5 Beredskapslovgivningen og det militære forsvar

5.1 Innledning

Vårt forsvarskonsept har i etterkrigstiden vært preget av erfaringene fra det strategiske overfall på Norge i april 1940 og begivenhetene i Øst-Europa i de første etterkrigsårene. Forsvaret skulle som hovedoppgave yte motstand mot enhver form for angrep fra Sovjetunionen. Angrep med kort varsel var hovedscenariet.

Forsvaret av Norge skulle utøves som en del av allianseforsvaret med forsterkninger fra NATO-land. Bruk av norske styrker utenfor norsk territorium for forsvar av andre alliansepartnere iht NATO-paktens artikkel 5, var lite aktuelt.

Forsvarskonseptet krevde stående styrker med høy beredskap samt styrker med stor mobiliseringsevne som kunne fange opp et overraskelsesangrep for å sikre landets mobilisering og mottak av allierte forsterkninger.

Andre oppgaver for Forsvaret har vært overvåking og varslingstjeneste, suverenitetshevdelse over norsk område, utøvelse av norsk ressursjurisdiksjon på kontinentalsokkelen og i norsk økonomisk sone, forsvars- og totalforsvarsplanlegging, samt å stille styrker til FNs fredsbevarende operasjoner.

Vår beredskapslovgivning ble utformet i en tid preget av usikkerhet og hvor en væpnet konfrontasjon mellom verdens supermakter var den dominerende trussel. En rekke kriser og kriger, hvor stormaktsinteressene var involvert, viste at angrep mot en annen nasjon kunne iverksettes på kort varsel. En høy beredskap og reaksjonsevne mot eventuelt væpnet aggresjon ble derfor maktpåliggende for våre stående styrker og mobiliseringsenheter. Vårt forsvarspotensiale skulle gjennom en varslingsfase kunne bygges opp systematisk og samfunnet settes på krigsfot. Dette var forutsetningen for etableringen av det militære og sivile beredskapssystem.

Beredskapssystemet skal sikre overgangen fra fred til krig «på en systematisk og velordnet måte». Gjennom beredskapstiltak kan en således gradvis bygge opp Norges militære potensiale ved nasjonale innkallinger av militært personell, styrke kommando- og kontrollkapasiteten, intensivere overvåking og sikre vital infrastruktur, motta allierte forsterkninger, samt gi Forsvaret anledning til å rekvirere tjenester og ressurser fra det sivile samfunn. Rekvisisjon under denne oppbyggingen er hjemlet i rekvisisjonsloven. Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF) skal også kunne ivareta forsvarsevnen ved et overraskende angrep ved å sikre de militære styrkers evne til å overleve og reagere raskt (Alarmberedskap).

Kgl res av 10 juni 1949 «Direktiv for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge» («Plakaten på veggen») gir Forsvaret hjemmel til full og øyeblikkelig mobilisering ved væpnet angrep på Norge, med mindre Kongen (regjeringen) er funksjonsdyktig. «Plakaten på veggen» angir et klart handlingsmønster for å unngå den forvirring som hersket 9 og 10 april 1940. Ingen befalingsmann eller militær sjef må være i tvil om sine plikter og sitt ansvar ved et væpnet angrep. «Plakaten på veggen» har formet innstillingen til beredskap og de plikter det medfører å være befal på en helt sentral måte.

Norges forsvar har vært og er fortsatt basert på alminnelig verneplikt og utnyttelse av sivile ressurser innen totalforsvarets ramme. Totalforsvaret har som oppgave å planlegge og forberede den samlede forsvarsinnsats, dvs å aktivisere det militære forsvar i krise og krig og å støtte Forsvaret med sivile ressurser, jfr pkt 2.3.1 ovenfor.

Omfattende operativ og administrativ planlegging i fred, samt et forberedt og øvet apparat, har vært en betingelse for å sikre gjennomføring av beredskapstiltakene og adekvat styrkeoppbygging i en krigs- eller krisesituasjon. F eks hjemler rekvisisjonsloven og forsyningsloven en rekke tiltak som både i fred og krig kan innebære inngrep i offentlig og privat eiedoms- og disposisjonsrett. Denne myndighet anses å være av avgjørende betydning for det militære forsvars funksjonsdyktighet.

5.2 Forsvarets oppgaver og utfordringer

Slutten på den kalde krigen og oppløsningen av Sovjetunionen har ført til endringer i etterkrigstidens stabile sikkerhetspolitiske forhold. Dagens forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser er beskrevet i kap 3 ovenfor.

Forsvaret er i gang med å tilpasse seg en ny tid. Det blir færre stående styrker og ikke de samme krav som tidligere til beredskap i fredstid. Hovedvekten vil ligge på evnen til styrkeoppbygging om situasjonen skulle endre seg.

Som det sentrale sikkerhetspolitiske virkemiddel er Forsvaret tillagt oppgaven å trygge norsk suverenitet, bidra til å gi norske myndigheter nødvendig handlefrihet og til å ivareta norske rettigheter og interesser, forebygge krig og bidra til stabilitet og en fredelig utvikling.

I NATO legges det vekt på krisehåndtering med utrykningsstyrker etter at det ikke lenger er behov for å befeste en fast front. Norge vil forbli avhengig av forsterkninger i en krisesituasjon samtidig som alliansen legger opp til større frihet til å sette inn styrker der situasjonen til enhver tid krever det.

I St meld nr 16 (1992-93). Hovedretningslinjer for Forsvarets virksomhet og utvikling har regjeringen formulert følgende overordnede mål for Forsvaret:

«De overordnede mål for Forsvaret i dag er å trygge norsk suverenitet, bidra til å gi norske myndigheter nødvendig handlefrihet, forebygge krig i vårt område og bidra til en fredelig utvikling i verden.»

I samme stortingsmelding er de overordnede mål formalisert i fire hovedmål.

Hovedmål 1:ß

«(...) Forsvaret må (...) kunne bidra til å knytte norske sikkerhetsinteresser til andre lands tilsvarende interesser, og dette arbeidet må tuftes på dialog og samarbeid, også militært».

Som delmål inngår bl a at det legges opp til et samarbeide med allierte som trekker opp linjene for gjensidig forsvarsbistand, og at et effektivt beredskapssystem og krisehåndteringsapparat kan iverksettes.

Hovedmål 2:ß

«Som annet hovedmål må norsk suverenitet kunne hevdes med militære midler.»

Som delmål inngår at militær trussel, krenkelse av norsk suverenitet og besettelse av norsk territorium kan møtes med tilstrekkelige militære styrker, at nasjonale styrker er troverdig mht mobiliseringsevne, at allierte styrker kan utnyttes effektivt, at militær overvåking skal skje i samsvar med den sikkerhetspolititiske og militære situasjon, at det gis best mulig innsikt i og forståelse for norsk forsvars- og sikkerhetspolitikk og det norske forsvar i befolkningen og almennheten, og sikring av et effektivt totalforsvar der det militære forsvar er samordnet med det sivile beredskap.

Hovedmål 3:ß

«Internasjonale sikkerhets- og forsvarsforpliktelser må kunne etterleves og oppfylles militært.»

Som delmål inngår at norske interesser for å oppnå dette skal ivaretas innen NATO, FN og annet flernasjonalt samarbeid, at egnet personell og materiell kan settes inn i internasjonale oppdrag og operasjoner og at inngåtte nedrustnings- og rustningskontrollavtaler iverksettes og overholdes.

Hovedmål 4:ß

«Forsvaret skal kunne yte støtte til det sivile samfunn.»

Dette innebærer at Forsvarets ressurser stilles til rådighet for nasjonal myndighetsutøvelse og ressursjurisdiksjon, at Forsvarets ressurser kan settes inn i offentlig redningstjeneste og katastrofehjelp og at andre samfunnsnyttige formål gis støtte der dette er forenlig med Forsvarets andre mål.

Forsvaret skal kunne oppnå de nevnte mål innen rammen av totalforsvaret og et forpliktende vestlig forsvarssamarbeide. Det militære forsvar vil trolig fortsatt bygge på verneplikt. De oppgaver Forsvaret i fremtiden skal løse og som spesielt bør vurderes i forhold til beredskapslovgivningen, er:

• Invasjonsforsvar

• Krisehåndtering

• Deltakelse i internasjonale operasjoner

• Suverenitetshevdelse og bistand til myndighetsutøvelse

5.2.1 Invasjonsforsvar

Invasjonsforsvar vil også i fremtiden være Forsvarets viktigste oppgave. Hele landet skal forsvares, men Forsvaret skal ha evne til å avvise en invasjon begrenset til en landsdel. I dagens situasjon er Nord-Norge den mest utsatte landsdelen. I en krisesituasjon skal en forsvarsinnsats i Nord-Norge understøttes av militære forsterkninger og forsyninger fra Sør-Norge. Forsvaret av Sør-Norge skal sikre viktige områder, viktig infrastruktur og ressurser, de konstitusjonelle myndigheter, samt forsyningslinjene til Nord-Norge. Norge vil ikke ha evne til å motstå en invasjon over tid. Allierte forsterkninger er en forutsetning for å stanse et angrep eller ta tilbake tapt norsk territorium.

Sannsynligheten for et militært angrep på Norge er i dag meget liten. Situasjonen kan imidlertid fort endre seg. Den ustabile politiske situasjonen i Russland, og den militære kapasitet i nord er den viktigste militære utfordring for Norges sikkerhet, jfr kap 3. Et militært angrep på Norge representerer den største utfordring i forsvarssammenheng.

Forberedelse til å møte et angrep rettet mot norsk territorium vil således fortsatt være den viktigste oppgave i fred. Disse forberedelsene må som nevnt ovenfor baseres på totalforsvarskonseptet og innen rammen av alliert støtte. Den endrede sikkerhetspolitiske situasjonen og den økte varslingstiden endrer ikke dette forhold. Et overraskende angrep eller et strategisk overfall kan ikke avskrives i fremtiden.

I det nye Beredskapssystem for Forsvaret er alarmberedskap erstattet med kuppberedskap, som er harmonisert med tilsvarende beredskapsgrad (Counter Surprise) i NATOs nye beredskapssystem. Kuppberedskap er satt sammen av beredskapstiltak som skal gjøre det mulig å overleve et angrep som settes inn med kort eller intet varsel.

Forsvarssjefen er gitt fullmakt til å iverksette alarmberedskap uten på forhånd å innhente regjeringens samtykke. Det forventes at det samme vil gjelde for kuppberedskap i det nye beredskapssystemet. Forsvarssjefen har i sin tur delegert denne fullmakt til de to øverstkommandrende, hhv Øverstkommanderende for Sør-Norge og Nord-Norge.

Den forsvars- og sikkerhetspolitiske situasjon berettiger fortsatt «Plakaten på veggen», som angir klare ansvarsforhold og handlingsmønstre for befalingsmenn og militære sjefer. Med de kommunikasjonsmidler vi rår over i dag, er imidlertid sjansene for at en militær befalingsmann ikke vil oppnå kontakt med overordnede myndigheter mye mindre enn de var umiddelbart etter krigen. Situasjonen kan dog ikke utelukkes. Strategiske overfall er heller neppe så aktuelt i dag som det man tenkte seg den gangen, men heller ikke det kan avskrives i fremtiden.

Når det gjelder ivaretakelsen av invasjonsforsvarsoppgaven, vurderer utvalget at det fortsatt foreligger et behov for en beredskapslovgivning som hjemler nødvendige forberedelsestiltak i fred og som iverksettes ved fullmakter uten forsinkelser når riket er i krig, eller krig truer, eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Hjemmel må fortsatt foreligge for å stille nødvendige samfunnsressurser til disposisjon for de militære myndigheter i krise og krig, samt for å kunne iverksette forberedende tiltak i fredstid, tiltak som i dag er hjemlet i rekvisisjonsloven. Rekvisisjonsloven hjemler rett for Forsvaret til å rekvirere grunn for å gjennomføre større feltøvelser. Dette er en sentral hjemmel for å kunne ivareta behovet for forberedelser i fred.

5.2.2 Krisehåndtering og samvirke med allierte forsterkninger

Konfliktavvergelse eller krisehåndtering er et ansvar som tilligger de politiske myndigheter. Militære tiltak og militære styrker inngår sammen med andre virkemidler i krisehåndteringen. Kriser dekker over et vidt spekter av mulige situasjoner. De kan endre karakter over tid, kan være kort- eller langvarige, og det vil være vanskelig å kontrollere utviklingen. Konflikter og krisescenareier er behandlet i pkt 3.4.

Forsvarets kapasitet i fred i forbindelse med håndtering av kriser eller katastrofer er i dag redusert som følge av ny struktur, reduksjon i antallet tjenestesteder og i beredskapskrav. Forsvaret har dermed fått en markert senket reaksjonsevne i fred, begrenset til å omfatte avdelinger som driver utdanning eller suverenitetshevdelse. Endret tjenestemønster i Hæren, med i hovedsak en årlig innkalling, fører også til at avdelingenes operative kvalitet og utdanningsnivå vil variere i løpet av året. Heimevernets oppgaver og kapasitet er imidlertid uendret. Skulle en krisesituasjon oppstå, som bl a krever en skjerpet årvåkenhet fra Forsvaret med bl a pålagte beredskapskrav, vil dette ha konsekvenser hvis det blir aktuelt å øke beredskapsnivået. Avhengig av tidspunkt på året og avdelingenes utdanningsnivå, kan en i en gitt situasjon bli nødt til å foreta innkalling av mannskaper for nødvendig styrkeoppbygging for å imøtekomme beredskapskravet i fredsoppsetningene. Styrkeoppbygging utover fredsmessig styrkenivå må på tilsvarende måte kunne gjøres ved oppsetting av avdelinger hvis situasjonen krever det.

Innkalling av mannskaper, mobilisering, tilfredsstillende oppøving av avdelinger og styrkeoverføring vil ta tid, anslagsvis 4-10 uker, avhengig av oppsetningskrav og utdanningsstatus. En politisk beslutning om å gå til innkalling av mannskaper eller sette opp avdelinger må derfor tas så tidlig at det gir rom for en ordnet klargjøring av Forsvarets enheter. Den forlengede varslingstid en nå har fått etter Sovjetunionens fall, må derfor benyttes effektivt, slik at nødvendig oppøvingsperiode kan fullføres før avdelingene settes inn i en stridssituasjon. Det må forventes under en miltær opptrappingsperiode, hvor Forsvaret suksessivt innkaller enheter og øker sine oppsetninger, at det i samme takt vil bli et økt press på det sivile samfunn for å bistå med transport og ulike tjenester og ytelser. Dette behov vil bli følbart allerede fra det tidspunkt de første mobiliserbare enheter innkalles, og en tar i bruk de forhåndsavtalte rekvisisjoner. Større mobilitet og mer fleksibel bruk av avdelingene stiller nye krav til totalforsvaret.

Dersom krisen er av slik art at Norge finner det nødvendig å anmode om allierte forsterkninger, må en forvente at deler av våre nasjonale mobiliseringsenheter vil være innkalt og delvis øvet når de allierte forsterkninger ankommer. Flyforsterkninger forventes å være på plass før bakkestyrker og maritime enheter er klare til innsats i landet.

I henhold til NATOs nye operative konsept og styrkestruktur skal forsterkningene brukes fleksibelt, og de skal kunne deployeres meget hurtig. Forsterkningene skal i en krisesituasjon virke avskrekkende på en motstander og dermed forhindre at krisen opptrappes. IRF-styrker kan være på plass i løpet av en uke etter mottak av ordre om overføring, etterfulgt av hurtige reaksjonsstyrker med noe lengre deployeringstid. Avhengig av situasjonen, kan allierte forsterkninger komme til landet relativt tidlig i en krisesituasjon. Vertslandsstøtte til forsterkningsstyrkene gis i henhold til inngåtte avtaler som bl a omfatter forhåndsrekvirerte tjenester og ressurser. Større fleksibilitet i bruk av forsterkningsstyrkene, samt styrker som ikke tidligere er øvet og forberedt for innsats i Norge, reiser nye krav til bruk av totalforsvarsressursene. I forbindelse med en krise kan således norske avdelinger være mobilisert og allierte styrker ankommet før beredskapstiltak er iverksatt. Landet vil de facto være i fred, men i en slik situasjon må en forutsette at viktige norske sikkerhetsinteresser er truet, og at beredskapslovgivningen derfor må kunne anvendes, jfr pkt 4.5. Det kan imidlertid også tenkes at situasjonen er uklar, og at politiske myndigheter ikke finner det riktig eller ønskelig å konstatere at vilkårene i beredskapsloven eller annen beredskapslovgivning er oppfylt.

Militær krisehåndtering utføres iht Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF), som har til formål å legge forholdene til rette for en systematisk gjennomføring av planlagte beredskapstiltak i en krisesituasjon, jfr pkt 4.4. Systemet er fleksibelt i bruk og gir rom for iverksetting av ulike tiltak avpasset den aktuelle krisesituasjon. BFF er harmonisert med NATOs tilsvarende nye beredskapssystem. Sivil hovedomleggingsplan (SHOP) er koordinert med Forsvarets slik at korresponderende beredskapstiltak på sivil side iverksettes samtidig med Forsvarets beredskapserklæringer. Beredskapstiltak iht BFF, SHOP og NATOs beredskapssystem godkjennes av regjeringen eller enkeltstatsråder i de tilfeller der dette er delegert. Iverksettelse av rekvisisjoner ligger i beredskapssystemet som eget tiltak og kan iverksettes når regjeringen finner at situasjonen gjør dette nødvendig. En antar at en slik beslutning vil bli tatt når den støtten totalforsvaret får ved ordinære innkjøp og andre kommersielle avtaler sammen med egne ressurser ikke lenger er tilstrekkelige til å dekke behovene. Ikke-planlagte rekvisisjoner er også hjemlet i rekvisisjonsloven, og kan være aktuelle på et senere stadium i en krise, men har klare svakheter når det gjelder leveringssikkerhet og forutsigbarhet. En planlagt innkalling av enheter gjennom det militære beredskapssystem og mobiliseringsdirektivene iverksettes i takt med avgivelser av sivile ressurser iht fredstidsplanlagte forhåndsrekvisisjoner. Totalforsvarskonseptet bygger på adgangen til forhåndsplanlegging i fred og rekvirering av sivile ressurser i krig. I den forbindelse vektlegger Forsvaret å gi klare direktiver om hvordan rekvisisjonsberettigede militære myndigheter skal forholde seg i sin planlegging, jfr Tjenestereglement for Forsvaret, TJ 15-3 «Reglement for miltære rekvisisjoner».

I forbindelse med en krise er det i dagens situasjon mulig at det kan bli behov for omfattende støtte til Forsvaret mens resten av samfunnet er innstilt på fredsdrift. Nasjonale styrker kan kalles inn og allierte styrker mottas. Disse skal understøttes, tilføres materiell og gis mulighet for trening og oppøving før en eventuell full mobilisering er iverksatt.

I dagens sikkerhetspolitiske situasjon kan en ikke utelukke at en krise vil ha lang varighet, uten at dette nødvendigvis vil føre til væpnet konflikt eller en langvarig krig. Dette kan medføre økt behov for støtte fra det sivile samfunn. Forsvaret har i dag hjemmel for å anvende flere metoder for anskaffelse av sivile ressurser. Så langt det lar seg gjøre, bør slike anskaffelser skje etter gjeldende regler om offentlig innkjøp fra næringslivet. En annen metode for anskaffelse er gjennom forhåndsplanlagte rekvisisjoner. Endelig kan anskaffelse skje ved ikke-forhåndsplanlagte rekvireringer. Den siste metoden gir imidlertid Forsvaret liten grad av leveringssikkerhet. Et fleksibelt totalforsvar er avhengig av muligheten for å benytte den metoden som er effektiv og rimelig sett i forhold til den aktuelle situasjonen og andre overordnede samfunnsmål. Rekvisisjonsloven anses imidlertid som en forutsetning for at Forsvaret skal kunne fungere såvel i krise som krig.

I fred er det normalt politiets ansvar å håndheve lov og orden. I en krisesituasjon som beskrevet ovenfor, kan kompetanseforholdet og ansvarsfordelingen mellom politiet og Forsvaret fortone seg noe uoversiktlig. Militære avdelinger vil måtte forholde seg til militære regler for ildåpning og bruk av våpen (ROEs - Rules of Engagement) og de til enhver tid gjeldende restriksjoner i operativ virksomhet som Forsvaret kan bli pålagt gjennom nasjonale eller allierte bestemmelser («constraints»), mens politiet vil ha ansvar for tradisjonelle politioppgaver, herunder opprettholdelse av ro og orden. Det foreligger i en slik situasjon et klart behov for samordning av kontroll og handlingsmønstre. Utvalget anbefaler at en i fredstid så langt som mulig på forhånd har vurdert rolle- og kompetansefordelingen mellom politi og militære styrker (både nasjonale og allierte) under nevnte forhold, med sikte på å avklare hvilke regler og fullmakter som skal gjelde.

5.2.3 Deltakelse i internasjonale operasjoner

En sentral norsk sikkerhetspolitisk målsetting er å bidra til en fredelig utvikling i verden. Forsvaret yter i denne sammenheng et vesentlig bidrag. For Norge er det viktig å bidra til å styrke det internasjonale rettssamfunnet, slik at alle nasjoner finner det mest formålstjenlig å løse sine konflikter uten å ty til væpnede aksjoner. Deltakelse i militære operasjoner utenfor Norge vil kunne forhindre at konflikter sprer seg til vårt område eller truer våre sikkerhetsinteresser, og er således også et bidrag til vår egen sikkerhet.

Deltakelse med norske militære styrker i internasjonale operasjoner er en naturlig følge av byrdefordelings- og rettferdighetshensyn innen alliansen. Norsk deltakelse på dette området er et viktig bidrag til at vi selv skal kunne få hjelp hvis det blir påkrevet. For et land som er avhengig av alliert støtte til forsvar av eget territorium, er det svært viktig å medvirke til at alliansen er troverdig og solidarisk. Dette betyr enda mer i dagens situasjon etter bortfallet av den militære trussel vi stod overfor i den kalde krigen, jfr St meld nr 46 om bruk av norske styrker i utlandet.

I henhold til NATOs nye operative konsept og styrkestruktur har Norge stilt styrker til rådighet for NATOs utrykningsstyrker. Videre har Norge utvidet sitt styrkebidrag til FN- operasjoner, og har til hensikt å melde styrker inn i VEU. Dette vil skje som en trinnvis prosess i samråd med VEUs Plancelle for å identifisere styrkeenheter som særlig vil kunne egne seg til bruk i den type operasjoner som Petersberg-erklæringen omfatter. Det utvidede militære engasjement utenlands krever en nøye gjennomgang av hvordan og under hvilke forutsetninger norske styrker skal kunne engasjeres utenlands. Hvis Norge er truet av krise eller krig, er det grunn til å anta at norske styrker vil bli nyttet til forsvar av norsk territorium og ikke engasjert i operasjoner utenlands. Sannsynligvis vil norske styrker bare bli satt inn i operasjoner i utlandet når det ikke foreligger trussel mot norsk territorium. Iverksetting av operasjoner i utlandet vil normalt være gjenstand for en ordinær beslutning i regjeringen og eventuelt i Stortinget. Det samme kan anføres ved en normal avslutning av et internasjonalt oppdrag. Støtte, transport, og andre ytelser vil måtte baseres på frivillig inngåtte avtaler eller med støtte fra andre allianseparter, jfr pkt 4.5.7 ovenfor.

En rask evakuering av norske styrker på oppdrag ute vil derimot muligens kunne aktualisere behovet for fullmaktsbestemmelser til å rekvirere sivile transportressurser. Imidlertid vil det neppe være forsvarlig å sette inn sivile ressurser i et farlig krigsområde selv om handelsflåten med erfaring fra tidligere kriser må kunne disponeres til fremtidige konfliktområder. I et slikt tilfelle bør man basere seg på militær transport ut av krigsområdet, for så eventuelt å tilkalle sivile ressurser for videre transport dersom det er behov. Også da vil det å basere seg på inngåtte avtaler være en mer nærliggende løsning.

En av de store utfordringene i forbindelse med innsetting eller tilbakekalling/evakuering av utrykningsstyrkene er å holde en tilstrekkelig beredskap på transport- og logistikksiden. Det er et erkjent problem at tilgjengelige transportressurser tiltenkt utrykningsstyrkene, stadig minker innenfor alliansen. De bilaterale avtaler som er inngått mellom vertsnasjon og brukernasjon, og som i detalj regulerer hva vertslandsstøtten skal omfatte, forutsetter bruk av sivile ressurser, jfr St meld nr 46 (1993-94) «Bruk av norske styrker i utlandet». Alternativt kan det bli nødvendig at Forsvaret bygger inn disse ressursene i egen struktur.

Hvis derimot en krisesituasjon oppstår i våre nærområder som truer vitale norske interesser eller rikets sikkerhet, er det rimelig å anta at en vil avbryte det internasjonale engasjement og tilbakeføre styrken til Norge. Utvalget forutsetter at en slik operasjon vil kunne gjennomføres ved anvendelse av beredskapslovgivningen, herunder rekvisisjonsloven, dersom det skulle være nødvendig.

5.2.4 Suverenitetshevdelse og bistand til norsk myndighetsutøvelse

Suverenitetshevdelse og bistand til myndighetsutøvelse i områder under norsk jurisdiksjon har fått økt betydning, vesentlig som følge av skjerpet konkurranse om fiskeriressursene i de nordlige havområder.

Grunnlovens § 99 begrenser regjeringens bruk av militære styrker ved løsning av politioppgaver. Forsvaret bistår likevel politiet på en rekke felter i fredstid som er politisk ukontroversielle, f eks ved katastrofer, ulykker, transportoppdrag i forbindelse med leteaksjoner, terroraksjoner og kontroll av riksgrensen.

I en sikkerhetspolitisk krisesituasjon hvor landet fortsatt er i fred, kan det oppstå situasjoner hvor det kan være behov for at Forsvaret bistår politiet i rene politioppgaver. Sikring av vitale objekter som nøkkelpunkter og distriktsobjekter er tilfredsstillende regulert i kgl res av 26 november 1993 «Regler om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar». Av kapasitetshensyn kan det være nødvendig at Forsvaret støtter politiet ifm sikring av nøkkelpersoner.

Militære sjefer er gitt begrenset politimyndighet innenfor og i umiddelbar nærhet av militært område iht lov 20 mai 1988 nr 33 om politimyndighet i det militære forsvar. Gitt den situasjon at landet er angrepet og at deler av landet er blitt erklært som krigsskueplass, kan politiet underlegges Forsvaret, eventuelt at politiet oppløses, jfr pkt 4.2.1 ovenfor. Selv om så ikke skjer, kan Forsvarets personell tildeles utvidet politimyndighet dersom vilkårene i beredskapsloven § 3 foreligger.

Forsvaret skal også kunne bistå det sivile samfunn ved større natur- og miljøkatastrofer som storm- og flomskader, atomulykker, oljekatastrofer ol. Slik innsats er bl a hjemlet i lov 17 juli 1953 nr 28 om Heimevernet. Som tidligere nevnt, anser utvalget at beredskapslovgivningen ikke kan benyttes ifm større fredstidskatastrofer. En annen sak er at myndighetene i slike tilfeller vil kunne benytte seg av alminnelig nødrett når vilkårene for denne er oppfylt.

Beredskapsbestemmelsene kan heller ikke anvendes i forbindelse med isolerte tiltak mot politisk terrorisme eller sabotasje i fred, humanitære aksjoner eller massetilstrømming av flyktninger. I en internasjonal sikkerhetspolitisk spent situasjon vil de politiske myndigheter likevel vurdere om situasjonen totalt sett setter landets sikkerhet i fare. I så tilfelle vil beredskapslovgivningen kunne komme til anvendelse.

5.3 Er Forsvarets behov for beredskapslovhjemler dekket?

Tidligere i kap 5 har utvalget konstatert at det er behov for fullmaktsbestemmelser som kan iverksettes umiddelbart for at Forsvaret skal kunne ivareta sine oppgaver som invasjonsforsvar og i krisehåndteringssammenheng. Etter utvalgets syn ivaretas disse behov gjennom fullmaktsbestemmelsene i gjeldende beredskapslover. Som utvalget har vært inne på ovenfor, bør imidlertid anskaffelse av sivile ressurser så langt som mulig gjøres ved forhåndsplanlagte rekvireringer for å være effektive. Hjemmelsgrunnlaget for å stille beredskapskrav til private og statlige bedrifter er i dag tilfredsstillende ivaretatt gjennom bl a forsyningsloven kap II og lov 31 mars 1949 nr 3 om bygging og sikring av drivstoffanlegg. Nye eierstrukturer i tidligere forvaltningsbedrifter og opphevelse av etater med monopol på visse tjenester fører til nye utfordringer for etater med ansvar for beredskapsplanlegging. Kostnadene for brukerne kan i enkelte tilfeller øke. Beredskapsmessige hensyn må som for andre tilsvarende virksomheter ivaretas bl a gjennom planlegging med hjemmel i forsyningsloven.

For forsyningssiden er sivile beredskapsforberedelser i forbindelse med forsyningskriser, sikkerhetspolitiske kriser, beredskap og krig, i all hovedsak hjemlet i forsyningsloven. I en operativ situasjon vil også kapittel V i beredskapsloven komme til anvendelse. Til begge disse lover er det knyttet utfyllende forskrifter. Når det gjelder forskrifter gitt med hjemmel i forsyningsloven, er særlig kgl res av 18 desember 1970 om forsynings- og beredskapstiltak sentral, i og med at det med hjemmel i denne er gitt en rekke direktiver og retningslinjer om sentrale beredskapsspørsmål som f eks gjennomføring av rasjoneringstiltak og forsyning fra sivile kilder til totalforsvarets oppsetninger. Utvalget anser behovet på dette punkt dekket.

Kgl res av 10 juni 1949 «Direktiv for militære befalingsmenn og militære sjefer ved et angrep på Norge» («Plakaten på veggen») gir for øvrig på en klar og entydig måte de pålegg og fullmakter befal og militære sjefer har behov for.

Beredskapslovgivningen vil etter utvalgets oppfatning neppe kunne anvendes ifm at norske styrker deltar utenlands i internasjonale operasjoner så lenge forholdene i Norge er normale og fredelige, og så lenge det ikke dreier seg om en artikkel-5 operasjon iht NATO-pakten. Behovet for å anskaffe ressurser fra det sivile samfunnet i en slik situasjon anser utvalget dekket gjennom inngåelse av avtaler med offentlige eller private selskaper. Et unntak er når en operasjon avbrytes ved at den nasjonale styrke trekkes hjem på grunn av en oppstått krise i vårt område som truer norsk sikkerhet. En slik operasjon vil kunne gjennomføres ved anvendelse av beredskapslovgivningen.

Beredskapslovgivningen hjemler etter utvalgets syn ikke bruk av militære styrker ifm sivile katastrofer, ulykker, isolerte tilfeller av politisk terrorisme og sabotasje, med mindre disse kan utvikle seg til en trussel mot norske sikkerthetsinteresser. Før en slik trusselsituasjon oppstår, og beredskapslovgivningen kan komme til anvendelse, foreligger det heller ikke etter utvalgets mening noe behov for å gå utenom den alminnelige fredstidslovgivningen.

Til tross for at rammene for anvendelse av beredskapslovene må sies å være strenge, er anvendelseskriterienes utforming så fleksible at beredskapslovgivningen må kunne tilpasses den situasjonen som måtte oppstå. Utvalget anser behovet for beredskapslovhjemler dekket gjennom gjeldende lovgivning.