4 Hovedprinsippene i gjeldende beredskapslovgivning

I dette kapittel skal utvalget gi en oversikt over gjeldende beredskapslovgivning. De mest sentrale lover og annet regelverk vil bli omtalt, samt hvilke reelle hensyn beredskapslovgivningen hviler på.

På bakgrunn av den definisjonen av beredskapslovgivningen som utvalget legger til grunn, skal også kort omtales forholdet til fredstidslovgivningen, øvrige rettskilder, forberedt beredskapslovgivning, folkeretten, (konstitusjonell) nødrett og beredskapssystemene.

Hovedvekten vil imidlertid bli lagt på å vurdere beredskapsloven som den viktigste og mest generelle lov, og denne lovens fullmakter og virkeområdebestemmelser, herunder de kapitler som ble tatt ut under stortingsbehandlingen av loven i 1950. Avslutningsvis skal sies noe om forholdet til utlendinger i Norge og på norske skip.

4.1 Utgangspunkter for beskrivelsen av gjeldende beredskapslovgivning

4.1.1 Hovedspørsmål ifm beskrivelse av gjeldende rett

Den definisjonen av beredskapslovgivningen som utvalget har valgt, reiser tre hovedspørsmål som må besvares for å kunne gi en oversikt over hovedprinsippene i gjeldende beredskapslovgivning:

• Hvilke lover eller annet regelverk omfattes av definisjonen?

• Når kommer beredskapslovgivningen til anvendelse?

• Hvilke avvik fra fredstidslovgivningen kan bestemmes i medhold av denne lovgivning?

Besvarelsen av det andre av de ovennevnte spørsmål gir i realiteten også svaret på det første spørsmålet, idet beredskapslovgivningen, som nevnt innledningsvis i kap 1, defineres ut fra regelverkets virkeområde. Utvalget har foretatt en nærmere vurdering av virkeområdet under pkt 4.5 nedenfor.

4.1.2 Forholdet til folkeretten

Beredskapslovgivningen er nasjonal rett. Fremstillingen nedenfor avgrenses derfor i utgangspunktet mot folkerettslige regler. Utvalget har likevel på enkelte punkter funnet det nødvendig å vurdere nasjonale rettsregler opp mot Norges folkerettslige forpliktelser, selv om norsk rett forutsettes å være i overensstemmelse med våre internasjonale forpliktelser og må tolkes ut fra dette såkalte presumpsjonsprinsippet. Folkeretten har gjennomgått en betydelig utvikling siden beredskapslovens vedtakelse i 1950, og har stor betydning også under krise og krig. For nasjonale beslutningstakere er det like viktig å ha kunnskap om folkeretten som kjennskap til det nasjonale rettssystemet. Nedenfor skal kort angis noen av grunnene til dette.

Folkeretten gir anvisninger på internasjonale normer som tar sikte på å forhindre krig og trusler mot internasjonal fred og sikkerhet, samt normer om rett til å gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet og hvorledes dette kan/skal gjøres. Dette gjelder bl a normer angående suverenitetsprinsippet og dette prinsippets innskrenkninger, forbud mot angrepskrig og trusler om dette, aggresjonsforbud, retten til individuelt og kollektivt selvforsvar og de begrensninger denne retten er undergitt, plikten til å løse en konflikt ved fredelige midler (forhandlinger, voldgift, domstolsbehandling etc), internasjonale organisasjoners (f eks FNs) rolle ifm krisehåndtering og eventuelle fullmakter til å gripe inn i tvister med ulike typer tiltak, osv.

Aktørene under krise og krig vil ofte være stater, hvis rettsforhold dem imellom reguleres av folkeretten, enten det dreier seg om skreven (konvensjoner mv) eller uskreven (sedvane-)rett. Det er gjerne påståtte brudd på folkerettslige regler som vil bli brukt i informasjonskampen overfor den internasjonale opinion, eller som påskudd av en aktør som ønsker å trappe opp en konflikt.

Folkeretten regulerer sentrale områder hvor den nasjonale rett tildels er taus. Særlig gjelder dette spørsmålet om utstrekningen av en stats jurisdiksjon, geografisk eller materielt. Som eksempel nevnes at det var folkerettslige regler (folkerettslige regler om immunitet/eksterritorialrett for fremmede krigsskip), og ikke nasjonal rett, som særlig sto i fokus for svenske myndigheter når de skulle håndtere situasjonen som oppsto da den sovjetiske undervannsbåten gikk på grunn utenfor Karlskrona.

Det foreligger en omfattende folkerettslig regulering av ulike forhold under internasjonale væpnede konflikter («law of armed conflict»/«international humanitarian law», som i en viss utstrekning også regulerer ikke-internasjonale væpnede konflikter og nøytrale staters rettigheter og plikter), som setter begrensninger for nasjonale myndigheters handlefrihet mht selve krigføringen og overfor utenlandske statsborgere, i særdeleshet overfor annen krigførende parts borgere (sivilbefolkning, medlemmer av de væpnede styrker etc). Som eksempel viser utvalget til den tredje Genèvekonvensjonen av 1949, som i 143 omfattende artikler detaljert regulerer hvem som har krav på krigsfangestatus og hvorledes krigsfanger skal behandles. Blant den humanitære folkerettens grunnregler, som må anses som sedvanerett som alle stater er bundet av, kan nevnes rett for alle som ikke tar direkte del i fientlighetene til respekt for sine liv og sin moralske og fysiske integritet, at de stridende parter ikke har ubegrenset rett til å velge metoder og midler i krigføringen, og rett for alle til grunnleggende rettergangsgarantier. Selv om reglene i utgangspunktet kun gjelder behandlingen av andre staters borgere, må det legges til grunn at bl a de fundamentale garantiene i tilleggsprotokollene til Genèvekonvensjonene av 1949 (hhv I. Tilleggsprotokoll art 75 og II. Tilleggsprotokoll art 4) kommer til anvendelse også overfor statens egne borgere.

De internasjonale menneskerettighetene kommer i prinsippet til anvendelse overfor alle personer som til enhver tid befinner seg innenfor statens myndighetsområde. En kort oversikt over de menneskerettighetskonvensjoner som Norge er tilsluttet, er inntatt på s 29-33 i NOU 1993:18 Lovgivning om menneskerettigheter. Oversikten viser at statens menneskerettighetsforpliktelser er omfattende og gjør seg gjeldende på en lang rekke livsområder. Av de viktigste nevnes FN-konvensjonen av 1966 om politiske og sivile rettigheter (SP) og Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen av 1950 (EMK). Rettighetene kan bare innskrenkes eller settes til side i den utstrekning den aktuelle konvensjon hjemler dette. Enkelte rettigheter er ufravikelige. Blant disse finner en retten til liv, forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, forbudet mot slaveri og trelldom, forbudet mot tilbakevirkende straffelover, samt retten til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet. Enkelte øvrige rettigheter, f eks retten til personlig frihet, ytringsfrihet, bevegelsesfrihet og eiendomsrett, kan bare fravikes i den utstrekning den foreliggende nødstilstand gjør dette strengt nødvendig. I noen av konvensjonene oppstilles ytterligere tilleggsvilkår. Iht SP art 4 og EMK art 15 er det oppstilt som vilkår for fravikelse at det foreligger en offentlig nødstilstand som truer nasjonens liv. Dette uttrykket må tolkes på selvstendig grunnlag, bl a i lys av de relevante konvensjonsorganenes praksis. De nevnte konvensjoner påbyr staten omgående å underrette hhv FNs og Europarådets generalsekretær om hvilke bestemmelser som fravikes og begrunnelsen for dette. SP art 4 oppstiller dessuten et tilleggsvilkår om at unntakstilstanden må være offisielt kunngjort. Utvalget vil i denne forbindelse peke på nødvendigheten av å innarbeide slike varslings- og kunngjøringsforpliktelser i planverket.

I tillegg til eksisterende bindende menneskerettighetskonvensjoner, er det under utvikling i ulike internasjonale fora, særlig i FN og OSSE, regler om humanitære minstestandarder, adferdskodekser under unntakstilstand osv. Disse reglene tar bl a sikte på å etablere grunnleggende og ufravikelige rettssikkerhetsgarantier i «gråsonen» mellom «human rights law» og «international humanitarian law». Selv om dette arbeidet ikke nødvendigvis vil munne ut i rettslig bindende vedtak, vil reglene være politisk bindende og vil som sådan ha betydning for beredskapslovgivningen.

4.1.3 Reelle hensyn

På samme måte som samfunnet må omstilles under krise og krig, må det nasjonale rettssystemet tilpasses krisen. De reelle hensyn som beredskapslovgivningen hviler på, kan betraktes på flere ulike måter.

En måte er å se lovgivningen som myndighetenes verktøy for å løse krisen. Regelverket skal således ut fra denne synsvinkel f eks effektivisere totalforsvaret, og bidra til at alle ressurser kan settes inn der hvor myndighetene finner det nødvendig.

En noe annen betraktningsmåte, som i og for seg ikke behøver å stå i motstrid til det foregående utgangspunkt, er at beredskapslovgivningen skal opprettholde rettsordenen - herunder sørge for en ordnet omstilling av samfunnet fra fredstid til krise-/krigstid - og sikre fundamentale rettigheter for borgerne selv om landet skulle befinne seg i en ekstraordinær krisetilstand.

Norsk beredskapslovgivning søker å kombinere ovennevnte reelle hensyn. Det er likevel klart at borgernes rettigheter ifølge den alminnelige fredstidslovgivningen etter omstendighetene må kunne settes til side i en krisesituasjon.

4.1.4 Fullmaktsbestemmelser og materielle bestemmelser

Beredskapslovgivningens innhold kan systematisk inndeles i fullmaktsbestemmelser og materielle bestemmelser. Noe unyansert kan en si at fullmaktsbestemmelser regulerer forholdet mellom statsmaktene, mens materielle bestemmelser regulerer forholdet mellom statsmaktene og borgerne (fysiske og juridiske personer).

Av fullmaktsbestemmelser har en for det første bestemmelser som på bestemte vilkår gir andre organer enn Stortinget fullmakt til å gi regler av lovgivningsmessig innhold. Fullmakt kan gis i medhold av alminnelige delegasjonsregler. Innen beredskapslovgivningen har vi imidlertid fullmaktsregler som i tillegg forutsetter at vilkårene for konstitusjonell nødrett foreligger, se nedenfor under pkt 4.1.5. Fullmaktsbestemmelser er ofte gitt fordi en har innsett at detaljregulering på forhånd ikke er mulig eller ønskelig, slik at de kompetente organer selv ut fra den enkelte situasjon må vurdere hvilke regler som skal iverksettes.

Stortinget og andre organer har allerede gitt visse materiellebestemmelser som er ment å gi hjemmel for visse tiltak i en slik unntakssituasjon som definisjonen gir anvisning på. Bestemmelsene kan være mer eller mindre detaljerte, og forutsetter ofte utfyllende regler gitt i medhold av fullmaktsbestemmelser, men er likevel gitt for å regulere bestemte forhold som en på forhånd vet vil kunne oppstå under slike unntakssituasjoner. Sett i forhold til den alminnelige fredstidslovgivning, kan de materielle bestemmelser systematisk inndeles etter hvilke områder lovgivningen fraviker borgernes «friheter», f eks beredskapsbestemmelser som griper inn i borgernes eierrådighet, frihet til å disponere egen arbeidskraft, bevegelsesfrihet, informasjonsfrihet, økonomisk frihet, forsamlingsfrihet osv. Bestemmelsene kan også regulere borgernes adferd overfor fienden eller andre. Bestemmelsene kan imidlertid også inndeles systematisk på andre måter.

4.1.5 Nødrett, konstitusjonell nødrett, forholdsmessighetsprinsippet

Sentralt står altså hvilke forhold som begrunner en tilsidesettelse av konstitusjonelle hensyn og borgernes rettigheter etter den alminnelige fredstidslovgivningen, som for de mest inngripende tiltak ofte begrunnes rettslig med å henvise til begreper som nødrett og konstitusjonell nødrett. Fra tid til annen henvises også til begrepet militær nødvendighet, som etter utvalgets vurdering neppe gir anvisning på andre vurderingstemaer enn hva som kan utledes av nødretten. Begrepene viser at den skrevne lovgivning langt fra gir et uttømmende svar på hvilke regler som gjelder eller kan gjelde under krise og krig.

Med nødrettmenes en tilstand eller omstendighet som berettiger handlinger som under normale forhold ville være ulovlige og/eller straffbare. Under denne tilstand/disse omstendigheter blir handlingen ikke bare straffri e l, men også lovlig/rettmessig. På strafferettens område fremgår nødrettsregelen av straffeloven § 47.

Med konstitusjonell nødrettmenes en tilstand eller omstendighet som berettiger handlinger som under normale forhold ville være et forfatningsbrudd. Handlingen består som regel i at et statsorgan utøver en myndighet som normalt hører under et annet statsorgan, eller at en setter seg utover andre grunnlovsbestemmelser (materielle bestemmelser eller formelle regler). Det er ingen skarp overgang mellom vanlig grunnlovstolkning og konstitusjonell nødrett. Som eksempel på utøvelse av konstitusjonell nødrett kan nevnes Elverumsfullmakten av 9 april 1940, som ga Kongen myndighet til å «gjøre alle de vedtak som er påkrevd for å vareta rikets interesser inntil Stortinget - etter samråd mellom regjeringen og presidentskapet - kan bli sammenkalt på ny». Et annet eksempel er regjeringens beslutning om mobilisering av hærens avdelinger før kl 0500 den 9 april 1940, tilsynelatende i strid med Grunnloven § 28 om statsrådsbehandling av saker «af Vigtighed». Hvor alvorlig en nødssituasjon må være, lar seg ikke avgjøre generelt. Det må foretas en avveining av de interesser som står mot hverandre. I vurderingen vil det ha vesentlig betydning hva slags regler det gjelder, og hvor stort avvik fra de normale regler det er tale om. Utvalget kommer nærmere tilbake til begrepet konstitusjonell nødrett under redegjørelsen for beredskapsloven ( pkt 4.2).

Prinsippene om nødrett og konstitusjonell nødrett kan etter utvalgets vurdering suppleres med en ytterligere regel om forholdsmessighet, selv om det kan være en smakssak hvorvidt denne regel kan anses som et selvstendig prinsipp eller som del av prinsippene om (konstitusjonell) nødrett. Poenget med forholdsmessighetsregelen er at myndighetene ikke kan gå lenger i å treffe inngripende tiltak overfor borgerne mv enn det som er nødvendig og rimelig av hensyn til det offentliges interesse. Det må m a o være en viss forholdsmessighet mellom de mål det offentlige søker å oppnå, og de midler som brukes for å oppnå målet. Et slikt prinsipp står sterkt i folkeretten, og kan også i en viss utstrekning utledes av gjeldende nasjonal fredstidslovgivning på forvaltningsrettens, strafferettens og straffeprosessens område. Som illustrasjon vises til lov 4 august 1995 nr 53 om politiet § 6 andre ledd om alminnelige regler om hvordan polititjenesten skal utøves, jfr Ot prp nr 22 (1994-95) og Innst O nr 44 (1994-95).

4.1.6 Formelle lover og øvrige relevante rettskilder

Beredskapslovgivningen omfatter ikke bare formelle lover gitt av Stortinget. Det fremgår av ovenstående at vedtatte formelle lover må suppleres med ulovfestede prinsipper. De formelle lover må også suppleres med forberedt regelverk av lovgivningsmessig innhold, særlig regelverk som Kongen om nødvendig kan iverksette med hjemmel i beredskapsloven § 3 (se pkt 4.3.4). Under alvorlige kriser og krig er situasjonen nettopp den at bestemmelser av lovgivningsmessig innhold kan måtte gis av andre enn Stortinget. I særdeles alvorlige nødssituasjoner hvor det er avgjørende å handle raskt, kan slike bestemmelser måtte gis f eks av Kongen, fylkesmenn, politimestre (herunder i egenskap av kretssjefer i Sivilforsvaret), regjeringens representanter ved allierte eller nasjonale militære kommandoer, den enkelte militære sjef osv. I noen utstrekning er visse sider ved dette søkt regulert i beredskapsloven, men reguleringen er langt fra uttømmende. Under krigsoperasjoner o l kan det bl a bli nødvendig for den militære ledelse, ut fra nødrettsbetraktninger, å foreta inngrep overfor - og stille krav til - det sivile samfunn uten at dette har hjemmel i lov (f eks foreta demolering av bygninger, private veier, broer o l som ledd i militære operasjoner).

Med hensyn til inngripen i Stortingets bevilgningsmyndighet, er for øvrig Stortingets bevilgningsreglement §§ 11 og 12 av interesse. § 12 gir tilsvarende fullmakter på bevilgningsområdet som beredskapsloven § 5 gir på lovgivningsområdet, og lyder slik:

«Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen, i den utstrekning han finner nødvendig, gi fylkesmannen og andre lokale forvaltningsorganer adgang til, når det er fare ved opphold, å anvise uforutsette utgifter uten dekning i bevilgninger og overskridelser av bevilgede beløp. Selv om fullmakt fra Kongen ennå ikke foreligger, kan fylkesmannen foreta slike anvisninger når det er uomgjengelig nødvendig til varetakelse av samfunnsviktige interesser.»

En må videre forholde seg til instrukser (f eks «Plakaten På Veggen»; Direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge, fastsatt ved kgl res 10 juni 1949 nr 1, se pkt pkt 4.3.6 nedenfor) og annet regelverk, for å kunne danne seg et fullstendig bilde av hvilke rettsregler som kommer eller kan komme til anvendelse under beredskap, i krig o l, herunder rettskilder som konsesjonsvilkår (som eksempel nevnes at TV 2 iht fastsatte konsesjonsvilkår plikter å sende meldinger etter krav fra statsmyndighet bl a under beredskap og krig) og avtaler (f eks krisehandelsavtaler).

Særlig viktig i en tidlig fase av en militær krise vil også være de «regler» som fremgår av direktiver som gis eller planlegges gitt til de væpnede styrker i form av Rules of Engagement (ROEs) og lignende instrukser, jfr pkt 5.2.2 nedenfor.

4.2 Beredskapsloven av 1950

4.2.1 Kort om lovens innhold og historie

Den mest generelle av beredskapslovene er lov 15 desember nr 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold. Loven har i praksis vært omtalt enten som «beredskapsloven» eller «krigsloven». Ingen av disse betegnelser er særlig velegnet, i og med at det finnes en rekke andre lover som også naturlig kan betegnes som beredskapslover eller krigslover. Som det fremgår ovenfor, har utvalget i denne utredningen valgt å bruke betegnelsen «beredskapsloven» ved henvisninger til denne konkrete loven.

Beredskapsloven ble vedtatt etter en omfattende behandling i Stortinget, som utvalget vil komme noe nærmere tilbake til nedenfor. Opprinnelig ble loven gitt midlertidig gyldighet, men ved lov av 25 juni 1954 nr 6 ble midlertidigheten opphevet. Senere har det bare vært foretatt mindre endringer i loven, slik at den i det vesentlige fremstår på samme måte som ved vedtakelsen i 1950. Lovteksen er inntatt som vedlegg 1 til utvalgets innstilling.

Beredskapsloven er inndelt i seks kapitler.

Kapittel I og II gir bestemmelser om særlige fullmakter for Kongen.

I § 1 er Kongen - når Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin virksomhet - gitt en generell fullmakt til å treffe alle vedtak som er påkrevd for å vareta rikets interesser. Kongen kan således i denne situasjon både gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold, utøve bevilgningsmyndighet og pålegge skatter, slik Stortinget gjør det i fredstid. § 1 er utformet etter mønster av Elverumsfullmakten, som ble vedtatt av Stortinget 9 april 1940 på Elverum. Situasjonen som da forelå, og som § 1 tar sikte på, er altså at Stortinget for en kortere eller lengre periode er satt helt ut av spill.

§ 3 setter en snevrere ramme for Kongens fullmakter hvis Stortinget er samlet eller kan sammenkalles. Paragrafen gjelder under visse særlige forhold, nemlig når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Også i disse tilfeller gis Kongen fullmakt til å utøve myndighet som ellers tilligger Stortinget, men myndigheten er begrenset til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold, som tar sikte på å regulere visse nærmere angitte formål, når det på grunn av de nevnte særlige forhold er fare ved opphold. Selv om fullmakten er begrenset til bestemt angitte forhold, gir den Kongen langt videre fullmakter enn det som følger av adgangen til å gi provisoriske anordninger etter Grunnloven § 17. For å skape garanti mot at regjeringen misbruker sin myndighet, er det bestemt i § 3 at bestemmelser gitt av Kongen med hjemmel i denne paragrafen, snarest mulig skal meddeles Stortinget.

Kapittel III regulerer forholdet mellom militær og sivil myndighet på krigsskueplass, og innebærer bl a at militære myndigheter kan overta ledelsen av politiet og andre sivile myndigheter.

Kapittel IV gir særregler om behandlingen av straffesaker i krigssituasjoner. Reglene innebærer på flere punkter adgang til en forenklet behandling. Det følger imidlertid av bestemmelsene at behandlingen fortsatt skal skje gjennom den ordinære påtalemyndighet og de ordinære domstoler.

Kapittel V gir regler om tvangsavståing til det offentlige av løsøre og fast eiendom.

Kapittel VI inneholder forskjellige bestemmelser, bl a hjemmel for Kongen til å gi nærmere forskrifter og treffe andre nødvendige tiltak til gjennomføring av loven.

Beredskapsloven er bygget på lovforslag fremmet av regjeringen i Ot prp nr 78 (1950). Lovforslaget var gjenstand for en meget grundig behandling i Stortinget.

Under behandlingen ble tre sentrale kapitler i regjeringens lovforslag tatt ut. Dette medførte igjen en betydelig omredigering i forhold til lovforslaget i proposisjonen.

Regjeringen hadde for det første foreslått regler om særskilte forræderidomstoler (regjeringens lovutkast kapittel IV), som skulle behandle saker hvor påtalemyndigheten ville legge ned påstand om dødsstraff for visse forbrytelser.

For det andre foreslo regjeringen i lovutkastet kapittel V regler om forvaring av personer som med skjellig grunn kunne mistenkes for å ha foretatt eller å være i ferd med å foreta visse angitte lovovertredelser.

For det tredje foreslo regjeringen i lovutkastet kapittel VI regler om kontroll med trykte skrifter for å hindre offentliggjørelse av noe som kunne skade forsvaret eller rikets forhold til fremmed stat eller true rikets indre eller ytre sikkerhet.

Utvalget kommer i pkt 4.7 nærmere tilbake til ovennevnte kapitler som ble utelatt.

Som påpekt, er beredskapsloven etter vedtakelsen bare endret på noen få mindre punkter. Spørsmålet om en mulig revisjon av loven ble imidlertid vurdert av et utvalg nedsatt av regjeringen i 1962. Utvalgets mandat gikk ut på å vurdere i hvilken utstrekning arbeidet med beredskapsplanleggingen i tiden etter lovens vedtakelse i 1950 hadde vist at det var nødvendig eller ønskelig med endringer. Utvalget konkluderte i sin utredning, avgitt i juni 1963, med at loven i det vesentlige fortsatt burde ha karakter av en fullmaktslov, og fant ut fra dette at det ikke var grunn til å foreslå endringer av prinsipiell art. Utvalget foreslo imidlertid enkelte mindre endringer. Under den videre behandling av dette utvalgets utredning, fant man det hensiktsmessig - i stedet for å endre beredskapsloven - dels å gi en egen lov om stansing av frister og betalingsutsetting m.m. og dels å foreta enkelte endringer i andre beredskapslover. Utvalgets utredning ledet således til lov 4 desember 1964 nr 1 om fristar og betalingsutsetjing og ymist anna i serlege tilhøve og til enkelte endringer i forsyningsloven, rekvisisjonsloven og lov 2 desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap (endringslov 17 mars 1967 nr 4).

4.2.2 Forholdet til Grunnloven - konstitusjonell nødrett

Under utarbeidelsen av beredskapsloven ble spørsmålet om lovens forhold til Grunnloven og til den såkalte konstitusjonelle nødrett viet stor oppmerksomhet. Justiskomitéen ga i sin innstilling en bred oppsummering av disse spørsmålene.

Under stortingsbehandlingen ble det bl a innhentet betenkninger fra professorene Frede Castberg og Johs. Andenæs, trykket i Dokument nr 11 (1950).

Utvalget finner det hensiktsmessig å gjengi vesentlige deler av uttalelsene om konstitusjonell nødrett i Justiskomitéens innstilling (Innst O nr XV (1950) ss 15-17). Det må generelt kunne sies at oppfatningene av konstitusjonell nødrett og dens grenser ikke har vært gjenstand for vesentlige endringer i tiden fra 1950 og frem til i dag. Justiskomitéens uttalelser og de betenkninger som ble avgitt under stortingsbehandlingen, vil således fortsatt være av sentral betydning for vurderingen av beredskapsloven i forhold til konstitusjonell nødrett og i forhold til grunnloven. I tillegg til det som er nevnt ovenfor, kan nevnes at Castberg i 1953 ga en utførlig generell drøftelse av konstitusjonell nødrett i en utredning etter oppdrag fra Stortingets presidentskap, se Dok nr 2 (1953). I juridisk litteratur er konstitusjonell nødrett behandlet av Andenæs i Statsforfatningen i Norge (s 537-548 i syvende utgave 1990) og i eldre fremstillinger av Castberg.

Innledningsvis tok flertallet i komitéen, som besto av alle unntatt ett medlem, utgangspunkt i de kapitlene i regjeringens forslag som ble tatt ut av loven. Fremstillingen berører imidlertid i stor grad også spørsmål av generell karakter:

«Flertalletvil dernest komme med enkelte bemerkninger om det konstitusjonelle grunnlag for lovutkastets regler.

Under den offentlige debatt om proposisjonen har det fra enkelte hold vært hevdet at det er tvilsomt om visse av de foreslåtte regler kan forenes med Grunnloven. Dette gjelder bl.a. forskriftene om internering, om rekvisisjon etter utkastets § 35, og til dels også om den såkalte forræderidomstol.

Da disse forslag ikke er tatt med i innstillingen, skal flertallet ikke gå i detaljer om dette spørsmål. Det er tilstrekkelig å slå fast at der nødvendigvis må melde seg sterke innvendinger hvis der gjøres forsøk på å praktisere slike bestemmelser under normale og ordnede forhold. Men dette har heller aldri vært meningen. Proposisjonen slår selv fast at dens regler bare kan settes i kraft under krig eller lignende kriseartede forhold, som bringer rikets selvstendighet eller sikkerhet i fare. Forslaget må sees mot denne bakgrunn, og dets bestemmelser må vurderes i nær sammenheng med den såkalte 'konstitusjonelle nødrett'.

Såvidt flertallet forstår, råder der alminnelig enighet om at en krig eller liknende nødsituasjon, som truer rikets sikkerhet, nødvendigvis må få betydning for fortolkningen av reglene i vår forfatning. Dels har man operert med det særlige begrep 'konstitusjonell nødrett', som oppfattes som et uskrevet supplement til vår statsrett. Dels har man hevdet at tolkningen av selve grunnloven må avpasses etter den foreliggende situasjon, og at en nødssituasjon kan gjøre det forsvarlig å tolke grunnloven på en annen måte enn den som under normale forhold ville være forsvarlig (Se bl.a. Andenæs'betenkning i dok. nr. 11, side 11 flg.). Uten å ta standpunkt til disse betraktninger vil flertalletslutte seg til det sentrale i begge synsmåter, nemlig at statsmaktene i rent ekstraordinære og farlige situasjoner må kunne treffe tiltak som ellers ikke kan godtas som forfatningsmessige. Når flertallet for enkelthets skyld i det følgende benytter betegnelsen 'konstitusjonell nødrett', er det bare denne tankegang en vil gi uttrykk for.

Flertalletvil ta et ytterligere forbehold, som knytter seg generelt til hele innstillingen. Når en drøfter hvilke tiltak nødretten kan åpne adgang til, så tenker en utelukkende på tiltak som tar sikte på å hevde rikets frihet og selvstendighet. Det samme gjelder de fullmakter som foreslås. Nemndas uttalelser om nødretten kan derimot ikke påberopes til støtte for tiltak som tar sikte på underkastelse, f.eks. forhandlinger med en okkupant om endringer i rikets statsforfatning o.l.

De fremtidige situasjoner som kan tenkes å utløse konstitusjonell nødrett, kan være ytterst varierende, og de tiltak en given situasjon må møtes med, kan være enda mer mangeartet. Det er neppe mulig på forhånd å gi noen fullt ut tilfredsstillende beskrivelse av de vesentlige trekk en nødrettssituasjon må omfatte, eller regne opp de ekstraordinære beføyelser den kan møtes med. Flertallet i justisnemnda vil nøye seg med å uttale som sin mening at konstitusjonell nødrett vil kunne danne hjemmel for tiltak av den art som er nevnt i proposisjonens kapitler IV, V og VI, og at det ikke bare i krigstid, men også etter omstendighetene under andre åpenbart alvorlige krisesituasjoner som kan danne en trussel mot rikets frihet eller sikkerhet. For så vidt angår erstatningsbestemmelsene i § 35 i proposisjonen, viser en til bemerkningene nedenfor til § 16 i nemndas utkast.

De betraktninger som er anført ovenfor, fører over til en annen juridisk innvending, som også har vært reist mot proposisjonen. Det har vært hevdet at Stortinget ikke ved vanlig lov kan gi regler for hvordan den konstitusjonelle nødrett i fremtiden skal utøves, men at slike regler for å være bindende må gis i grunnlovs form.

Flertalletvil i denne forbindelse peke på at proposisjonens regler, hvis de ble vedtatt, aldri ville kunne brukes i videre utstrekning enn den foreliggende nødssituasjon gjorde det forsvarlig. Det storting eller den regjering som i en given situasjon ville benytte reglene om internering eller pressekontroll, måtte under fullt konstitusjonelt ansvar selv prøve om tiltakene lå innenfor nødrettens ramme, lovens ord ville ikke være tilstrekkelig hjemmel. Grunnloven kan ikke fravikes ved ordinær lov, med bare med hjemmel i den nødrett som den akutte situasjon måtte berettige til. En person som blir internert, kan ikke nektes adgangen til å bringe sin sak inn for domstolene til prøvelse, og selv om domstolene er avskåret fra adgangen til å vurdere de individuelle momenter som knytter seg til vedkommendes eget forhold, kan de ikke unnlate å ta standpunkt til det generelle spørsmål om hvorvidt det under de foreliggende forhold er i samsvar med Grunnloven å foreta slike inngrep i den personlige frihet. Også domstolene må følgelig vurdere om det foreligger en nødssituasjon, og i hvilken utstrekning denne situasjon kan gi adgang til å sette seg ut over Grunnloven. Lovens regler kan altså ikke skape noen selvstendig hjemmel for tiltak av den nevnte art.

Dermed er ikke sagt at det må antas utilstedelig å vedta lovregler som antesiperer en nødssituasjon, eller at slike regler behøver å være betydningsløse. De kan ha betydning som en tilkjennegivelse av hvordan nødretten vurderes og tolkes, og det kan være praktisk å ha reglene vedtatt i formell lovs form. Jfr. i denne forbindelse Castbergsbetenkning, særlig s. 4-5.»

Valget mellom å bygge utelukkende på nødrett eller å gi konkrete lovbestemmelser om ekstraordinære situasjoner er også utfyllende drøftet i Castbergs betenkning, jfr Dok nr 11 (1950) s 5-6, hvor han bl a uttaler:

«Den største svakhet ved en ordning basert på anvendelse av nødrett i det konkrete tilfelle, er imidlertid nødrettens ubestemte innhold. Nødretten har ikke noen glorverdig historie i europeisk politikk. Det kan være grunn til å minne om hvordan den har vært brukt og misbrukt f.eks. i et land som Tyskland, - nødrettens klassiske land. Det gjelder både på statsrettens og på folkerettens felt, - under Bismarck såvel som under Bethmann-Hollweg. Også hos oss har vi i en kritisk tid sett nødretten påberopt på ledende hold, som dekning for en politikk, som kunne ha blitt skjebnesvanger for landet. Det kan overhodet ikke nektes at det i det lange løp er lite tilfredsstillende å la kompetanseforhold og myndighetsgrenser være helt ubestemte på forhånd, under henvisning til at man jo kan sette sig ut over lov og grunnlov i kraft av nødrettens prinsipper. Nettopp i et demokratisk rettsstatssamfund er det rimelig at både regjering og borgere skal ha en viss orientering i skrevne rettsbestemmelser om hva det er de må være forberedt på. Jo mere man trenger nødretten tilbake i statslivet, desto mere realiserer man det elementære krav i en rettsstat om at lov og grunnlov skal gi borgerne beskjed om deres rettigheter og plikter, - også hvis krigen skulle komme til landet. Det er derfor vanskelig å forstå den helt ureserverte oppslutning om nødrettsprinsippet som kommer frem på mange hold, hvor man angriper kriselovforslaget nettop ut fra demokratiets og rettstatens prinsipper.»

Slik loven ble seende ut etter at flere av de foreslåtte kapitlene ble tatt ut av loven, fikk den et sterkt preg av fullmaktslov. I forhold til kapitlene I og II i den endelige loven, uttalte komitéflertallet følgende, jfr Innst O nr XV (1950) s 16-17:

«Fullmaktsbestemmelsene (kap. I og II i nemndas innstilling som svarer til kap. VIII og IX i proposisjonen) blir etter dette de viktigste bestemmelsene. Reglene i kap. I (prp. kap. IX) tar sikte på å gi uttrykk for det samme prinsipp som ble forutsatt i Elverumsfullmakten av 9. april 1940. Reglene kommer bare til anvendelse når Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin myndighet. Når en slik situasjon inntreffer, overlates det til Kongen å gjøre alle de vedtak som er påkrevet for å vareta rikets interesser under krig og forberede overgangen til fredelige forhold. Reglene sier neppe mer enn det som ville ha gjeldt også uten positive bestemmelser. Bestemmelsene ligger mer i det psykologiske og politiske plan enn det juridiske. Spesielt vil en peke på den betydning det kan ha overfor utlandet at Regjeringen har en uttrykkelig fullmakt fra Stortinget å vise til.

Fullmakten i kap. II (prp. kap. VIII) er utbygget med et ytterligere kautel i forhold til proposisjonen. Stortinget skal straks innkalles for å ta standpunkt til de enkelte bestemmelser som er utstedt i henhold til fullmakten, og kan umiddelbart oppheve dem ved vedtak i plenum. Er dette ikke gjort innen 30 dager, skal bestemmelsene snarest fremmes som vanlig lovforslag til ordinær lovbehandling i Odelsting og Lagting.

For øvrig vises til de spesielle bemerkninger om detaljene i denne fullmaktsbestemmelsen. Bruken av fullmakten er knyttet til bestemte og sterkt begrensede ytre vilkår, og der er oppstillet strenge etterfølgende kauteler. Uansett hvilket syn en ellers måtte ha på spørsmålet om delegasjon av Stortingets myndighet, så er ingen av flertallets medlemmer i tvil om at de her foreslåtte bestemmelser er både nødvendige og konstitusjonelt fullt forsvarlige. Ved det nye vilkår om at loven skal vedtas på ny hvert 4. år, oppnår en også at intet Storting gir fullmaktene for lenger tid enn sin egen funksjonstid. (...).

Fullmaktsbestemmelsene i kap. II innebærer selvsagt ikke at Stortinget fraskriver seg noe av sin lovgivningsmyndighet. Det kan selv når som helst gi bestemmelser om slike forhold som omfattes av fullmaktene og det kan endre eller oppheve hvilken som helst av de bestemmelser som Kongen eller underordnede administrative myndigheter måtte komme til å utferdige med hjemmel av fullmaktene.

En finner også å burde peke på den selvfølgelighet at Stortinget ikke kan overføre til andre større myndighet enn det selv har. Fullmaktsbestemmelsene i kap. I og II gir således ikke Kongen eller andre noen myndighet til å utferdige bestemmelser som etter Grunnloven ikke kan gis av noen statsmyndighet uten i grunnlovs form. Fullmaktene inneholder ingen bemyndigelse for Kongen til å sette seg ut over slike forskrifter som f.eks. i Grunnlovens §§ 96, 97, 100 og 105. Hvis det i en kritisk situasjon skulle være nødvendig å sette seg ut over noen av disse bestemmelsene, vil hjemmelen i alle tilfelle måtte søkes i nødretten. Dette gjelder like fullt enten det er Kongen eller Stortinget som utferdiger vedkommende bestemmelse. Fullmaktenes betydning i en slik situasjon ligger i at de rydder av veien de formelle hindringer som ellers ville ha vært for at bestemmelsene blir utferdiget av Kongen istedenfor av Stortinget. Grunnlovens materielle lovskranker rokkes det ikke ved.

Likevel er det klart at innstillingens fullmaktsregler vil kunne få stor praktisk betydning. Det må forutsettes at størsteparten av de bestemmelser som det kan være behov for i en krigssituasjon vil være av en slik art at de innholdsmessig lar seg forene med Grunnloven. Både når det gjelder slike bestemmelser og også hvis det unntaksvis skulle bli tale om å gi bestemmelser som er av et slikt innhold at de i normale tider måtte anses som grunnlovsstridige, vil det ha stor betydning at det ikke kan reises tvil om Kongens formelle kompetanse til å utferdige bestemmelsene.»

Det er på det rene at fullmakten til Kongen i lovens kapittel I forutsetter anvendelse av konstitusjonell nødrett. En slik overføring av Stortingets myndighet til Kongen som loven gir anvisning på, er i strid med forfatningens alminnelige system og kan dermed bare være rettmessig på grunnlag av konstitusjonell nødrett. Motsatt kan lovbestemmelsene sies å være overflødige i den forstand at konstitusjonell nødrett i en situasjon som angitt i loven, vil gi tilstrekkelig grunnlag for den myndighetsutøvelse som loven gjelder. Foruten Justiskomitéens uttalelser om dette, referert ovenfor, kan det vises til Andenæs' betenkning, se Dok nr 11 (1950) s 33, hvor det heter:

«Jeg antar at denne bestemmelsen bare gir et - så vidt jeg kan se - rammende uttrykk for rettsstillingen slik den ville være også uten noen uttrykkelig lovregel om tilfellet. Når Stortinget er satt ut av spill, følger det etter mitt skjønn av forfatningens system at Kongen, som det handledyktige statsorgan, må overta varetagelsen av statens interesser, også i den utstrekning det blir nødvendig med myndighetsutøvelse som normalt ligger under Stortinget, men naturligvis uten å foregripe løsningen av spørsmål som ikke har noen sammenheng med krigen eller krigsforholdene. Som nevnt i en annen sammenheng kan det i en slik situasjon ikke kreves, at det påvises en tvingende nødvendighet for hvert enkelt skrittregjeringen tar utenfor sitt ordinære myndighetsområde.»

Når det gjelder lovens kapittel II, er utgangspunktet noe annerledes. Det er lagt til grunn at det her er tale om delegasjonsregler som i stor utstrekning kan sees som en anvendelse av de alminnelige prinsippene for lovdelegasjon. Det følger av disse prinsippene selv at delegasjonsadgangen går lenger enn ellers i situasjoner hvor det er særlig nødvendig å kunne handle raskt, f eks under krig eller beredskapstilstand. Konstitusjonell nødrett anses i utgangspunktet bare å være nødvendig som grunnlag i forhold til den generelle adgangen i § 3 til å gjøre avvik fra gjeldende lov, eller dersom det er tale om å foreta disposisjoner som grunnloven etter vanlige forhold forbyr. De øvrige deler av bestemmelsen kan derfor komme til anvendelse selv om situasjonen ikke er så alvorlig at det er berettiget å ty til nødretten. Stortinget la riktignok vekt på at beredskapsloven eventuelt skulle vedtas på ny hvert fjerde år, slik at intet storting ga fullmaktene for lenger tid enn sin egen funksjonsperiode - et argument som er bortfalt etter at beredskapsloven ble gjort permanent ved lov av 25 juni 1954 nr 6. I etterkrigstiden har det dessuten skjedd en utvikling av læren om Stortingets delegasjonsadgang. Tidligere tiders fullmaktslovgivning, særlig enkelte lover gitt i de første etterkrigsår som nærmest ga regjeringen blankofullmakt innen store og viktige områder, ble kritisert fra flere hold, og det har senere skjedd en viss innstramming av praksis. Etter ordlyden gir beredskapsloven § 3 Kongen fullmakt til å lovgi nærmest innenfor de fleste samfunnsområder, dersom dette fremstår som nødvendig. Læren om delegasjonsadgang hjemler imidlertid som nevnt i seg selv større adgang til delegasjon i situasjoner hvor det er særlig nødvendig å kunne handle raskt. På bakgrunn av Stortingets klare forutsetninger da beredskapsloven ble vedtatt, må man kunne si at § 3 er et utslag av de alminnelige prinsipper for lovdelegasjon.

Det er antatt at lovens kapittel II gir noe videre fullmakter enn det som ville følge av konstitusjonell nødrett. Andenæs uttaler i sin betenkning følgende om dette, se Dok nr 11 (1950) s 32:

«En kan spørre om fullmakten går lenger enn Kongen ville være berettiget til å opptre i kraft av konstitusjonell nødrett.

Det er etter mitt skjønn ikke tvilsomt at en må svare ja på spørsmålet. En befinner seg her på et område hvor grunnloven gir klare kompetanseregler. Lovgivningsmyndigheten tilkommer Stortinget. Kongen kan bare utøve slik myndighet i den utstrekning han kan påberope seg anordningsretten etter § 17 eller overdragelse av Stortingets myndighet. Griper han inn med lovgivning utenfor dette område, er det klart brudd på systemet. For at det skal skje må det foreligge en virkelig nødssituasjon som gjør det umulig eller uforsvarlig å følge forfatningens system. Det må foreligge en nødrettssituasjon i egentlig forstand. Enten en vil trekke videre eller snevrere grenser om dette begrep, er det klart at en slik situasjon ikke foreligger over alt hvor det under en beredskapssituasjon er 'fare ved opphold'. Fullmakten gir derfor utvilsomt regjeringen friere hender enn den konstitusjonelle nødrett alene vil føre til.»

I denne sammenheng bør det også understrekes at bestemmelsene i kapittel II avskjærer den tvil som ellers lett ville gjøre seg gjeldende om hvor langt man kunne gå på grunnlag av konstitusjonell nødrett.

4.3 Annen beredskapslovgivning

Det såkalte Lovstrukturutvalget - som avga en innstilling i 1992 (NOU 1992:32), med forslag til en bedre struktur i lovverket - sondret mellom lover om beredskap, lover om militær og sivil tjenesteplikt, lover som gjelder rikets sikkerhet og lover som regulerer krigstilstand. Første og siste gruppe av lover er av interesse i denne sammenheng.

4.3.1 Lover angående beredskap

Lovstrukturutvalget fant at «(f)ølgende lover angår beredskap»:

• Lov 31 mars 1949 nr 3 om bygging og sikring av drivstoffanlegg. Loven gir Kongen fullmakt til å gi pålegg til eier eller bruker av drivstoffanlegg av vesentlig betydning for landets beholdning av drivstoffer, om sikringstiltak mot skade som følge av krigshandlinger og sabotasje, samt pålegg om å foreta slike utvidelser eller nybygg som anses nødvendige av forsvarsmessige hensyn. Reglene er først og fremst forberedelsesbestemmelser som kan iverksettes i fredstid, og faller således noe på siden av utvalgets definisjon av beredskapslovgivningen.- Lov 15 desember 1950 nr 7 om særlige rådgjerder under krig, krigsfare og liknende forhold. Foran i pkt 4.2 er det gitt en nærmere beskrivelse av lovens innhold.- Lov 29 juni 1951 nr 19 om militære rekvisisjoner. Rekvisisjonsloven gir militære myndigheter hjemmel for å «rekvirere alt som er nødvendig for krigsmakten og institusjoner som er knyttet til den», dog kan eiendomsrett til fast eiendom ikke kreves avstått. Loven gir også hjemmel for å kreve bruksendring eller flytting av virksomheter, og åpner for at staten kan overta driften av bedrifter og andre virksomheter.- Lov 19 desember 1952 nr 2 om adgang til rekvisisjon av skip m.v. under krig eller kriseforhold. Loven gir Kongen hjemmel for å rekvirere skip, herunder skipsbyggingskontrakter og skip under bygging. Også skip registert i NIS kan rekvireres, dersom skipet eies av norsk statsborger, personer bosatt i Norge eller som driver skipsredervirksomhet fra kontor i Norge, eller rederier mv som er registert eller har sitt sete i eller som driver skipsredervirksomhet fra kontor i Norge. I utgangspunktet kan kun bruksrett e l rekvireres, men rekvisisjon kan også finne sted til eie dersom særlige grunner gjør det nødvendig.- Lov 14 desember 1956 nr 7 om forsynings- og beredskapstiltak. Forsyningsloven gir Kongen fullmakt til å treffe nødvendige bestemmelser for å styrke og utnytte landets produksjons- og transportevne, sikre og fordele forsyninger av varer av alle slag og oppfylle landets forpliktelser etter internasjonale avtaler om tjenesteytelser, varefordeling og varebytte. Herunder kan bl a treffes bestemmelser om eksport og import, omsetning av varer, rasjoneringsordninger, produksjons- og leveringsplikt/-forbud, flytting av lagre og virksomheter, plikt til å medvirke til transporter, regulering av bygge- og anleggsvirksomhet, flytting eller ombygging mv av bedrifter og andre virksomheter, osv. Loven har også bestemmelser om ekspropriasjon/rekvisisjon.

Lovstrukturutvalget foreslo å samle disse fem lovene til én lov om beredskapstiltak ved krise og krig. De viktigste av disse lovene må sies å være beredskapsloven og forsyningsloven, som begge er utpregede fullmaktslover. Beredskapsloven med sine generelle fullmakter, må sies å være den mest sentrale loven. I realiteten konsumerer denne loven store deler av den øvrige beredskapslovgivningen. Som eksempel vil utvalget nevne at et utkast til forsyningslov ble holdt «i beredskap» i et par år før den ble vedtatt av Stortinget, for om nødvendig å vedtas av Kongen med hjemmel § 3 i beredskapsloven. Eksemplet viser at det ofte vil være en skjønnsmessig vurdering om selve «lovtekstene» skal holdes i beredskap, eller om de i stedet regulerer et område hvor det er naturlig eller ønskelig å vedta bestemmelsene på forhånd, altså i fredstid av Stortinget, som formelle lover. Forutberegnelighet for borgerne tilsier den sistnevnte løsning. Ønske om og eventuelt nødvendigheten av å ha regler som er tilpasset den konkrete krisesituasjonen trekker i den annen retning. Det samme gjelder synspunktet om at det i praksis er visse grenser for hvilke nødrettslignende situasjoner som kan antesiperes og reguleres under normale fredstidsforhold.

4.3.2 Lover angående krigstilstand

Lovstrukturutvalget uttalte videre at «(a)v lover som regulerer krigstilstanden kan nevnes»:

• Lov 2 mai 1947 nr 1 um prisereglar og prisedomstolar. Loven bygger på den folkerettslige adgangen under internasjonale væpnede konflikter til å oppbringe fiendtlige og enkelte andre handelsskip, regulerer vilkårene for å ta beslag i slike skip og lasten om bord, og definerer hva som skal regnes som krigskontrabande. Loven fastsetter særlige rettergangsregler i prisesaker for prisedomstoler. Reglene er i stor grad en etterlevning fra kapertiden, og har mindre betydning i dag. Når det skal avgjøres om et nøytralt skip skal anses som lovlig prise, kan imidlertid lovens krav om domstolsbehandling ha gode grunner for seg.- Lov 15 desember 1950 nr 3 om forbod mot samkvem med personar som har tilhald på fiendeområde o.a. Loven definerer fiende og fiendeområde på samme måte som lov om fiendegods, se nedenfor. Loven forbyr å ha samkvem/forbindelse med fiende eller andre offentlige og private rettssubjekter som Kongen bestemmer, herunder å inngå avtaler, levere eller motta varer mv eller sende meldinger «av hva slag det måtte vera».- Lov 15 desember 1950 nr 4 om fiendegods. Fiende defineres i loven som stat Norge er i krig med, borger av fiendestat, fysisk person som bor eller har fast tilhold på fiendeområde og juridisk person som har sete på fiendeområde eller som fienden har kontrollen over. Med fiendeområde menes område som fienden har suverenitet over. Loven inneholder videre en uttømmende opplisting av hva som skal regnes som fiendegods, som etter loven skal styres av Direktoratet for fiendegods. Alle som besitter fiendegods, skylder penger mv til fienden osv, plikter å melde dette til direktoratet. Betaling av gjeld til fienden forbys, med mindre annet bestemmes. Lovstrukturutvalget foreslo opphevet den tidligere fiendegodslov av 1946, som kun gjaldt krigen 1940-45.

Felles for ovennevnte tre lover er at de først kommer til anvendelse når Norge er i krig. Lovstrukturutvalget foreslo derfor å samle disse lovene i én lov om krigstilstand.

4.3.3 Øvrige relevante lover mv

Beredskapslovutvalget vil fremheve at når det gjelder vedtatte lover/-bestemmelser som faller inn under definisjonen av beredskapslovgivningen, må ovennevnte åtte lover suppleres med en rekke andre bestemmelser spredt rundt i lovverket. Som eksempler nevnes:

• Lov 4 desember 1964 nr 1 om fristar og betalingsutsetjing og ymist anna i serlege tilhøve, som bl a gir Kongen fullmakt til å bestemme at rettergangsfrister ikke skal løpe ut, regulere frister for å yte etter avtaler, gi regler om betalingsutsettelse og bestemme hvor store pengesummer borgerne kan ta ut av bank/post.- Lov 21 november 1952 nr 2 om betaling og innkreving av skatt § 56 nr 6, som bl a gir Kongen myndighet til å fravike skattevedtak truffet av Stortinget.- Lov 17 juli 1953 nr 9 om Sivilforsvaret § 4 og kap VII. Kap VII gir regler om krigsutflytting. § 4 gir hjemmel for Kongen til å gi bestemmelser om den alminnelige ferdsel, orden og sikkerhet under sivilforsvarsberedskap, og gir kretssjef i Sivilforsvaret myndighet til bl a å forby møter og tilstelninger. Slike bestemmelser er bl a gitt ved forskrift 4 november 1983 nr 1600 om den alminnelige ferdsel, orden og sikkerhet under beredskap og i krig.- Lov 2 desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap §§ 4, 6 og 10, som bl a hjemler plikt for helseanstalter til å utvide, omlegge eller flytte virksomheten, rekvisisjonsrett/ ekspropriasjonsrett for gjenstander og eiendom som trengs til drift av helseanstalt, og plikt for helsepersonell til å utføre nærmere tilvist arbeid innen det sivile helsevesen. En prosjektgruppe utreder for tiden ny lov om helsemessig og sosial beredskap.- Lov 22 mars 1985 nr 11 om petroleumsvirksomhet § 28, som gir fullmakt for Kongen til å bestemme at rettighetshaver skal stille petroleum til disposisjon for norske myndigheter.

I tillegg kommer bl a bestemmelser av strafferettslig og straffeprosessuell karakter, for eksempel krigstidsbestemmelsene i den militære straffelov ( §§80-108).

4.3.4 Forberedt lovgivning

Når det gjelder «forberedt lovgivning»; regelverk av lovgivningsmessig innhold som de enkelte departementer innenfor sine respektive ansvarsområder har i beredskap for om nødvendig å fremme for Kongen til vedtakelse med hjemmel i beredskapsloven § 3 eller andre bestemmelser, eller som er vedtatt i medhold av slik bestemmelse (men ikke kunngjort), er det vanskelig å skaffe en fullstendig oversikt over disse.

Utvalget har for øvrig vært noe i tvil om hvilken vekt dette regelverket skal gis, all den tid det bl a dreier seg om foreløpige forslag som ikke nødvendigvis vil bli vedtatt slik de eksisterer pr i dag. I den utstrekning regelverkene står oppført som mulige tiltak i beredskapssystemene, har utvalget imidlertid funnet å inkludere dem under definisjonen av beredskapslovgivningen. Deler av den forberedte lovgivning vil dessuten - om de vedtas - være sentrale hjemmelsdokumenter, f eks som grunnlag for suspendering av inngåtte tariffavtaler og annen tilsidesettelse av arbeidsrettslige regler, stans av all post- og teletrafikk til potensielle fiendeland osv.

Som antydet ovenfor, kan det sies å foreligge to typer av slik forberedt lovgivning:

1. Regelverk som er vedtatt av en i utgangspunktet kompetent myndighet, men i medhold av lovgivning som ikke kommer til anvendelse før en gitt krisesituasjon foreligger, som oftest forskrifter gitt i medhold av beredskapsloven § 3. Prinsipielt kan en da spørre om regelverket er gyldig vedtatt (kan en vedta bestemmelser i medhold av en lov når vilkårene i loven for å gi bestemmelser ikke foreligger på vedtakelsestidspunktet?). De beste grunner taler for at regelverket må sies å være gyldig vedtatt på dette tidspunkt, men under enhver omstendighet må det i så fall senere likevel skje en formell konstatering, normalt fra samme myndighet som vedtok reglene, om at vilkårene for iverksettelse foreligger. Slik konstatering/ikraftsettelse kan f eks være oppført som tiltak i beredskapssystemene.

2. Regelverk som ikke er vedtatt, men som er ferdig utarbeidet. Bestemmelsene holdes i beredskap, for eventuelt å fremmes for kompetent myndighet først når iverksettelseskriteriene konstateres å foreligge.

Sondringen mellom ovennevnte typer av lovgivning har betydning for de organer som skal planlegge iverksettelse av ulike tiltak. Utvalget vil heller ikke utelukke at det kan være av betydning at regelverket er vedtatt på forhånd, fordi en ved dette i noen tilfeller kan unngå tvil i forhold til prinsippet om forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft. For øvrig har skillet neppe noen særlig betydning for borgerne med mindre vedtatt forberedt lovgivning skulle være offentlig kunngjort. Dette hører imidlertid til sjeldenheten.

Hvorvidt forberedt lovgivning skal vedtas/godkjennes av kompetent myndighet på forhånd eller ikke, vil ofte bero på en skjønnsmessig vurdering, hvor det avgjørende særlig vil være om vedtakelse er nødvendig av hensyn til andre offentlige instanser som skal planlegge/forberede gjennomføring av bestemmelsene.

4.3.5 Forholdet til fredstidslovgivningen

Den alminnelige fredstidslovgivningen fortsetter å gjelde selv under krise og krig, med mindre annet fremgår av fredstidslovgivningen selv eller bestemmes uttrykkelig med hjemmel i beredskapslovgivningen. Enkelte fredstidslover har for øvrig særlig aktualitet også under krise og krig. Dette gjelder bl a:

• Lov 24 juni 1915 nr 5 om kontroll med post- og telegrafforsendelser og med telefonsamtaler

• Lov 19 mars 1937 nr 1 om forholdsregler for å hindre deltakelse i krig i fremmed land

• Lov 16 april 1937 om fullmakt for Kongen, eller den han gjev fullmakt, til å forby at norske skip blir nytta til å føra folk som eslar seg i krig, våpen, loty, fly eller partar derav til framandland

• Lov 7 mars 1940 nr 1 om adgangen til visse områder

• Lov 21 november 1952 nr 3 om tjenesteplikt i politiet

• Lov 17 juli 1953 nr 9 om Sivilforsvaret (inneholder også enkelte bestemmelser som omfattes av definisjonen av beredskapslovgivning )

• Lov 17 juli 1953 nr 28 om Heimevernet (inneholder også enkelte bestemmelser som omfattes av definisjonen av beredskapslovgivning)

• Lov 17 juli 1953 nr 29 om verneplikt (inneholder også enkelte bestemmelser som omfattes av definisjonen av beredskapslovgivning)

• Lov 7 juni 1968 nr 4 til gjennomføring av bindende vedtak av De Forente Nasjoners Sikkerhetsråd

• Lov 4 august 1995 nr 53 om politiet

Under henvisning til mandatet og den valgte definisjonen av beredskapslovgivningen, har utvalget ikke funnet å vurdere fredstidsbestemmelsene i ovennevnte lover i detalj. Vi vil likevel bemerke at hovedtyngden av reglene er utpregede fullmaktsbestemmelser, som gir Kongen og enkelte andre offentlige organer anledning til å treffe nødvendige tiltak avhengig av situasjonen, f eks holde tilbake og kontrollere postforsendelser mv av hensyn til rikets sikkerhet, forby utenlandske statsborgere adgang til bestemte områder til vern om norske allmenne interesser, innkalle politireserven og treffe de nærmere bestemmelser som er nødvendige til gjennomføring av bindende vedtak av FNs Sikkerhetsråd.

Forut for en situasjon hvor krig eller krise truer, vil det også kunne være nødvendig å iverksette tiltak for å beskytte landet mot mulige terror- og sabotasjehandlinger.

Det er utarbeidet et eget planverk for de tiltak politiet skal kunne iverksette mot terrorvirksomhet og organisert sabotasje før beredskap er erklært i henhold til Sivil Hovedberedskapsplan (SHP), se beskrivelsen av beredskapssystemene i pkt 4.4. Iverksettelse av slike tiltak må bygge på den trusselvurdering som til enhver tid foreligger. Slike tiltak kan iverksettes samtidig og etter felles retningslinjer i alle politidistrikter (eller nærmere bestemt) når Justisdepartementet gir ordre om det.

Utvalget vil ikke anbefale at det gjøres prinsipielle endringer i dette lovverket, som har særlig betydning ved at reglene kan iverksettes på et tidligere stadium i en krisesituasjon enn beredskapslovgivningen som sådan, dersom vilkårene ellers i de enkelte lover er oppfylt.

4.3.6 Mobilisering og annen ekstraordinær innkalling til militærtjeneste

Adgangen til å innkalle militære styrker, helt eller delvis - f eks bare et par avdelinger - vil ofte være et sentralt virkemiddel for myndighetene under en krise. Av denne grunn skal utvalget kort redegjøre for de overordnede gjeldende regler om mobilisering og annen ekstraordinær innkalling til militærtjeneste av beredskapsmessig karakter.

Adgangen til å mobilisere militære avdelinger følger direkte av Grunnloven § 26 første ledd, som sier at «Kongen har Ret til at Sammenkalde Tropper». Denne adgangen er - rettslig sett - neppe avhengig av særlige situasjonsbestemte kriterier, og kan derfor i prinsippet gjennomføres uavhengig av kriteriene i beredskapsloven § 3, selv om Stortinget politisk sett vil ha det avgjørende ord også i forhold til dette tradisjonelt ansette kongelige prerogativ (enerett). Erik Colban, «Stortinget og utenrikspolitikken» (Universitetsforlaget, 1961) uttrykker det slik på ss 90-91:

«Bortsett fra at bare forsvarskrig er tillatt, vil en regjering under vårt nåværende parlamentariske styresett neppe våge å innlate seg på noen mobilisering eller krig medmindre den er overbevist om at nasjonalforsamlingen er enig. Skulle det herske tvil om dette, vil vel regjeringen forelegge saken for Stortinget på forhånd, så sant det er mulig uten å utsette landets sikkerhet for unødig risiko.»

Også forholdet til Stortingets bevilgningsmyndighet vil normalt kreve Stortingets medvirkning, ved at det for en mobilisering regulært ikke vil finnes dekning innenfor et ordinært statsbudsjett. Dette kan imidlertid stille seg annerledes dersom det kun er tale om å innkalle mindre enheter. Det vil også være andre momenter som kan tillegges vekt i favør av den tradisjonelle tolkingen av § 26, jfr Colban, op cit, s 91:

«Mens man på den ene side ikke bør overdrive betenkelighetene ved at kongen kan sammenkalle tropper eller begynne krig uten Stortingets samtykke, så finnes det på den annen side et vektig argument til fordel for den gjeldende regel. Et angrep vil - i våre dager mer enn noensinne tidligere - kunne komme så fort og overraskende at det kan være av livsviktig betydning for landet at regjeringen i en kritiske situasjon øyeblikkelig treffer avgjørelse om at de væpnede styrker skal mobiliseres og eventuelt sette seg til motverge, uten å vente på at Stortinget får tid til å gjøre noe vedtak. Et annet argument til fordel for den gjeldende regel er at det kan være farlig å røpe regjeringens planer på forhånd, og risikoen for at hemmeligheten skal bli åpenbar øker hvis hele Stortinget informeres, selv om det skjer for lukkede dører.»

Spørsmålet om å tolke Grunnloven har imidlertid på dette punkt fått mindre betydning etter at tjenesteplikten i fred og krig, herunder innkalling av personell til ekstraordinær tjeneste i fred, nå har fått et mer detaljert lovgrunnlag i lov 17 juli 1953 nr 28 om verneplikt, særlig i §§9, 13 og 15, som dog må sammenholdes med fullmaktene i beredskapsloven og de ulovfestede prinsipper om konstitusjonell nødrett. At Kongen må kunne treffe de nødvendige tiltak i en kritisk situasjon, fremgår både av lov 17 juli 1953 nr 29 om verneplikt (vernepliktsloven) og beredskapsloven.

Vernepliktsloven § 9 nr 2 omhandler ekstraordinær tjeneste i fredstid. I § 9 nr 2 bokstav c er fastsatt hjemmel for å innkalle vernepliktige til «(b)eredskapstjeneste når Forsvaret eller noen del av det er beordret satt på krigsfot i beredskapsøyemed». Bestemmelsen må sees i sammenheng med § 15 om plikten til å gjøre krigstjeneste «når riket er i krig eller Forsvaret eller noen del av det er beordret satt på krigsfot med krig for øye eller deltar i krigshandlinger». Om grensen mellom disse bestemmelsene sies det i Innstilling I fra Komitéen til utarbeidelse av utkast til ny vernepliktslov og heimvernslov, avgitt 21 desember 1951 og inntatt som vedlegg til Ot prp nr 40 (1953), på s 27:

«Nøyaktig lar det seg neppe gjøre å avgrense krigstjenesten i loven. Hovedtilfellene vil være klare: krig og full mobilisering (med krig for øye). Likeledes må det være klart at det i prinsippet inntrer plikt til krigstjeneste når det er foretatt delvis mobilisering eller når noen del av Forsvaret deltar i krigshandlinger. Men grensen kan her være vanskelig å trekke. Særlig vil det kunne fremstille seg som tvilsomt hvilke deler av Forsvaret krigstjenesten skal anses for å omfatte. Norge kan bli utsatt for et væpnet angrep, som imidlertid bare enkelte militære avdelinger direkte berøres av. At det da, iallfall hvis det ikke dreier seg om en rent forbigående episode, vil inntre krigstilstand og plikt til krigstjeneste for hele Forsvaret må likevel være utvilsomt.»

Hva det vil si at en avdeling e l er «satt på krigsfot i beredskapsøyemed», finnes ikke definert noe sted. Utvalget legger til grunn at en avdeling er satt på krigsfot når den innkalles med mulige nært forestående kamphandlinger for øye. Dette omfatter også nøytralitetsvakt. Spørsmålet om nøytralitetsvakt ble berørt i en sak for Høyesterett i 1916 (Rt 1916 s 1051), som gjaldt spørsmålet om ankerett, hvilket etter dagjeldende militære straffeprosesslov § 209 tredje ledd var avhengig av hvorvidt det var «krigstid» eller ikke, dvs hvorvidt domfeltes avdeling var satt på krigsfot eller ikke. Domfelte tjenestegjorde på topedobåten «Trods», som var mobilisert til nøytralitetsvern iht alminnelig mobiliseringsordre til marinen av 2 august 1914. Retten uttalte bl a (s 1053): «Retten finder det efter dette ikke tvilsomt, at marinen maa ansees at være beordret fra 2 august 1914 av mobilisert eller sat paa krigsfot i lovens forstand - motsat hvad der finder sted ved en ordre om mobilisering eller sætten paa krigsfot til øvelse.»

Om begrepet «sat paa krigsfod» i militære straffelov uttaler C J Fleischer, «Den militære straffelov» (Tanum, Oslo 1956) på ss 24-25:

«Uttrykket 'sat paa krigsfod' omfatter ikke en mobilisering i øvelsesøyemed, men derimot en mobilisering i anledning av at krig truer, se O. prp. nr. 4 s. 11 sp. 1-2 og Høyesteretts kjennelse av 31. mai 1916, Rt. s.å. s. 1051. Når det er på det rene at mobiliseringen ikke finner sted i øvelsesøyemed, men fordi den internasjonale situasjon antas å gjøre den nødvendig, kan det ikke være noen forutsetning at man kan peke på en bestemt krigstrusel overfor Norge.

Etter Stortingsvedtak av 1. juli 1950 er Kongen bemyndiget til å treffe visse beredskapstiltak når disse anses nødvendige på grunn av den internasjonale situasjon. Blant annet kan militære avdelinger og militært personell kalles inn til ekstraordinær beredskapstjeneste. Det antas å måtte avhenge av omstendighetene, både av innkallingens omfang og av den internasjonale situasjon, om vedkommende avdelinger av den væpnede makt skal anses satt på krigsfot.»

Det vil etter dette være en flytende overgang mellom beredskapstjeneste i fredstid og plikten til å gjøre krigstjeneste når noen del av Forsvaret er beordret satt på krigsfot. Kongen er i § 15 første ledd andre punktum gitt fullmakt til å treffe de nærmere bestemmelser, men denne forskriftshjemmelen har så langt utvalget kjenner til ikke vært benyttet. Behovet for nærmere regler er ei heller særlig påtrengende. Grensen har likevel betydning pga reglene i vernepliktsloven § 13, som omhandler hvem som kan beslutte ekstraordinær tjeneste i fredstid, og inneholder enkelte andre regler om maksimal tjenestetid mv som avviker fra reglene om krigstjeneste.

Vernepliktsloven § 13 første ledd bestemmer at ekstraordinær tjeneste besluttes av Kongen med Stortingets samtykke. Hvis det er fare ved opphold, kan imidlertid Kongen uten å innhente Stortingets samtykke treffe beslutning om bl a beredskapstjeneste som nevnt i § 9 nr 2 bokstav c. Beredskapsjeneste bør såvidt gjørlig ikke overstige seks måneder (§ 13 andre ledd andre punktum). Det har vært reist spørsmål om § 13 første ledd er helt i samsvar med Grunnloven § 26, se bl a Colban, op cit, som uttaler på s 95:

«Etter sin ordlyd innskrenker vernepliktsloven § 13 kongens handlefrihet på en måte som neppe er helt forenlig med grl. § 26, idet den sier at ekstraordinær tjeneste - hvis det ikke er fare ved opphold - besluttes av kongen med Stortingets samtykke. Hvis kongen ikke går Stortingets bevilgende myndighet for nær, har han ifølge grl. § 26 rett til å sammenkalle tropper, d.v.s. beslutte ekstraordinær tjeneste, uten å spørre Stortinget. Denne grunnlovsbestemte rett går foran bestemmelsen i krigslovens (feilskrift for vernepliktslovens, utvalgets anm) § 13.»

Ved kgl res av 10 juni 1949 er det fastsatt direktiver for militære befalingsmenn og militære sjefer ved væpnet angrep på Norge («Plakaten på veggen»). Et væpnet angrep skal gjelde som ordre til full og øyeblikkelig mobilisering over hele landet, dersom Kongen (regjeringen) blir satt ut av spillet av fienden (pkt 7). Et væpnet angrep skal også føre til at militære sjefer i det kommandodistrikt hvor angrepet har funnet sted, mobiliserer på egen hånd (pkt 9). Ved væpnet angrep forstås i direktivet enhver uhjemlet inntrengning over norsk land-, sjø- og luftterritorium av væpnede styrker fra fremmed makt, når de åpenbart har fiendtlige hensikter eller når de bruker makt mot norske styrker som vil stanse dem (pkt 3). Alle militære befalingsmenn skal uten videre gjøre motstand mot et væpnet angrep med alle midler som står til rådighet (pkt 8 a), og skal fortsette forsvarskampen uavhengig av de paroler som blir utstedt i Kongens (regjeringens) navn dersom disse er tatt til fange eller satt ut av funksjon på annen måte (pkt 8 c).

Den myndighet som etter direktivet er gitt militær sjef til å foreta mobilisering uten at saken forelegges Kongen, kan ikke sees som delegasjon av Kongens myndighet etter Grunnloven § 26. Derimot er det tale om ordre gitt på forhånd om hvordan de militære sjefer mv skal handle ved et eventuelt væpnet angrep, som forutsetter at vilkårene for konstitusjonell nødrett foreligger.

4.4 Forholdet til beredskapssystemene - anvendelsen av beredskapsloven i beredskapsarbeidet

I årene som er gått etter at beredskapsloven ble vedtatt, er det drevet et planmessig beredskapsarbeid. Det er utarbeidet instrukser om hvordan de forskjellige forvaltningsorganer skal forholde seg under krig, og det er planlagt en omfattende delegasjon av forvaltningsmyndighet til lokale organer og råd. For å sikre effektiviteten dersom det plutselig skulle inntre en krigs- eller lignende akutt situasjon, er det nødvendig å ha en ordning slik at flest mulig er forberedt på forhånd mht tiltak som kan bli aktuelle, og slik at de formalia som skal iakttas når situasjonen er inntrådt, er redusert til et minimum.

En stor del av beredskapsarbeidet bygger på Kongens fullmakter etter beredskapsloven § 3. I medhold av beredskapsloven § 18 er det ved kgl res vedtatt beredskapsplaner. Disse benevnes Beredskapssystemet for Forsvaret (BFF) og Sivil Hovedberedskapsplan (SHP). Om kort tid forventes vedtatt nye beredskapsplaner både på militær og sivil side, som vil være harmonisert med (NPSM) NATO Precautionary System Manual. SHP'en vil da endre navn til Sivil Hovedomleggingsplan (SHOP). I den videre teksten benyttes betegnelsen SHOP med mindre det vises spesielt til den hittil gjeldende beredskapsplan.

Beredskapsplanene lister en rekke tiltak av forskjellig innhold, bl a forskrifter i medhold av fullmaktene i § 3. Beredskapstiltakene etter gjeldende planer utløses dersom Kongen erklærer at vedkommende beredskapssituasjon er til stede. På tilsvarende måte vil de forskrifter som er listet, da tre i kraft.

Kongens fullmakt etter beredskapsloven § 18 første ledd omfatter ikke myndighet til å gi materielle bestemmelser, kun tiltak av administrativ art, jfr Innst O nr XV (1950) s 23, hvor det bl a heter:

«Såvel slike som andre forberedende tiltak av administrativ art ville regjeringen kunne sette i verk uten særskilt hjemmel, men for å rydde enhver tvil av veien har en funnet det rettest å gi uttrykk for det i loven.»

Utgangspunktet er således klart nok: Beredskapslovgivningen går foran beredskapssystemene hva gjelder tiltak av lovgivningsmessig innhold, f eks tiltak om ikraftsetting av rekvisisjonsloven. Slike tiltak kan ikke settes i verk med mindre tiltaket også kan settes i verk etter de kriterier som er oppstilt i de relevante deler av beredskapslovgivningen.

En rekke tiltak krever imidlertid ikke hjemmel i lov, f eks skjerpet vakthold av nøkkelobjekter, etablering av særlige kriseorganisasjoner, inndragning av permisjoner for militære mannskaper, samt en rekke andre tiltak som kan gjennomføres på annet grunnlag, særlig med hjemmel i Kongens instruksjonsmyndighet overfor underlagte organer.

De hittil gjeldende beredskapssystemene forutsatte en trinnvis iverksetting av omfattende grupper av beredskapstiltak. Man har bygget på en forutsetning om at alle tiltak innenfor samme gruppe hadde tilnærmet identisk anvendelsesområde, også fordi en forutsatte at dette var vurdert av Kongen på forhånd ved vedtakelsen av systemene. De nye systemene legger imidlertid økt vekt på krisehåndtering, og hensikten er at man skal kunne iverksette individuelle tiltak etter behov. Den ovenfor nevnte forutsetning kan derfor kanskje miste en del av sin betydning, og ved iverksetting av individuelle tiltak av lovgivningsmessig innhold vil en i hvert enkelt tilfelle måtte vurdere nøye det rettslige grunnlaget for iverksettelsen, i hvert fall hvis det er tale om å iverksette tiltak i en tidlig fase av en krise.

4.5 Hvilke krisesituasjoner som utløser iverksetting av beredskapslovgivningen

4.5.1 Innledning

Ovenfor under pkt 4.2 har utvalget beskrevet beredskapslovens hovedinnhold og historie, samt lovens forhold til prinsippene om konstitusjonell nødrett. Av fremstilllingen kan utledes enkelte momenter vedrørende når lovens kriterier er tilstede slik at bestemmelsene kan tre i kraft.

Under dette punkt skal utvalget gjøre nærmere rede for hvilke kriterier som utløser iverksetting av beredskapslovgivningen, slik dette begrep innledningsvis er definert. Fremstillingen her er således ikke begrenset til beredskapsloven. Beredskapsloven vil likevel stå sentralt i vurderingen. Begrunnelsen for dette fremgår nedenfor.

Utvalget har lagt vekt på å vurdere situasjoner som ligger i grenseland mellom fred og krig. Det var slike scenarier, hvor det ikke er krig eller åpenbar krigsfare i landet, som vakte størst debatt ifm vedtakelsen av beredskapsloven. Fra flere hold fryktet man at Regjeringen fikk anledning til å benytte lovens hjemler overfor egne borgere på et uforsvarlig tidlig tidspunkt i en gitt krisesituasjon. Frykten var først og fremst rettet mot situasjoner forut for en åpenbar krigs- eller krisesituasjon, altså i en eskaleringsperiode eller under lignende unormale omstendigheter. Tilsvarende kan en reise spørsmålet om skjæringstidspunktet mht når beredskapsbestemmelser ikke lenger kan benyttes etter at en væpnet konflikt eller krisesituasjon er avsluttet; i en deeskaleringsperiode. Nedenfor vektlegges spørsmålet om når beredskapsbestemmelser kan iverksettes i en eskaleringsperiode under sikkerhetspolitiske kriser.

4.5.2 Lovkriteriene i beredskapsloven

Beredskapsloven kapittel I kommer bare til anvendelse dersom Stortinget på grunn av krig er avskåret fra å utøve sin myndighet. Kapittel III gjelder bare på krigsskueplass.

De øvrige kapitler kan iverksettes når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Enkelte bestemmelser inneholder tilleggsvilkår som må være oppfylt, se for eksempel § 3 om at det må være fare ved opphold og § 5 om at tiltakene må finnes nødvendig.

4.5.3 Enkelte andre beredskapslovers og -bestemmelsers lovkriterier

Rekvisisjonsloven får i utgangspunktet anvendelse når riket er i krig. Lovens § 1 andre ledd bestemmer imidlertid at reglene helt eller delvis også kan iverksettes utenfor krigstid når krigsmakten eller noen del av denne er beordret satt på krigsfot i beredskapsøyemed, eller når det er nødvendig til fremme av beredskapstiltak, herunder større øvelser. I tillegg gir loven hjemmel for å iverksette en rekke forberedende tiltak allerede i fredstid.

Lov 19 desember 1952 nr 2 om adgang til rekvirering av skip mv under krig eller krigsforhold trer i kraft når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, i den utstrekning Kongen anser at tiltak etter loven er påkrevet ut fra rikets interesser. Lovens tittel benytter formuleringen under krig eller kriseforhold.

Lov 21 november 1952 nr 2 om betaling og innkreving av skatt § 56 nr 6 kan tre i kraft når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Tilsvarende gjelder bl a for lov 10 juni 1977 nr 66 om yrkesbefal mm i Forsvaret § 4 og forvaltningsloven § 5, annet ledd.

Lov 4 desember 1964 nr 1 om fristar og betalingsutsetjing og ymist anna i serlege tilhøve kan anvendes når riket er i krig eller krigsfare eller riksens sjølvstende eller tryggleik er i fare.

Forsyningsloven hjemler tiltak som er nødvendige på grunn av krig, krigsfare eller andre ekstraordinære kriseforhold som kan hindre eller vanskeliggjøre produksjonen eller tilførselen av forsyninger. Visse forberedelsestiltak kan iverksettes allerede i fredstid, se særlig lovens kapittel III. Dette gjelder også kapittel II når det som ledd i planleggingen og utbyggingen av landets forsvarsberedskap finnes nødvendig.§ 6 gjelder bare under krig eller krigsfare.

Lov 22 mars 1985 nr 11 om petroleumsvirksomhet § 28 kommer til anvendelse i tilfelle krig, krigsfare eller andre ekstraordinære kriseforhold. Lovens § 46 tredje ledd gir beredskapsloven kapittel V tilsvarende anvendelse så langt de passer ved nærmere definerte ulykkes- og faresituasjoner av sivil karakter.

Lov 2 desember 1955 nr 2 om helsemessig beredskap kommer dels til anvendelse under krig (se lovens §§1 og 10), dels når krig truer (se f eks §§4 og 6) og dels under fredsforhold (forberedelsestiltak, f eks i medhold av §§4 andre ledd, 6 fjerde til sjette ledd og 10 andre og tredje ledd).

Enkelte lover kommer til anvendelse dersom Norge er i krig med en bestemt fiendestat. Dette gjelder bl a lov 15 desember 1950 nr 4 om fiendegods og lov 15 desember 1950 nr 3 om forbod mot samkvem med personar som har tilhald på fiendeområde oa, se også lov 8 desember 1950 nr 3 om norsk riksborgarrett § 3. Tilsvarende forutsettes det i noen andre lover at krigstilstand foreligger, se f eks lov 2 mai 1947 nr 1 um prisereglar og prisedomstolar. Etter lov 17 mars 1916 om straffebestemmelser for utenlandske militærpersoner som er internert her i riket under krig mellem fremmede magter, er det imidlertid ikke noe vilkår at Norge er i krig, så lenge interneringen har skjedd på grunn av krig mellom fremmede makter.

Lov 17 juli 1953 nr 9 om Sivilforsvaret §§3 og 50 bestemmer at Kongen kan erklære sivilforsvarsberedskap og foreta krigsutflytting når riket er i krig eller krig truer. For øvrig gir loven en rekke bestemmelser som kommer til anvendelse i fredstid.

En rekke bestemmelser i lov 17 juli 1953 nr 28 om Heimevernet, lov 17 juli 1953 nr 29 om verneplikt, lov 21 november 1952 nr 3 om tjenesteplikt i politiet og lov 19 mars 1965 nr 3 om fritaking for militærtjeneste av overbevisningsgrunner, opererer med iverksettelsesvilkår som ligner hverandre. Som eksempler nevnes; hvis krig eller fare for krig inntrer, ved mobilisering eller i krig, i krig eller under beredskap, i krig eller når krig truer, når Forsvaret eller noen del av det er beordret satt på krigsfot i beredskapsøyemed, når militær beredskap eller mobilisering helt eller delvis er satt i verk og når forsvaret eller noen del av dette settes på krigsfot. Krigstidsbestemmelsene i borgerlig og militær straffelov kommer for øvrig også til anvendelse dersom Forsvaret eller noen del av det er beordret satt på krigsfot.

4.5.4 Generelle tolkingsprinsipper

Utgangspunktet er at hver enkelt lov (og eventuelt hver enkelt lovbestemmelse) må tolkes på selvstendig grunnlag for å finne frem til når den kan/skal anvendes. Dette gjelder i prinsippet selv om identiske formuleringer er benyttet i de ulike lover og bestemmelser. Forskjellige uttalelser i forarbeidene kan f eks medføre at når krig truer i én bestemmelse ikke nødvendigvis har identisk meningsinnhold når formuleringen er benyttet i en annen bestemmelse.

Ovennevnte utgangspunkt vil likevel i praksis måtte modifiseres betraktelig. Holder en utenfor fredstidsbestemmelsene og enkelte bestemmelser som uttrykkelig tar sikte på rene sivile (fredsmessige) krise- eller katastrofesituasjoner samt de bestemmelser som kun kommer til anvendelse i krig, vil en nok i de fleste tilfeller komme til at selv om anvendelsesområdet for bestemmelsene varierer noe ut fra ordlyden, gir bestemmelsene ved tolkning stort sett uttrykk for likelydende virkeområderegler. Dette gjelder ikke minst når identiske virkeområdeformuleringer er benyttet. Årsakene til dette beror på flere forhold.

Enkelte bestemmelser forutsetter at det i tillegg foreligger en nødrettssituasjon. Når det i én relasjon foreligger en slik nødsituasjon, vil formodentlig det samme gjelde i forhold til andre bestemmelser med tilnærmet like virkeområderegler.

Reglene om når de enkelte bestemmelser kommer til anvendelse, er svært skjønnsmessige. Politiske myndigheter vil ha en stor grad av frihet - innenfor de konstitusjonelle rammer - ved vurderingen av om vilkårene foreligger.

På samme måte som begrepet rikets sikkerhet, kan formuleringer som når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare hevdes å være en rettslig standard, hvis innhold kan forandre seg over tid. Ofte er anvendelsesområdet lite drøftet i lovmotivene. I noen tilfeller er det kun henvist til at tilsvarende begrep er benyttet i annen beredskapslovgivning. Også dette taler for at når én bestemmelse kan utløses, kan også andre tilsvarende bestemmelser iverksettes.

Utvalget har nedenfor lagt størst vekt på å tolke virkeområdet til beredskapsloven. Det er i lovforarbeidene og annen dokumentasjon ifm tilblivelsen av denne loven at vi finner mest veiledning for tolkningen. Ordlyden angående virkeområde i beredskapsloven § 3 har dannet «presedens» for utformingen av virkeområdet i en rekke andre lover.

Når det gjelder tolkning av bestemmelser som kommer til anvendelse under krig, bemerker utvalget at det i utgangspunktet må sondres mellom krig som folkerettslig begrep og krig som internrettslig begrep (i den skrevne folkerett har en for øvrig i nyere konvensjoner forlatt krigsbegrepet, idet det i stedet tales om væpnede konflikter, hvilket anses som et mer fleksibelt begrep).

Det er ikke noen automatisk sammenheng mellom det folkerettslige og internrettslige krigsbegrep. Norge må nødvendigvis ikke i folkerettslig forstand være i krig for at bestemmelser som benytter begrepet i intern rett skal komme til anvendelse, eller omvendt.

En annen sak er at dersom Norge faktisk deltar i en væpnet konflikt i folkerettslig forstand, er det overveiende sannsynlig at internrettslige bestemmelser hvis iverksettelse krever krigstilstand e l, kan anvendes. I hvert fall er dette overveiende sannsynlig når den væpnede konflikten berører norsk territorium, jfr nærmere om dette nedenfor. Men unntak kan likevel tenkes. Som eksempel kan nevnes en hendelse som Morten Ruud refererer på side 19 i «Innføring i krigens folkerett» (Tanum-Nordli, 1980). I februar 1978 brakte en gruppe terrorister et egyptisk fly ned på flyplassen i Nicosia på Kypros. En gruppe spesialtrenede egyptiske soldater ble - uten de kypriotiske myndigheters tillatelse - fløyet til Nicosia i et forsøk på å overmanne kaprerne. Det kom til skuddveksling mellom de egyptiske soldatene og kypriotiske politistyrker, og en del av de egyptiske styrkene ble avvæpnet og tatt hånd om. Fra kypriotisk hold ble det uttalt at disse ville bli ansett som krigsfanger iht 3. Genèvekonvensjon av 1949, hvilket forutsetter at de egyptiske soldatene var lovlig stridende i en internasjonal væpnet konflikt. Soldatene ble kort tid etter repatriert til Egypt. Overført til norske forhold er det ikke sikkert at en slik hendelse ville medført at beredskapslovgivningen kunne kommet til anvendelse, selv om vi hadde kommet til at det forelå en væpnet konflikt mellom Norge og det land som sendte spesialstyrkene. Utvalget bemerker imidlertid at selv om hendelsen på Kypros illustrerer at Genèvekonvensjonenes nedre terskel er meget lav, kan det hevdes at det kypriotiske standpunkt mer var av politisk art enn en fortolkning av 3. Genèvekonvensjons anvendelsesområde.

Utvalget vil dessuten fremheve at norsk intern beredskapslovgivning stort sett er skrevet ut fra forutsetningen om at krigen «kommer til oss», ikke at Norge «oppsøker» krigssituasjoner i områder som mer eller mindre ligger geografisk langt vekk fra norsk territorium. Unntak gjelder for krigsinnsats i medhold av NATO-pakten, jfr Ot prp nr 78 (1950) hvor det på side 19 uttales følgende om virkeområdet til beredskapsloven:

«Departementet peker for øvrig i denne forbindelse på at solidariteten mellom Atlanterhavspaktens land (paktens art 5) vil medføre at Norge vil kunne komme i krig uten at landet selv har vært utsatt for et direkte væpnet angrep.»

4.5.5 Nærmere om virkeområdet til beredskapsloven

4.5.5.1 Krig

Det er antagelig enklest å kunne fastslå hvorvidt riket er i krig eller ikke, jfr likevel ovenfor om krigshandlinger som Norge deltar i, men som ikke berører norsk territorium.

I Innst O nr XV (1950) på side 21 uttales det nokså selvfølgelige at en isolert nøytralitetskrenkelse (grensekrenkelse mv) ikke innebærer at lovens vilkår er oppfylt.

I Ot prp nr 79 (1950) er det tilsvarende nevnt at det åpenbart ikke er noen grunn til at en skuddveksling mellom krigførende skip i nøytralt norsk territorialfarvann skal utløse krigstilstand, og at det bør være klart at heller ikke en grenseepisode mellom militære vaktstyrker skal få denne virkning. For at et angrep skal utløse krigstilstand, må det være av et slikt omfang at det er noe mer enn en nøytralitetskrenkelse eller grensekrenkelse.

Det uttales imidlertid videre på side 21 i Innst O XV (1950) at riket må anses å være i krig, slik at beredskapsloven vil komme til anvendelse, dersom det foreligger krigserklæring fra eller mot Norge, selv om det ennå ikke har funnet sted noen kamphandlinger. Utvalget er av den oppfatning at det i dag neppe er grunnlag for en så kategorisk regel. Det vises bl a til at betydningen av formelle krigserklæringer er svekket i forhold til tidligere tiders oppfatninger. Synspunktet kunne forøvrig forlede en til antitetisk å trekke den slutning at riket formelt sett ikke er i krig dersom krigserklæring ikke foreligger. Det er imidlertid åpenbart at så ikke er tilfelle, hvilket ble slått fast allerede ifm rettsoppgjøret etter den annen verdenskrig. Utvalget viser i den forbindelse til Høyesteretts kjennelse i Quisling-saken, Retstidende 1945 s 109, hvor Høyesterett sluttet seg til Eidsivating lagmannsretts dom, som bl a uttalte følgende ifm tolkningen av begrepet krigstid i den militære straffelov § 83: «Etter rettens oppfatning tar krigstiden til fra det øyeblikk da det faktisk åpnes krigshandlinger. (...) Det er de faktiske forhold og ikke formelle betraktninger som her må være avgjørende.»

Men dersom krigserklæring faktisk er gitt, vil nok beredskapsloven i de fleste tilfeller kunne anvendes under henvisning til det alternative vilkåret om at krig truer. Som eksempel på det motsatte kan imidlertid tenkes den situasjon at Irak under Gulf-krigen fremsatte krigserklæring mot Norge pga Norges deltakelse i den allierte koalisjonen. En slik krigserklæring ville neppe medført økt fare for irakisk angrep på norsk territorium.

4.5.5.2 Krig truer, rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare

Større uklarheter mht lovens virkeområde er knyttet til vilkårene om at krig truereller at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare. Det synes likevel klart at sistnevnte vilkår tar sikte på situasjoner som ligger temmelig nær opp til en krigsfaresituasjon. Dette støttes blant annet av lovens tittel («..og liknende forhold»), samt reglene i § 3 om hva Kongen kan gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold om. Situasjonen må for øvrig tilfredsstille vilkårene for konstitusjonell nødrett ifall det skal foretas disposisjoner som Grunnloven under normale omstendigheter forbyr, jfr pkt 4.2 ovenfor.

Uttalelsene i forarbeidene til beredskapsloven om hvilke situasjoner som innebærer krigsfare eller at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, er preget av trusselbildet på vedtakelsestidspunktet. Dette gjelder ikke minst i forhold til faren for indre uroligheter, herunder at «indre fiender» forut for en klar krigstrusselsituasjon vil aktiviseres og foreta handlinger innenfor landets grenser som i seg selv vil representere en trussel mot rikets interesser av så alvorlig karakter at lovens fullmakter vil kunne brukes. I Ot prp nr 78 (1950) uttales bl a følgende på side 4:

«Vi må også regne med muligheten av at en særlig kritisk utenrikspolitisk situasjon vil kunne utløse aktivitet innen Norges grenser av slik art at rikets selvstendighet og sikkerhet blir satt i fare, selv om det ikke foreligger krig eller en direkte krigstrussel. I slike situasjoner - hvor rikets selvstendighet og sikkerhet står på spill - vil Regjeringen ha både rett og plikt til å sørge for den maksimale utnyttelse av landets forsvarskrefter, selv om det må skje utenom rammen for fredstidslovgivningen.»

At indre uroligheter, sabotasje o l - kombinert med utenrikspolitisk spenning - kan utløse beredskapsbestemmelsene selv om en direkte krigstrussel ikke foreligger, fremgår også av uttalelsen i Ot prp nr 78 (1950) på side 5:

«Departementet vil understreke at loven bare vil kunne komme til anvendelse i situasjoner hvor rikets selvstendighet eller sikkerhet er truet. Under de forhold som hersker i verden i dag, vil dette imidlertid kunne være tilfelle selv om riket ikke er i krig og selv om det ikke lar seg påvise noen aktuell krigstrusel mot Norge. Som utvalget er inne på (Innst s 20), vil i situasjoner med sterk utenrikspolitisk spenning indre uroligheter lett kunne bli den gnist som utløser krigen. Sabotasjehandlinger o l kan, selv om de tilsynelatende ikke har sammenheng med noen krigstrusel, lett tenkes iverksatt i den hensikt å bane veien for et fiendtlig angrep eller å gi en fremmed makt et påskudd for å gripe inn. At samfunnet har midler i hende til å kvele en slik aksjon i fødselen, vil derfor kunne ha betydning til forebyggelse av krigsfare.»

Av sitatene kan utledes at beredskapsloven kan komme til anvendelse selv om det ikke foreligger noen direkte krigstrussel mot Norge. Det er tilstrekkelig at det foreligger en spent utenrikspolitisk situasjon som i kombinasjon med indre uroligheter vil kunne føre til (økt) krigsfare.

Loven skal altså kunne benyttes preventivt, bl a mot det som i Innst O nr XV (1950) på side 13 er omtalt som «indirekte angrep». Når det for øvrig gjelder uttalelsen om sabotasjehandlinger o l, vil utvalget imidlertid bemerke at denne reiser vanskelige grensedragningsspørsmål, særlig fordi det blir vesentlig for spørsmålet om å kunne anvende beredskapsloven, å fastlegge i hvilken hensikt terror- eller sabotasjehandlingene gjennomføres. Ved åpenbart organiserte terrorhandlinger av betydelig omfang hvor en ikke har andre holdepunkter, formoder utvalget imidlertid at beredskapsloven kan benyttes, hvis aksjonsmålene viser at formålet er å svekke norske myndigheters evne til å ivareta landets interesser. Dette kan f eks være ved oppsporing/likvidering av politiske og militære ledere, nøytralisering av militære kommandosentra, staber og kommunikasjonslinjer, ødeleggelse av andre viktige militære mål, som for eksempel flyplasser, eller ødeleggelse av kraftforsyning, oljeforsyning osv.

Når det gjelder krigsfare, sies det i Innst O nr XV (1950) at det ikke er tilstrekkelig med «en viss fare» for krig, men at faren må ha en bestemt «nærhet og styrke», altså «en adskillig mer akutt krigstrusel» enn en generelt spent situasjon. Formuleringene åpner for skjønnsmessige tolkningsproblemer.

Det kan stilles spørsmål om krigsfaren må skyldes muligheten for organisert angrep fra annet lands ordinære væpnede styrker. Etter utvalgets oppfatning kan ikke dette oppstilles som noe absolutt vilkår. Løsrevede paramilitære styrker, sikkerhetsstyrker o l som opererer uavhengig av noen statsmakt, kan på samme måte som ordinære militære enheter utgjøre en trussel mot rikets selvstendighet, selv om faren kanskje særlig vil gjelde muligheten for geografisk begrensede konflikter med lav intensitet.

I Innst O nr XV (1950) på side 21 går komitéflertallet noe nærmere inn på hvordan begrepet rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare skal forstås:

«Ordene (...) må på samme måte som det tilsvarende uttrykk i straffelovens 8. kapitel forståes slik at bare forhold som kan true Norges eksistens som selvstendig stat kommer i betraktning. Lovens fullmaktsbestemmelser vil ikke få anvendelse om man kommer opp i uroligheter og alvorlige vanskeligheter av rent indre art, f eks omfattende ulovlige streikeaksjoner o.l. Skal bestemmelsene kunne anvendes i tilfelle av organiserte indre angrep, må det forligge en nærliggende fare for utenlandsk intervensjon. Nemnda har overveiet å presisere dette skarpere enn det er gjort i lovteksten, kanskje endog sløyfe hele tredje alternativ som i det alt vesentlige antas å dekkes av uttrykket 'når krig truer'. Når flertallet likevel er blitt stående ved omtrent samme formulering som i proposisjonen er det fordi en ikke har funnet å kunne se bort fra de betraktninger som er anført av Forsvarsdepartementet (...) og Utenriksdepartementet (...) at det i en spent situasjon kan få farlige følger om man offisielt gir uttrykk for at man føler seg truet eller frykter intervensjon fra en fremmed stat»

Begrepene krig truer og rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare skal altså forstås å dekke omtrent de samme situasjoner. I den offentlige debatt rundt vedtakelsen av beredskapsloven var det særlig formuleringer som inneholdt andre ord enn krig eller krigsfaresom kritikken rettet seg mot, og som ifølge kritikerne ga store muligheter for misbruk. Forarbeidene viser imidlertid klart at rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare ikke skal tolkes særlig annerledes enn krig truer. Utelatelsen av begrepet ville trolig bare medført nye tolkningsproblemer. Illustrerende er følgende uttalelse fra statsråd Gundersen i et foredrag holdt den 2 oktober 1950 i Den norske sakførerforening/Oslo krets:

«Jeg vil bare gjøre den bemerkning at for meg synes det eiendommelig at vilkår nr 2 ('når krig truer') synes å bli alminnelig akseptert som en tilstrekkelig stram formulering, mens vilkår nr 3 kritiseres som for løst formulert. Jeg kan ikke se annet enn at hvis man først skal tale om mulighetene for misbruk og vilkårlig fortolkning så kan man like gjerne gå løs på det annet som på det tredje vilkår. Jeg ser jo riktignok at det er det tredje vilkåret som, iallfall hittil, har satt sinnene i bevegelse. Men sett at vi, for å imøtekomme kritikken, sløyfet det helt slik at vi bare hadde de to første vilkårene i § 1? Ville vi ikke da få hele debatten opp igjen? Ville ikke da kritikken bli ført slik: Statsmaktene kan når som helst finne på å si at nå trues vi av krig og sette loven i verk når som helst de blir redde og nervøse. En kan spørre: Kanskje det vil hjelpe om vi satte inn i loven at det må være 'overhengende fare for krig' eller noe lignende? Det er mulig at en slik formulering psykologisk og politisk kunne virke beroligende. Men under enhver omstendighet blir stillingen den at det er statsmaktenes rett og plikt til å vurdere den utenrikspolitiske utvikling og bruke sitt skjønn på de farer som truer oss for deretter innenfor rammen av loven å sette i verk de tiltak som de anser nødvendige for å møte faren. Det er overhodet ikke mulig å skrive loven slik at den så og si virker automatisk på enhver situasjon som kan tenkes oppstå.»

Motivene viser etter utvalgets mening at det er vanskelig presist å lovgi om beredskapsbestemmelsers anvendelsesområde. Dette innebærer også trolig at de politiske myndigheter (regjeringen) i praksis vil ha en viss frihet innenfor de konstitusjonelle rammer ved den skjønnsmessige avgjørelse om bestemmelsene skal iverksettes eller ikke.

Utvalget viser for øvrig til omtalen ovenfor om muligheten for at ikrafttredelsesformuleringene må anses som rettslige standarder hvis innhold kan endre seg etter som tidene og den internasjonale situasjonen generelt endrer seg. Det kan derfor kanskje være grunn til å legge mindre vekt på uttalelser i forarbeidene om virkeområdet enn hva som ellers ville ha vært tilfellet. Følgende kan dessuten hevdes å være et reelt hensyn: Skjønnsmessig pregede kriterier kan være en fordel. På den måten vil potensielle fiender ikke med letthet kunne «regne seg frem til» hvilke mottiltak norsk lovgivning hjemler i de ulike situasjoner. Mindre stramme virkeområdeformuleringer røper ikke myndighetenes planverk. Dette hensyn må imidlertid veies mot hensynet til egne borgeres krav på rettssikkerhet; at lov og grunnlov skal gi borgerne beskjed om deres rettigheter og plikter også under alvorlige krisesituasjoner.

4.5.5.3 Oppsummering

Utvalget bemerker at selv om virkeområdereglene tildels er uklare, kan det likevel slås fast at beredskapsloven ikke kan anvendes ved kriser som ikke har internasjonale dimensjoner. Utelukkende nasjonale krisesituasjoner faller utenfor (en annen sak er at nødrettskompetanse kan tenkes å hjemle nødvendige tiltak også i forhold til slike kriser). I motivene til beredskapsloven er nevnt ulovlige streikeaksjoner som eksempel på krisesituasjoner som faller utenfor.

Situasjoner hvor beredskapsbestemmelsene ikke kan benyttes, vil bl a være i forbindelse med isolerte tilfeller av alminnelig politisk terrorisme eller annen kriminalitet, humanitære katastrofer, naturkatastrofer, storulykker (f eks atomulykker), sivil ulydighet og massetilstrømning av flyktninger.

Det kan imidlertid hevdes at dersom en nasjonal krise får så alvorlige konsekvenser for landets infrastruktur, forsvarsberedskap e l at sikkerheten står i fare, vil loven likevel kunne benyttes. Her er det i og for seg ikke den nasjonale (fredsmessige) krisen som er den direkte årsak til anvendelsen, men dens mulige internasjonale (sikkerhetspolitiske) konsekvenser. Utvalget vil også bemerke at tilsvarende fullmakter som beredskapsloven gir anvisning på, nok ut fra alminnelige nødrettsbetraktninger vil kunne anvendes overfor indre opprør av slike dimensjoner at det er fare for borgerkrig, revolusjon e l, selv om krisen ikke har internasjonale dimensjoner. Utvalget må likevel erkjenne at en nærmere grenseoppgang vil være temmelig vanskelig. Da ovennevnte ikke er aktuelle krisescenarier, finner vi det ikke nødvendig å gå videre inn i disse problemstillinger.

Dersom visse retningslinjer for tolkningen som en oppsummering skal søkes oppstilt, antar utvalget at beredskapsloven kan iverksettes:

1. Ved nærliggende fare for internasjonal væpnet konflikt som kan komme til å berøre norsk territorium eller territoriet til en eller flere av våre NATO-allierte. Hvor nærliggende faren må være, er vanskelig å si noe sikkert om. Generell økt krigsfare pga «kald krig-tilstand» eller lignende antas ikke å være tilstrekkelig. Beredskapsloven ble jo vedtatt under den kalde krigen, uten at det fra noe ansvarlig hold ble hevdet at den kunne komme til anvendelse på vedtakelsestidspunktet. Når det gjelder forholdet til NATO, vil loven neppe kunne settes i kraft i alle tilfeller selv om Norge iht NATO-pakten ble ansett for å være i krig med en bestemt part i en væpnet konflikt.

2. Dersom grunnleggende/fundamentale norske interesser er truet og krisen har et visst militært og internasjonalt tilsnitt. Et eksempel på dette kan være tilfeller av omfattende indre uroligheter kombinert med mulighet for - om enn ikke direkte fare for - utenlandsk intervensjon (militær intervensjon eller intervensjon på annet vis). Et annet eksempel kan kanskje være dersom det er alvorlig fare for omfattende tap av norske menneskeliv i utlandet pga en internasjonal militær krisesituasjon som i noen grad kan berøre norsk territorium. Hvilke øvrige forhold som må være tilstede ifm sistnevnte eksempel, finner utvalget det imidlertid vanskelig å si noe sikkert om.

Utvalget antar tilsvarende at kriteriene i beredskapsloven normalt vil være oppfylt dersom vilkårene i militær straffelov 22 mai 1902 nr 13 § 81a (den såkalte krigsforræderiparagrafen) kommer til anvendelse, hvilket er i følgende tilfeller: «1) når det er krigstid, 2) når det er innledet militære kamphandlinger mot Norge, eller forsøk fra fremmed makt på å besette eller angripe norsk område, eller 3) når det med støtte av eller med sikte på inngripen eller hjelp fra fremmed makt: iverksettes eller er iverksatt organiserte voldshandlinger, eller øves eller er øvet noen voldshandling mot statsmaktene, offentlige myndigheter eller institusjoner, som hindrer eller vanskeliggjør mobilisering av krigsmakten eller opprettholdelse av en samlet ledelse av forsvarsmessige eller andre krigsviktige tiltak».

I «gråsonen» mellom krig og fred vil det i praksis være avgjørende hva regjeringen og Stortinget mener er nødvendig å gjøre, og hvorledes de klassifiserer krisen. Dersom situasjonen ikke gjør det mulig for regjeringen å innhente samtykke fra eller konsultere Stortinget på annen måte, er dette et forhold som i seg selv trolig vil tilsi at regjeringen vil ha relativt romslige rammer for vurderingen av om nødvendige tiltak kan iverksettes i medhold av beredskapslovgivningen.

Utvalget vil likevel peke på at beredskapsloven, i tillegg til de generelle kriteriene som er drøftet her, også inneholder særlige vilkår for anvendelse av de enkelte bestemmelser og dermed for iverksettelse av konkrete tiltak. Særlig viktig er det å fremheve at Kongens myndighet etter § 3 til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold forutsetter, utover at de alminnelige kriteriene må være oppfylt, at det er «fare ved opphold». Dette må i prinsippet vurderes konkret i forhold til innholdet i de enkelte bestemmelser som det er aktuelt å gi. I tillegg kommer at fullmakten i § 3 inneholder saklige begrensninger. At de generelle kriteriene for iverksettelse av beredskapsloven er oppfylt, innebærer dermed ikke noen alminnelig adgang for regjeringen til å gi bestemmelser med lovgivningsmessig innhold.

4.5.6 Kort om virkeområdet til øvrige beredskapslover og -bestemmelser

Det vises til pkt 4.5.3 ovenfor.

Andre beredskapslover hvis utløsningskriterier er krig eller når krig truer, må trolig tolkes på samme måte som ved tolkningen av virkeområdet til beredskapsloven. Om begrunnelsen for dette viser utvalget til pkt 4.5.4.

Forsyningsloven ble på bakgrunn av oljekrisen endret i 1975 til også å omfatte visse fredstidskriser ( andre ekstraordinære forhold). Utvalget går ikke nærmere inn på dette, under henvisning til definisjonen av beredskapslovgivningen.

Rekvisisjonsloven fastslår at Kongen kan bestemme at reglene ikke bare kan komme til anvendelse i krig, men også utenfor krigstid når krigsmakten eller noen del av denne er beordret satt på krigsfot i beredskapsøyemed, eller når det er nødvendig til fremme av beredskapstiltak, herunder større øvelser. Utvalget går ikke nærmere inn på dette, under henvisning til definisjonen av beredskapslovgivningen.

En rekke beredskapsbestemmelser utløses ved mobiliseringeller når Forsvaret eller noen del av dette beordres satt på krigsfot, eller ved lignende situasjoner. Dette reiser spørsmålet om når en avdeling er satt på krigsfot, om grensene for Kongens rett til å sammenkalle tropper i medhold av Grunnlovens § 26, og om beredskapssystemenes rettslige karakter, herunder systemenes forhold til beredskapslovgivningen. Om disse forhold vises til fremstillingen foran under pkt 4.3.6.

4.5.7 Bruk av norske styrker i utlandet

Norge har i den senere tid økt sitt internasjonale militære engasjement. I fremtiden kan det også i større utstrekning enn tidligere være aktuelt for Norge å bidra med militære styrker i internasjonale fredsopprettende operasjoner, hvilket i verste fall kan innebære deltakelse i regulære krigsoperasjoner. Selv om Norge etter en nærmere vurdering av omstendighetene i et slikt tilfelle kan sies å være i krig med en bestemt part i en væpnet konflikt, vil forholdene i Norge trolig forbli normale og fredelige. Norsk intern beredskapslovgivning er ikke skrevet med denne situasjon for øye, hvilket taler for å tolke beredskapsbestemmelsene innskrenkende på dette punkt. I forhold til den generelle fullmaktsbestemmelsen i beredskapsloven § 3 må det dessuten antas at kriteriet «fare ved opphold» sjelden vil være oppfylt.

Spørsmålet er likevel om bestemmelsene i enkelte sammenhenger kan eller bør anvendes. En aktuell problemstilling er hvorvidt norske myndigheter kan rekvirere ressurser fra sivilsamfunnet dersom dette anses nødvendig for å bistå den norske militære styrken i utlandet. Etter utvalgets vurdering gir beredskapslovgivningen neppe en slik mulighet dersom det råder fredelige forhold i Norge. Etter rekvisisjonsloven § 1 andre ledd kan Kongen bestemme at reglene om rekvisisjon helt eller delvis også kan gjøres gjeldende utenfor krigstid, dersom krigsmakten «eller noen del av denne er satt på krigsfot i beredskapsøyemed». Utvalget antar imidlertid at denne formuleringen ikke dekker deltakelse i enkeltstående fredsoperasjoner utenfor landets grenser som ikke har sammenheng med en spent situasjon i Norge (med unntak for NATO-operasjoner, jfr pkt 4.5.4 ovenfor). Dette følger i en viss utstrekning av en naturlig forståelse av lovens krav om at avdelingen må være satt på krigsfot « i beredskapsøyemed». Det fremgår også klart av forarbeidene - se Ot prp nr 7 (1951) side 8 - at det en hadde i tankene, var en hjemmel for å kunne iverksette ekstraordinære tiltak for økning av landets forsvarsberedskap.

En annen problemstilling er i hvilken utstrekning krigstidsbestemmelser som ville kommet til anvendelse om styrken hadde deltatt i væpnet konflikt som berørte norsk territorium, skal komme til anvendelse overfor styrkemedlemmene i den internasjonale operasjonen, f eks krigstidsbestemmelsene i den militære straffelov. Løsningen her vil kunne variere. For anvendelsen av krigstidsbestemmelsene i den militære disiplinærlov og militære straffelov er dette søkt løst ved endringslov av 24 juni 1994 nr 36 (som ennå ikke er trådt i kraft), hvormed det bl a ble vedtatt en ny § 463 i straffeprosessloven, hvoretter Kongen kan bestemme at nevnte krigstidsregler helt eller delvis kan iverksettes «ved norsk deltakelse i internasjonale freds- og tvangsoperasjoner». Justisdepartementet uttalte bl a følgende om bestemmelsen i Ot prp nr 30 (1993-94), på side 30:

«For avdelinger, skip og lignende som deltar i operasjoner i utlandet, mener departementet at det kan være behov for å anvende de særlige materielle reglene for krig. Fordi norsk deltakelse i utlandet kan skje under vidt forskjellige omstendigheter, vil behovet variere fra sak til sak. Det er umulig på forhånd å oppstille klare kriterier for når materielle krigstidsbestemmelser i slike tilfeller bør tre i kraft. Bestemmelsen er derfor gitt som en fullmaktsbestemmelse.»

4.6 Beredskapslovgivningens stedlige virkeområde

Dersom først beredskapsbestemmelsene kan tre i kraft, er reglene ikke stedlig (geografisk) begrenset til bare å gjelde innenfor rikets grenser. Så langt folkeretten, herunder overenskomst med fremmed stat, tillater norsk jurisdiksjon eller andre norske myndighetshandlinger i utlandet, vil beredskapslovgivningen kunne komme til anvendelse også utenfor rikets grenser, herunder overfor norske fysiske og juridiske personer som befinner seg i utlandet.

Som eksempel nevnes at rekvisisjonsloven og andre rekvisisjonsbestemmelser kan benyttes til å rekvirere norske sivile ressurser - hva enten de befinner seg i Norge eller i utlandet (f eks norske skip i utenriksfart) - ved eventuelle transportbehov av norske styrker i utlandet hjem til en beredskapssituasjon i Norge.

4.7 Kapitlene som ble utelatt ved stortingsbehandlingen av beredskapsloven

4.7.1 Innledning

Som nevnt i pkt 4.2.1 ovenfor, gjaldt de tre kapitlene som var foreslått av regjeringen, men som ble utelatt under stortingsbehandlingen, forræderidomstol,forvaring og kontroll med trykte skrifter. Forslagene til lovtekst i Ot prp nr 78 (1950) er inntatt som vedlegg 2 til utvalgets innstilling.

Etter den generelle drøftelsen av forholdet til konstitusjonell nødrett som er gjengitt under pkt 4.2.2 ovenfor, begrunnet Justiskomitéens flertall utelatelsen av disse kapitlene slik, jfr Innst O nr XV (1950) s 16:

«Men også ut fra en rent praktisk rettspolitisk vurdering kan det reises betenkeligheter mot slike forslag. Når man anerkjenner de synsmåter som utfeller seg i begrepet konstitusjonell nødrett, så er det jo nettopp fordi det alltid vil være nødvendig å ha et levende og skiftende supplement til den skrevne statsrett. Prøver man å utforme reglene i skreven lov, så kan dette like meget bli en hindring som en hjelp for de myndigheter som i fremtiden måtte bli tvunget til å handle i en nødssituasjon. På den annen side vil den omstendighet at man vedtar lovregler om internering og pressesensur som et permanent ledd i vår lovgivning, kunne virke uheldig rent psykologisk, fordi inngrepene derved i den alminnelige bevissthet vil tape noe av sin helt ekstraordinære karakter. Har man fått skrevne lovregler om dette, vil motviljen mot å benytte inngrep av denne art kunne svekkes, og misbruk vil lettere kunne tenkes.

På grunnlag av de prinsipielle og praktiske vurderinger som er nevnt foran, har Justisdepartementets sjef og justisnemndas medlemmer ført grundige drøftelser for å nå fram til de best mulige løsninger. Under disse drøftelsene har hele problemet vært tatt opp til ny prøvelse helt fra grunnen av, uten at noen av partene har følt seg bundet til den utforming lovforslaget har fått i proposisjonen. En er nådd fram til et resultat som betegner et kompromiss mellom flere divergerende oppfatninger, men som flertallet i nemnda har sluttet seg til, og som også Justisdepartementet har funnet å kunne godta.

Løsningen går ut på at reglene om en forræderidomstol (proposisjonens kap. IV), om forvaring m.v. (kap. V) og om kontroll med trykte skrifter m.v. (kap. VI) går ut, og at det på det nåværende tidspunkt ikke vedtas lovregler om disse spørsmål. Heri ligger dog ikke at en tar avstand fra at tiltak av denne art settes i verk når situasjonen gjør det abolutt nødvendig. Tvertom. Det er statsmyndighetenes plikt til enhver tid å være forberedt på at vårt land når som helst kan stilles overfor krig og krisesituasjoner og ha sine motforholdsregler klare. En forutsetter at forslag og tiltak blir forberedt på en slik måte at de kan settes i verk hvis situasjonen krever det, og at Regjeringen orienterer de administrative tjenestemenn om forberedelsene i den utstrekning det anses nødvendig. Men det Storting eller den regjering som setter tiltakene ut i livet, må selv vurdere om det, sett på bakgrunn av den foreliggende situasjon, er forfatningsmessig adgang til det.»

Som fremhevet av Justiskomitéen, ble løsningen med å utelate de tre kapitlene valgt etter grundige drøftelser, bl a mellom komitéen og justisministeren. Det foregikk også en bred offentlig debatt om disse spørsmålene, se bl a trykt referat fra møte i Oslo Krets i Den Norske Sakførerforening 2 oktober 1950 med foredrag av justisministeren og debattinnlegg av en rekke fremtredende jurister. Det kan også vises til de avveininger som Castberg ga uttrykk for i sin betenkning, referert under pkt 4.2.2 foran.

Under behandlingen i Odelstinget og Lagtinget fikk komitéens innstilling tilslutning fra alle partier unntatt Bondepartiet. Selv om man valgte å ta de aktuelle kapitlene ut av lovteksten, forutsatte Stortinget således klart at tiltak av denne art skulle forberedes slik at de kunne settes i verk hvis situasjonen krevde det.

4.7.2 Forræderidomstoler

Forræderidomstoler skulle etter forslaget i Ot prp nr 78 (1950) behandle saker hvor påtalemyndigheten ville legge ned påstand om dødsstraff for forbrytelse mot alminnelig borgerlig straffelov 22 mai 1902 nr 10 (straffeloven) kapittel 8 eller 9. Straffeloven kapittel 8 og 9 gjelder forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet og mot Norges statsforfatning eller statsoverhode.

Utformingen av reglene om forræderidomstol var basert på et forslag i Ot prp nr 79 (1950) om utvidelse av adgangen til anvendelse av dødsstraff for visse overtredelser i den alminnelige borgerlige straffelov. Stortingsbehandlingen av Ot prp nr 79 endte imidlertid med at det ikke ble foretatt endringer i straffeloven. I stedet ble bestemmelsene om dødsstraff i den militære straffeloven noe utvidet, bl a slik at disse ble omfattende visse overtredelser av borgerlig straffelov kapittel 8 og 9 (endringslov 15 desember 1950 nr 6).

Forræderidomstoler var forutsatt brukt utelukkende i forhold til dødsstraff. Reglene tok særlig sikte på de kritiske dagene omkring et krigsutbrudd, hvor særlige preventive hensyn ble ansett å gjøre seg gjeldende. I Ot prp nr 78 (1950) s 6-7 heter det:

«Dødsstraffens avskrekkende virkning vil imidlertid under slike forhold være avhengig av at saksbehandlingen og dommens fullbyrdelse kan skje meget raskt. Landsforræderske elementer må fratas fristelsen til å spekulere i at fienden vil være herre i landet før en dødsdom kan eksekveres.»

Som det er redegjort for i foregående punkt ble regler om særskilte forræderidomstoler på tilsvarende måte som for forvaring og pressesensur, tatt ut under stortingsbehandlingen. Imidlertid ble det fra Stortingets side forutsatt at tiltak av denne art skulle forberedes og kunne settes i verk i en gitt situasjon.

Ved lov 8 juni 1979 nr 43 ble dødsstraff i krig opphevet i Norge. Norge har dessuten bundet seg folkerettslig til ikke å gjeninnføre dødsstraff hverken i krig eller fred. Dette skjedde ved at Norge 5 september 1991, uten forbehold, ratifiserte andre tilleggsprotokoll til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, se nærmere om dette i St prp nr 37 (1990-91).

På denne bakgrunn konkluderer utvalget med at det ikke lenger er aktuelt å forberede særskilte forræderidomstoler som foreslått i Ot prp nr 78 (1950).

4.7.3 Kontroll med media

Som nevnt, ble det i beredskapsloven ikke innført regler om sensur, men det ble likevel lagt til grunn at en ut fra lovens fullmakter eventuelt kan stanse aviser som overtrer gjeldende lover og bestemmelser og derved bringer landets sikkerhet i fare. Det ble bl a pekt på at et godt samarbeid med pressen og klare regler for dens rettigheter og plikter under krig og krigsfare, vil gjøre sensur overflødig. Det vises for så vidt til det som er referert fra forarbeidene til beredskapsloven i kap 4.2.2.

Med dette utgangspunkt ble det i 1956 opprettet en organisasjon, Statens informasjonstjeneste i krig. Følgende ble lagt til grunn for organisasjonens virke:

«Den skal ledes og samordnes av Statens informasjonssentral som trer i funksjon ved forsterket beredskap eller når statsministeren bestemmer det. Fra dette tidspunkt blir de tidligere informasjonsorganer faglig underlagt informasjonssentralen.

I samarbeid med presse, kringskasting, film og andre publisitetsorganer skal Statens informasjonstjeneste i krig virke for at norsk og utenlandsk opinion får sanne og fyldige opplysninger om alle forhold av betydning i den aktuelle situasjon.

Nyhets- og informasjonstjenesten skal bare begrenses av den tilbakeholdenhet som hensynet til rikets og enkeltpersoners sikkerhet krever.»

Dette har blitt forstått slik at organisasjonen skal utføre en rådgivende sikkerhetsmessig kontroll overfor media, men at den ikke har sensurmyndighet i slike spørsmål. Rådgivningsvirksomheten må mao ikke ha preg av sensur, men det kan drives en etterkontroll, og en redaktør er ikke fritatt for det ansvar som ellers gjelder for det som skal offentliggjøres.

Informasjonstjenesten skal bistå media med opplysninger, råd og hjelp, og skal lette pressens, kringkastingens og NTBs virksomhet. Den skal klargjøre hvor grensen går mellom det som kan offentliggjøres og det som ikke kan offentliggjøres. Dette gjelder opplysninger om militær virksomhet som kan skade rikets sikkerhet, opplysninger som bør omtales på spesiell varsom måte og opplysninger som i regelen bør kommenteres av ansvarlige myndigheter.

Organisasjonen har gjennom årene skiftet navn, først til Regjeringens pressetjeneste i krig, senere til Regjeringens presse- og informasjonstjeneste (RPI). Ordlyden i mandat mv har underveis også endret seg litt, men grunntankene er de samme. Hovedbestemmelsen er fremdeles at nyhets- og informasjonstjenesten bare skal begrenses av den tilbakeholdenhet som hensynet til rikets eller enkeltpersoners sikkerhet tilsier. Det er ingen formuleringer ut over dette som omhandler sensurbegrepet. Hovedvirksomheten for organisasjonen er å gi informasjon og å sikre at korrekt informasjon kommer ut til almenheten.

Det organ for rådgivning og informasjon til media som etableres under krig eller krigsfare skal altså ikke drive sensur, men etterkontroll.

Den samfunnsmessige utvikling som har funnet sted etter krigen har etter utvalgets oppfatning gjort sensur til et mer og mer uaktuelt tema, selv om en fortsatt må se i øynene at krig stiller samfunnet i en helt spesiell situasjon.

Med den utvikling som har funnet sted både teknisk og mht antall og typer media som formidler nyheter/opplysninger vil innføring av sensur også rent praktisk bli nær umulig.

Det må legges til grunn at en fortsatt bør ha mulighet for i ettertid å stanse aviser eller andre nyhetsprodusenter som i en gitt situasjon formidler opplysninger som kan skade rikets sikkerhet. Denne muligheten bør en fortsatt ha i en eventuell krigssituasjon.

4.7.4 Forvaring av personer

4.7.4.1 Innledning

Som det er redegjort for under pkt 4.2, inneholdt Justisdepartementets lovforslag i Ot prp nr 78 (1950) utfyllende regler om sikringstiltak i form av forvaring av personer som med skjellig grunn kunne mistenkes for å ha foretatt, være i ferd med å foreta eller å forberede visse bestemt angitte straffbare handlinger. Dette kapitlet ble ikke tatt inn i loven. Likevel ble det fra Stortingets side forutsatt at «forslag og tiltak blir forberedt på en slik måte at det kan settes i verk hvis situasjonen krever det, og at Regjeringen orienterer de administrative tjenestemenn om forberedelsene i den utstrekning det anses nødvendig», se utvalgets redegjørelse med mer utfyllende sitater fra komitéinnstillingen i pkt pkt 4.7.1 foran.

Utvalget vil her gjøre nærmere rede for forslaget i Ot prp nr 78 (1950). Utvalget vil videre komme inn på hvordan man frem til i dag, på grunnlag av situasjonen som ble etablert ved stortingsbehandlingen i 1950, har forholdt seg til spørsmålet om forvaring av personer. Etter dette vil utvalget vurdere hvordan man i fremtiden bør forholde seg til spørsmålet om forvaring i en krigssituasjon eller når krig truer.

I Ot prp nr 87 (1993-94) er «forvaring» foreslått som betegnelse på en særskilt reaksjon overfor lovbrytere som er tilregnelige, men hvor tidsbestemt fengselsstraff likevel ikke anses å være tilstrekkelig for å verne samfunnet. Slik «forvaring» vil delvis innebære en erstatning for det tidligere sikringsinstituttet. Utvalget har vurdert om man for å unngå misforståelser her bør bruke et annet begrep enn «forvaring». Utvalget har imidlertid ikke kommet frem til noe annet begrep. Begrepet «internering» har til dels vært benyttet i denne sammenheng. Internering synes imidlertid, bl a folkerettslig, å innebære mer vidttrekkende og generelle tiltak enn den ordning man la opp til i 1950, og som danner utgangspunktet for utvalgets drøftelser her.

Ved utformingen av forslaget i Ot prp nr 78 (1950) synes man i første rekke å ha hatt i tankene forvaring av norske borgere. Forslaget var imidlertid utformet generelt, slik at det også kunne ha blitt anvendt overfor utlendinger. Utvalget vil i drøftelsen nedenfor ikke skille mellom norske borgere og andre. Forholdet til utlendinger vil imidlertid bli særskilt omtalt i pkt 4.8.

4.7.4.2 Lovforslaget i Ot prp nr 78 (1950)

Reglene om forvaring var foreslått i et eget kapittel V i departementets lovutkast med overskriften «Sikringstiltak». Kriteriene for forvaring var angitt i utkastets § 25. Etter denne bestemmelsen skulle personer kunne pågripes av politiet og holdes i forvaring i inntil 30 dager hvis politiet fant at det var «skjellig grunn til å mistenke noen for å ha foretatt eller være i ferd med å foreta, eller å forberede noen overtredelse av» visse bestemt angitte straffebestemmelser. Disse straffebestemmelsene var kapitlene 8, 9, 12, 13 og 14 i straffeloven, enkelte bestemmelser i militære straffelov, lov 18 august 1914 nr 3 om forvarshemmeligheter samt enkelte bestemmelser i særlover. De angitte kapitlene i straffeloven omfatter forbrytelser av forskjellig karakter mot offentlige interesser samt enkelte alvorlige skadegjørende handlinger, bl a alvorlige ildspåsettelser.

Beslutning om pågripelse og forvaring skulle etter utkastet i første omgang kunne treffes av politiet. Forvaring i 30 dager eller mer skulle likevel kreve beslutning av vedkommende departement.

Man foreslo videre opprettelse av et særskilt råd som rådgiver for departementet i saker om forvaring. Foreleggelse for rådet var foreslått å være obligatorisk for å opprettholde forvaring i mer enn tre måneder. Ved langvarig forvaring skulle saken videre forelegges for rådet hver sjette måned. Rådet skulle imidlertid utelukkende være et rådgivende organ. Avgjørelsesmyndigheten var fastsatt å skulle ligge i departementet.

Lovutkastet inneholdt også regler om alternativer til forvaring i form av forbud mot bestemte oppholdssteder, meldeplikt mv. Ved mistanke som kunne gi grunnlag for forvaring, var politiet dessuten gitt adgang til ransaking og beslag uten hensyn til straffeprosesslovens regler.

Utvalget har under pkt 4.2.2 vist til betenkningene fra professor Castberg og Andenæs som ble trykket i Dok nr 11 (1950). I disse betenkningene ble det også drøftet om forslaget til forvaringsregler ville være i strid med grunnloven, forutsatt at man ser bort fra nødrettsbetraktninger. Drøftelsene var særlig knyttet til § 96 som forbyr at noen straffes «uden efter Dom» og til § 99 hvor det bestemmes at ingen må «fængslig anholdes, uden i lovbestemt Tilfælde og paa den ved Lovene foreskrevne Maade.» Begge professorene konkluderte med at forslaget til lovregler ikke stod i strid med de nevnte grunnlovsbestemmelsene. I forhold til § 96 ble det lagt vekt på at forvaring ville ha et annet formål enn straff. I forhold til § 99 ble det fremhevet at grunnlovsbestemmelsen slik den er utformet, utelukkende innebærer et krav om lovhjemmel og i utgangspunktet ikke innebærer noe skranke for hva som kan bestemmes ved lov.

4.7.4.3 Situasjonen fra 1950 og frem til i dag

Regjeringen ble under stortingsbehandlingen i 1950 pålagt å forberede forvaringstiltak med sikte på iverksettelse i en gitt situasjon, selv om kapitlet om forvaring ikke ble tatt inn i loven. Utvalget viser i den forbindelse til uttalelsene i komitéinnstillingen, sitert under pkt pkt 4.7.1. Når man avsto fra lovregulering på forhånd, innebar det at man baserte seg på at regulering i en gitt situasjon - med mindre det skulle være mulig med en ordinær lovbehandling - skulle foretas på grunnlag av beredskapslovens fullmaktsbestemmelser sammenholdt med prinsippene for konstitusjonell nødrett.

I og med at det ikke ble gitt noen lovregulering, og heller ikke på annen måte trukket opp klare retningslinjer, kan det ikke sies å ha eksistert noen eksakte rammer for forberedelsen av forvaringstiltak. En sentral begrensning har likevel ligget i at iverksettelse av forvaring i enhver situasjon vil måtte ligge innenfor grensene for det som er forfatningsmessig forsvarlig. Dette ble også sterkt understreket i Justiskomitéens innstilling.

I denne forbindelse kan det pekes på kravet i grunnloven § 99 om lovhjemmel for å anvende fengslig forvaring. I og med at det ikke ble foretatt noen lovregulering som foreslått i Ot prp nr 78 (1950), er dette kravet ikke uten videre oppfylt gjennom beredskapsloven. Det må sies å være tvilsomt om den generelle bestemmelsen i § 3 i seg selv innebærer tilstrekkelig lovhjemmel i forhold til grunnloven § 99. Det innebærer i så fall at regler om forvaring gitt med hjemmel i § 3 bare vil kunne anses gyldig under henvisning til prinsippene om konstitusjonell nødrett.

I hele perioden siden 1950-årene har forvaring av visse personer inngått i beredskapsplanverket som et tiltak som kan iverksettes i en gitt situasjon. Tiltakene i SHP har vært knyttet til personer som er eller mistenkes for å være en fare for rikets sikkerhet. Iht planverket skal det i gitte situasjoner iverksettes skjerpet overvåking av slike personer. SHP viser i den forbindelse til overvåkingsinstruksens bestemmelser. Det er videre fastsatt at man i gitte situasjoner skal vurdere om det skal gis regler om forvaring av personer som nevnt. Det er forutsatt i SHP at regulering primært skal søkes gitt gjennom en ordinær lov vedtatt av Stortinget. Dersom dette ikke er mulig, er forutsetningen at reguleringen skal gis gjennom kongelig resolusjon med hjemmel i beredskapsloven.

Frem til 1978 ble det - som ledd i beredskapsforberedelsene - ved Overvåkingssentralen ført et særskilt register med nødvendige opplysninger over personer som kunne være aktuelle for pågripelse i en gitt situasjon. Denne registreringen er omtalt av utvalget til å vurdere forskjellige sider ved en forebyggende sikkerhetstjeneste (Mellbye-utvalget), som avga sin utredning 12 mai 1967. I 1987 ble alle deler av denne utredningen som angår norske borgeres rettssikkerhet offentliggjort. Om registrering med sikte på ekstraordinære beredskapstiltak heter det i utredningen (avgradert sammendrag 1987 s 49):

«Ekstraordinære beredskapstiltak

I saksarkivet (Overvåkingssentralens arkiv, utvalgets anm) inngår også registrering av norske borgere som antas å ville handle mot landets interesser når det bryter ut krig eller krig truer. Som ekstraordinære beredskapstiltak er det forutsatt at slike personer skal pågripes og tas i forvaring. Nærmere bestemmelser vil eventuelt kunne bli gitt ved kongelig resolusjon i medhold av krigsloven § 3. Slikt tiltak må imidlertid forberedes ved at det utarbeides og holdes ajour landslister over personer (fordelt på gruppene A og B etter farlighetsgrad) som det antas nødvendig å sikre. Videre må det på forhånd treffes forberedende tiltak for effektivt å kunne gjennomføre en slik sikringsaksjon.

Ved Overvåkingssentralen føres det register med nødvendige opplysninger over de personer som i tilfelle skal pågripes. Antall navn i registeret og i landslistene blir stadig revidert og redusert. Reduksjonen står i forbindelse med det mildere internasjonale klima, men skyldes først og fremst at kravet til forutsetningene for at en person skal kunne pågripes, stadig er blitt skjerpet. For tiden (1967, utvalgets anm) står det i alt 404 navn på listene.»

Det foretas ikke lenger slik registrering og listeføring ved Overvåkingstjenesten. Sjefen for Overvåkingssentralen sendte i 1978 ut rundskriv til landsdelssentralene om at det ikke lenger skulle føres lister over personer som skulle tas i forvaring. De forvaringslister som man hadde ved landsdelssentralene, skulle makuleres. Ved Overvåkingssentralen ble slike lister imidlertid oppbevart frem til 1992, da de ble makulert.

Når man ikke lenger fører lister over personer som skal pågripes og eventuelt tas i forvaring, innebærer det at iverksettelse i et enkelt tilfelle, selv om det i lov eller på grunnlag av beredskapsloven er fattet en generell beslutning om gjennomføring av forvaring, aldri vil kunne gjennomføres uten etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

Denne vil for det første bestå i å vurdere om det i den aktuelle situasjonen er personer som i særlig grad er eller kan mistenkes for å være en fare for rikets sikkerhet. I den forbindelse vil Overvåkingstjenestens arkiv være et sentralt utgangspunkt. Overvåkingstjenesten skal etter sin instruks, fastsatt ved kgl res 19 august 1994, bl a innhente opplysninger om personer, grupper og organisasjoner som kan mistenkes for å forberede eller foreta visse alvorlige handlinger, herunder lovbrudd mot statens sikkerhet og selvstendighet.

Før man eventuelt iverksetter forvaring, må det dessuten vurderes om dette er et egnet og forsvarlig virkemiddel overfor de personer det eventuelt kan være tale om. Det må bl a vurderes om det foreligger en så alvorlig fare at det er nødvendig å anvende et så inngripende virkemiddel som forvaring vil være. Foruten omfanget av den foreliggende fare, vil det være nødvendig å ta stilling til om man kan oppnå tilstrekkelig sikkerhet med andre og mindre inngripende tiltak enn forvaring.

4.7.4.4 Behovet for å iverksette forvaring i en gitt situasjon

Forvaring av personer i krig eller når krig truer, bygger på et ønske om å beskytte mot handlinger fra denne personen som kan være til skade for landets eller enkeltpersoners interesser.

Under lovarbeidet i 1950 ble det i forhold til kapitlet om forvaring lagt særlig vekt på faren for «femtekolonnevirksomhet» og «andre indirekte angrep, så som spionasje, sabotasje og propaganda», se f eks Ot prp nr 78 (1950) på side 34. Som beskrevet i andre deler av utredningen, er den sikkerhetspolitiske situasjonen og dermed trusselbildet vesentlig endret siden 1950. Etter utvalgets oppfatning forhindrer ikke dette at dersom det først skulle oppstå en krigssituasjon, eller en situasjon hvor krig truer, må man være forberedt på at det, uavhengig av hvem som utgjør fienden, innenfor landets grenser vil kunne finnes personer som vil ønske å støtte fienden ved forskjellige former for virksomhet og dermed vil motarbeide Norges interesser. En slik virksomhet vil bl a kunne vanskeliggjøre gjennomføring av mobilisering og mottak av allierte forsterkninger, og vil kunne innebære betydelig fare for stabilitet og sikkerhet i landet, for norske borgeres liv og helse, og for materielle verdier.

At man for å beskytte samfunnet og enkeltpersoner holder personer i fengslig forvaring, forekommer også i fredstid. F eks er et av grunnlagene for ordinær varetektsfengsling at dette «antas påkrevd for å hindre» at den pågrepne «på ny begår en straffbar handling som medfører høyere straff enn fengsel i 6 måneder», straffeprosessloven §184, jfr §171 første ledd nr 3.

Forvaring i krig eller når krig truer, har likevel en rekke særlige sider. Et vesentlig trekk er at skadepotensialet ved enkelthandlinger gjennomgående kan betegnes som vesentlig større enn under ordinære forhold. I en krigssituasjon kan det lett tenkes handlinger fra én person eller en mindre gruppe personer som kan få gjennomgripende følger for selve krigsutviklingen, for norske myndigheters kontroll over den foreliggende situasjonen eller for et stort antall enkeltmennesker. At det vil foreligge et beskyttelsesbehov, er dermed etter utvalgets oppfatning ikke tvilsomt. Spørsmålet er imidlertid hvordan dette behovet skal forenes med andre grunnleggende hensyn, ikke minst beskyttelsen av enkeltmenneskets frihet og rettssikkerhet.

Det kan i denne sammenheng pekes på at Finland nylig har foretatt en fullstendig revisjon av beredskapslovgivningen. I den forbindelse ble behovet for forvaringsregler vurdert. Man konkluderte med (proposisjon nr 249/1989) at det også i fremtiden kan oppstå behov for å iverksette forvaring av enkelte personer som aktivt motarbeider landets interesser. På denne bakgrunn ble tidligere lovregler om forvaring i det vesentlige videreført i lov av 22 juli 1991 om «försvarstilstånd». Av ovennevnte lovregel fremgår at «chefen för polisdistriktet (kan) ålägga den som på grund av sin tidigare brottslega verksamhet eller annars på giltiga grunder med sannolikhet kan misstänkas göra sig skyldig till högförräderi, landsförräderi eller något annat sådant brott som är ägnat att skada eller äventyra rikets försvar eller säkerhet, att bo på en viss ort, att vistas på en bestämd plats under särskild uppsikt eller att flytta från sin vistelseort.»

4.7.4.5 I hvilken grad kan forvaring bygge på alminnelige fredstidsregler?

De alminnelige strafferettslige og straffeprosessuelle regler får i utgangspunktet anvendelse også i en krigssituasjon. Reglene vil til en viss grad kunne gi myndighetene grunnlag for å holde i fengslig forvaring personer som antas å utgjøre en konkret fare.

For å avgjøre hvor langt disse reglene rekker, er det naturlig å ta utgangspunkt i straffeprosesslovens regler om varetektsfengsling. Grunnvilkårene her - som følger av § 171 sammenholdt med § 184 - er at det må foreligge skjellig grunn til mistanke om at vedkommende har begått en straffbar handling med en strafferamme på mer enn 6 måneders fengsel. For at varetektsfengsel skal kunne anvendes, skal det altså allerede være begått en straffbar handling. Det er ikke tilstrekkelig at det foreligger planer om slik handling. Det må videre foreligge en kvalifisert mistanke mot vedkommende, jfr vilkåret om «skjellig grunn».

Det følger av det som er sagt, at rekkevidden av eksisterende straffebestemmelser også vil ha direkte betydning for muligheten til å anvende varetektsfengsling.

Man må generelt kunne si at de handlinger man gjennom en forvaringsordning ønsker å beskytte seg mot, vil være straffbare etter gjeldende norsk straffelovgivning. Dette gjelder f eks enten det er tale om handlinger som direkte gjelder statens selvstendighet eller sikkerhet, regulert i straffeloven kap 8, eller det er tale om angrep på personer eller eiendom, som er straffbare etter straffelovens regler om legemskrenkelser og om skadeverk.

Dermed er imidlertid ikke sagt at enhver forberedelse av slike handlinger er straffbare og kan danne grunnlag for varetektsfengsling. Hovedregelen etter norsk rett er tvertimot at forberedelser til en straffbar handling ikke i seg selv er straffbare. For at man skal kunne straffe for forberedelseshandlinger, må dette enten

• følge av straffebestemmelser som rammer enkelte typer forberedelseshandlinger,

• bygge på at man under forberedelsen har overtrådt andre straffebestemmelser, f eks begått dokumentfalsk (straffeloven § 185) eller anskaffet sprengstoff for å begå forbrytelse (straffeloven § 161), eller

• bygge på at forberedelsene er kommet så langt at man kan straffes for å ha forsøkt å begå den aktuelle handlingen. For at man etter norsk rett skal kunne straffes for forsøk, må man imidlertid være kommet så langt at man skrider til verket, dvs at forberedelsesfasen egentlig er over.

En straffebestemmelse som rammer rene forberedelseshandlinger, og som er av særlig betydning i denne sammenheng, er straffeloven § 94. Etter denne er det straffbart å inngå forbund med sikte på forbrytelse mot straffeloven §§83, 84, 86, 86b, 88, 89 og 90. De angitte bestemmelsene er sentrale straffebud i straffeloven kapittel 8, som omfatter forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet. Straffelovens § 94 gir dermed grunnlag for straff for den forberedende handling som består i å inngå forbund bl a når formålet er forskjellige former for bistand til en aktuell eller potensiell fiendestat.

En annen straffebestemmelse som rammer inngåelse av forbund er straffeloven § 159, som gjelder forbund med sikte på visse ødeleggende handlinger, som brann, spregning, forgiftning og flykapring.

Straffeloven § 104 a setter straff for den som danner eller deltar i privat organisasjon av militær karakter eller som støtter slik organisasjon.

Annen forberedelse enn å inngå forbund kan normalt ikke straffes etter gjeldende straffelov. Det innebærer bl a at man straffritt kan foreta detaljert planlegging og innsamling av materiale med tanke på å begå en forbrytelse mot statens selvstendighet og sikkerhet, og det gjelder selv om man under planleggingen har kontakt med en (potensiell) fiendestat eller med andre personer i Norge. Visse unntak gjelder for dette. Bl a kan innsamling av kart og bilder med opplysninger om militære anlegg rammes av lov 18 august 1914 nr 3 om forsvarshemmeligheter. Straffeloven § 161 setter straff for anskaffelse mv av sprengstoff med sikte på å forøve en forbrytelse.

Etter dette må det sies å foreligge begrensninger mht muligheten for å anvende eksisterende regler i straffeloven og straffeprosessloven som grunnlag for sikring av personer i en situasjon hvor det foreligger krig eller krig truer. Ut fra det som er påpekt, vil situasjonen ofte være at de aktuelle personer (ennå) ikke har begått noen straffbar handling. Og selv hvor en straffbar handling faktisk er begått, vil situasjonen kunne være at det ikke foreligger tilstrekkelig bevis til å oppfylle kravet i straffeprosessloven om «skjellig grunn til mistanke». Endelig kan det påpekes at varetektsfengsling, også sett i sammenheng med eventuell etterfølgende soning, vil være begrenset i tid og vil også av denne grunn ikke alltid kunne ivareta sikringsbehovet.

I tillegg til det som er nevnt, vil det være en forutsetning for anvendelse av fredstidsreglene at de aktuelle organene er i funksjon og kan kommunisere med hverandre. Det kan lett tenkes situasjoner hvor dette ikke er tilfelle. Beredskapsloven kapittel IV har enkelte særregler om behandlingen av straffesaker i krigssituasjoner. Bl a er det i § 8 andre ledd gjort unntak fra de alminnelige tidsfrister som gjelder for fremstilling for forhørsrett. Selv om disse reglene anvendes, er det imidlertid ikke vanskelig å tenke seg situasjoner hvor det i større eller mindre grad ikke vil være faktisk mulig å behandle saker om varetektsfengsling på den lovbestemte måten.

4.7.4.6 Generelle lovregler om forvaring

Utvalget har ovenfor konstatert at det i en gitt situasjon vil kunne oppstå et behov for å kunne iverksette forvaring av enkeltpersoner. Videre har man konstatert at gjeldende regler i straffeloven og straffeprosessloven ikke alene kan dekke det beskyttelsesbehov som foreligger. Spørsmålet blir hvordan dette kan løses med tanke på en fremtidig situasjon hvor landet er i krig eller krig truer.

Utvalget vil for sin del ikke anbefale at man i dag foretar en generell lovregulering av forvaring, slik det var foreslått i Ot prp nr 78 (1950). Utvalget legger i den forbindelse vekt på at det i dag, i større grad enn det som var tilfelle i 1950, er vanskelig å forutse hvordan de nærmere omstendighetene vil være hvis det skulle oppstå en situasjon hvor det er behov for å iverksette forvaring. Det er i dag ikke grunnlag for å utpeke bestemte land eller grupperinger som sannsynlige fiender, og dermed er det heller ikke mulig å ha noen formening om i hvilken grad en fiende vil ha aktive sympatisører i Norge og langt mindre hvordan disse vil opptre.

Når situasjonen er slik, vil det etter utvalgets oppfatning kunne være uheldig i dag å gi generelle regler om forvaring for anvendelse i en senere konkret situasjon. De hensyn som ble fremhevet under stortingsbehandlingen i 1950 mot å foreta en lovregulering, kan etter utvalgets oppfatning anføres med minst like stor tyngde i dag.

De samme hensyn gjør seg gjeldende i enda sterkere grad når det gjelder spørsmålet om det kan være aktuelt å føre lister over personer som bør tas i forvaring ved en eventuell krise- eller krigssituasjon. En slik listeføring vil ikke være hensiktsmessig i dagens situasjon. Utvalget viser her til redegjørelsen under pkt 4.7.4.3.

4.7.4.7 Fredstidsregler som utgangspunkt

Utvalget ser det generelt som ønskelig at man under ekstraordinære forhold i størst mulig grad kan bygge på de alminnelige gjeldende rettsreglene i stedet for å være nødt til å anvende særregler for den foreliggende situasjonen. Utvalget foreslår derfor at man i stedet for særregler så langt det er mulig forsøker å bygge planlegging av sikringstiltak i en krigs- eller krisesituasjon på alminnelige fredstidsregler. Dette innebærer at:

1. Fredstidsreglene bør i noen grad være utformet med tanke på at de også skal kunne være praktisk anvendelige i ekstraordinære situasjoner. Dette må likevel ikke få som følge at man for fredstid fraviker alminnelige krav til rettssikkerhet mv.

2. I den grad det er nødvendig med særlige tiltak i ekstraordinære situasjoner, bør regelverket likevel så langt det er mulig bygge på alminnelige fredstidsregler og bare gjøre avvik fra disse der dette er påkrevet.

I forhold til anvendelse av fredstidsreglene i ekstraordinære situasjoner, vil utvalget særlig peke på at det synes å foreligge et behov for å gjennomgå gjeldende straffelovgivning med sikte på å undersøke om man i større grad enn i dag kan anvende straff overfor forberedelseshandlinger. På grunnlag av redegjørelsen under pkt 4.7.4.5 ovenfor, må man kunne si at dagens lovgivning har begrenset rekkevidde i forhold til forberedelseshandlinger, selv når det er tale om så alvorlige handlinger som forbrytelser mot landets selvstendighet og sikkerhet.

I forhold til terroristbeskjempelse i fredstid er det i utredningen fra det såkalte Sikkerhetsutvalget, NOU 1993:3 Strafferettslige regler i terroristbeskjempelsen, bl a foretatt en gjennomgang av gjeldende straffebestemmelser overfor terrorisme og i den forbindelse foreslått enkelte utvidelser av adgangen til å ilegge straff for forberedelseshandlinger. Justisdepartementet planlegger å følge opp denne utredningen med en proposisjon til Stortinget.

Etter utvalgets oppfatning er det i forhold til krigssituasjoner eller situasjoner der krig truer, ønskelig med en generell gjennomgang av eksisterende straffebestemmelser, med sikte på å vurdere om man i større grad enn i dag bør kunne ilegge straff for forberedelse til handlinger som i en slik situasjon vil skade landets interesser. En sidevirkning av en eventuell slik endring, vil være at man også i større grad vil kunne anvende varetektsfengsling overfor slike handlinger.

Straffelovkommisjonen arbeider for tiden med en generell gjennomgang av straffelovens spesielle del, dvs bestemmelsene om de enkelte straffbare handlinger. Kommisjonen har uttalt (NOU 1992:23 s 81) at den i den forbindelse spesielt vil vurdere hvilke typer forberedelseshandlinger som bør være straffbare. Man har særlig trukket fram spørsmålet om å kriminalisere forberedelser til alvorlige lovbrudd som kidnapping, flykapring ol. Etter utvalgets oppfatning er det ønskelig at kommisjonen også bes om å være spesielt oppmerksom på spørsmål som gjelder adgangen til å ilegge straff for forberedelse til alvorlige handlinger som er særlig aktuelle i krig eller når krig truer.

Foruten en vurdering av rekkevidden for eksisterende straffebestemmelser som rammer inngåelse av forbund med sikte på forbrytelser mot statens selvstendighet og sikkerhet, jfr pkt 4.7.4.5 ovenfor, bør det vurderes om andre former for forberedelseshandlinger bør gjøres straffbare. F eks er det etter utvalgets syn grunn til å vurdere om innsamling av forskjellige former for materiale med sikte på handlinger i strid med landets interesser, bør kunne rammes av straffebestemmelser. I NOU 1993:3 (ss 45-46) er et tilsvarende spørsmål vurdert i forhold til terrorhandlinger. Sikkerhetsutvalget konkluderer med at en slik utvidelse ikke bør skje, særlig under henvisning til at det er vanskelig å definere terrorhandlinger og til at det rent psykologisk er et langt skritt fra å besitte materiale til rent faktisk å iverksette terroraksjoner. Etter utvalgets vurdering gjør disse hensynene seg nødvendigvis ikke gjeldende på samme måte i forhold til handlinger forberedt med tanke på en krigssituasjon.

Utvalget har forøvrig merket seg at Overvåkingssentralen i sin høringsuttalelse til NOU 1992:23 har reist spørsmål om å innføre en alminnelig regel om straffeansvar for forberedende handlinger med sikte på å begå grove forbrytelser.

4.7.4.8 Tiltak utover fredstidslovgivningen

Det synes likevel på det rene at behovet for beskyttelsetiltak i en gitt situasjon ikke fullt ut dekkes gjennom endringer i den ordinære lovgivning. Utvalget legger til grunn at det i visse situasjoner vil være behov for å ta personer i fengslig forvaring utover det som følger av ordinære strafferettslige og straffeprosessuelle regler. Dermed må beredskapsarbeidet også omfatte generelle forberedelser av slike tiltak. Det rettslige grunnlag for tiltakene vil, hvis man ikke har kunnet vedta tiltakene ved ordinær lov, måtte være beredskapslovens fullmaktsbestemmelser sammenholdt med prinsippene for anvendelse av nødrett.

Utvalget har ovenfor påpekt at det ut fra nåværende forhold vil være vanskelig å gi generelle regler om forvaring for anvendelse i en senere konkret situasjon. Ut fra dette er det utvalgets anbefaling at selv om det i ekstraordinære situasjoner er nødvendig med særlige tiltak, bør regelverket så langt mulig bygge på alminnelige fredstidsregler.

Det er dermed utvalgets oppfatning at man i forhold til spørsmålet om forvaring generelt bør ta utgangspunkt i de alminnelige strafferettslige og straffeprosessuelle regler. Bare i den utstrekning det er påkrevet, bør det gis regler som avviker fra ordinært gjeldende regler. Det er utvalgets oppfatning at rettssikkerhetshensyn best vil kunne ivaretas ved at myndigheten til å kunne beslutte forvaring i utgangspunktet legges til domstolene.

Behov for regler som fraviker alminnelige fredstidsbestemmelser vil bl a kunne gjelde vilkårene for å anvende forvaring, og fremgangsmåten for behandling av saker med krav til forvaring. Det kan f eks tenkes regler som innebærer avvik fra de ordinære kravene til mistankens styrke som følger av straffeprosesslovens § 171, eller regler som innebærer avvik mht kompetansefordelingen mellom ulike domstoler. Også i forhold til regler som innebærer tidsfrister, vil det være et nærliggende behov for å gjøre unntak.

Det vil imidlertid gjelde betydelige skranker for å iverksette slike ekstraordinære tiltak. I og med at gjennomføring bare kan være lovlig med grunnlag i nødrett, vil forvaring bare kunne anvendes hvor det foreligger en nødsituasjon som gjør iverksettelse av et konkret tiltak absolutt nødvendig. Utvalget viser i den forbindelse til den omfattende drøftelsen av slike spørsmål som fant sted i forbindelse med stortingsbehandlingen i 1950. Det kan særlig pekes på komitéflertallets uttalelser i Innst O. XV (1950) ss 16-17, referert under pkt 4.2.2 ovenfor.

Utvalget vil videre fremheve at menneskerettighetsbestemmelser innebærer vesentlige skranker i forhold til fengslig forvaring, se SP art 9 og 17 og EMK art 5 og 8. Det vises til omtalen av menneskerettighetene under pkt 4.1.2. Som påpekt der, åpner konvensjonene for å gjøre unntak for særlige situasjoner. Det vil under ingen omstendighet være aktuelt å fravike menneskerettighetskonvensjonenes alminnelige regler, hvis ikke kriteriene for fravikelse av disse er oppfylt. Og selv om kriteriene er oppfylt, vil det måtte påses at en ikke setter seg ut over humanitære minstestandarder - selv om de ikke er rettslig bindende - slik disse kommer til uttrykk i ulike internasjonale dokumenter, jfr for fengslig forvarings vedkommende særlig art 4 i den såkalte «Turku-erklæringen» (Declaration of Minimum Humanitarian Standards, vedtatt av et ekspertmøte i Turku/Åbo, Finland, 2 desember 1990).

Utvalget har i drøftelsen ovenfor tatt utgangspunkt i forvaring. Det må imidlertid påpekes at det såvel i fredstid som under krigsforhold kan være aktuelt å anvende andre tiltak som har samme formål, men som ikke innebærer et like stort inngrep i den personlige frihet. Straffeprosessloven § 188, jfr § 181, har regler om tiltak som skal vurderes før det besluttes varetekstfengsling. Slike tiltak kan bl a være meldeplikt eller forbud mot å oppholde seg på bestemte steder. For i det hele tatt å kunne anvende slike tiltak, er det en forutsetning at de alminnelige vilkårene for varetektsfengsling, bl a kravet om skjellig grunn til mistanke, er oppfylt.

Utvalget understreker at man i en krise- og krigssituasjon, enten man bygger på alminnelige fredstidsregler eller på særlige regler gitt i den aktuelle situasjonen, alltid vil ha plikt til å anvende mindre inngripende tiltak enn fengslig forvaring dersom man gjennom dette kan oppnå tilstrekkelig sikkerhet.

Lovutkastet i Ot prp nr 78 (1950) inneholdt også regler om ransaking og beslag. Utvalgets standpunkt er, ut fra samme begrunnelse som anført i forhold til forvaring under pkt 4.7.4.6, at det ikke bør gis særlige lovregler om dette med sikte på krise- og krigssituasjoner. Utvalget anser at anvendelse av slike tvangsmidler i utgangspunktet bør skje etter straffeprosesslovens regler. Supplerende regler bør likevel kunne gis i særlige tilfeller. Det vil i så fall måtte skje på samme grunnlag og med tilsvarende begrensninger som påpekt ovenfor i forhold til forvaring.

4.8 Spesielt om forholdet til utlendinger i Norge og på norske skip

4.8.1 Folkerettslige regler

Utvalget vil peke på at nøytrale og krigførende makters adgang til forvaring (internering) og andre kontrolltiltak overfor fremmede statsborgere under internasjonale væpnede konflikter, i noen utstrekning er regulert i folkeretten. Særlig gjelder dette overfor utlendinger som befinner seg på den krigførende parts eget territorium. Utvalget går ikke nærmere inn på disse forhold, men nøyer seg med å vise til den V. Haagkonvensjon av 1907 artikkel 11 og 12, den fjerde Genèvekonvensjon av 12 august 1949 om beskyttelse av sivile i krigstid (særlig artiklene 4, 5, 27, 35, 39, 42, 43, 49, 78-135 og 147) og I. Tilleggsprotokoll av 1977 til Genèvekonvensjonene av 12 august 1949 hva angår beskyttelsen av ofre for internasjonale væpnede konflikter (særlig artiklene 73 og 75-77).

Utvalget viser også til de øvrige reglene om behandling av sivile i den fjerde Genèvekonvensjonen og til påpekningen i pkt 4.1.2 ovenfor om at de internasjonale menneskerettighetene får anvendelse overfor enhver person innenfor statens myndighetsområde, altså også overfor utlendinger. I tilknytning til spørsmålet om utvisning, jfr pkt 4.8.2 nedenfor, viser utvalget - som eksempel på en folkerettslig menneskerettighetsforpliktelse som Norge er bundet av - til FNs torturkonvensjon av 1984 (Convention against Torture and other Cruel, Inhuman og Degrading Treatment og Punishment, vedtatt 10 desember 1984), som i art 3 fastsetter forbud mot å «...utvise, sende tilbake eller utlevere en person til annen stat når det er skjellig grunn til å tro at vedkommende ville være i fare for å bli utsatt for tortur».

4.8.2 Internrettslige regler om forholdet til utlendinger som befinner seg i landet under krig eller når krig truer

Utvalget finner det naturlig å komme noe nærmere inn på den internrettslige regulering av forholdet til utlendinger som befinner seg i landet under krig eller når krig truer.

Forholdet til slike personer vil kunne reise særlige spørsmål, f eks om borgere fra en fiendtlig stat eller en stat som sympatiserer med fienden, naturlig vil innebære en større eller mindre sikkerhetsrisiko.

I utlendingsloven (lov 24 juni 1988 nr 64) er det gitt visse særregler av hensyn til rikets sikkerhet mv. Utlendingslovens regler kommer bare til anvendelse overfor personer som ikke er norske statsborgere. Den innebærer ikke noen særlig regulering i forhold til norske statsborgere med utenlandsk opprinnelse.

Etter utlendingsloven § 43 første ledd kan innreise og søknad om arbeidstillatelse mv nektes av hensyn til rikets sikkerhet. Hensynet til rikets sikkerhet kan også begrunne bortvisning eller utvisning, og vedtaket vil i tilfelle kunne iverksettes straks. I påvente av gjennomføringen, vil utlendingen kunne pågripes eller fengles, eller det kan anvendes mindre inngripende tiltak som meldeplikt o l. § 43 andre ledd gir hjemmel for særlige regler om meldeplikt når hensynet til rikets sikkerhet gjør dette nødvendig.

Ifm forberedelsen av utlendingsloven ble det vurdert om loven av sikkerhetshensyn burde gi grunnlag for mer omfattende tiltak enn det som er nevnt. I NOU 1983:47 Ny fremmedlov ble det bl a pekt på at erfaringer fra andre land har vist at det under krise eller krig kan være nødvendig eller ønskelig å ta utlendinger i forvaring. Man la til grunn at utlendingslovens regler om fengsling ikke vil kunne anvendes med et slikt formål, fordi det i tilfelle ikke vil være tale om tiltak i påvente av, men i stedet forutsending fra riket. Det ble i den forbindelse også påpekt at grunnlaget for inngrepet ville være et annet, og det ville kunne bli mer langvarig. Fremmedlovutvalget uttalte videre (NOU 1983:47, s 307):

«Utvalget peker på at beredskapsloven av 1950 for sitt område må antas å gi mer alminnelig adgang til å innføre slike tiltak under krise og krig, og ikke bare overfor utlendinger. Spørsmålet er nå altså ikke å skape slik lovhjemmel for disse situasjoner, men eventuelt å gjøre den anvendelig også utenfor krigs- og krisetilfelle, og samtidig såvidt mulig presisere og begrense den, og sikre mot misbruk. På den annen side inneholder beredskapsloven § 3 også hjemmel for å fravike de lovregler man her måtte komme fram til i fremmedloven. Deres betydning ville derfor mer bli å være retningsgivende, som gjennomtenkt i roligere tider, enn egentlig å være skranke for hva som kunne bestemmes om situasjonen måtte inntreffe. Deres retningsgivende betydning er imidlertid uviss. Det er nemlig vanskelig å forutse de praktiske spørsmål som kunne melde seg, dersom slike drastiske tiltak skulle komme på tale.

Utvalget er derfor kommet til at det ikke ville være gunstig å belaste utkastet med hypotetiske bestemmelser som nødvendigvis vil vekke motforestillinger, selv om formålet med dem ville være å begrense faren for misbruk.»

Utvalget kan i det vesentlige slutte seg til disse vurderingene. Dette innebærer at i den utstrekning de tiltak som utlendingsloven gir anvisning på, ikke er tilstrekkelige, vil tiltak overfor utlendinger måtte vurderes etter de samme prinsipper som for norske borgere. Det vises til utvalgets generelle drøftelser ovenfor. Det må forøvrig generelt måtte påses at iverksatte tiltak oppfyller folkerettens krav, se henvisningene i pkt 4.8.1 ovenfor.

4.8.3 Mulighetene for å avmønstre besetninger ombord på norske skip som kommer fra land Norge er i krig med

De senere års utvikling innen handelsflåten har medført at en relativ stor andel av besetningen på norskeide skip, også på offisersnivå, er utlendinger. I en situasjon hvor Norge er i konflikt eller krig med en annen nasjon, vil det kunne være behov for å avløse/avmønstre mannskaper fra denne nasjonen, fordi disse må antas å representere en fare for skipenes sikkerhet.

Dersom krigssituasjonen er et resultat av en krise som har bygget seg opp over lengre tid, i tråd med de forutsetninger som legges til grunn for dagens beredskapsplanlegging, vil man i den tid krisen bygger seg opp kunne løse dette problemet med ordinære midler. Mannskapene er ansatt på kontrakter av 6 til 8 måneders varighet, hvilket gir arbeidsgiveren mulighet til ikke å fornye arbeidskontraktene dersom man finner dette sikkerhetsmessig uforsvarlig. Det er imidlertid det enkelte skips rederi som er arbeidsgiver, og myndighetene vil trenge rederienes samarbeide for å få tiltaket effektuert. Ettersom rederiene vil være like opptatt av skipenes sikkerhet som myndighetene, bør dette imidlertid ikke by på problemer i praksis.

Dersom krigen er en realitet før man ved legale og fredelige midler har avløst alle de mannskaper man ønsker å avløse, oppstår en ny situasjon. I en krigssituasjon vil imidlertid flåten bli rekvirert og NORTRASHIP etablert.

En første mulighet for å sikre skip med «fientlige» besetninger, vil være å dirigere skipet til allierte områder hvor det vil være vanskelig å iverksette kapring eller sabotasje. Dette er forøvrig et tiltak som kan iverksettes av rederiet mens det ennå er fred.

Står man i en situasjon hvor ilandsetting/utskifting av mannskaper fremstår som den eneste praktiske mulighet, vil imidlertid krigssituasjonen i seg selv gi nødvendig saklig grunn for avmønstring. Enten man påberoper seg sikkerhetsgrunner etter fredstidslovgivningen, eller foretar de nødvendige tiltak med hjemmel i beredskapslovgivningen, risikerer man selvsagt å komme opp i en rettstvist når krigen er over. Hvordan man kommer ut av en slik tvist, vil bl a kunne avhenge av krigens resultat og innholdet av en eventuell fredsavtale. Mulighetene for eventuelle rettstvister vil imidlertid neppe få norske myndigheter til å avstå fra å gjøre de nødvendige håndgrep i en krigssituasjon.