13 Økonomiske og administrative konsekvenser

Nasjonal helse- og sykehusplan gir retning og rammer for utviklingen av spesialisthelsetjenesten og samhandlingen med den kommunale helse- og omsorgstjenesten i planperioden. Planperioden er 2020–2023, men utviklingsretningen strekker seg utover dette, og fremskrivingene som ligger til grunn for planarbeidet, har en horisont mot 2035.

Med noen unntak er det en gjennomgående forutsetning at gjennomføringen av planen skal skje innenfor de til enhver tid gjeldende rammer for regionale helseforetak, kommuner og departementets underliggende etater. Unntakene er i hovedsak knyttet til digitaliseringstiltak, studieplasser for sykepleiere og enkelte tilskudd til kommunene. Dette innebærer samtidig at måloppnåelsen vil avhenge av utviklingen i det økonomiske handlingsrommet for de aktuelle aktørene framover. Eventuelle forslag til bevilgningsøkninger på departementets budsjettområde vil fremmes i den ordinære budsjettprosessen.

13.1 Om bærekraften i helse- og omsorgstjenesten

SSB anslår at antall årsverk i helse- og omsorgstjenestene må øke med 35 prosent frem mot 2035 for å dekke fremskrevet behov for helse- og omsorgstjenester. I så fall vil sektoren legge beslag på nesten halvparten av veksten i arbeidsstyrken. I kapittel 9 diskuteres usikkerheten og følsomheten i fremskrivingene fra SSB. Dette er også illustrert i tabell 13.1. SSB sine fremskrivinger må ikke forstås som et anslag på konsekvensene av innholdet i denne meldingen. Fremskrivingene illustrerer effekten av demografiske endringer, gitt forutsetningene omtalt i kapittel 9.

Selv om fremskrivingene fra SSB er følsomme for endringer i forutsetningene, skal det mye til for at veksten i antall eldre ikke fører til en betydelig vekst i etterspørsel etter helse- og omsorgstjenester. Historiske erfaringer knyttet til utvikling i standard og produktivitet, indikerer ikke at alternativet med lav vekst er sannsynlig, med mindre omstillingstakten øker. Under halvparten av den historiske veksten i helseutgifter kan forklares av endringer i demografi og inntekt alene.1 Samtidig vil den demografiske utviklingen øke knappheten på helsepersonell, særlig i distriktene.

Derfor mener regjeringen at ressursveksten i spesialisthelsetjenesten må vris fra vekst i bemanning, som er en knapp ressurs, til investeringer i teknologi og kompetanse som kan redusere fremtidig arbeidskraftbehov. Denne omstillingen forutsetter at sentrale rammebetingelser knyttet til for eksempel finansieringsordninger og lovverk er på plass. Regjeringen vil følge opp dette gjennom forslag til budsjett- og lovvedtak.

13.2 Økonomiske og administrative konsekvenser på hovedområder i planen

Summen av tiltakene i Nasjonal helse- og sykehusplan vil gi bedre tjenester til pasientene og bidra til en mer bærekraftig utvikling av helse- og omsorgstjenesten. Det er samtidig krevende å måle effekter av enkelttiltak, både fordi mange forhold spiller sammen og fordi det kan ta lang tid før effekter blir synlige.

De regionale helseforetakene har anslått hvordan noen konkrete tiltak i planen kan bidra til å redusere vekstbehovet i spesialisthelsetjenesten:

• Tverrfaglige oppsøkende team som ACT og FACT følger aktivt opp pasienter med alvorlig psykisk lidelse og rusproblematikk. Dette reduserer ikke nødvendigvis bemanningsbehovet, men kan gi bedre tjenester til pasientene, og bidra til at døgnkapasiteten i større grad kan rettes mot pasienter som ikke kan nyttiggjøre seg av ambulante tilbud.

• Samlet viser internasjonale erfaringer at integrerte, teambaserte helsetjenester kan bidra til 20–30 prosent reduksjon i innleggelser i spesialisthelsetjenesten.

• Nettbasert behandling i psykisk helsevern vil kunne øke antall konsultasjoner per behandler. De regionale helseforetakene har beregnet at dersom 15 prosent av konsultasjonene for angst og depresjon håndteres nettbasert, vil dette kunne frigjøre 7,5 prosent av totalt antall konsultasjoner. Denne kapasiteten kan brukes til å gi et bedre tilbud til pasienter som ikke kan nyttiggjøre seg av nettbasert behandling. I tillegg sparer pasientene tid og reiseutgifter.

• Et grovt anslag er at ulike former for oppfølging av pasienter utenfor sykehus ved bruk av teknologi kan erstatte om lag 16 prosent av konsultasjonene i somatiske sykehus. Dette kan utgjøre i underkant av 1 million konsultasjoner i 2035.

Å realisere dette potensialet vil kreve målrettet innsats utover planperioden fra 2020 til 2023. Beregningene må heller ikke tolkes som nettoeffekter. Flere av tiltakene vil kunne frigjøre ressurser på ett område, men kreve oppbygning av kapasitet og kompetanse på andre områder i spesialisthelsetjenesten. For eksempel kan ambulant teambehandling redusere behovet for sengeplasser, uten at bemanningsbehovet nødvendigvis går ned.

En sammenhengende helse- og omsorgstjeneste

Regjeringen og KS har inngått en avtale om innføring av helsefellesskap. I avtalen fremgår det at regjeringen og KS anbefaler at kommuner og de regionale helseforetakene innretter sitt samarbeid i tråd med prinsippene som helsefellesskapene skal bygge på, eller treffer beslutninger om dette, innen utgangen av 2020.

Målet er at helsefellesskapene skal legge til rette for utvikling av bedre tjenester til befolkningen og bedre utnyttelse av de samlede ressursene som spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten har til rådighet. Innføringen av helsefellesskap baseres i hovedsak på videreutvikling av eksisterende samarbeidsstrukturer og vil derfor ha mindre økonomiske og administrative konsekvenser. Regjeringen vil fremme forslag om å innføre et krav i regelverket om at samarbeidsavtalene skal inneholde omtale av hvordan kommuner og helseforetak skal drive utvikling og planlegging av tjenestene, jf. avsnitt 4.1.2. Etablering av sekretariat og/eller koordinator for samarbeidet mellom kommuner vil bidra til mer effektive prosesser, og vil kunne frigjøre tid for ansatte som nå skjøtter disse pliktene, i tillegg til ordinær stilling.

Kommunene har ansvar for fastlegeordningen. De samarbeidende kommunene bør derfor bli enige om hvordan de fordeler kostnadene knyttet til fastlegenes deltakelse i helsefellesskapene. Kommunene har ansvar for fastlegeordningen. De samarbeidende kommunene bør derfor bli enige om hvordan de fordeler kostnadene knyttet til fastlegenes deltakelse i helsefellesskapene. Størrelsen på disse kostnadene vil være begrenset, men vil avhenge av hvor mange møter fastlegerepresentantene deltar i. Dersom to fastlegerepresentantene deltar i for eksempel åtte møter i helsefellesskapet løpet av et år kan et grovt estimat for hvilke kostnader kommunene samlet i det enkelte helsefellesskap bør dekke være vel 100 000 kroner.

Forslagene i meldingen endrer ikke ansvarsfordelingen mellom kommuner og de regionale helseforetakene. Det betyr ikke at måten oppgavene blir utført på, vil ligge fast, jf. omtale i avsnitt 4.1.4 og 4.1.6. Utvikling i blant annet teknologi og medisin og forventninger fra pasientene innebærer at den konkrete oppgavedelingen mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten er i kontinuerlig endring. Det er ikke hensiktsmessig at departementet i sin løpende styring av spesialisthelsetjenesten slår fast hvordan oppgavefordelingen mellom sykehus og kommuner skal være i detalj. Departementet har begrenset kunnskap om hensiktsmessig oppgavefordeling og kompetansebehov på lokalt nivå i kommuner og sykehus, og disse avklaringene bør primært overlates til de som yter tjenestene – i samsvar med den lovregulerte ansvarsdelingen mellom helseforetak og kommuner, pliktene som følger av lov og forskrift og de faglige rådene som helsemyndighetene har utstedt. Det sentrale målet med helsefellesskapene er nettopp at kommuner og sykehus skal bli bedre til å utarbeide gode løsninger og planer på områder der de har felles ansvar, ut fra lokale forutsetninger og behov.

Teknologi i pasientens helsetjeneste

I Nasjonal helse- og sykehusplan angir regjeringen retning for hvordan spesialisthelsetjenesten skal nyttiggjøre seg teknologi og hvordan nasjonale virkemidler må justeres for å understøtte dette. Bedre utnyttelse av teknologien kan bidra til mer effektiv ressursbruk. Samtidig vil ofte innføring av teknologi kreve investeringer samtidig som drifts- og forvaltningskostnader kan øke. Det er derfor viktig at de som tar teknologien i bruk, systematisk henter ut gevinstene som ny teknologi kan gi. Siden bærekraftutfordringene primært er knyttet til fremtidig mangel på arbeidskraft, er det særlig viktig å gjennomføre arbeidskraftbesparende teknologiske endringer. Det betyr ikke at teknologi som primært øker kvaliteten, ikke er viktig, men at spesialisthelsetjenesten i sitt planleggingsarbeid må ha særlig oppmerksomhet på teknologiens mulighet til å redusere behovet for vekst i bemanning.

Digitalisering – en forutsetning for pasientens helsetjeneste

I Nasjonal helse- og sykehusplan angir regjeringen tydelige mål, ansvar og prioriteringer for digitaliseringen i spesialisthelsetjenesten. Videre varsles det at regjeringen vil ta større ansvar for å sette retning og rammer for IKT-utviklingen – både gjennom styring av etater og regionale helseforetak, samarbeid med kommunesektoren, bruk av regulering og normering og budsjettforslag. Digitalisering er en forutsetning for realisering av målbildet for pasientbehandlingen som presenteres i planen. I tillegg vil digitalisering i seg selv bidra til bedre ressursbruk gjennom å legge til rette for mer effektive arbeidsprosesser og bedre informasjonsutveksling. De som har ansvar for å yte helse- og omsorgstjenester, det vil si kommuner og regionale helseforetak, har hovedansvaret for å gjennomføre nødvendige digitaliseringstiltak innenfor de rammer og krav som nasjonale myndigheter fastsetter. Selv om private helsetjenesteleverandører som har avtale med det offentlige, ikke har et sørge-for-ansvar, har de plikt til å yte faglig forsvarlige helse- og omsorgstjenester og etterleve krav til digitale løsninger som er nedfelt i regelverk og avtaler. Budsjettkonsekvenser av tiltak som er et helt eller delvis statlig ansvar, blant annet knyttet til nasjonale felleskomponenter og e-helseløsninger, vil fremmes av regjeringen i den ordinære budsjettprosessen.

Kompetanse

Helsepersonell er den viktigste innsatsfaktoren i helse- og omsorgstjenesten. I Nasjonal helse- og sykehusplan foreslås tiltak for å forvalte og utvikle denne ressursen bedre. Det vil bidra til økt bærekraft.

Opptrappingsplanen for ABIOK-sykepleiere gjennomføres innenfor vedtatte rammer. En eventuell ytterligere økning av studieplasser i ABIOK-sykepleie vil fremmes i den ordinære budsjettprosessen. Flere lærlinger innen helsefag vil øke fylkeskommunenes utgifter til lærlingtilskudd. Lønnsutgifter ut over dette dekkes innenfor de regionale helseforetakenes rammer. Dersom lærlingene bidrar til økt aktivitet, kan det samtidig gi økte ISF-inntekter. Partene i arbeidslivet legger til grunn at 50 prosent av lærlingens arbeidstid er knyttet til verdiskaping og 50 prosent er knyttet til opplæring.

Psykisk helsevern

Forslagene knyttet til psykisk helse vil ikke endre ansvarsforhold eller påføre spesialisthelsetjenesten og kommuner nye oppgaver. Det vises til omtale av ACT- og FACT-team og nettbasert behandling i psykisk helsevern over.

13.3 Gjennomføring av Nasjonal helse- og sykehusplan

Helse- og omsorgsdepartementet skal følge opp utviklingsretningen som er presentert i Nasjonal helse- og sykehusplan gjennom styringsdokumentene for etatene og de regionale helseforetakene. Videre har departementet ansvar for at nasjonale rammebetingelser, som lovverk og finansieringsordninger, understøtter den ønskede utviklingen. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med eventuelle konkrete forslag til lovendringer og budsjettvedtak.

Helsedirektoratet og Direktoratet for e-helse vil få en særlig rolle i oppfølgingen av meldingen i tråd med deres roller som henholdsvis følge med-organ for helse- og omsorgstjenestene og ansvarlig for koordinering av digitalisering i helse- og omsorgstjenesten.

Ansvaret for å utvikle tjenestene i tråd med Nasjonal helse- og sykehusplan ligger hos de regionale helseforetakene og kommunene. Departementet vil derfor gi føringer for neste generasjon av lokale og regionale utviklingsplaner og formidle forventninger til helsefellesskapene i tråd med forslagene i denne meldingen og avtalen med KS om innføring av helsefellesskap, jf. kapittel 4. Helsefellesskapene oppfordres til å komme med innspill til neste nasjonale helse- og sykehusplan.

Regjeringen foreslår ikke en evaluering av gjennomføringen av Nasjonal helse- og sykehusplan som helhet. Meldingen presenterer en omfattende strategi for helse- og omsorgstjenesten, og spenner over vidt forskjellige temaer. Det vil ikke være hensiktsmessig å evaluere dette samlet. Det skal gjennomføres en ekstern evaluering av pakkeforløpene for psykisk helse og rus. Helsefellesskapenes innspill til neste helse- og sykehusplan vil også gi kunnskap om hvordan planens målbilde knyttet til samhandling ivaretas. Regjeringen understreker videre at alle virksomheter i helse- og omsorgssektoren er pålagt å drive kontinuerlig evaluering av egen virksomhet, herunder evaluering av iverksatte tiltak, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring.