2 Historie og oversyn over norske allmennkringkastarar

2.1 Historie

2.1.1 Innleiing1

Allmennkringkasting er den norske omsetjinga av det engelske omgrepet «public service broadcasting». Omgrepet vart utvikla i Storbritannia alt tidleg på 1920-talet i tilknyting til etableringa av den første allmennkringkastaren, British Broadcasting Cooperation (BBC). BBC hadde då fått einerett til å kringkaste i byte mot å tilby ei teneste av verdi for nasjonen. Ansvaret for å definere dette samfunnsoppdraget nærare vart lagt til BBC sjølv. John Reith, den første generaldirektøren i selskapet, lanserte i 1923 omgrepet «public service broadcasting» som eit samlande uttrykk for dette samfunnsoppdraget. Kjernen i oppdraget delte han i tre prinsipp: å informere, å opplyse og å underhalde. Denne tredelte kjernen i BBCs formål ligg fast i BBCs oppdrag den dag i dag, og er nedfelt i BBCs kongelege charter.2 BBC vart, og har halde fram å vere, eit referansepunkt for allmennkringkastarane i Europa. Det gjeld også for etableringa og utviklinga av NRK, sjølv om allmennkringkasting som omgrep ikkje vart introdusert i mediepolitiske dokument før mot slutten av 1980-talet i samband med avviklinga av kringkastingsmonopolet i Noreg.

Allmennkringkastingas rolle er sterkt forankra i eit demokratiperspektiv. Formidling av informasjon, folkeopplysing og kultur som tilfredsstiller behovet borgarane har for kunnskap og refleksjon om samfunnet, står sentralt. I eit historisk perspektiv har også bygging og samanbinding av nasjonen vore viktig, noko som kjem til uttrykk i krav til å formidle innhald som både varetek ulike grupper i samfunnet og som bidreg til å styrkje nasjonal identitet. Allmennkringkastingssystemet representerer eit viktig mediepolitisk tiltak for å oppfylle demokratiske, sosiale og kulturelle målsetjingar.

I dette kapittelet vil departementet belyse sentrale verdiar og utviklingstrekk i allmennkringkastingshistoria. Føremålet med kapittelet er todelt: For det første vil det vise korleis allmennkringkastinga har endra seg i lys av teknologiske, økonomiske og regulatoriske forhold. For det andre blir det gjort greie for sentrale mediepolitiske debattar om allmennkringkastingas rolle, mandat, forpliktingar og ansvar.

I Noreg, og i fleire andre land, vart radioteknologien i mange år organisert i monopol, og kringkastinga vart driven av offentlege institusjonar. Etter kvart som teknologien har utvikla seg, har også aktørbiletet vorte utvida, og organiseringa av allmennkringkastingsinstitusjonane har gjennomgått tilpassingar og endringar. Kringkastinga har frå starten hatt grenseflater mot ei rekkje andre aktørar som tilbyr ulikt innhald til borgarane. Dette gjeld blant anna pressa, kulturlivet og kyrkja. Heilt frå radiosendingane starta, har også mediebrukarane hatt synspunkt på kringkastinga, dette gjeld både vanlege publikummarar og organiserte grupper.

2.1.2 Frå amatørproduksjon til profesjonelt massemedium og offentleg gode

Mot slutten av 1800-talet og på byrjinga av 1900-talet vart radioteknologien utvikla. Radioteknologien gjorde det mogleg å sende lydsignal frå eitt punkt til mange samstundes, etter kvart med eit omfattande geografisk nedslagsfelt. Talet på sendefrekvensar som stod til rådvelde var avgrensa og frekvensane måtte forvaltast på ein slik måte at signala ikkje forstyrra kvarandre. Dette kravde at ressursane vart fordelte i samarbeid mellom dei ulike landa. I tråd med tilnærminga i dei fleste landa i Europa vart dei avgrensa frekvensressursane sette på som eit offentleg gode som styremaktene skulle administrere på liknande måte som annan infrastruktur.

I Noreg vart dei avgrensa frekvensressursane til radiokringkasting forvalta av Telegrafverket i medhald av telegraflova. I 1920-åra byrja fleire amatørar og private næringsdrivande å vise interesse for radiosendingar. Radioamatørane, som i denne startfasen monterte antenner for å sende radio, braut det lovfesta forbodet i telegraflova som gav staten monopol på slik verksemd. Lova stilte også krav om særleg løyve til å ha mottakarapparat. I Noreg, som i andre land, var det på mange måtar radioamatørane som dreiv fram ei legalisering av det å bruke den nye radioteknologien til kringkasting av programinnhald. I perioden frå 1924 til 1927 vart det tildelt tidsavgrensa konsesjon til radiosendingar til private selskap i Oslo, Bergen, Ålesund og Tromsø. Kringkastingsselskapa skulle finansiere drifta sjølve, og sendaranlegga som skulle etablerast var kostbare. Frå 1924 auka lisensen som radiolydarane måtte betale for å ha eit mottakarapparat, og ein del av desse pengane gjekk til radiokonsesjonærane. Talet på lisensar i perioden 1925–1930 auka frå 35 000 til 83 000, og dermed hadde talet på radioabonnentar passert opplagstalet til Aftenposten, den største avisa i Noreg.

Fleire mediehistoriske kjelder viser til at det i byrjinga ikkje var noko uttrykt kulturpolitisk formål med radiomediet, men programinnhald som nyheiter, vêrmeldingar, barnetime og gudstenesteoverføringar fekk tidleg fast plass i tilbodet. I 1925 fekk kringkastinga eit programråd som både var politisk og fagleg breitt samansett. Rådet bidrog både med programplanlegging og behandling av klager på blant anna manglande bruk av nynorsk i sendingane og manglande variasjon i formidling av politikk og religion. Fleire aktørar opplevde kringkastinga som ein trussel fordi den formidla tilsvarande innhaldstilbod som det dei dreiv med direkte heim til folk. Dette galdt institusjonar som kyrkja, teateret, idretten og dei som formidla artistar.

Også tilhøvet mellom pressa og kringkastinga var prega av både samarbeid og konflikt. Kringkastinga bidrog i seg sjølv til eit nytt stoffområde for avisene som var populært for lesarane. Samtidig gjekk kringkastinga inn i rolla som bladutgjevar ved å presentere programoversyna kvar veke i sitt eige blad Hallo! Hallo! Dette vart sett på som nyheitsstoff kringkastaren sjølv hadde førsterett til, og kravde kjeldetilvising ved ettertrykk. Avisene var på si side ikkje innstilte på å handsame programoversynet som nyheitsstoff, og freista både med ei tilnærming der programoversynet vart oppfatta som reklame som kringkastarane måtte betale for å få inn i avisa og å la vere å trykkje oversynet. Lesarane ønskte likevel dette stoffet, og programoversyna vart snart presenterte i avisene dagleg utan at avisene tok betalt for dei. Pressa leverte nyheitstelegram til kringkastinga gjennom nyheitsbyrået NTB, som var eit aksjeselskap ått av norske aviser. Dette stoffutvekslingssamarbeidet var regulert i kontraktar, og hadde økonomisk tyding for avisene. For avisene var 1920-talet prega av stagnasjon i økonomien, fallande annonseinntekter og opplag. Spørsmålet om konkurransen frå nyheitsformidlinga i radio mot nyheitsformidlinga i avisene vart tidleg reist av pressa. Det vart reist diskusjon om i kva grad kringkastingas innhaldstilbod ville supplere og stimulere lesing av aviser, eller om den ville føre til redusert oppslutnad om innhaldet i avisene.

Etter få år med privat radioverksemd i nokre byar la det dåverande Handelsdepartementet i 1930 fram eit forslag for Stortinget om sterkare offentleg styring av radiokringkastinga. Initiativet til dette framlegget kom frå Telegrafverket, som la vekt på at staten burde ha meir styring med frekvensane og den tekniske drifta, i tillegg til at det var mogleg å hente inntekter frå kringkastinga. I forslaget vart det lagt vekt på at kringkastinga skal vere eit tilbod til heile landet og tene det kulturelle føremålet, dvs. vareta «folkeopplysning, undervisning, underholdning og alminnelig underretningstjeneste».3 Viktige prinsipp som vart fremja, var at kringkastinga skulle vere sjølvfinansierande og sjølv forvalte økonomien sin for å sende program til lydarane. I framhald av dette var det også eit viktig prinsipp at kringkastinga ikkje skulle styrast av kommersielle interesser. Distriktspolitiske spørsmål vart sette på dagsordenen, og behovet for desentralisering vart diskutert ettersom den Oslobaserte kringkastinga hadde vakse seg mykje større enn dei andre stasjonane i løpet av femårsperioden med privat kringkasting. I første halvår av 1933 var kringkastingas rolle og framtid oppe til handsaming i Stortinget to gonger. Stortinget vedtok å nasjonalisere kringkastinga og skipa den sjølvstendige statsbedrifta NRK gjennom ei eiga kringkastingslov. Dette knytte kringkastinga nærare det kulturpolitiske feltet, sjølv om avsetninga av frekvensressursar framleis låg i Handelsdepartementet. Dei fire regionale monopola vart samla til eitt, og staten kjøpte dei fire private kringkastingsselskapa. NRK vart oppretta i juli 1933 og fekk kringkastingsmonopol i Noreg.

NRK skulle ha både eit styre og eit riksprogramråd. Rådet skulle fungere som kringkastingas eige organ og berre ha rådgjevande funksjon. Både regjeringa og Stortinget skulle nemne opp rådsmedlemer. Den daglege leiinga skulle riksprogramsjefen stå for, og både riksprogramsjefen og styret skulle utpeikast av regjeringa. I forarbeida til kringkastingslova vart det understreka at fri og sjølvstendig stilling for kringkastingsstyret var viktig. Styringa av NRK vart basert på at Stortinget skulle avgjere viktige kringkastingspolitiske spørsmål, slik som fastsetjing av storleiken på lisensen og etablering av større sendaranlegg. Regjeringa hadde det administrative myndet over styrande organ i NRK.

Talet på lisensar heldt fram med å auke raskt i perioden etter etableringa av NRK. I 1935 var talet 184 000 og i 1940 429 000 lisensar, noko som tilsvara over halvparten av det samanlagde opplagstalet for alle avisene i landet på den tida. Sjølv om radiomediet hadde potensial til å vere «massemedium» alt frå 1920-talet, var det først utover i 1930-åra at den geografiske dekninga vart så god at det reelt sett kunne fungere som eit nasjonalt kommunikasjonsmiddel på lik linje med pressa og filmen. Utvidinga av sendaranlegget skjedde først i Finnmark, og knytte dermed det nordlegaste fylket til kringkastinga. I tillegg vart radiolytting meir og meir vanleg i alle sosiale lag, og kringkastinga vart dermed ein del av dei fleste nordmenns kvardag.

Det programtilbodet som radioen gav lydarane i 1920- og 1930-åra, var i hovudsak nokre faste postar på morgonen og ei samanhengande programflate frå ettermiddag til kveld. Programtilbodet bar preg av folkeopplysingsidealet, og det vart tillagt verdi at programmet var norsk og tilrettelagt av NRK sjølv. Forventninga om at NRK skulle styrkje det norske, gav seg også utslag i krav om at det skulle spelast meir norsk musikk i radioen. NRK hadde ein offensiv mot norske korforeiningar og samarbeidde med TONO for å sikre at oversynet over norske komposisjonar vart oppdatert regelmessig.

Det ambivalente tilhøvet mellom kringkastinga og pressa heldt fram etter skipinga av NRK. Avisene og NRK konkurrerte om same publikum, samstundes som det skjedde ei utveksling av innhald mellom dei. NRK heldt fram satsinga på sitt eige programblad «Hallo! Hallo!». Aftenposten hadde i same periode lansert eit eige programblad, Radiobladet, som raskt tok marknadsdelar frå NRKs programblad. Dette førte til at programbladet vart ein underskotspost for NRK og måtte forsvarast i Stortinget. Spørsmålet om aviser kvar veke kunne trykkje programoversynet til NRK utan avtale, vart i 1940 endeleg avgjort av Høgsterett, som slo fast at programoversynet ikkje kunne oppfattast som eit verna åndsverk. Ved etableringa av NRK bidrog NTB med to daglege nyheitssendingar på radio. I dei to første åra etter at NRK vart oppretta, var det debatt om korleis NRK skulle kompensere avisene for nyheitsstoffet deira, og eventuelt for marknadstap for avisene. I 1935 slutta NRK ei ny avtale om nyheiter frå NTB, som var økonomisk viktig for avisene. I åra som følgde vart det større forståing for at kringkastinga og pressa utfylte kvarandre gjensidig. Blant anna førde kringkastinga til auka etterspurnad etter nyheiter og bakgrunnsstoff.

2.1.3 Frå radio til TV

Dei første freistnadene med fjernsynssendingar byrja på 1920-talet. I åra som følgde vart det testa ulike tekniske løysingar for fjernsynsvising både i USA og i europeiske land. BBC var den første kringkastaren som i 1936 byrja med regelfaste sendingar. Tyskland var også tidleg ute, og dei olympiske leikane i Berlin i 1936 vart sende direkte på fjernsyn. I Noreg gjekk debatten om ein her skulle vidareutvikle radio i staden for å byrje med fjernsyn. I 1950 sette NRK-styret ned ein komité for å greie ut spørsmålet om innføring av fjernsyn i Noreg. Sjølv om mange var skeptiske, konkluderte utvalet med å tilrå prøvesendingar, og dette slutta styret i NRK seg til i januar 1952.

Fjernsynet ville gje folk høve til å sjå film heime i eiga stove. Dette var venta å ha konsekvensar for film- og kinobransjen. Blant anna vart det venta lågare besøk i kinoane. Kommunale kinematografers landsforbund sette difor fram ei rekkje vilkår, både når det galdt konsesjonsavgift, førehandskontroll, forbod mot offentlege fjernsynsvisingar på kafear og venterom, bruk av film i fjernsynsprogramma og vilkår for at NRK skulle få rett til å vise filmstoff. Eit offentleg utval vart skipa for å drøfte bruk av film i fjernsynet. Utvalet formulerte vilkår overfor NRK. NRK godtok å innføre ein fast filmdag og karantenetid før norske filmar kunne sendast i fjernsynet.

20. august 1960 markerte slutten på perioden med prøvesendingar. Denne dagen opna kong Olav dei offisielle TV-sendingane i Noreg etterfølgt av eit timelangt direktesendt underhaldningsprogram frå Den Norske Opera. Etter opninga hadde fjernsynet ein rask ekspansjon. I 1960 var det TV-sendingar ein time dagleg. I 1961 vart det totalt vist 800 programtimar og i 1962 auka talet til 1030 programtimar. I 1970 var sendetida på nærare 40 timar i veka.

I 1971 diskuterte Stortinget om farge-TV skulle innførast i Noreg. Andre land hadde hatt farge-TV ei god stund, men på grunn av norsk topografi kravde innføring av farge-TV store investeringar. Farge-TV vart likevel innført, og kong Olavs nyttårstale i 1971 var første sendinga i farger. Deretter vart det fleire prøvesendingar og farger vart raskt standard. Frå 1975 vart det ordinære farge-TV-sendingar frå NRK.

Samtidig med fjernsynet vart radioen utvikla vidare. NRK-styret gav i 1962 klårsignal om at NRK kunne kjøpe plass i dei landsomfattande, månadlege undersøkingane som vart gjorde av Norsk Gallup. I åra 1963–65 var det i hovudsak radioen undersøkingane dreia seg om, og frå 1967 gjorde i tillegg Statistisk Sentralbyrå spesialundersøkingar av radiolytting over heile dagar to gonger i året. Talmaterialet vart analysert og brukt i den vidare programplanlegginga i NRK. På denne måten vart lydarundersøkingar og programpolitikk knytte saman.

Programinnhaldet på radio utvikla seg, og frå 1970 fekk NRK radio ein ny programprofil. Frå då av var sendeflata samansett av kortare og lettare program, og fekk eit meir variert preg. Radioinnhaldet retta seg også i større grad direkte mot allmenta. Medan TV-mediet framleis var i ein oppbyggingsfase, fekk radioen no revidert heile programpolitikken og alle programtradisjonane sine. Endringane var likevel omdiskuterte, og det vart stilt spørsmål ved om radioen i stor nok grad oppfylte folkeopplysingsideala. Den nye radioen fekk likevel allmenn oppslutnad og lydartala steig.

Frå slutten av 1960-talet og gjennom heile 1970-talet vart NRKs rolle og verksemd jamleg diskutert, både i NRK og blant politikarar. Eit tema som vart drøfta, var om NRK skulle kunne vise TV-reklame. Hausten 1968 låg det føre ei utgreiing om dette. Utvalet som skulle drøfte utgreiinga var splitta. NRKs representant gjekk inn for TV-reklame, og brukte som argument blant anna at reklameinntektene kunne vere med og sikre overgangen til fargefjernsyn som var venta å kome. I den politiske debatten etterpå var det ikkje fleirtal for å tillate reklame i NRK.

Ein av dei store og tilbakevendande diskusjonane dreia seg om NRKs samfunnsrolle. NRK fekk eit stadig større nedslagsfelt, noko som fekk mykje å seie for både storleiken og påverknadskrafta til organisasjonen. I 1960-åra ekspanderte NRK med til saman ca. 1300 nyoppretta stillingar. Mange av dei nytilsette var unge og høgt utdanna, og førde med seg nye verdiar. Tidlegare hadde objektivitet vore oppfatta som sjølvsagt og uproblematisk. Representantar for den nye generasjonen i NRK ønskte heller å fremje medviten subjektivitet, noko som også viste seg direkte i somme TV-program. Dette skapte reaksjonar og politisk debatt. Samtidig var situasjonen slik at kringkastingslova av 1933 i hovuddrag var uendra og dermed ikkje tilpassa TV. I november 1970 vart det i statsråd utnemnt eit utval som skulle vurdere kringkastingslov og instruksar i lys av utviklinga og den sterke posisjonen NRK hadde fått. I mars 1972 kom den første rapporten frå utvalet, men arbeidet heldt fram endå i tre år fram til den endelege utgreiinga låg føre i mars 1975. Her vart det blant anna gjort framlegg om ein ny styringsstruktur der kringkastingssjefen skulle tilsetjast på åremål, og om at NRKs oppgåver burde fastsetjast i ein formålsparagraf. NRK-styret sa seg einig i forslaget om å tilsetje kringkastingssjefen på åremål, men ønskte ikkje å innføre ei eiga formålsvedtekt i kringkastingslova. Så gjekk det enno fem år før ny kringkastingslov vart vedteken.

Foto: Aaserud/Aktuell/Scanpix

2.1.4 Frå monopol til konkurranse

I 1971 gav Stortinget løyve til at andre enn NRK kunne få konsesjon til å drive kringkastingsverksemd i mindre omfang. Som følgje av dette vart det i åra mellom 1975 og 1981 tildelt elleve nærradiokonsesjonar med avgrensa varigheit, hovudsakleg til student- og elevradioar.

I 1979 la regjeringa fram eit forslag til ny kringkastingslov som blant anna innebar at NRKs einerett til å drive riksdekkjande kringkasting vart halden ved lag. Etter Stortingsvalet i 1981 vart det skipa ei rein høgreregjering som tillét forsøk med nærradio, lokal-TV og distribusjon av TV-sendingar frå satellitt. Det vart då tildelt ei rad prøvekonsesjonar til nærradio fordelte på ti frekvensar/sendarar som skulle vare fram til 1984. Det vart også gjeve konsesjonar til å drive lokal-TV og vidareformidling av internasjonale satellittsendingar for fjernsyn gjennom kabelnett. Drift av medieverksemd var på denne tida underlagd ymse avgrensingar; aviser kunne ikkje drive nærradio og det var ikkje tillate å finansiere sendingane med reklame. Grunngjevinga var blant anna ønsket om å hindre kommersialisering. Ettersom fleire aktørar fekk økonomiske vanskar, vart det likevel opna for dette i 1984. Som ei følgje av at fleire nærradioar vart oppretta, starta NRK sin andre radiokanal, P2, i 1984. P2 var meint å vere retta mot ungdom.

Ved inngangen til 1980-åra var fleire føresetnader til stades for å mjuke opp NRKs monopolstilling. Lokale radiosendingar på FM-bandet kunne setjast i gang utan store investeringar, og når prøvesendingar av nærkringkasting først var starta, var det vanskeleg å halde oppe monopolet. Etter fleire rundar med debatt løyste Stortinget opp kringkastingsmonopolet i 1981. Omsynet til ytringsfridom, demokrati og mangfald var sentrale argument i debatten. I 1984 vart det vedteke ein særleg heimel i kringkastingslova som opna for at andre enn NRK kunne få konsesjon til å drive kringkastingsverksemd i avgrensa omfang.

I 1980-åra vart stadig fleire TV-sjåarar, særleg i byane, knytte til kabelnett, og det vart tillate å ta imot satellittsendingar frå selskap i utlandet. Den første kommersielle nordiske aktøren på den norske TV-marknaden var TV 3, som starta sendingane sine i 1987. TVNorge byrja med sine sendingar 5. desember 1988 og var det første nasjonale reklamefinansierte TV-tilbodet. I denne perioden fekk NRK såleis konkurranse frå andre riksdekkjande aktørar. Endringane i medielandskapet førte dessutan til at underhaldning og lettare stoff gradvis fekk større plass.

Lov om nærkringkasting vart vedteken 27. november 1987 og her vart det opna for reklamefinansiering, avgrensa til seks minutt i timen. Kringkastingslova av 1992 erstatta denne lova. I 1988 vart lov om kabelsendingar vedteken, noko som tydde at det ikkje lenger var krav om konsesjon for vidareformidling av satellitt-TV.

I 1990 vedtok Stortinget at det skulle opprettast ein reklamefinansiert TV-kanal, som fekk namnet TV 2. Bakgrunnen var blant anna at monalege reklameinntekter gjekk ut av landet til TV3. Kanalen fekk i 1991 konsesjon som allmennkringkastar og rett til å sende via bakkesendarar og satellitt. Sendingane starta i september 1992. TV 2 fekk i 2004 fornya allmennkringkastingskonsesjonen fram til 2010 i det riksdekkjande bakkenettet for TV. I 1993 vart P4 tildelt konsesjon til å drive riksdekkjande reklamefinansiert radio, og kanalen starta sendingane sine i september det året. Same året lanserte NRK trekanalsystemet sitt i radio med P1, P2 og P3. P1 skulle vere den breie kanalen, P2 skulle by på kultur og fordjuping og P3 skulle vere den nye ungdomskanalen. I 2004 vart det riksdekkjande tilbodet i bakkenettet for radio utvida med endå ein kommersiell kanal. Kanal 24 (seinare Radio Norge) starta sendingar i det fjerde riksdekkjande nettet medan P4 heldt fram i det femte riksdekkjande nettet.

I 2009 vart det digitale bakkenettet for TV rulla ut. Norges televisjon AS (NTV), som er ått av NRK, TV 2 og Telenor, fekk konsesjon for drift av det digitale bakkenettet for fjernsyn.

I løpet av 2017 vil det riksdekkjande radionettet bli digitalisert. NRK, P4 og Radio Norge vil etter dette einast sende digitalt. Med overgangen frå analog til digital distribusjon aukar talet på kanalar og konkurransen i den riksdekkjande kringkastingsmarknaden.

2.1.5 Allmennkringkastingsprinsipp

Allmennkringkasting er omgrepet som med tida har festa seg i norsk mediepolitikk og offentlegheit om det samfunnsoppdraget som uttrykket «public service broadcasting» referer til. Endå ingen av desse omgrepa vart nytta i norske mediepolitiske dokument før mot slutten av 1980-talet, har ideala frå BBCs «public service broadcasting» hatt ein tydeleg innverknad. I dei første politiske dokumenta om radiokringkastinga finn vi blant anna folkeopplysingsideal, forventningar om utviding av ytringsmoglegheitene og styrking av det norske, og dessutan eit mål om at sendingane skulle nå ut til alle. Alt frå etableringa i 1933 og i åra vidare framover mot oppløysinga av NRK-monopolet på riksdekkjande radio og TV på byrjinga av 1990-talet, inneheldt den politiske debatten og dokumenta ei rekkje formuleringar om NRKs spesielle oppgåver. Kva som karakteriserte allmennkringkastinga i ein norsk kontekst, var såleis definert i praksis gjennom NRKs verksemd og dei politiske drøftingane om NRK.

Når omgrepet allmennkringkasting vart brukt for første gong i Ot. prp. nr. 53 (1987–88) Lov om kabelsendingar, var det for å klårgjere skiljet mellom NRK som offentleg kringkastar og nye kommersielle kanalar. Ved utvidinga av det norske riksdekkjande TV- og radiotilbodet med kommersielle kanalar vart det lagt til grunn at sendingane skulle baserast på prinsippa for allmennkringkasting. I TV 2s og P4s konsesjonsvilkår vart dette uttrykt i fem relativt likelydande krav for dei to aktørane.

I 1996 vart Allmennkringkastingsrådet oppretta for å bistå styremaktene i vurdering om NRK, TV 2 og P4 følgde allmennkringkastingsprinsippa eller ikkje. Rådet hadde ingen sanksjonsmoglegheiter. I dei neste åtte åra la rådet fram ein årleg rapport om allmennkringkastarane etterlevde allmennkringkastingsprinsippa.

Allmennkringkastingsrådet tok utgangspunkt i konsesjonsvilkåra for TV 2 og P4 og i dei overordna målsetjingane som Stortinget hadde lagt til grunn for NRKs verksemd, og utforma fem prinsipp for allmennkringkasting. Desse prinsippa vart lagde til grunn i evalueringane til rådet:

1. Sendingane skal kunne takast imot av heile folket.

2. Sendingane skal innehalde ein variert meny med program for både breie og smale lydar- og sjåargrupper, medrekna born og unge, samane, etniske og andre minoritetar.

3. Det skal vere daglege nyheitssendingar og solid, laupande orientering om viktige samfunns- og kulturspørsmål, nasjonalt og internasjonalt.

4. Allmennkringkastingsprogramma skal styrkje norsk språk, identitet og kultur.

5. Allmennkringkastingskanalane skal ha redaksjonelt sjølvstende.

Frå og med 2004 fekk Medietilsynet i oppgåve å føre tilsyn med om allmennkringkastarane oppfyller allmennkringkastingsforpliktingane.

2.1.6 NRKs tilbod på samiske språk

Norsk og samisk er dei to offisielle språka i NRK. Etter at ein gudsteneste på samisk blei kringkasta på radio i 1936 vart det fremma ønske om å få fleire samiske sendingar og i 1946 starta faste samiske radiosendingar frå Tromsø.

I lang tid var det mange som meinte at NRKs tilbod på samisk kunne svekke datidas fornorskningspolitikk og at samisk språk på sikt ville dø ut, men arbeidet for å betre NRKs tilbod til samar heldt fram til tross for motstanden. I 1973 starta NRK Trøndelag med eigne sørsamiske sendingar og i 1975 starta NRK Nordland med lulesamiske sendingar i samarbeid med Sveriges Radio. I 1976 blei NRK Sámi Radio flytta til Karasjok og i 1984 flytta NRK Sámi Radio inn i eit nytt kringkastingsgbygg. På 90-talet blei NRK Sami Radios verksemd og tilbod utvida og det nordiske samarbeidet styrka.

I 1990 starta NRK Sápmi sendingar av TV-program på samisk. Frå starten av arbeidet med eit digitalt bakkenett for radio vedtok NRK å reservere ein av radiokanalane i DAB-nettet for NRK Sámi Radio, og i 1999 byrja sendingane på ein eigen radiokanal. Frå 1999 har NRK hatt ei felles samisk nettavis saman med Finland og Sverige. Etterkvart oppretta kvart land eigne nettavisar og i 2007 blei nyheitstilbodet til NRK Sámi Radio på Internet flytta til nrk.no og det blei vedteke at Internett skulle vere hovudplattform for nyheitsoppdateringar. I 2011 bytta NRK Sámi Radio namn til NRK Sápmi for å reflektere at det samiske tilbodet er tilgjengeleg på TV, radio og Internett. Radiosendingane fortsette med namnet Sámi Radio.

NRK Sápmi driv eit omfattande samarbeid med allmennkringkastarane i Sverige (SVT og SR) og Finland (YLE). Daglege samiske TV-nyheiter, Ođđasat kom på lufta i 2001, fyrst i samarbeid med SVT og etter kvart også med YLE. Ođđasat sender i dag 20-minuttars sendingar måndag til fredag og sendingane sendast samtidig i Noreg, Sverige og Finland. I 2008 var NRK Sámi Radio med på å etablere eit nettverk for urfolkskringkastarar, World Indigenous Television Broadcasters Network (WITBN).

NRK Sápmi er i dag organisert som ein eigen divisjon og utgjer såleis ein av NRKs seks divisjonar.

2.2 Norske allmennkringkastarar

2.2.1 NRK

NRK er eit statleg ått aksjeselskap som i all hovudsak er finansiert gjennom kringkastingsavgifta, som alle med fjernsynsmottakar har plikt til å betale. Sidan 1996 har NRK vore organisert som statleg aksjeselskap. Det er staten ved Kulturdepartementet som er aksjeeigar, og kulturministeren utgjer NRKs generalforsamling. NRK-vedtektene fastset i § 3 at formålet til selskapet er å tilby allmennkringkasting for alle innbyggjarane i Noreg i radio og fjernsyn og på andre medieplattformer. NRK tilbyr i dag tre TV-kanalar, 14 riksdekkjande radiokanalar og eit breitt spekter av innhaldstilbod på nett. NRK har ein sterk posisjon i den norske mediemarknaden. NRK1 og P1 er høvesvis største TV- og radiokanal i Noreg, og nrk.no er den nest mest besøkte nettstaden for nyheiter.

Dei tre TV-kanalane NRK1, NRK2 og NRK3 blir distribuerte i det digitale bakkenettet for TV og på NRKs nettsider både som direkte strøymeteneste og på bestilling. NRK har 14 riksdekkjande radiokanalar som blir sende i DAB-nettet: P1, P1+, P2, P3, NRKSuper/NRKFolkemusikk (delar av døgnet), NRK Alltid Nyheter, NRK Sápmi Radio, mP3, NRKVær, NRKSport, NRKJazz, NRKKlassisk og NRKP13. I det riksdekkjande FM-bandet sender NRK dei tre radiokanalane P1, P2 og P3. På nettet blir dei fleste radiokanalane til NRK strøyma, og på nett finst også kanalane NRKUrørt, NRKPyro, NRKRadioresepsjonen og NRKStortinget. Omfram distribusjonen av NRKs kringkastingstilbod på nett tilbyr nrk.no blant anna nyheiter, bakgrunnsinformasjon og programrelatert innhald. NRK tilbyr i samarbeid med Meteorologisk Institutt vêrtenesta yr.no. Distriktskontora har eigne sider på nrk.no. Gjennom nrkbeta.no har NRK ein teknologiblogg, og innhald retta mot skulen blir tilbode gjennom nrkskole.no. NRK tilbyr innhald for born og unge på nrksuper.no og P3.no.

NRKs allmennkringkastingsoppdrag er formulert i ein eigen NRK-plakat, som dannar grunnlaget for Stortingets og regjeringas styring av NRK. Plakaten er i sin heilskap teken inn i NRK-vedtektene kapittel II §§ 12-17, og legg difor også grunnlaget for Medietilsynets kontroll med at NRK etterlever allmennkringkastingsforpliktingane. NRK-plakaten samlar oppdraget i seks hovudpilarar:

• NRK skal støtte og styrkje demokratiet

• NRK skal vere allment tilgjengeleg

• NRK skal styrkje norsk språk, identitet og kultur

• NRK skal streve etter høg kvalitet, mangfald og nyskaping

• NRKs allmennkringkastingstilbod skal vere ikkje-kommersielt

• NRK skal ha eit attraktivt innhaldstilbod på internett, mobil-TV mv.

Dei seks hovudkrava har ei rekkje underpunkt som definerer NRKs forpliktingar nærare. Det blir stilt mange krav til korleis NRK skal bidra til kunnskap, innsikt og læring, m.a. gjennom tilbod av tenester som kan vere kjelde til innsikt, refleksjon og kunnskap, bidra til auka kunnskap om internasjonale tilhøve og kunnskap om nordiske samfunnsforhold, kultur og språk. Vidare skal NRK tilby innhald tilrettelagt for skuleverket, og er også tillagt ansvar for å stimulere til det som ofte er kalla mediekompetanse/digital kompetanse blant brukarar i alle aldrar. NRK skal stimulere til interaktiv deltaking gjennom eit tilbod av tenester og spel på nett. Krava til dekninga av nyheiter og aktualitetar omfattar dei overordna krava til å fremje offentleg samtale og kritisk, gravande journalistikk, og laupande krav om å tilby nyheiter og aktualitetar for både breie og smale grupper, gje brei dekning av politiske val, og å tilby både nasjonale og internasjonale nyheiter på nett saman med fakta og bakgrunnsstoff for nyheiter, debatt og aktuelle samfunnsspørsmål. Det geografiske mangfaldet i Noreg skal NRK dekkje både gjennom distriktstilbod på radio, TV, nett og ved lokalt nærvær.

NRK skal også tilby kulturstoff for både smale og breie grupper, og formidle norsk kultur og brei variasjon av norske kunstuttrykk. Det skal vere eit laupande oppdatert tilbod av kunst, kultur og underhaldning på nett. NRK skal formidle og produsere norsk drama, formidle norsk film og stimulere det norske filmmiljøet. Minst 35 pst. av musikken som blir formidla, skal vere norsk, og NRK skal ha eit fast orkester som dekkjer eit breitt repertoar. Vidare skal NRK dekkje både breidda i norsk idrettsliv, medrekna idrett utøvd av funksjonshemma, og store idrettshendingar, og dessutan ha eit laupande oppdatert tilbod av sport på nett. NRK har i oppgåve å fremje borns rett til ytringsfridom og informasjon, samstundes som NRK skal skjerme born mot skadelege former for innhald. NRK skal ha eit eigeutvikla innhald for born og unge på nett, og skal ha både norskspråklege og samiskspråklege program for born og unge med ein fast regularitet.

NRK har eit særskilt ansvar for å styrkje både norsk og samisk språk, identitet og kultur, og skal ha daglege sendingar for den samiske befolkninga. NRK skal ha program for nasjonale og språklege minoritetar, og skal både formidle kunnskap om og skape arenaer for debatt og informasjon om ulike grupper og mangfaldet i det norske samfunnet. Tilbodet til NRK skal i hovudsak ha norskspråkleg innhald, og minst 25 pst. av innhaldet skal vere på nynorsk. NRK har ansvar for å bidra til nyskaping, kvalitetsutvikling og auka samfunnsverdi i tilbodet sitt. Tilbodet skal ha tematisk og sjangermessig breidde. NRK-vedtektene presiserer ei rad krav om at tilbodet skal vere allment tilgjengeleg, noko som blant anna tyder at det skal takast omsyn til funksjonshemma, medrekna krav til teksting, tilgjengeleggjering av NRK-arkivet, bruk av opne standardar og gratistilbod. Krava til redaksjonelt sjølvstende inneheld i tillegg til etiske standardar som går fram av Redaktørplakaten, Vær Varsom-plakaten og Tekstreklameplakaten, føresegner om at allmennkringkastingstilbodet skal vere ikkje-kommersielt og dessutan mange rekneskapsmessige og driftsmessige prinsipp knytte til NRKs posisjon som offentleg finansiert allmennkringkastar.

2.2.2 TV 2

TV 2 AS er ått av det danske konsernet Egmont. Hovudkanalen til TV 2 har status som allmennkringkastar gjennom ei avtale med staten ved Kulturdepartementet. Avtala inneber at TV 2 har teke på seg å tilby eit allmennkringkastingsinnhald i hovudkanalen mot å ha ei formidlingplikt i kabelnettet. TV 2 hovudkanalen er den største kommersielle TV-kanalen i Noreg, og den er også den einaste kommersielle TV-kanalen med allmennkringkastingsplikter. Avtala galdt frå 1. januar 2011 til 31. desember 2015, men vart ved avtale av 10. februar 2015 forlengd med eitt år til 31. desember 2016. Grunngjevinga for forlenginga var at det pågåande arbeidet med stortingsmeldinga om NRK vart utvida til også å omfatte rammevilkåra for kommersiell allmennkringkasting.

Avtala inneber at sendingane på hovudkanalen i TV 2 skal baserast på prinsippa for allmennkringkasting. Dette inneber at programprofilen til kanalen skal vere av allmenn karakter og interesse, og at programmenyen skal ha tematisk og sjangermessig breidde, både kva gjeld samansetning av programkategoriar og samansetninga innanfor den einskilde programkategorien. Kanalen skal ha program for både breie og smale sjåargrupper. TV 2 har forplikta seg til at hovudkontoret og den sentrale nyheitsredaksjonen skal liggje i Bergen i heile avtaleperioden.

Vidare er det fastsett spesifikke programvilkår om at TV 2 skal sende daglege eigenproduserte nyheitssendingar med base i den sentrale nyheitsredaksjonen, norskspråklege program for born kvar veke og jamlege norskspråklege program for unge. Formidlinga av norsk film og TV-drama skal liggje på bortimot same nivå som i perioden 2007–2009, men kostnadene med produksjonen av Hotel Cæsar skal haldast utanfor. TV 2 er også forplikta til å nytte begge dei offisielle norske målformene, og at norskspråklege program skal utgjere minst 50 pst. av sendetida.

TV 2 pliktar å gjere hovudkanalen tilgjengeleg for alle distributørar som er omfatta av ordninga med formidlingsplikt. Statens yting er å sikre hovudkanalen i TV 2 formidling i samsvar med gjeldande reglar om formidlingsplikt i forskrift av 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstenester (kringkastingsforskrifta) § 4-2 første ledd.

TV 2 tilbyr også ei rekkje andre TV-kanalar som det ikkje er knytt allmennkringkastingsforpliktingar til: TV 2 Zebra, TV 2 Bliss, TV 2 Nyhetskanalen, TV 2 Filmkanalen, TV 2 Sportskanalen og TV 2 Sport Premium. Endå nokre sportskanalar blir tilbodne gjennom TV 2s eigarskap i den norske delen av C More Sports betal-TV-kanalar. Strøymetenesta TV 2 Sumo er eitt av dei abonnementsbaserte innhaldstilboda til TV 2.

2.2.3 Radio Norge

Det tyske mediekonsernet Bauer Radio Ltd (Bauer) inngjekk 28. april 2015 avtale om kjøp av alle aksjane i SBS Radio Norge AS frå Discovery Communications Nordic APS, som var eigar av Radio Norge. Radio Norge er den tredje største radiokanalen i Noreg. Radio Norge er ein av dei to kommersielle allmennkringkastarane for radio i landet, og har konsesjon i det fjerde riksdekkjande FM-nettet. Konsesjonen i det analoge FM-nettet er gjeven frå 1. januar 2014 til 31. desember 2016. Ved sida av allmennkringkastingskanalen Radio Norge omfattar Bauers kjøp også to lokalradiokjeder, Radio 1 og Radio Rock. Selskapet har digitale radiokonsesjonar, og sender Radio Norge, Radio 1 og Radio Rock i Riksblokka i DAB-nettet.

Radio Norges allmennkringkastingsforpliktingar inneber at sendingane skal baserast på prinsippa for allmennkringkasting. Dette inneber at programprofilen til kanalen skal vere av allmenn karakter og interesse, og at programmenyen skal ha tematisk og sjangermessig breidde, både kva gjeld samansetning av programkategoriar og samansetninga innanfor den einskilde programkategorien. Kanalen skal ha program for både breie og smale sjåargrupper. Radio Norge har forplikta seg til å ha hovudkontor og sentral redaksjon minst 70 kilometer utanfor Oslo.

Vidare er det fastsett spesifikke programvilkår om at Radio Norge skal ha eigen nyheitsredaksjon og sende faste, eigenproduserte nyheitsbulletinar gjennom heile dagen. Nyheits- og aktualitetssendingane skal ha eit analytisk, kritisk og fordjupande perspektiv. Radio Norge skal spele minst 35 pst. norsk musikk i sendingane sine. Regjeringa vedtok 16. april 2015 at digitaliseringa av radio skal gjennomførast i 2017. For dei riksdekkjande allmennkringkastarane tyder det at sendingane i FM-nettet blir avvikla og at skyldnaden til allmennkringkasting blir avskaffa frå same tidspunkt.

2.2.4 P4

P4 Radio Hele Norge AS (P4) er ått av det svenske mediekonsernet Modern Times Group (MTG), som også eig fleire andre radio- og TV-stasjonar i Noreg. P4 er den nest største radiokanalen i Noreg etter NRK P1. P4 er ein av dei to kommersielle allmennkringkastarane for radio i Noreg og har konsesjon i det femte riksdekkjande FM-nettet. I likskap med Radio Norge har P4 konsesjon i det analoge FM-nettet frå 1. januar 2014 til 31. desember 2016. P4s allmennkringkastingsforpliktingar inneber at sendingane skal baserast på prinsippa for allmennkringkasting. Dette inneber at kanalens programprofil skal vere av allmenn karakter og interesse, og at programmenyen skal ha tematisk og sjangermessig breidde både kva gjeld samansetning av programkategoriar og samansetninga innanfor den einskilde programkategorien. Kanalen skal ha program for både breie og smale sjåargrupper. P4 har forplikta seg til å ha hovudkontor og sentral redaksjon på Lillehammer.

Dei spesifikke programvilkåra i P4s allmennkringkastingskonsesjon svarar til dei Radio Norge har og inneber at P4 skal ha eigen nyheitsredaksjon og sende faste, eigenproduserte nyheitsbulletinar gjennom heile dagen. Nyheits- og aktualitetssendingane skal ha eit analytisk, kritisk og fordjupande perspektiv. P4 skal også spele minst 35 pst. norsk musikk i sendingane sine.

P4 har ved sida av allmennkringkastingskanalen P4 også lokalradiokjeda P5 Radio Halve Norge, og har tett samarbeid med Energy Holding Norway AS (NRJ). Selskapet sender P4, P5 Hits, P6 Radio Rock og P7 Klem i Riksblokka i det digitale bakkenettet, og har mange digitale radiokanalar i ulike regionar i Lokalradioblokka i DAB-nettet. I tillegg tilbyr P4 nokre kanalar gjennom ei strøymeteneste på nett.

MTG tilbyr også fleire TV-kanalar som det ikkje er knytt allmennkringkastingsforpliktingar til: TV3, Viasat 4 og TV 6 i tillegg til strøymeteneste og ei rekkje betal-TV-kanalar under Viasat-paraplyen.

2.2.5 Lokalradio

I lokalradiosektoren er det tre ulike konsesjonstypar for analog FM-radio:

• 24/7-radio som sender døgnkontinuerleg kommersiell radio

• allmennradio som har rett til å sende kommersiell radio minst 12 timar per dag

• nisjeradio som sender ikkje-kommersiell radio og må dele sendetida med andre

Dei kommersielle konsesjonane vart tildelte etter ein skjønnheitskonkurranse der aktørane blant anna baud på leveransar av lokalt innhald rekna i minutt. Dei kommersielle konsesjonane er vidare underlagde krav om å sende minst 30 minutt nyheits- og aktualitetsstoff med tilknyting til konsesjonsområdet. Dette inneber at desse konsesjonærane blir rekna som allmennkringkastarar. Konsesjonane varar i sju år frå 1. januar 2010 til 31. desember 2016. Utlaupet av konsesjonane samsvarar såleis med tidspunktet for digitalisering av dei riksdekkjande FM-sendingane til NRK, Radio Norge og P4. I Meld. St. 24 (2014–2015) Rammevilkår for lokalradio i samband med digitaliseringa av radiomediet, varslar Kulturdepartementet at innhaldskrava for dei kommersielle konsesjonærane som held fram på FM skal opphevast i neste konsesjonsperiode som byrjar 1. januar 2017. Dette inneber at desse kringkastarane frå same tidspunkt ikkje lenger vil bli rekna som allmennkringkastarar.