1 Bakgrunn og samandrag

1.1 Bakgrunn

1.1.1 Regjeringas overordna mål for mediepolitikken

Regjeringas politiske plattform, Sundvolden-erklæringa av 16. oktober 2013, løftar fram dei viktigaste utfordringane i mediemarknaden og legg samstundes hovudlinjene for regjeringas mediepolitikk:

«Digitalisering fører til en ny hverdag i mediebransjen. Premissene for publikums deltakelse, produktenes utforming og redaksjonenes arbeidsform endres hurtig. Regjeringen vil legge til rette for god nyhetsproduksjon og en bredt anlagt offentleg samtale i fremtidens digitale mediesamfunn. Mediepolitikken må derfor stimulere til nyskapning og innovasjon, samtidig som den frie pressens tradisjoner og grunnverdier ivaretas.»

Sundvolden-erklæringa uttrykkjer samtidig at regjeringa vil:

• legge frem en stortingsmelding om NRK-lisens og alternative betalingsordninger

• øke andelen eksterne produksjoner i NRK

• begrense NRKs mulighet til å bruke sin robuste økonomi til å svekke frie institusjoners aktivitetsgrunnlag

1.1.2 Grunnlovas infrastrukturkrav

I Grunnlova § 100 sjette ledd heiter det:

Dei statlege styresmaktene skal leggje til rette for eit ope og opplyst offentleg ordskifte.

Dette blir gjerne omtala som infrastrukturkravet og inneber bl.a. at staten ikkje berre skal avstå frå inngrep i ytringsfridomen, men også leggje til rette for borgaranes ytringsvilkår. Dette inneber at det må leggjast til rette for kanalar og institusjonar som kan bidra til ei open og opplyst offentleg samtale – eit offentleg rom. Å syte for eit mangfald av uavhengige og frie medium er ein grunnleggjande føresetnad for eit velfungerande demokrati og for utviklinga av eit levande folkestyre.

1.1.3 Styremaktenes verkemiddel for å leggje til rette for ei open og opplyst offentleg samtale

Allmennkringkasting er eitt av fleire verkemiddel for å leggje til rette for ei open og opplyst offentleg samtale. Offentleg finansiert allmennkringkasting må difor sjåast i samanheng med statens andre verkemiddel i mediefeltet. Dette omfattar bl.a. ei rekkje økonomiske verkemiddel som skal bidra til å halde oppe eit mangfald av nyheits- og aktualitetsmedium, bl.a. direkte tilskotsordningar1, og dessutan indirekte mediestøtte i form av reglar for fritak frå meirverdiavgift. Eit viktig tiltak for å syte for at det ved sida av NRK eksisterer eit kommersielt allmennkringkastingstilbod, er å sikre rammevilkår som legg til rette for ein innovativ og konkurransedyktig kommersiell mediesektor.

1.1.4 Behovet for allmennkringkasting

Mediesektoren er i rask endring og er prega av særleg fire sentrale utviklingstrekk. For det første er sektoren meir global. For det andre er det ein aukande tendens mot konvergens og fleirmedialitet. For det tredje er den tradisjonelle medieøkonomien utfordra av nye digitale forretningsmodellar. Det fjerde utviklingstrekket er dei raske endringane i mediekonsumet og mediebruken blant folk. Kapittel 3 inneheld ei nærare skildring av desse utviklingstrekka.

Førre gongen Stortinget gjorde ein brei gjennomgang av allmennkringkastinga var i 2007, under handsaminga av St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i ei digital framtid. Dei raske teknologiske og økonomiske endringane i mediemarknaden tilseier at det er trong for ei ny vurdering av rammene for allmennkringkasting. Departementet sende 6. juni 2014 NRK-plakaten på allmenn høyring. Høyringa stadfestar at det er brei oppslutnad om behovet for allmennkringkasting generelt og behovet for NRK som ein offentleg finansiert allmennkringkastar for å sikre mangfald, ytringsfridom og norsk kultur. Hovudfokus blant høyringsinstansane er å syte for at prinsippa for allmennkringkasting og NRKs verksemd er innretta på best mogleg måte for å oppfylle dei overordna medie- og kulturpolitiske målsetjingane. Mange av instansane er særleg opptekne av at det må vere god balanse mellom NRK som offentleg finansiert kringkastar og dei kommersielle media.

Allmennkringkasting er særs viktig for å sikre eit mangfaldig innhaldstilbod av god kvalitet. Dette gjeld særleg for grupper i samfunnet som gjennomgåande er mindre interessante i annonsemarknaden, så som yngre og eldre aldersgrupper, minoritetar og funksjonshemma. Som følgje av dette bidreg allmennkringkasting til at det finst ein felles arena som gjev betre kommunikasjon og auka gjensidig respekt og forståing i samfunnet.

Globaliseringa av mediemarknaden inneber at norsk innhald er utsett for langt større konkurranse enn tidlegare. Allmennkringkastinga blir difor viktigare for å fremje norsk innhald, kultur og språk. Allmennkringkastinga har også ei viktig oppgåve som folkeopplysar og eit særleg ansvar for beredskap.

Sjølv om mediemarknaden er i stadig endring, er det framleis stort behov for allmennkringkasting. Målet for stortingsmeldinga er å vurdere korleis allmennkringkastinga bør innrettast for å oppfylle dei overordna mediepolitiske måla.

1.2 Samandrag

Kapittel 2 inneheld ein gjennomgang av allmennkringkastingas historie, og eit oversyn over dagens norske allmennkringkastarar. Gjennomgangen viser blant anna at NRKs verksemd heilt frå starten har hatt grenseflater mot kommersielle aktørar, og at NRKs verksemd har vore gjenstand for ei rekkje debattar både blant publikum og marknadsaktørar.

Kapittel 3 tek for seg endringstendensar i mediemarknaden. I kapittelet beskriv departementet kva konsekvensar endringane har for norsk innhald og for annonsemarknaden. Vidare handlar det om tendensar i mediemarknaden som globalisering, konvergens, utviklinga mot fleirmediale medieføretak og endringar i folks mediebruk.

Kapittel 4 inneheld eit oversyn over internasjonale og norske rammevilkår for allmennkringkasting. Blant anna blir føresegner om offentleg støtte i EØS-avtala og Europarådets tekster omtalt.

I kapittel 5 tek departementet til orde for at NRKs oppdrag blir fastsett i ein overordna NRK-plakat, og at meir detaljerte føresegner blir fastsette i vedtektene. Føremålet med å fastsette ein ny plakat er å leggje til rette for ein overordna og prinsipiell debatt på Stortinget.

I kapittel 6 blir tilsynet med og eigarstyringa av NRK drøfta. Departementet understrekar kor viktig det er med tett oppfølging av NRKs rapportering om effektiv drift for å syte for mest mogleg openheit om bruken av lisensmidlane. Departementet meiner elles at eigarstyringa er organisert på ein formålstenleg måte, og legg difor ikkje opp til endringar i eigarstyringa av selskapet. Kringkastingsrådet blir ført vidare, men departementet vil i samanheng med ein revisjon av lov av 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstenester (kringkastingslova) vurdere om reglane for oppnemning av rådet bør justerast, slik at kvalifikasjonar, røynsle og breidde, mellom anna mediefagleg bakgrunn og alder, blir tekne inn i reglane for oppnemning av nye medlemer.

I kapittel 7 blir det vurdert ei rekkje problemstillingar knytte til distribusjon og tilgjengeleggjering av NRKs innhald. Departementet konkluderer med at kravet om tilgjengelegheit for heile befolkninga bør utvidast frå NRKs tre hovudkanalar for høvesvis radio og fjernsyn til å omfatte alle faste radio- og TV-kanalar. Departementet legg vidare til grunn at det ikkje er grunnlag for å leggje konkrete føringar for korleis NRKs innhald skal distribuerast og gjerast tilgjengeleg på tredjeparts plattformer. Departementet meinar også at klipp og utdrag frå NRKs arkiv skal gjerast tilgjengelege for vidarebruk så langt som det er juridisk og praktisk mogleg, og presseetisk forsvarleg. Dersom NRK tek betalt for utlevering av arkivmateriale, skal dette skje til sjølvkost.

Kapittel 8 inneheld ei vurdering av NRKs forpliktingar med omsyn til tilgjengeleggjering for personer med nedsett funksjonsevne – universell utforming. Sidan NRK er finansiert av allmenta og utgjer ein felles arena for befolkninga, bør NRKs ansvar tydeleggjerast ved at det i NRK-plakaten blir fastsett eit generelt prinsipp og målsetjing om universell utforming som omfattar det samla tilbodet til NRK. Vidare meiner departementet at det bør vurderast å endre kringkastingslovas føresegn om teksting av TV-program, slik at det blir stilt breiare krav om universell utforming, så som konkrete kvantitative krav til teiknspråk, lydtekst og synstolking. Tilbodet til funksjonshemma bør reflektere medieutviklinga og framveksten av nye tenester. Departementet vil difor også vurdere om krav i kringkastingslova til teksting skal utvidast til også å gjelde audiovisuelle bestillingstenester. Vidare meiner departementet at NRKs distriktsendingar skal gjerast tilgjengelege med teksting når programmet blir lagt ut som audiovisuell bestillingsteneste. Departementet meiner vidare at det bør vurderast om kravet om teksting av riksdekkjande direktesende TV-program skal skjerpast.

I kapittel 9 blir NRKs innhaldsforpliktingar vurderte. Departementet ser at den norske musikkbransjen står overfor fleire utfordringar som potensielt kan påverke eksponeringa og konsumet av norsk musikk. NRK er ein dominerande aktør på radio, og NRKs radiokanalar har stor oppslutnad blant lydarane. NRK har eit særskilt, kulturpolitisk grunngjeve ansvar for å fremje norsk kultur. Departementet meiner difor at NRKs forpliktingar til å sende norsk musikk på NRK P1, P2 og P3 bør aukast frå 35 pst. til 40 pst. og at NRK bør arbeide for å oppnå ein høg del norsk musikk på alle sine andre radiokanalar. Elles meiner departementet at NRKs innhaldsforpliktingar, slik dei er utforma i dag, i stor grad fungerer som garanti for at viktige demokratiske og kulturpolitiske mål blir varetekne. Departementet meiner difor at dei andre krava til NRKs innhald i all hovudsak bør bli vidareført.

I kapittel 10 vurderer departementet om NRKs allmennkringkastingsoppdrag bør avgrensast negativt av omsyn til det samla tilbodet til publikum. NRK er ikkje dominerande i dei breie programkategoriane, men er bortimot åleine om å tilby smalt TV-innhald. Departementet vil ikkje leggje konkrete avgrensingar om kor mykje breitt tilbod NRK skal ha, men konkluderer med at NRK har eit særleg ansvar for å prioritere det såkalla «smale» programtilbodet. NRK skal også streve etter å tilføre tilbodet sitt eit element av auka samfunnsverdi. Departementet har vurdert om det er grunnlag for å avgrense nokre av NRKs tenester eller kanalar. Vurderingane byggjer på ein konkurransemessig analyse av utvalde NRK-tenester utført av Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF) på oppdrag frå Kulturdepartementet. I departementets vurdering blir det vist til at dagens NRK-plakat har gjeve NRK rom for ei dynamisk utvikling av innhaldstilbodet i tråd med folks interesser, og opna for at NRK er til stades på dei plattformene folk nyttar. Dette har gjeve NRK høve til innovasjon og til å vere relevant for lisensbetalarane. Departementet viser elles til SNFs konkurransemessige analyse, som bl.a. konkluderer med at NRK truleg ikkje avgrensar det samla tilbodet til folk. Departementet meiner at utgreiingane som er gjorde ikkje gjev grunnlag for å innføre negative avgrensingar i NRKs tilbod. Departementet konkluderer med at NRK kan halde oppe den nasjonale nyheits- og aktualitetstenesta (nrk.no), dei regionale nyheits- og aktualitetstenestene sine på Internett og sitt eksisterande tilbod av radio- og TV-kanalar. Nye NRK-tenester skal i hovudsak ha redaksjonell karakter. Departementet meiner også at NRK skal ha eit sjølvstendig ansvar for å bidra til det norske mediemangfaldet. Dette kan f.eks. kome til uttrykk ved at NRKs regionkontor tek aktivt ansvar for å vise trafikk til lokalavisene. Vidare vil departementet vurdere om kriteria for kva NRK-tenester som skal førehandsgodkjennast bør klårgjerast ved at det blir presisert at også vesentlege endringar av eksisterande NRK-tenester må førehandsgodkjennast. Departementet vil også vurdere om kringkastingslova bør endrast slik at kompetansen til å førehandsgodkjenne nye NRK-tenester blir flytt frå Kongen i statsråd til Medietilsynet. Føremålet med ei slik endring vil vere å gjere vurderingane meir fagleg funderte og mindre politiserte.

Kapittel 11 inneheld ei vurdering av framtidige finansieringsmodellar for NRK. Kringkastingsavgifta er i dag knytt til eigarskap til ein TV eller eit apparat som har fjernsynsmottakar. Distribusjon av innhald over Internett inneber at folk i aukande grad kan bruke innhald frå NRK via apparat som ikkje utløyser avgiftsplikt. Det er ikkje på kort sikt fare for at kringkastingsavgifta som finansieringsmodell vil svikte, men modellen er sårbar for teknologiske endringar. Departementet konkluderer med at kringkastingsavgifta blir vidareført i inneverande stortingsperiode, men at medieutviklinga på sikt kan gjere det naudsynt å endre NRKs finansieringsgrunnlag. Departementet vil difor greie nærare ut dei praktiske og økonomiske konsekvensane av ulike former for finansieringsmodellar.

Kapittel 12 gjer greie for dei faktiske økonomiske rammene til NRK. Departementet vil i samband med fastsetjing av dei økonomiske rammene for NRK med jamne mellomrom gjennomføre ei vurdering av ambisjonsnivået for allmennkringkastingstilbodet og korleis NRK påverkar kommersielle medium og dermed det totale medietilbodet til folk. Departementet varslar også at det vil bli stilt auka krav til NRK om effektivisering av drifta.

I kapittel 13 blir NRKs høve til å ha kommersielle inntekter vurdert. Desse inntektene utgjer samla sett små summar for NRK, men er viktige for konkurrentane til NRK. Omsynet til NRKs kommersielle konkurrentar tilseier at NRK i hovudsak bør vere finansiert av kringkastingsavgifta. Departementet meiner at løyvet til å ha reklame på nrk.no bør fjernast, og at høvet til sponsing skal praktiserast restriktivt. Når det gjeld NRKs kommersielle tenester generelt, bør det stillast krav om at tenestene skal ha tilknyting til den redaksjonelle verksemda i selskapet.

I kapittel 14 blir det vurdert om NRK bør auke delen av program som blir kjøpt inn frå eksterne produsentar. Ein større del eksterne produksjonar vil styrkje dei eksterne produksjonsmiljøa. Moglegheita for ekstern utsetting vil dessutan kunne verke positivt inn på NRKs eigenproduksjon. NRK har i eit innspel til departementet sagt at dersom departementet vil fastsetje formelle krav, kan dette gjerast ved at selskapet for åra 2016 og 2017 i gjennomsnitt skal setje ut minst 35 pst. av det frie programbudsjettet for TV (dvs. programbudsjettet for TV utanom nyheiter, sport, distriktsnyheiter, NRK Sápmi og innkjøp av utanlandske program). For åra 2018–2020 kan kravet vere at selskapet legg ut minimum 40 pst. av desse åras budsjetter til eksterne produsentar. Departementet føreset at NRK gradvis trapper opp kjøp frå eksterne produsentar og tek NRKs opplegg for kjøp av eksterne produksjonar i 2016 og 2017 til etterretning og føreset at dei blir gjennomførde. Frå og med 2018 blir NRK pålagd å leggje ut minimum 40 pst. i gjennomsnitt i rullerande treårsperiodar til eksterne produsentar.

I kapittel 15 om NRKs beredskapsfunksjon blir det teke til orde for å tydeleggjere NRKs særskilte beredskapsansvar. Departementet meiner også at kringkastarars plikt til å sende meldingar i beredskapssituasjonar bør vidareførast, og går inn for å forskriftsfeste NRKs overordna plikt til å sikre at viktig informasjon frå regjeringa når heile folket, og at dei meir detaljerte forpliktingane blir avtalefesta.

I kapittel 16 understrekar departementet verdien av å halde oppe eit kommersielt allmennkringkastingstilbod. Departementet vil difor lyse ut ei ny avtale om status som formidlingspliktig allmennkringkastar i god tid før TV 2s avtale går ut 31. desember 2016. Departementet varslar også ein revisjon av kringkastingslova, der det vil bli vurdert om regelverket bør forenklast og liberaliserast for å betre konkurranseevna og lønsemda for norske kommersielle kringkastarar. Departementet varslar vidare at det vil bli oppnemnt eit offentleg utval for bl.a. å vurdere korleis statens økonomiske verkemiddelapparat for mediesektoren best kan leggje til rette for ei open og opplyst offentleg samtale og stimulere til eit mangfaldig medietilbod.

I kapittel 17 presenterer departementet ein ny og meir overordna NRK-plakat.

Kapittel 18 gjer greie for dei økonomiske og administrative konsekvensane av tiltaka i meldinga.