3 Arbeidsrettet oppfølging fra NAV-kontoret

3.1 Innledning

Arbeids- og velferdsforvaltningen har ansvar for å tilby arbeidsrettet oppfølging til personer som trenger bistand for å komme i arbeid eller fortsette i et arbeidsforhold. Til denne oppgaven disponerer forvaltningen et vidt tjenestespekter innenfor både det kommunale og statlige ansvarsområdet.

Som en arbeidsmetodikk er oppfølging definert som «all samhandling mellom bruker og arbeids- og velferdsforvaltningen som har til formål å understøtte framdriften i den enkeltes prosess mot et mål». Grunnleggende sett dreier oppfølging seg om å samhandle med mennesker – å gi tjenester som kan bidra til å endre menneskers livsvilkår og gi dem nye muligheter. Relasjonen mellom NAV-veilederen og brukeren er derfor viktig og utgjør kjerneaktiviteten i oppfølgingen.

Dette kapitlet handler om den arbeidsrettede oppfølgingen fra NAV-kontoret til personer som trenger bistand for å komme i, eller bli i jobb. I årene som kommer står vi overfor økte utfordringer både når det gjelder situasjonen på arbeidsmarkedet og en forventet økning i antall brukere grunnet den demografiske utviklingen. Flyktningsituasjonen vil trolig i tillegg bidra til en ytterligere økning i antall brukere med sammensatte bistandsbehov. Dette fører til økte krav til arbeids- og velferdsforvaltningen. For at NAV-kontorene skal være bedre rustet til å kunne yte arbeidsrettet oppfølging av god kvalitet til brukere med behov for tilpassede og koordinerte tjenester, er det nødvendig å legge til rette for en mer effektiv og målrettet bruk av forvaltningens og NAV-kontorets ressurser.

Behovet for å gjennomgå arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølgingsinnsats er påpekt i flere forskningsrapporter og av ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen. Blant annet peker ekspertgruppen på at det er behov for å tilpasse innsatsen til brukernes behov, samtidig som det er nødvendig med en viss grad av standardisering knyttet til samhandlingen mellom forvaltningen og brukeren når det gjelder arbeidsrettet oppfølging.

Kapitlet redegjør for behovet for prioriteringer av bruken av ressursene i NAV-kontorene, med særskilt vekt på unge. Som et ledd i arbeidet med å utvikle bedre oppfølgingsmetoder og prosesser, drøftes problemstillinger knyttet til praktiseringen av behovs- og arbeidsevnevurderinger. Det drøftes også hvordan det kan legges til rette for tydeligere aktivitetskrav i de ulike ordningene samt behovet for et mer ensartet og hensiktsmessig system for å følge opp disse kravene. Dette med sikte på økt arbeidsretting og brukerretting av oppfølgingen.

Målet er en effektiv forvaltning som møter brukerne med en helhetlig innsats og tilpassede tjenester og virkemidler. I henhold til gjeldende regler og innenfor de rammer som er stilt til disposisjon, skal brukerne gis de ytelser de har krav på, hensiktsmessige tjenester og tiltak med mål om å oppnå rask og varig overgang til arbeid.

3.2 Prioriteringer av ressursene til arbeidsrettet oppfølging

Kravene og forventningene til brukeroppfølging fra NAV-kontorene er store. Hvor hyppig den enkelte bruker skal følges opp, er bl.a. regulert i departementets tildelingsbrev til Arbeids- og velferdsdirektoratet og regelverket knyttet til ytelser og arbeidsmarkedstiltak. Prognoser viser at presset på oppfølgingsressursene vil øke ytterligere i tiden som kommer. Situasjonen på arbeidsmarkedet med svakere etterspørsel og økt ledighet, sterk økning i innvandrerbefolkningen og flere med sammensatte utfordringer på grunn av svake grunnleggende ferdigheter og helseproblemer vil bidra til økt behov for arbeidsrettet oppfølging fra NAV-kontorene. Dette gjør det nødvendig med tydelige prioriteringer av bruken av ressurser til arbeidsrettet oppfølging på NAV-kontoret.

En rekke studier peker på tett oppfølging som en suksessfaktor for overgang til arbeid for unge1 og personer som står langt unna arbeidsmarkedet.2 I studier av langtidsmottakere av sosialhjelp3 og deltakere i kvalifiseringsprogrammet4 trekkes god brukermedvirkning og oppfølging tilpasset den enkelte bruker fram som suksessfaktorer. Høy bemanningsfaktor i forhold til antall brukere trekkes fram som en viktig rammebetingelse for å kunne drive med tett individuell oppfølging. Det vises til at veilederen på NAV-kontoret må jobbe med å endre brukerens holdninger og bygge motivasjon, og samtidig være en «brobygger» mot arbeidsmarkedet. Det siste forholdet krever at veilederne har god kjennskap til det lokale arbeidsmarkedet og har gode relasjoner til lokale arbeidsgivere.

Flere forskningsartikler viser til at det er en presset ressurssituasjon blant de som skal følge opp personer med nedsatt arbeidsevne.5 Ressurssituasjonen er særlig utfordrende ved store NAV-kontor, hvor det ofte er mellom 150–300 brukere per veileder. Det kan være utfordrende for den enkelte veileder å løse det manglende samsvaret mellom ambisiøs og krevende metodikk og lite ressurser. I en forskningsrapport fra NTNU6 slås det fast at man bør se nærmere på hvordan Arbeids- og velferdsetaten kan bidra til bedre prioritering av oppgavene.

Det er årlig et svært stort antall treffpunkter mellom brukere og arbeids- og velferdsforvaltningen. Det overveiende flertallet av disse er initiert av brukeren. Brukerne henvender seg på forskjellige måter. Fra NAVs brukermelding framgår det at det i løpet av ett år er om lag 60 mill. oppslag og 19 mill. innlogginger på nav.no, om lag 6 mill. telefonsamtaler, om lag 20 mill. sendte brev og om lag 7 mill. besøk på NAV-kontorene. Brukerne av arbeids- og velferdsforvaltningen er en stor og uensartet gruppe. Om lag 2,8 mill. er brukere av arbeids- og velferdsforvaltningen i løpet av et år. Mange av disse mottar tjenester som i liten grad krever besøk på NAV-kontoret, slik som utbetaling av pensjon og foreldrepenger.

NAV-kontoret er den enheten innenfor arbeids- og velferdsforvaltningen som i første rekke møter brukerne gjennom personlig frammøte. Brukere av sosiale tjenester står for 35 pst. av møtene. Møter knyttet til oppfølging mot arbeid, sykmeldte som trenger oppfølging og personer som mottar arbeidsavklaringspenger utgjør 10 pst. av møtene mellom bruker og NAV-kontoret. Mange av de øvrige henvendelsene dreier seg om informasjonsbehov knyttet til økonomiske stønader.

Gitt det store volum i brukere og oppgaver som NAV-kontorene har og de store utfordringene arbeids- og velferdsforvaltningen står overfor i årene som kommer, er det behov for å legge til rette for en mer målrettet bruk av NAV-kontorenes ressurser. For at NAV-kontoret skal få frigjort mest mulig ressurser til å drive med arbeidsrettet oppfølging, er det nødvendig at de som henvender seg til arbeids- og velferdsforvaltningen raskt og effektivt henvises til relevant bistand. Arbeids- og velferdsdirektoratets kanalstrategi skal bidra til dette ved at NAV-kontoret i større grad avlastes for oppgaver som ikke direkte støtter opp om arbeidsrettet oppfølging. Andre enheter avlaster også NAV-kontoret gjennom arbeidsrettet bistand. Økt digitalisering er en vesentlig forutsetning for dette.

3.2.1 Digitalisering og frigjøring av ressurser

Brukerne av arbeids- og velferdsforvaltningen skal tilbys kvalitativt gode tjenester samt forståelig og tilstrekkelig informasjon. Dette gjelder både personbrukere og arbeidsgivere. En viktig forutsetning for å lykkes med dette er at arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby digitale tjenester der dette er hensiktsmessig for brukerne og der dette gir hensiktsmessige arbeidsprosesser for forvaltningen. De langsiktige ambisjonene for digitalisering er viktig for å avlaste NAV-kontorene slik at de kan bruke mer tid på brukere som står langt unna arbeidsmarkedet og som trenger tilpassede og koordinerte tjenester.

Brukerne vil forvente at flere av arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester automatiseres og gjøres selvbetjente. Over syv mill. brukere besøker NAV-kontoret i året. Mer enn halvparten av disse besøkene gjelder informasjon om økonomiske ytelser. Ekspertgruppens vurdering var at dagens brukere av arbeids- og velferdsforvaltningen har mer kontakt med forvaltningen på trygde- og stønadsområdet enn det de ønsker og trenger. Dette mente ekspertgruppen skyldtes både usikkerhet om innholdet i tilsendt informasjon og tilgangen på informasjon. For mange brukere vil det være mer hensiktsmessig å få dekket sitt informasjonsbehov digitalt, enn å møte opp på NAV-kontoret.

Regjeringen har nylig lagt fram Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge- IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet.Et av hovedmålene for Regjeringens IKT-politikk er en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning. Regjeringen vil forbedre offentlig sektor og gi innbyggerne og næringsliv et enklere og bedre møte med det offentlige.

Brukeren i sentrum er en av fem hovedprioriteringer i Regjeringens IKT-politikk. Dette innebærer at brukerne og brukernes behov skal være det sentrale utgangspunktet ved digitalisering av offentlig sektor og stå sentralt i IKT-politikken for øvrig. Offentlige tjenester skal fremstå sammenhengende og helhetlige for brukerne, uavhengig av hvilke offentlige virksomheter som tilbyr dem.

De siste årene har store deler av IKT-utviklingen i Arbeids- og velferdsetaten vært knyttet til store reformer og ulike regelverksendringer som pensjonsreformen og ny uføretrygd. Samtidig har etaten bl.a. gjennom Prosjekt 1 i IKT-moderniseringsprogrammet utviklet flere selvbetjeningsløsninger, bedre brukerdialoger og gjort det mulig for brukerne å få innsyn i egen sak over nettet. Bruken av digitale løsninger har allerede et stort omfang, og erfaringene viser at nye løsninger tas raskt i bruk, jf. boks 3.1. Det er imidlertid fortsatt helt nødvendig å modernisere store ytelsesområder som i dag driftes i Infotrygd. Det betyr at vesentlig kapasitet til utviklingsarbeid fortsatt de nærmeste årene vil være konsentrert om dette arbeidet. Det pågående moderniseringsprogrammet, der Prosjekt 2 etter planen skal starte opp høsten 2016, vil i stor grad være konsentrert om å få på plass nye moderniserte løsninger for ytelsesområdene foreldrepenger og engangsstønad. Dette er nødvendig for å sikre stabilitet, sikkerhet, effektiv forvaltning og raskere respons på endringer i regelverk og andre myndighetspålegg.

Samtidig må det gjennomføres en dreining og forsterkning av utviklingsaktiviteter knyttet til arbeid og gode digitale brukertjenester. Blant de viktigste tiltakene på dette området de nærmeste årene er å digitalisere sykefraværsoppfølgingen, ytterligere digitalisere brukerdialogen, forenkle oppfølgingsmetodikken og få en modernisering av dagens arbeidsrettede tjenester.

Etter hvert som digitale tjenester bygges ut skal brukeren ha flere muligheter til kontakt og samhandling med arbeids- og velferdsforvaltningen. Kontakt kan skje enten på nett, på telefon, per brev eller ved oppmøte på NAV-kontoret. Digitaliseringsarbeidet skal bl.a. legge til rette for økt kontakt på nett. Målet for etatens kanalstrategi er at brukerne skal få tilpasset informasjon, selvbetjeningsløsninger som gir en fullverdig brukerdialog, forhåndsutfylt informasjon etaten allerede har om brukeren, veiledning gjennom dialogen, og i mange tilfeller umiddelbare svar på henvendelsen eller søknaden.

Mottakere av ytelser skal få informasjon og støtte i søknadsprosessen uten å måtte møte på NAV-kontoret. Et flertall av brukerne vil foretrekke dette. Informasjonsbehov knyttet til ytelser skal i stor grad kunne dekkes gjennom selvbetjeningsløsninger på nav.no. Dette skal sikre at brukeren får individuelt tilpasset informasjon, veiledning og oppfølging basert på informasjon som etaten allerede har. Bedre styring av brukernes måte å kontakte arbeids- og velferdsforvaltningen på, skal gi en bedre tilpasning til brukernes behov for raske og tilgjengelige tjenester. Målet er at brukerne skal få best mulig service i riktig kanal på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Det betyr at:

• Flere og bedre tjenester på nav.no gjør at bruken øker, og at andel ad hoc-henvendelser på NAV-kontoret og telefon går ned

• Det fysiske møtet skal i større grad være planlagt og mindre ad hoc-preget

• Tilgjengeligheten øker for brukere med sammensatte oppfølgingsbehov, men minsker for de øvrige gruppene

• Flere tjenester på telefon gjør at bruken samlet sett øker

• Chat og sosiale medier anvendes for å understøtte nav.no

• Brev og e-post erstattes av digitale tjenester

Arbeids- og velferdsforvaltningens kostnader per brukermøte i de ulike kanalene varierer. Som påpekt i rapporten fra ekspertgruppen, er oppfølgingssamtaler med sikte på arbeid det mest kostnadskrevende. Å betjene brukere som ringer arbeids- og velferdsforvaltningen har 180 ganger høyere kostnad enn når brukere finner samme informasjon på nav.no.7 Som også ekspertgruppen påpekte, ligger det dermed store gevinster i å gi god informasjon på nett, slik at brukerne ikke har behov for å henvende seg til arbeids- og velferdsforvaltningen gjennom andre kanaler.

Når tjenestebredden bygges ut i noen kanaler, åpner det for å redusere tjenestebredden i NAV-kontoret og dermed frigjøre ressurser som kan brukes til arbeidsrettet oppfølging. Brukere med mer sammensatte behov skal få nytte av en større del av NAV-kontorets ressurser. Enkle informasjonstjenester skal bare unntaksvis gis på NAV-kontoret. Riktig kanalisering av brukerhenvendelser skal bidra til mindre byråkratiske og mer brukervennlige tjenester. Arbeids- og velferdsforvaltningen har iverksatt en rekke tiltak for å støtte opp under kanalstrategien. Det er etter Regjeringens vurdering avgjørende at arbeids- og velferdsforvaltningen lykkes med dette arbeidet slik at det frigjøres mer ressurser til å drive effektiv og målrettet arbeidsrettet oppfølging ved NAV-kontoret.

Departementet har bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet fortsette arbeidet med å gjennomføre og videreutvikle kanalstrategien. Et viktig mål er å styrke NAV-kontorenes mulighet til å tilby arbeidsrettet oppfølging til de som i dag står utenfor, eller holder på å falle ut av arbeidslivet.

3.2.2 Tidlig innsats og samordnede tjenester

For å oppnå korte stønadsløp og raskest mulig overgang til arbeid, er det viktig at det avklares tidlig hvilket bistandsbehov den enkelte har, slik at oppfølging kan gis der det er nødvendig og hensiktsmessig. Rask inngripen er særlig viktig for unge som risikerer lange perioder utenfor arbeidslivet eller i verste fall uføretrygd og varig ekskludering fra arbeidslivet. For personer på helserelaterte ytelser vil det være viktig å avklare behovet for arbeidsrettet oppfølging så tidlig som mulig i sykdomsforløpet. For å oppnå tidlig innsats og helhetlig oppfølging av den enkelte bruker, er det avgjørende at NAV-kontoret samarbeider godt med andre aktører.

Tidlig innsats rettet mot unge

Antallet unge med nedsatt arbeidsevne har økt de senere årene. Passive perioder i ungdomsårene øker risikoen for lange og tilbakevendende perioder med arbeidsledighet eller varig ekskludering fra arbeidslivet. Varig ekskludering fra arbeidsmarkedet er et stort tap både for den enkelte og for samfunnet. Det er nødvendig med et godt samarbeid med aktører innenfor utdannings- og helsesektoren samt kommunale tjenester som ligger utenfor NAV-kontoret, for å oppnå tidlig innsats og helhetlig oppfølging av denne brukergruppen.

Mens andre europeiske land har høy arbeidsledighet blant unge, er situasjonen i Norge i større grad preget av at det er mange unge som er registrert med helseproblemer. Om lag 42 000 unge under 30 år er registrert hos Arbeids- og velferdsetaten med nedsatt arbeidsevne. Av disse er det 28 000 som mottar arbeidsavklaringspenger. Personer med nedsatt arbeidsevne er en betegnelse arbeids- og velferdsforvaltningen benytter om brukere som på grunn av fysiske, psykiske eller sosiale årsaker mottar eller skal motta spesiell oppfølging. Personer som mottar uføretrygd er ikke inkludert i denne statistikken med mindre de deltar på tiltaket varig tilrettelagt arbeid. Totalt er det nå om lag 13 000 uføretrygdede under 30 år, og dette tallet har økt betydelig de siste 20 årene. Det er imidlertid ikke forskningsmessig belegg for å si at dagens ungdom er sykere enn tidligere generasjoner.

De unge som mottar helserelaterte ytelser fra arbeids- og velferdsforvaltningen er en stor og heterogen gruppe med et bredt spekter av utfordringer, både helsemessige og sosiale, og med hensyn til gjennomføring av utdanning og muligheter for å ha inntektsgivende arbeid. Mange unge som står utenfor utdanning og arbeid har sammensatte utfordringer, ofte knyttet til avbrutt videregående opplæring, psykisk helse og rus.

Unge er også overrepresentert blant mottakerne av økonomisk sosialhjelp, og andelen unge med lavinntekt har økt de siste årene.8 Dette betyr at en økende andel unge står i fare for å bli stående utenfor arbeidslivet.

I tillegg er vi inne i en periode med økende arbeidsledighet, og det er ofte unge som faller først ut av arbeidsmarkedet fordi de har minst erfaring. Andelen unge under 30 år som er registrert ledige var om lag 3,8 pst. av arbeidsstyrken i samme alder i 2015. Om lag en tredjedel av de registrerte ledige ved Arbeids- og velferdsetaten er under 30 år.

Det er imidlertid samtidig slik at unge ofte har kortere ledighetsperioder enn andre. Mange unge har flere skifter mellom arbeid og utdanning og mellom ulike jobber i starten av sin arbeidskarriere. Det er også slik at mange av de som faller fra videregående opplæring fullfører i voksen alder, eller etablerer seg med arbeid og videre utdanning uten fullført videregående opplæring.9 Det er likevel viktig å forebygge frafall og bidra til at flest mulig kan fullføre videregående opplæring uten å oppleve passive perioder utenfor utdanning og arbeid. Dette øker sannsynligheten for at den enkelte kan få en stabil og varig arbeidsmarkedstilknytning senere i livet.

Oppfølging knyttet til inkludering av ungdom i skole eller arbeid må være fleksibel, slik at den kan tilpasses den situasjonen og de behovene som ungdommene har til enhver tid. Dette framkommer i en evaluering som Frøyland og Fossestøl har foretatt av et utviklingsarbeid rettet mot utsatte ungdommer.10 Evalueringen finner at rask respons og god tilgjengelighet ser ut til å være suksesskriterier i arbeidet med utsatt ungdom. Videre pekes det på at intensiv og tett oppfølging ofte krever mer enn det mange får innenfor den ordinære virksomheten i et NAV-kontor.

Unge NAV-brukere mottar det samme tjenestetilbudet som NAV-brukere for øvrig og er i hovedsak del av det samme arbeidsrettede systemet for oppfølging. Tilgangen på virkemidler og tiltak samt hvilke rettigheter og plikter unge NAV-brukere har, avhenger som for øvrige brukere av arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester av hvilket bistandsbehov den enkelte vurderes å ha. Ungdom er imidlertid den gruppen som prioriteres høyest i arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette er en prioritering det er stor politisk enighet om. Det er iverksatt en rekke ulike satsinger rettet mot inkludering av unge i arbeidslivet de senere årene.

For å sikre at unge får den bistanden de har behov for, er det bl.a. gitt politiske føringer om prioritering av arbeidsrettet bistand for unge. Det innebærer at unge er prioritert ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak, og at det finnes egne garantiordninger for unge arbeidsledige og unge med nedsatt arbeidsevne. Dette er synliggjort i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten.

Ungdom er en prioritert målgruppe for flere andre satsinger innenfor arbeidsmarkedspolitikken. Eksempler er Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne, IA-avtalens delmål 2, egen ungdomspakke i Prop. 1 S (2015–2016) hvor 1000 nye tiltaksplasser innrettes mot arbeidsledig ungdom, «0–24 samarbeidet» mellom Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet, forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd, ny tilretteleggings- og oppfølgingsavtale og det nye opplæringstiltaket.

Det er iverksatt flere tiltak for å legge til rette for prioritering av innsats rettet mot unge, bl.a. forsøk med NAV-veileder i videregående skole og opprettelse av egne ungdomsteam ved store NAV-kontor. En gjennomgang Fafo har gjort blant de 200 største NAV-kontorene i landet viste at hele 83 pst. av kontorene hadde organisert seg med et eget ungdomsteam, en dedikert ungdomskontakt eller en kombinasjon av disse.11 Statistikk fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at unge i større grad deltar på tiltak, at de følges tettere opp og at langtidsledigheten blant unge er lavere enn for eldre grupper.

Tidlig inngripen, tett individuell oppfølging og godt tverrfaglig samarbeid på både helse-, arbeids- og utdanningsfeltet, er viktig for å lykkes med å få unge i jobb eller utdanning.

I dag stilles NAV-kontoret overfor en rekke krav om prioriteringer av til dels overlappende, parallelle, motstridende og uklare målgrupper. Dette gjør styringssignalene om hvem som faktisk skal prioriteres mer uklare. Pålegg om å prioritere mange mindre målgrupper begrenser NAV-kontorets handlingsrom til å prioritere personer ut fra kjennetegn ved den enkelte og lokale forhold. Dette kan i verste fall føre til en situasjon i retning uttrykket «prioriteres alle, prioriteres ingen». Gitt NAV-kontorets mange oppgaver og brukere, og de mange utfordringer velferdssamfunnet står overfor, er det nødvendig å forvalte NAV-kontorets ressurser slik at de kanaliseres til dem som har størst oppfølgingsbehov.

Fafo har i rapporten «NAV-kontorenes oppfølging av unge brukere» undersøkt hvordan NAV-kontorene organiserer sin oppfølging av unge, og hvilken rolle garantiordningene har i oppfølgingsarbeidet.12 Fafo er kritiske til at dagens garantier er utformet som krav til kvantitet, framfor kvalitet. De mener garantiene understreker at unge skal følges opp raskt, men stiller spørsmål ved om garantiene egentlig garanterer unge god oppfølging. Det trekkes fram som en utfordring at garantiene fokuserer på målbarhet når det gjelder NAV-kontorenes oppfyllelse av garantiene, framfor at den enkelte unge skal ha tilrettelagte tjenester og en oppfølging av god kvalitet. Funnene i Fafos rapport kan tyde på at garantienes viktigste rolle i praksis er å utgjøre nasjonale styringssignaler om at unge skal prioriteres i NAV-kontorenes arbeid.

Fafo finner ikke grunnlag for å hevde at dagens garantier for unge i alderen 20–29 år påvirker den konkrete oppfølgingen unge får fra NAV-kontoret, og peker på at en god utforming av garantiene vil avhenge av hva som er hensikten med dem. Fafo viser til at dersom formålet er et tydelig styringssignal, kunne garantiene hatt en enklere utforming enn i dag. Dersom formålet er å hindre marginalisering av unge, burde de gitt løfter om mer konkrete tiltak enn en aktivitetsplan, og dersom formålet er å sikre kvalitativt god og tilpasset oppfølging, burde de f.eks. inneholdt garanti om tett oppfølging og tilrettelegging av tjenestene. Fafo anser mer tid til oppfølging og flere utdannings- og arbeidsrettede tiltak for unge som sentralt for å kunne oppfylle en slik garanti.

Fafo mener at garantiene bidrar til nasjonal forankring av NAV-kontorenes prioritering av unge brukere. Dette kan imidlertid ivaretas på andre måter, noe som også allerede gjøres. Det presiseres i dag tydelig i statsbudsjettet og i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten at unge skal prioriteres for arbeidsmarkedstiltak, i tillegg til at unge er prioritert målgruppe i en lang rekke ulike satsinger. Prioriteringen av unge i arbeids- og velferdspolitikken har etter hvert blitt så gjennomgående at det kan stilles spørsmålstegn ved hvilken selvstendig betydning garantiordningene har for den faktiske prioriteringen av unge i etaten.

De mange ulike innsatsene for unge, herunder de tre garantiordningene, og signaler om at unge skal prioriteres i en rekke ulike sammenhenger utgjør til sammen en kompleks pakke av styringssignaler knyttet til oppfølgingen av unge. Det er grunn til å tro at en forenkling og tydeliggjøring av styringssignalene kan bidra til en mer effektiv og bedre tilpasset oppfølging av unge ved NAV-kontorene.

Den gjennomgående prioriteringen av ungdom i Arbeids- og velferdsetaten, og funn fra Fafos rapport, kan tyde på at en avvikling av egne garantiordninger for ungdom neppe vil ha stor betydning for den oppfølgingen ungdom får fra NAV-kontoret. Regjeringen mener det er viktig å prioritere unge, men på en tydeligere og mer entydig måte enn i dag. Dette kan gjøres ved å slå sammen dagens tre garantiordninger og samtidig løsrive innsatsen fra spesifikke virkemidler i form av arbeidsmarkedstiltak eller aktivitetsplan. Regjeringen mener derfor at innsatsen skal utformes slik at alle i målgruppen for ordningen skal ha mottatt et tilbud fra arbeids- og velferdsforvaltningen eller annen samarbeidende instans om arbeid, utdanning eller en annen form for aktiv innsats innen en gitt frist. Denne innsatsen kan være arbeidsmarkedstiltak, kombinasjon av arbeidsmarkedstiltak og utdanning, helsemessig behandling, eller annen målrettet oppfølging med mål om overgang til arbeid eller utdanning. En slik innretning vil sikre tidlig innsats for unge som har behov for bistand og gi NAV-veilederen frihet til å tilpasse tilbudet etter den enkeltes behov og muligheter lokalt. En innlemmelse av garantien for unge under 20 år i en felles ordning for ungdom vil innebære at denne gruppen ikke nødvendigvis vil få tilbud om arbeidsmarkedstiltak, men vil få et tilbud som er i tråd med vurderingen av den enkeltes behov for bistand. Det understrekes at unge fortsatt vil være en prioritert gruppe for deltakelse på tiltak. Departementet vil komme tilbake til Stortinget i Prop. 1 S (2016–2017) med konkretisering av innhold og omfang av en slik ny innsats for unge.

Forslaget om endret innretning av innsatsen mot unge kan ses i sammenheng med utviklingen av et profileringsverktøy for en bedre kartlegging av brukernes behov, jf. omtale under pkt. 3.3.4 i dette kapitlet. Hensikten med et slikt verktøy vil bl.a. kunne være å avdekke særskilte behov hos brukere på et tidligere tidspunkt enn det som gjøres med dagens system. Dette vil også komme unge brukere til gode, ved at NAV-veilederne på et tidlig tidspunkt kan målrette innsatsen mot de brukerne som anses å ha det største behovet for bistand. Dette kan f.eks. være å tidlig identifisere unge som har høy risiko for å utvikle mer omfattende problemer, noe som kan gi et bedre grunnlag for raskere iverksetting av målrettet innsats.

Tilstrekkelig tilgang på egnede tiltaksplasser for ungdom vil også være viktig for å sikre en god oppfølging av denne gruppen. Fra budsjettåret 2012 har man både i Prop. 1 S og i tildelingsbrevet til Arbeids- og velferdsetaten angitt hvordan det samlede tiltaksnivået skal fordeles på hhv. ordinære ledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Bevilgningen til tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne er størst. Som følge av dette har tilgangen til tiltak for ledige, herunder unge, tidvis vært svært knapp. I kapittel 4 i denne meldingen drøftes det hvordan man kan tone ned aktivitetsstyringen av arbeidsmarkedstiltakene og bedre ivareta fleksibiliteten som en post for arbeidsmarkedstiltak var ment å ivareta. Dette vil bedre mulighetene for å kunne prioritere unge og andre ut fra behov, uten å la muligheten for tiltaksdeltakelse være knyttet til hvorvidt personen har nedsatt arbeidsevne.

Regjeringen vil videre gjennomføre et forsøk hvor unge med nedsatt arbeidsevne skal få en tettere og mer tilpasset oppfølging fra NAV-kontoret, og hvor kommunene også utenfor rammen av NAV-kontoret samtidig får et større ansvar for å bistå i oppfølgingen. Forsøket omtales nærmere i pkt. 5.3.7.

Tidligere avklaring av behov for arbeidsrettet oppfølging av sykmeldte som risikerer å falle varig ut av arbeid

Forskning viser at arbeid ofte er helsefremmende, særlig ved diagnoser som dominerer sykdomsstatistikken.13 Ved langtidsfravær står mange i fare for å miste kontakt med arbeidsplassen og risikoen for varig utstøting fra arbeidslivet øker. Tidlig innsats og tett oppfølging av sykmeldte er derfor viktig for å forebygge og redusere sykefravær og redusere risikoen for overgangen til mer varige helserelaterte ytelser. Både arbeidsgiver, lege og Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for å følge opp sykmeldte for å motvirke langvarig fravær fra arbeid.

Behovene for oppfølging og tiltak vil variere. De fleste sykefravær er korte. I 2013 ble 83 pst. av alle de legemeldte sykefraværstilfellene avsluttet innen åtte uker. Videre har de fleste sykmeldte en arbeidsgiver. Om lag 20 pst. av dem som blir sykmeldt i mer enn seks måneder har imidlertid enten avsluttet et arbeidsforhold i sykepengeperioden eller er ikke registrert med arbeidsgiver i arbeidstakerregisteret. I 2014 gikk 40 000 arbeidstakere ut sykepengeperioden. To av tre av de som går ut hele sykepengeperioden går over på en annen helserelatert ytelse.

Arbeids- og velferdsetatens rolle i første del av sykepengeperioden er primært å understøtte og tilrettelegge for det bedriftsinterne sykefraværsarbeidet. Arbeids- og velferdsetaten skal ved behov bidra med kompetanse og utløse tiltak for å understøtte arbeidsgivers tilretteleggingsinnsats og bistå til at den sykmeldte kommer fullt tilbake eller øker arbeidsevnen i et allerede eksisterende arbeidsforhold. I tilfeller hvor det blir klart at bedriftsintern tilrettelegging ikke gir resultater, og medisinske grunner tilsier at arbeidstaker vil kunne klare et annet arbeid, vil den sykmeldte kunne ha behov for annen type bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Dagens regler for oppfølging av sykmeldte legger opp til at arbeidsgiver og arbeidstaker tidlig skal gjøre en felles vurdering av arbeidsevne og arbeidsoppgaver og melde fra til Arbeids- og velferdsetaten om eventuelle bistandsbehov. Dersom den sykmeldte ikke er i aktivitet, skal det senest ved åtte ukers sykmelding foreligge en legeerklæring hvor det dokumenteres at medisinske grunner er til hinder for arbeidsrettet aktivitet. Det er svært sjelden at NAV-kontoret involveres i oppfølgingen av sykmeldte før det har gått åtte uker og aktivitetskravet skal vurderes. Det vises til nærmere omtale under punkt 3.4 om oppfølging/håndheving av aktivitetskravet knyttet til åtte ukers sykefravær.

En relativt liten andel av de som går ut hele sykmeldingsperioden på ett år får i dag vurdert behovet for arbeidsrettet bistand av Arbeids- og velferdsetaten i form av en arbeidsevnevurdering før sykepengeperioden nærmer seg slutten. Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen, mener at NAV-kontoret må komme tidligere på banen med oppfølging av sykmeldte som ikke kan komme tilbake til egen arbeidsgiver. Etter ekspertgruppens vurdering har ikke Arbeids- og velferdsetaten informasjonsgrunnlag for å kunne identifisere hvem som vil bli langtidssykmeldt og trolig ikke vil vende tilbake til egen arbeidsgiver. Ekspertgruppen viser til at dette er en vurdering som må gjøres av arbeidsgiver og arbeidstaker basert på utprøving av arbeidsevne, gjerne i et felles møte med legen og med bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Dette betinger reell dialog mellom partene, bl.a. med utgangspunkt i sykmelders vurderinger og konkret utprøving av arbeidsoppgaver. Ekspertgruppen viser imidlertid til at det i praksis er få arbeidsgivere som tar kontakt med Arbeids- og velferdsetaten i denne første fasen av sykefraværet. Det vises til at Sintef i sin evaluering av arbeidsavklaringspenger har foreslått at en vurdering av om den sykmeldte mest sannsynlig skal tilbake til sin arbeidsgiver gjøres i forbindelse med dialogmøte 2.14 Regjeringen mener det bør vurderes tiltak som kan sikre at det tilstrekkelig tidlig gjøres en slik vurdering, og at det ev. legges en plan for overgang til annet arbeid. Det vises i denne sammenheng til at Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer en forbedret modell for håndheving av aktivitetskravet for sykmeldte, der arbeidsgivere vil få brev med forhåndsinformasjon. I et slikt informasjonsbrev kan det ev. bli bedt om at oppfølgingsplanen sendes inn. Samtidig vurderes det om malen for oppfølgingsplan bør endres, slik at det framgår tydeligere om den sykmeldte har problemer med å vende tilbake til egen arbeidsgiver. For å gjøre det enklere å fylle ut og sende inn oppfølgingsplanen, bør malen digitaliseres.

Ekspertgruppen foreslår at det innføres et dialogmøte rundt åtte ukers sykefravær for sykmeldte som antas å ha størst oppfølgingsbehov og som ikke allerede er i aktivitet. De mener det må være arbeidsgiver/arbeidstaker som tar initiativ til et slikt møte, basert på den informasjonen de har om arbeidsmuligheter og sykdom. Dette er en mulighet som finnes i dag, men som benyttes i liten grad. Departementet er enig i ekspertgruppens vurdering om at det er viktig med systemer og rutiner som tidligere fanger opp personer som vil ha behov for tett oppfølging og hvor det kan være aktuelt å iverksette arbeidsrettede tiltak i sykepengeperioden. Målet må være i større grad å ansvarliggjøre arbeidstaker og arbeidsgiver og øke arbeidsrettingen hos Arbeids- og velferdsetaten. Økt innsats fra Arbeids- og velferdsetaten tidligere i sykefraværsperioden vil kreve økte ressurser. På den annen side vil relevante tiltak kunne iverksettes tidligere og samlet stønadsperiode vil kunne bli kortere. Nye IKT-løsninger i Arbeids- og velferdsetaten skal bidra til å målrette innsatsen mot sykmeldte som har særlig behov for oppfølging og tiltak. Det er også tatt i bruk nye løsninger som skal sikre en toveis kommunikasjon mellom sykmelder og Arbeids- og velferdsetaten. Dette vil bl.a. kunne gi Arbeids- og velferdsetaten bedre opplysninger om saker hvor det er behov for arbeidsrettet bistand i en tidlig fase. Det vurderes i denne sammenheng å gjennomføre en informasjonssatsing om nye digitale løsninger på sykefraværsområdet, der en av målsettingene kan være å øke partenes kjennskap til muligheten for å be om bistand fra Arbeids- og velferdsetaten.

Arbeidsgivers tilretteleggingsplikt gjelder også etter utløpet av sykepengeperioden, og mange arbeidsgivere er interessert i å få arbeidstakerne tilbake etter lengre sykdomsperioder. Mye tyder imidlertid på at Arbeids- og velferdsetaten i liten grad etterspør tiltak fra arbeidsgiver i perioden med arbeidsavklaringspenger. Den dialogbaserte oppfølgingen i sykefraværsperioden, som forutsetter samhandling med arbeidsgiver og lege, stopper ofte opp når sykepengeåret er utløpt. Regjeringen mener det bør vurderes en form for forlenget sykefraværsoppfølging av mottakere av arbeidsavklaringspenger som fortsatt har en arbeidsgiver ved overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger, der arbeidsgiver trekkes mer aktivt inn i oppfølgingen. Det kan f.eks. være aktuelt å iverksette arbeidstrening hos egen arbeidsgiver. Det vises til erfaringer fra Arbeids- og velferdsetatens «Nærværsprosjekt», der de valgte å møte utfordringen gjennom bruk av såkalt dialogmøte 4 og 5.

Samarbeid med andre tjenesteytere – helse, kriminalomsorgen, utdanning og integrering

NAV-kontoret har et omfattende samarbeid med andre tjenesteytere som kommunene, spesialisthelsetjenesten og utdanningssektoren om brukere med sammensatte utfordringer. Kommunene og fylkeskommunene har bl.a. ansvar for primærhelsetjenestene, integrering, barnevern, barnehage, grunnskole og videregående skole. Arbeids- og velferdsforvaltningen har også et samarbeid med kriminalomsorgen, med utgangspunkt i et prinsipp om at tilbud til domfelte skal utføres av den tjenesteyteren som også leverer tjenester til den øvrige befolkningen. For at personer med sammensatte utfordringer skal oppleve den arbeidsrettede oppfølgingen fra NAV-kontoret som god, må det være lagt til rette for hensiktsmessig samhandling mellom enhetene i arbeids- og velferdsforvaltningen og tjenesteytere fra andre sektorer. Målet er at brukere med sammensatte behov skal få rett tjeneste til rett tid.

Helse

Personer med helseproblemer utgjør en dominerende andel av brukerne i arbeids- og velferdsforvaltningen som har behov for arbeidsrettet bistand. Mange av dem mottar medisinsk behandling. Forskning viser at arbeid ofte gir bedre helse15, men arbeidsrettet aktivitet kommer ofte sent i behandlingsløpet eller etter at behandlingen er sluttført. Samtidighet i behandling og arbeidsrettet bistand der dette er mulig gir raskere overgang til arbeid enn sekvensiell bruk av behandling og arbeidsrettet bistand. Ekspertgruppen som har gjennomgått arbeids- og velferdsforvaltningen mener at en i større grad må sikre samtidighet i bruk av behandling og arbeidsrettede tiltak. Ekspertgruppen peker på at det er utfordringer knyttet til uklare ansvarsforhold, manglende koordinering og samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helsesektoren.

Tidligere og tettere arbeidsrettet oppfølging var en sentral begrunnelse for å slå sammen de helserelaterte ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad til arbeidsavklaringspenger. Dette med sikte på å iverksette nødvendige arbeidsrettede tiltak så tidlig som mulig i sykdomsforløpet. Samtidig skulle det bedre mulighetene til å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak.

At flere skal kunne gjennomføre medisinsk behandling samtidig som de får arbeidsrettet oppfølging fra NAV-kontoret, utfordrer samhandlingen mellom NAV-kontoret og helsesektoren. Samspillet innen helse/arbeid-dimensjonen er komplekst fordi det involverer en rekke aktører med ulike roller, bl.a. bruker, arbeidsgiver, fastlege/sykmelder, andre kommunale helse- og rehabiliteringstjenester, spesialisthelsetjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen.

Regjeringen ønsker å videreutvikle velfungerende tiltak og samordne innsatsen fra arbeids- og velferdsforvaltningen og helsetjenesten bedre. Vi vil legge til rette for bedre samarbeid, bl.a. med sikte på mer samtidighet i tjenestetilbudet fra Arbeids- og velferdsetaten og helsesektoren, med mål om at personer med helseproblemer skal kunne fortsette i, eller komme raskere i arbeid.

Avklarte roller og ansvarsforhold mellom helsetjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen er viktig for å kunne samarbeide målrettet. Som en hovedregel bør tjenester som i hovedsak er å anse som helsetjenester forankres i helsetjenesten. Tjenester som i hovedsak er å anse som arbeidsrettede tjenester bør være Arbeids- og velferdsetatens ansvar. Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenesten har tjenester i ordningen med Raskere tilbake16 som er delvis overlappende. Dette gir et uoversiktlig tilbud for brukerne og saksbehandlere i Arbeids- og velferdsetaten. Regjeringen vil derfor vurdere endringer som bidrar til forenkling og en tydeligere ansvars- og rolledeling mellom helsesektoren og arbeids- og velferdsforvaltningen.

Oppfølgingsplan for arbeid og psykisk helse (2013–2016) viderefører og videreutvikler innsatsen i Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse (2007–2012). I tillegg til tiltak innenfor Arbeids- og sosialdepartementets og Helse- og omsorgsdepartementets områder, omfatter innsatsen tiltak innenfor Kunnskapsdepartementets ansvarsområde. Oppfølgingsplanen sluttføres i 2016, og det tas sikte på at tiltak som har vist seg å ha effekt implementeres i ordinær drift. Ifølge oppfølgingsplanen skal det legges til rette for samarbeidsavtaler mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helsesektoren. Helse- og omsorgsministeren har i oppdragsdokumentet for 2016 bedt de regionale helseforetakene om å etablere tiltak som kan bidra til et mer systematisk samarbeid mellom helsetjenesten og Arbeids- og velferdsetaten, herunder vurdere inngåelse av særskilte samarbeidsavtaler med Arbeids- og velferdsetaten. Tilsvarende oppdrag er gitt Arbeids- og velferdsetaten. Dette vil bidra til å bygge ned barrierer som hindrer effektivt samarbeid og læring mellom de to sektorene.

Regjeringen vil også legge til rette for en forbedret, forsterket, tverrsektoriell og samordnet innsats på rusfeltet. Høsten 2015 la Regjeringen fram en opptrappingsplan med en rekke tiltak for å styrke brukernes innflytelse, møte de pårørendes behov og skape en tjeneste preget av lett tilgjengelighet, helhet og kvalitet. Opptrappingsplanen har en samlet ramme på 2,4 mrd. kroner for perioden 2016–2020. Planen har konkrete mål innen sentrale levekårsområder som arbeid, økonomi, sosiale forhold, skole, utdanning, bolig, barnevern, ernæring og helse- og omsorgsfeltet.

Regjeringen planlegger videre en opptrappingsplan for habilitering og rehabilitering. Opptrappingsplanen skal føre til en styrking av habiliterings- og rehabiliteringsfeltet til pasient- og brukergrupper som i dag ikke får det tilbudet de burde ha, og til en klargjøring av ansvarsdelingen mellom de kommunale helse- og omsorgstjenestene og spesialisthelsetjenesten.

Kriminalomsorgen

En levekårsundersøkelse utført av SSB fant at det store flertallet av innsatte hadde levekårsproblemer på ett eller flere områder. Undersøkelsen viste bl.a. at utdanningsnivået og yrkesaktiviteten var klart lavere enn blant andre det er naturlig å sammenlikne dem med. Rundt 2/3 av de innsatte i undersøkelsen hadde ungdomsskole eller lavere som høyeste fullførte utdanning, og bare 36 pst. var i arbeid ved innsettelse.17 Fengselet kan være en arena for motivasjons- og endringsarbeid. Det er derfor viktig at det er et godt samarbeid med bl.a. NAV-kontor og andre aktuelle samarbeidspartnere i god tid før løslatelse. Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet ble våren 2014 enige om tiltak for å styrke samarbeidet mellom kriminalomsorgen og arbeids- og velferdsforvaltningen og for å bedre tilgjengeligheten av arbeids- og velferdsforvaltningens tjenester. Flere av tiltakene er i ferd med å bli implementert. Det vil bli gjennomført en ekstern følgeevaluering over to år. Formålet med følgeevalueringen vil bl.a. være å vurdere i hvilken grad de innsattes rett til tjenester etter folketrygdloven og sosialtjenesteloven blir ivaretatt. Evalueringen vil også undersøke samarbeidet og arbeidsfordelingen mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og kriminalomsorgen innen tilbakeføringsarbeidet.

Utdanning

Voksne som mangler grunnleggende ferdigheter kan oppleve store utfordringer når de skal delta i videre skolegang eller arbeidsliv. Det har i mange år vært et nært samarbeid mellom arbeidsmarkedsmyndighetene og utdanningsmyndighetene for å få flere til å fullføre videregående opplæring, bl.a. gjennom oppfølgingsprosjektet i Ny GIV som ble avsluttet i 2013. Det har vært lagt vekt på samarbeidet mellom oppfølgingstjenesten i fylkeskommunen og arbeids- og velferdsforvaltningen om oppfølgingen av unge som har falt fra, eller står i fare for å falle fra videregående opplæring. Som et ledd i denne innsatsen ble «0–24 samarbeidet» mellom Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet, Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet opprettet i 2014.18

Avgrensing av ansvar, oppgaver og samhandling mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og utdanningssektoren er behandlet i Meld. St. 16 (2015–2016) Fra utenforskap til ny sjanse – Samordnet innsats for voksnes læring, som ble lagt fram for Stortinget i februar 2016. Målet med meldingen er å bidra til at flere får kompetanse og grunnleggende ferdigheter som danner grunnlag for en stabil og varig tilknytning til arbeidslivet.

Integrering

Ved mange NAV-kontor er innvandrere en brukergruppe med betydelige bistandsbehov for å kunne komme i arbeid. Denne utfordringen aktualiseres ytterligere med den økte asylsøkertilstrømmingen i 2015, som trolig vil fortsette i 2016. Ekspertgruppen har pekt på behovet for å sikre NAV-kontorene tilstrekkelig kompetanse slik at de kan bistå innvandrere ut i arbeid, og foreslår at NAV Intro integreres i NAV-kontorene. Flere grupper nyankomne innvandrere har i dag rett og plikt til deltakelse i introduksjonsordning. Det innebærer at kommunene skal tilby et toårig introduksjonsprogram som inneholder norskopplæring, innføring i norsk samfunnsliv og tiltak som forbereder til arbeid og utdanning. Arbeids- og velferdsforvaltningen spiller en viktig rolle i planlegging og gjennomføring av programmet.19 Flere undersøkelser har imidlertid pekt på utfordringer i samarbeidet og etterlyst at arbeids- og velferdsforvaltningen kommer tidligere inn i programmet slik at innholdet kan gjøres mer arbeidsrettet. Arbeids- og velferdsdirektoratet vil ta initiativ til et tettere løpende samarbeid med Integrerings- og mangfoldsdirektoratet.

Regjeringen har i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) varslet at den vil videreutvikle integreringspolitikken. Tilleggsnummeret, og integreringsforliket på Stortinget, har siden blitt fulgt opp av Meld. St. 30 (2015–2016) Fra mottak til arbeidsliv – en effektiv integreringspolitikk, som ble lagt fram for Stortinget 11. mai. I meldingen blir Arbeids- og velferdsetatens rolle i integreringspolitikken diskutert og det foreslås blant annet at det etableres et hurtigspor inn i arbeidslivet for flyktninger med kompetanse som etterspørres i arbeidslivet. Tiltaket skal konkretiseres gjennom et samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Det foreslås også at Arbeids- og velferdsetaten skal drive yrkesveiledning i asylmottak av personer som har fått kartlagt sin kompetanse, og at etaten skal komme tidligere inn med arbeidsmarkedsfaglig veiledning av deltakere på introduksjonsprogrammet. Regjeringen har i tillegg oppnevnt et ekspertutvalg som skal se på mer langsiktige konsekvenser for det norske samfunnet av høy tilstrømming av flyktninger, asylsøkere og innvandrere, og mulige tiltak for å fremme rask integrering og yrkesdeltakelse.

3.3 Behovs- og arbeidsevnevurderinger

3.3.1 Brukere med ulike behov

Ved utgangen av 2014 mottok i overkant av 580 000 personer helserelaterte ytelser, mens om lag 75 000 personer i snitt var registrert som arbeidssøkere samme år. NAV-kontoret har i løpet av ett år om lag 570 000 ulike brukere av arbeidsrettede tjenester.20

Det er betydelig variasjon i hvilke behov den enkelte bruker har for bistand. Mange av de som kun trenger arbeid, f.eks. de fleste av dagpengemottakerne, vil kunne være selvhjulpne. Andre, f.eks. en del av de sykmeldte som NAV-kontoret kommer i kontakt med, vil kunne ha behov for noe bistand fra NAV-kontoret.

En del av arbeids- og velferdsforvaltningens brukere har mer langvarige og omfattende behov for bistand. Disse vil ofte kunne betegnes som personer med nedsatt arbeidsevne. Med begrepet person med nedsatt arbeidsevne menes personer som på grunn av sykdom, skade eller andre hindringer har behov for ekstra oppfølging fra NAV-kontoret for å få eller beholde arbeid.

Mange som har brukt opp retten til sykepenger blir vurdert av NAV-kontoret til å ha nedsatt arbeidsevne. Også noen arbeidssøkere blir etter et kortere eller lengre ledighetsforløp vurdert å ha nedsatt arbeidsevne. Ved utgangen av 2015 var i overkant av 200 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne, hvorav om lag 149 000 var mottakere av arbeidsavklaringspenger og om lag 5 700 deltok i kvalifiseringsprogrammet. Den mest vanlige diagnosen blant mottakere av arbeidsavklaringspenger, som utgjør hoveddelen av gruppen med nedsatt arbeidsevne, er psykiske lidelser. I tillegg er det en stor andel av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som har muskel- og skjelettlidelser. Disse kategoriene utgjør til sammen over 70 pst. av tilfellene.

Arbeids- og velferdsetaten anslår at om lag 60 pst. av gruppen med nedsatt arbeidsevne har behov for arbeidsrettede tiltak. En stor andel av gruppen har imidlertid behov for medisinsk oppfølging og rehabilitering før de kan være aktuelle for jobb eller arbeidsrettede tiltak. For andre vil det være mulig og hensiktsmessig å komme i gang med arbeidsrettede tiltak samtidig som de mottar medisinsk behandling.

Lov om sosiale tjenester gir NAV-kontoret et særlig ansvar for å drive forebyggende arbeid for å forhindre sosiale problemer, hjelpe folk ut av vanskelige livssituasjoner, bidra til å motvirke fattigdom og gjøre folk i stand til å leve selvstendige liv. I løpet av 2014 mottok om lag 125 000 personer økonomisk sosialhjelp. Et flertall av sosialhjelpsmottakerne har et midlertidig og forbigående hjelpebehov. 39 pst. av mottakerne hadde stønad i seks måneder eller mer i 2014, mens 11 pst. av mottakerne hadde stønad gjennom hele året. Sosialhjelpsmottakerne som mottar stønad over lang tid har gjennomgående svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet, og mange har i tillegg helsemessige eller sosiale problemer. De vil kunne ha behov for arbeidsrettede tiltak, men også sosialfaglig bistand og annen oppfølging.

Det er generelt en sterk sammenheng mellom formell utdanning og tilknytning til arbeidslivet. Lav utdanning, manglende gjennomføring av videregående opplæring og ledighet i ung alder medfører økt risiko for å stå langvarig utenfor arbeidslivet. Ungdomsledigheten er høyere enn ledigheten blant voksne. De yngste har minst kompetanse og ansiennitet, og det kan være vanskelig å komme inn i arbeidsmarkedet i perioder hvor etterspørselen etter arbeidskraft er lav. Samtidig har mange unge ledige korte ledighetsperioder, f.eks. ved skifter mellom studier og arbeid, eller mellom ulike jobber.

Fullført videregående opplæring har stor betydning for den enkeltes muligheter i arbeidsmarkedet. Likevel er frafallet fra videregående opplæring høyt. Om lag fire av ti som var registrert som arbeidsledige eller arbeidssøkere på tiltak hadde kun grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Bragstad og Sørbø21 fant i en undersøkelse av unge registrert med nedsatt arbeidsevne i 2011 at nesten tre av fire har utdanning på lavere nivå enn fullført videregående skole.

Blant unge under 30 år har antall personer med nedsatt arbeidsevne økt de senere årene, og om lag 42 000 unge var ved utgangen av 2015 registrert med nedsatt arbeidsevne. I denne gruppen hadde hele 68 pst. av mottakerne av arbeidsavklaringspenger psykiske lidelser, mens 10 pst. hadde muskel- og skjelettlidelser.

Innvandrere er en svært heterogen gruppe. Sett under ett har innvandrere lavere yrkesdeltakelse enn resten av befolkningen, som følge av bl.a. svake norskkunnskaper, manglende nettverk, utdanning og yrkeserfaring. I tillegg kan det være helse-/sosiale eller kulturelle utfordringer som vanskeliggjør overgang til arbeid. For en del innvandrere tar det tid å få fotfeste i arbeidslivet.

NAV-kontoret skal tidligst mulig avklare brukernes helhetlige behov, og tjenestetilbudet skal så langt som mulig utformes i samarbeid med brukeren. For å sikre riktige avgjørelser med hensyn til både hvilke tiltak og tjenester den enkelte bruker bør få fra arbeids- og velferdsforvaltningen og hvilke livsoppholdsytelser den enkelte har rett til, ble det med virkning fra 1. februar 2010 innført en lovbestemt rett til å få vurdert sitt bistandsbehov for alle som henvender seg til det lokale NAV-kontoret, og som ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid.22 Det er lagt et høyt ambisjonsnivå for den arbeidsrettede oppfølgingen i dette regelverket, og prosedyrene for oppfølgingsarbeidet er i tillegg utdypet av etaten selv gjennom bl.a. «standard for arbeidsrettet oppfølging».23

Arbeidsevnevurderinger er formelt sett både et beslutningsunderlag ved avklaring av rett til ytelser og et verktøy for oppfølging og iverksetting av arbeidsrettede tiltak. Det skal alltid foretas en arbeidsevnevurdering dersom det er fremsatt krav om arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller kvalifiseringsprogram, eller dersom en av disse ytelsene vurderes som aktuelle. Arbeidsevnevurderinger kan også inngå som et vilkår for rett til økonomisk sosialhjelp, og kan også tilbys i tilknytning til sykefraværsoppfølgingen på arbeidsplassen.

Arbeidsevnevurderinger utgjør en viktig del av beslutningsgrunnlaget ved søknad om uføretrygd. Dette kan ha medført for sterk vektlegging av medisinske forhold og begrensninger framfor den enkeltes ressurser og muligheter for arbeid.

3.3.2 Evalueringer av arbeidsevnevurderingene

Arbeidsevnevurderingene er evaluert flere ganger. Proba24 og Sintef25 mener arbeidsevnevurderingene i praksis har fått et for stort fokus på helsemessige begrensninger og at de er for lite arbeidsrettet. Sintef viser til at mange ansatte opplever at arbeidsevnevurderingene kun gjennomføres for å behandle søknader om ytelser, og at dette fører til at det blir fokusert på begrensninger og hindringer som brukerne har knyttet til å delta i arbeidslivet. Riksrevisjonen påpeker i en undersøkelse med data fra perioden 2008–2013 at oppfølgingen av brukerne ikke er tilstrekkelig arbeidsrettet, og at dette gjenspeiles i oppfølgingsvedtakene.26 Også ekspertgruppen understreker behovet for å styrke arbeidsperspektivet i arbeidsevnevurderingene. En viktig årsak til at arbeidsperspektivet ikke får nok tyngde, er ifølge ekspertgruppen svak arbeidsmarkedskompetanse på NAV-kontoret.

Sintef finner at selv om svært mange veiledere og fagledere ved NAV-kontorene mener at det er riktig å gjennomføre en arbeidsevnevurdering, gir de samtidig uttrykk for at de synes den er for tidkrevende, omfattende og tungvint.27 Ekspertgruppen viser til at skrivingen av arbeidsevnevurderinger oppfattes å gå på bekostning av oppfølgingen av brukerne, og at mange opplever at dette er et dokument som utarbeides for å tilfredsstille et system, heller enn at en faktisk vurderer arbeidsevnen til brukerne.

Et annet problem med arbeidsevnevurderingene som evalueringene har pekt på, gjelder mangelfull deltakelse fra brukerne. Dette er også påpekt av ekspertgruppen. Brukermedvirkning er en nødvendig og vesentlig del av arbeidsevnevurderingene. Brukermedvirkning på både system- og individnivå var et helt sentralt prinsipp ved etableringen av arbeids- og velferdsforvaltningen.28

Sintef konkluderte med at aktivitetsplanen har et stort potensiale, og at planen oppfattes som et mer dynamisk dokument enn arbeidsevnevurderingen. Sintef mener dette trolig skyldes at den er mer konkret og at den oppleves som relevant i oppfølgingsarbeidet. Av rapporten framgår det imidlertid at det blir for liten tid til utarbeidelse og oppfølging av aktivitetsplanen fordi NAV-kontorene bruker for mye tid på arbeidsevnevurderingen.

Avveining mellom standardisering og rom for skjønnsvurderinger

Ekspertgruppen og flere forskningsrapporter om NAV-reformen29, peker på at NAV-kontorene i sin oppfølging av et stort antall brukere, kan ha problemer med å finne den rette balansen mellom standardisering av arbeidsoppgaver og større rom for skjønnsvurderinger basert på faglige standarder. Det trekkes fram at standardisering og prosedyrestyring kan bidra til kvalitetssikring av brukeroppfølgingen og gi NAV-veilederen en sjekkliste over forhold som må tas i betraktning for å oppnå ønsket kvalitet, og unngå skjevfordeling og uønskede hendelser. Omfattende bruk av standardisering kan på den annen side føre til at det blir vanskelig for NAV-veilederen å prioritere og oppnå god tjenestetilpasning rundt den enkelte bruker. Dersom NAV-kontoret skal lykkes med å rette innsatsen mot de som har størst behov for bistand, kan dette kreve økt rom for faglig skjønn i oppgaveutførelsen lokalt. Departementet har merket seg at flere forskere har gitt uttrykk for at NAV-kontorene i for stor grad styres gjennom standardiserte arbeidsmetoder som har klare begrensninger med hensyn til å kunne fange opp kompleksiteten når tjenestene skal tilpasses den enkelte bruker.

3.3.3 Videreutvikling av prosedyrene for behovs- og arbeidsevnevurderinger

I lys av det både ekspertgruppen og flere forskningsprosjekter har pekt på, mener departementet det er nødvendig å gjennomgå metoder og prosesser i arbeidet med oppfølging av brukere på NAV-kontoret. Departementet oppfatter det slik at det er stor enighet om at behovs- og arbeidsevnevurderinger som metode er en positiv nyvinning og at kritikken retter seg mot måten den praktiseres på. Departementet mener det er ønskelig å sikre brukerne med behov for arbeidsrettet innsats fra NAV-kontoret lik rett til å få en helhetlig vurdering. Retten innebærer at brukerne skal sikres de samme grunnleggende rettigheter til arbeidsrettet oppfølging, uavhengig av livsoppholdsytelse, nasjonalitet og alder. Departementet mener behovs- og arbeidsevnevurderingene må bli mindre byråkratiske, de må på en bedre måte understøtte og bidra til effektive arbeidsrettede løp og ivareta brukermedvirkningen på en god måte.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har bl.a. på bakgrunn av kritikken som er reist, satt i gang et arbeid med henblikk på å forbedre brukeroppfølgingen ved NAV- kontorene. Målet er at metodikken skal forenkles, unødvendige eller tungvinte arbeidsprosesser skal justeres eller endres, og brukeropplevelsen skal bedres. Det skal også kartlegges om det er behov for bedre systemstøtte. Den nye oppfølgingsmetodikken skal bidra til økt brukermedvirkning, ansvarliggjøring av og mer aktive brukere, raskere avklaring av brukernes reelle behov, økt arbeidsretting, dialogbasert vurdering og en mindre ressurskrevende oppfølgingsmetodikk.

Arbeids- og velferdsdirektoratet vil skape en tettere kobling mellom arbeidsevnevurdering, aktivitetsplan og oppfølgingsvedtak etter § 14a i lov om arbeids- og velferdsforvaltningen. Dette for å gi et mer forståelig og helhetlig oppfølgingssystem for brukerne. For å sikre økt brukermedvirkning og forebygge passivitet, skal brukerne selv ha en aktiv rolle i utformingen av aktivitetsplanen.

Med et forenklet og mindre byråkratisk oppfølgingssystem, blir NAV-veiledernes kompetanse enda viktigere enn i dag for å sikre gode tjenester. Ekspertgruppen mener det bør legges større vekt på å sikre samsvar mellom oppgaver og kompetanse i NAV-kontoret og at det bør formaliseres. Ekspertgruppen anbefaler at det stilles konkrete kompetansekrav til de som skal løse visse, krevende oppgaver, at det inngår i en karriereplan og at det er relevante opplæringstilbud i arbeids- og velferdsforvaltningen eller i samarbeid med universiteter og høyskoler. Departementet er i likhet med ekspertgruppen opptatt av at bruk av skjønn i forvaltningen må kvalitetssikres og baseres på et godt faglig grunnlag om hva som virker i arbeidet med å bistå brukere med ulike behov på veien mot arbeid og aktivitet. Som også ekspertgruppen påpeker, er det betydelige mangler i dagens kunnskapsgrunnlag. Departementet har derfor i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet startet et arbeid for å få til en mer helhetlig og målrettet prioritering og planlegging knyttet til utvikling av ny kunnskap.

Veiledere på NAV-kontorene står ofte – i likhet med ansatte innenfor velferdsyrkene mer generelt – overfor særegne utfordringer når de skal prøve å finne løsninger på brukernes problemer. Mange brukere har sammensatte problemer, som formålet med oppfølgingen er å bidra til å gi løsning på. Problemene kan være diffuse, og de kan være vanskelig å forklare eller ha flere årsaker. I slike tilfeller kan det være vanskelig å gi en klar definisjon av når problemene er løst, og det kan ofte være vanskelig å finne noen klare og objektive kriterier for beste løsning. Dette betyr at den enkelte brukers problemer i prinsippet er unike, og at det i liten grad finnes noen «korrekte» løsninger som fungerer likt for alle.

Bedre brukermedvirkning er derfor helt avgjørende for å kunne oppnå gode resultater. For det første er brukerne de som best kjenner sine hindringer og muligheter for å komme i jobb. For det andre må brukerne være motiverte og aktivt med i den arbeidsrettede prosessen. Muligheter til å skaffe arbeid og forbli i arbeidslivet må vektlegges i større grad, samtidig som det i mindre grad legges vekt på helseproblemer som en hindring for arbeidsdeltakelse.

Departementet vil understreke betydningen av at arbeidsevne må vurderes i en relasjon mellom brukernes ressurser og helsemessige forutsetninger, og krav og forventninger som stilles til aktuelle jobber i det ordinære arbeidslivet. Dette krever at ansatte på NAV-kontorene som gjennomfører arbeidsevnevurderinger har gode kunnskaper om arbeidslivet både generelt og ikke minst om mer lokale arbeidslivsforhold. Departementet er også opptatt av at behovs- og arbeidsevnevurderingene gjennomføres på en så lite byråkratisk måte som mulig. Behovs- og arbeidsevnevurderingene skal være et dynamisk verktøy som bidrar til et godt samarbeid mellom veiledere og brukere i en prosess som leder bruker nærmere arbeid.

Departementet ser positivt på at Arbeids- og velferdsetaten har startet et arbeid med å forenkle gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingene. Departementet vil ha en dialog med Arbeids- og velferdsdirektoratet om den videre utformingen for å sikre at den nye modellen ivaretar de ovennevnte hensynene.

Ved gjennomføring av tiltak for en mer effektiv og målrettet bruk av forvaltningens ressurser, legger departementet samtidig stor vekt på at oppfølgingen skal ivareta god forvaltningsskikk og hensynet til brukernes rettssikkerhet.

3.3.4 Mer effektiv avklarings- og oppfølgingsprosess gjennom profilering

Ekspertgruppen omtaler utviklingen av et statistisk basert profileringsverktøy som et aktuelt tiltak som kan bidra til mer treffsikker og effektiv kanalisering av brukere. Hensikten er at de som kan klare seg selv raskt kanaliseres til riktig oppfølging og tiltak. Ekspertgruppen mener den første behovsvurderingen etter at bruker har registrert seg hos arbeids- og velferdsforvaltningen, ikke bør være arbeidskrevende og at den i størst mulig grad bør være automatisert.

Ekspertgruppen peker også på at NAV-kontoret kan ha for lite informasjon om personer som henvender seg til kontoret, bl.a. fordi det er oppgitt mangelfulle opplysninger. Stor arbeidsbelastning gjør også oversikt over brukerporteføljen utfordrende for mange NAV-veiledere. Dette kan gjøre det tidkrevende å finne fram til dem som skal prioriteres for oppfølging. Det påpekes derfor at det er behov for å gjøre avklarings- og oppfølgingsprosessen mer ressurseffektiv.

Dagens avklarings- og oppfølgingssystem er videre kritisert for å legge for stor vekt på personers helseproblemer som en hindring for arbeidsdeltakelse, i stedet for hvordan legge til rette for at personen skal kunne delta i arbeid.30 Det er pekt på at det er behov for ta i bruk andre og mer nyanserte kriterier i avklarings- og oppfølgingsarbeidet slik at personers arbeidsmuligheter og ressurser får økt oppmerksomhet.

Som et ledd i dette arbeidet har ulike profileringsystemer basert på statistiske data vært tatt i bruk på 2000-tallet, og brukes fremdeles i flere land i Europa, herunder Nederland, Finland og Sverige.31 Evalueringer viser at slike verktøy kan gi saksbehandler et bedre avklaringsgrunnlag. Samtidig er mange av profileringsystemene justert eller avviklet, bl.a. på grunn av dårlig kvalitet, for ensidig bruk av statistiske modeller uten tilstrekkelig bruk av skjønn, eller mangel på opplæring av de som skal bruke verktøyet.

Departementet har bedt Arbeids- og velferdsdirektoratet om å vurdere og ev. utvikle bruk av et profileringsverktøy som kan tas i bruk som en støtte for NAV-veiledernes arbeid med å avklare og følge opp brukerne. Målet er å effektivisere og bedre tilrettelegge tjenestetilbudet til personer som henvender seg til arbeids- og velferdsforvaltningen for å få arbeidsrettet bistand. Dette for raskere å kunne tilby brukerne oppfølging og rett bistand ved første kontakt, slik at både de som trenger mye og lite oppfølging raskt kan komme i/ tilbake i jobb eller utdanning. Samtidig frigjøres ressurser som kan brukes til oppfølging av de som trenger det mest.

3.4 Aktivitetskrav og reaksjoner ved brudd på disse

Å stille krav til aktivitet i inntektssikringsordningene bidrar til å motvirke passivitet, bedrer insentivene for overgang til jobb og gir legitimitet til velferdsordningene. På denne måten har aktivitetskravene en selvstendig funksjon i velferdsordningene, i tillegg til at de konkrete aktivitetene det stilles krav om i form av behandling, tiltak mv., bidrar til å bedre brukerens forutsetninger for å delta i arbeidslivet. Med unntak av uføretrygd, stilles det aktivitetskrav i inntektssikringsordningene som skal kompensere for tapt inntekt ved sykdom, arbeidsledighet eller sosiale problemer.

For å underbygge aktivitets- og medvirkningsplikter, er det reaksjoner knyttet til brudd på disse. Reaksjonene innebærer stans av ytelsen og/eller sanksjoner. Arbeids- og velferdsforvaltningens adgang til å stanse en ytelse ved brudd på aktivitets- og medvirkningsplikter framgår av regelverket for den enkelte ytelse. I tillegg er det en generell bestemmelse i folketrygdloven som fastsetter at en innvilget ytelse kan holdes tilbake eller stanses dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller arbeidsrettede tiltak.

3.4.1 Håndheving av lovverket ved brudd på aktivitetskravene

Det skal reageres ved manglende oppfyllelse av aktivitetskravene i alle inntektssikringsordningene med aktivitetskrav, jf. boks 3.4. Det er i liten grad foretatt undersøkelser eller lagt til rette for uttrekk av statistikk som kan si noe om i hvilken grad arbeids- og velferdsforvaltningen håndhever aktivitetskravet. Ut fra kvalitative opplysninger vet vi imidlertid at det praktiseres forskjellig mellom de ulike ordningene, og mellom de ulike NAV-kontorene. Vi vet også at reaksjonsbestemmelsene i folketrygdlovens ytelseskapitler er gjennomgående lite benyttet og brukes i mindre grad enn regelverket åpner for.

I saker med automatisk stopp32 av ytelsene, brukes reaksjoner i større omfang enn når det skal foretas en skjønnsmessig vurdering av aktivitets- eller medvirkningsplikten. Sakene med automatisk stopp gjelder videre midlertidig stans, men ikke varig stans. En av årsakene til at reaksjoner eller sanksjoner i liten grad benyttes i tilfeller der det brukes skjønn, kan være at NAV-veiledere mener at de aktuelle reaksjonene i en del tilfeller er urimelig strenge, og derfor ikke velger å ilegge reaksjoner. Veiledere kan også oppfatte det som et dilemma at de på den ene siden skal drive motivasjons- og endringsarbeid og på den andre siden ilegge reaksjoner. Saksbehandlingsprosessen knyttet til stans av en ytelse kan, avhengig av hvilken ytelse det er snakk om, omfatte både NAV-kontoret og NAV Forvaltning, med forhåndsvarsel, mulighet til å komme med innsigelse før vedtak om stans treffes og ev. vedtak om gjenopptakelse av ytelsen. At det i mange tilfeller er administrativt krevende å ilegge sanksjoner, kan også være en medvirkende årsak til at enkelte veiledere i dag velger å ikke reagere mot regelverksbrudd.

I en evaluering av sykefraværsoppfølgingen fra 201333 hevdes det at aktivitetskravet i liten grad blir håndhevet, og at det nesten alltid gis unntak fra aktivitetskravet. Der det ikke er gitt unntak fra aktivitetskravet, skal Arbeids- og velferdsetaten sende brev til den sykmeldte om midlertidig stans av sykepengene. De fleste av disse fremskaffer nye opplysninger som gir grunnlag for unntak fra aktivitetskravet, etter at de har mottatt brevet om midlertidig stans, slik at de ikke får varig stans av sykepengene. I så fall kan sykepengene etterbetales for perioden fra åtte uker inntil tolv uker.

Ifølge tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet ble det sendt ut brev om midlertidig stans av sykepengene til 9 pst. av de med full sykmelding ved åtte uker i 2014. Dette innebærer at det ble gitt unntak fra aktivitetskravet for mer enn ni av ti med full sykmelding. Totalt ble det sendt ut 14 300 brev om midlertidig stans av sykepengene i 2014. I 2015 ble det sendt ut 29 000 brev om midlertidig stans av sykepengene, noe som tilsvarer 20 pst. av de med full sykmelding ved åtte uker i 2015. Den sterke økningen i antall brev om midlertidig stans av sykepenger fra 2014 til 2015 har sammenheng med Arbeids- og velferdsetatens mer konsekvente håndheving av aktivitetskravet i sykepengeregelverket i 2015. Det foreligger ikke tall på hvor mange som får stanset sykepengene varig som følge av brudd på aktivitetskravet, men i en artikkel av Nossen og Brage34 beregnes det at en svært liten andel får vedtak om varig stans av sykepengene. Ved manglende medvirkning fra brukeren fikk i overkant av 100 personer årlig stoppet sykepengene sine varig i årene 2012–2014.

Det foreligger lite systematisk informasjon om dagens håndheving av aktivitetskravene i ordningen med arbeidsavklaringspenger. Stans av ytelsen når meldeplikten ikke overholdes skjer automatisk, og det foreligger ikke tall på hvor mange slike saker som blir stoppet. Hvorvidt ytelsen skal stanses som følge av at aktivitetsplanen ikke følges som forutsatt, er en mer skjønnsmessig vurdering. Det foreligger heller ikke tall på hvor mange slike saker som blir stoppet, men vi vet at det er få.

Ifølge Sintefs evaluering av arbeidsavklaringspenger35 mener rundt halvparten av de NAV-ansatte at aktivitetskravene og sanksjonene knyttet til manglende aktivitet fungerer etter hensikten. Resten er enten usikre (rundt 30 pst.) eller mener de ikke fungerer etter hensikten (20 pst.). Ansatte ved NAV Forvaltning gir uttrykk for at det er ulik praksis blant NAV-kontorene når det gjelder rutiner knyttet til håndheving av aktivitetskravet og reaksjoner/sanksjoner ved brudd på aktivitetskravet. Ifølge Sintefs evaluering fører et tungvint byråkratisk system til at ytelsen stoppes relativt sjelden. Sintef anbefaler at det bør vurderes om avslutningen av saker når bruker ikke følger opp kan gjøres mindre byråkratisk og med mer automatikk.

Arbeids- og velferdsetaten har egne retningslinjer om innkalling av arbeidssøkere innen en viss tid, og om oppfølging også med tanke på kontroll av om aktivitetsplikten – jobbsøking – overholdes. Til tross for tydelig regelverk og tydelige retningslinjer, informerer Arbeids- og velferdsdirektoratet om at praktiseringen av aktivitetskrav, mobilitetskrav og sanksjonsregler i noen grad varierer mellom ulike fylker og ulike NAV-kontor. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er etaten blitt bedre til å stille aktivitetskrav til dagpengemottakere, men stikkontroller og aksjoner med gruppeinnkallinger har vist at det fortsatt er et betydelig forbedringspotensial knyttet til praktiseringen. Gjeldende mobilitetskrav praktiseres i mindre grad enn regelverket tilsier og sanksjoner benyttes i mindre grad enn regelverket åpner for.

Reglene om forlenget ventetid og tidsbegrenset bortfall av dagpenger skal praktiseres konsekvent og strengt. I 2014 fattet Arbeids- og velferdsetaten om lag om lag 7 000 vedtak om tidsbegrenset bortfall, hvorav 2/3 var bortfall som følge av å ikke ha møtt ved NAV-kontoret etter innkalling. I samme tidsrom ble det fattet om lag 11 000 vedtak om forlenget ventetid før utbetaling av dagpenger.

For mottakere av overgangsstønad som har som aktivitet å være tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reell arbeidssøker, gjelder de samme krav til aktivitet som for dagpengemottakere. Etaten har retningslinjer om oppfølging, men har lite systematisk kunnskap om praktiseringen.

Adgangen til å stanse en helserelatert ytelse dersom mottakeren uten rimelig grunn unnlater å rette seg etter legens råd eller opptrer på en måte som kan forverre helsetilstanden/forlenge arbeidsuførheten, benyttes i praksis ikke.

En undersøkelse utført av Proba samfunnsanalyse36 i 2013 viser at det er store variasjoner mellom kommunene når det gjelder bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven. Hvilke reaksjoner brudd på vilkår medfører varierer også fra kontor til kontor. De vanligste reaksjonene er reduksjon av stønaden og utsettelse av mottak av stønad til vilkåret er oppfylt.

Deltakere i kvalifiseringsprogrammet skal ha tett oppfølging fra NAV-kontoret. Det forutsettes nær kontakt med tiltaksarrangører og andre for å fange opp en deltakers fravær og ev. følge opp med bedre tilrettelegging. Det finnes ikke sikker kunnskap om arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølging av deltakere som har ugyldig fravær fra kvalifiseringsprogrammet. I 2014 ble kvalifiseringsprogrammet til 350 deltakere varig avbrutt på grunn av uteblivelse. I samme år hadde 2 300 personer fullført programmet eller avsluttet programmet etter avtale og 5 700 deltakere var fremdeles i programmet ved utgangen av året.

3.4.2 Diskusjon av aktivitetskravene i inntektssikringsordningene

Bruk av aktivitetskrav i inntektssikringsordningene bidrar til å motvirke passivitet, bedre insentivene for overgang til jobb og gi legitimitet til velferdsordningene. Mulighetene til å stille aktivitetskrav henger bl.a. nært sammen med hva som kan tilbys av aktiviteter i form av tiltak. Det er likevel mulig å stille krav til egenaktivitet i form av arbeidssøking (dagpengemottakere og enslig mor eller far med overgangsstønad), egentrening og deltakelse i møter. Det må videre kunne kreves at egenaktivitet dokumenteres. I dagpengeregelverket er det forskriftshjemmel for at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne ilegge helt konkrete aktivitetskrav som underbygger vilkåret om å være reell arbeidssøker. Liknende hjemmel for konkretisering av aktiviteter kan vurderes i øvrige ordninger.

Brudd på avtalt aktivitet uten rimelig grunn skal ha konsekvenser uavhengig av hvilken ytelse en bruker mottar. Et regelverk som støtter opp om konsekvent bruk av aktivitetskrav, må samtidig ivareta behovet for individuell tilpasning bl.a. ut i fra hensyn til arbeidsmarkedet, helseproblemer eller redusert funksjonsnivå.

Siden inntektssikringsordningene skal fylle så ulike oppgaver, er det også naturlig at det er en viss variasjon i aktivitetskravene for de ulike ordningene. Likevel er det ikke hensiktsmessig at aktivitetskravene skal følges opp eller håndheves ulikt avhengig av ordning eller NAV-kontor. Selv når det etter regelverk, retningslinjer og i aktivitetsplaner er gitt klare føringer om aktiviteter, viser det seg at aktivitetene i varierende grad blir fulgt opp i praksis. Blant annet viser Hedmarks-prosjektet at i de tilfellene etaten har informasjon om manglende oppfølging av aktivitetsplikten/manglende medvirkning fra arbeidstaker, fører melding om at sykepengene er midlertidig stanset til at pliktene følges opp. Dette indikerer at trusselen om stans av sykepenger virker, og at dette er en hensiktsmessig reaksjon.

Ekspertgruppen anbefaler at Arbeids- og velferdsetaten baserer seg på erfaringene fra Hedmark og sikter mot at denne helhetlige innsatsen og praktiseringen av aktivitetskravet i sykepengeregelverket gjennomføres på landsbasis. Gruppen viser til at en konsekvent praktisering av regelverket vil tydeliggjøre forventninger om at arbeidsgiver og den sykmeldte skal søke å finne muligheter på arbeidsplassen. Det vil videre bidra til å etablere dialog og arbeidsutprøving. Dermed får arbeidsgiver og sykmeldt et nødvendig kunnskapsgrunnlag for å vurdere om den sykmeldte vil komme tilbake eller ikke, og om det er behov for bistand fra NAV-kontoret. Arbeids- og velferdsdirektoratet har iverksatt kompetansetiltak og implementeringsaktiviteter med sikte på at aktivitetskravet skal håndheves konsekvent i hele landet. I tillegg pågår et evalueringsprosjekt i tre fylker der oppfølgingsrutinene fra Hedmark prøves ut.

Ekspertgruppen anbefaler videre at brudd på aktivitetsplikten skal reguleres likt mellom de ulike ordningene og føre til stans av ytelsen i en kort periode. De foreslår at reaksjonene skal være umiddelbare og milde framfor sjeldne og alvorlige.

3.4.3 Tydeligere forventninger og krav til aktivitet

I alle ytelsene stilles det krav om aktivitet og medvirkning for at bruker skal ha rett til ytelsen. Aktivitetspliktene i de ulike ytelsene er imidlertid ulikt uformet. Det samme gjelder medvirkningspliktene. Mens sykepengeordningen har tydelige krav til hvilken medvirkning som forventes av brukeren, er medvirkningsplikten innen ordningen med arbeidsavklaringspenger mindre presis.

Det er ikke mulig å komme tilbake til arbeidslivet uten brukers medvirkning i de ulike trinn av prosessen. Det kan derfor være behov for å ansvarliggjøre bruker i større grad til å bidra, slik at de tiltak som iverksettes blir så effektive som mulig. I sykepengeregelverket er det tydelige krav til brukers aktivitet og medvirkning i sykefraværsløpet. Det kan vurderes om det også er behov for tilsvarende krav i de øvrige ordningene. Det er etter Regjeringens vurdering nødvendig og rimelig å kreve at bruker medvirker som grunnlag for retten til å opprettholde ytelsen.

Adgangen i folketrygdloven § 21-8 til å avslå eller stanse en helserelatert ytelse dersom medlemmet uten rimelig grunn nekter å ta imot tilbud om behandling, rehabilitering eller arbeidsrettede tiltak, eller uten rimelig grunn unnlater å rette seg etter legens råd, brukes i praksis ikke. Departementet mener at det i det videre arbeidet bør vurderes om det er behov for å endre bestemmelsen slik at den blir mer anvendelig. På den måten vil det bli en generell bestemmelse i folketrygdloven som regulerer hva som skal skje dersom man har gitt feil opplysninger og hva som skal skje ved manglende overholdelse av aktivitetskravet i de ulike ytelsene.

Departementet vil vurdere behovet for å konkretisere aktivitetskravene i de ulike livsoppholdsytelsene, f.eks. gjennom sterkere krav til å dokumentere egenaktivitet, og vurdere hvordan man kan sikre hensiktsmessig oppfølging og kontroll av avtalte eller pålagte aktiviteter.

3.4.4 Forslag til et mer nyansert og effektivt reaksjonssystem

Regjeringen mener at man som utgangspunkt må bygge på dialog og positive insentiver. Samtidig er det en forutsetning at arbeids- og velferdsforvaltningen må være utstyrt med gode og effektive reaksjons-/sanksjonsmidler, slik at de kan fremtvinge aktivitet når pliktene ikke overholdes. Trusselen om «straff» mister sin allmennpreventive virkning dersom forvaltningen ikke følger opp brudd på aktivitetsplikten. Erfaringene fra fylker som har hatt en systematisk oppfølging og håndheving av aktivitetskravet i sykepengeordningen viser at det medvirker til redusert varighet på sykefraværet. Regjeringen mener derfor det er grunn til å se nærmere på hvorvidt arbeids- og velferdsforvaltningen er utstyrt med tilstrekkelig gode og effektive reaksjons- og sanksjonsmidler. Videre er det viktig at gjeldende regler på området praktiseres på en god og konsekvent måte. Det vises i den sammenheng til at Arbeids- og velferdsetaten nå arbeider med å øke kompetanse og trygghet hos medarbeidere for bruk av sanksjoner, bl.a. for å styrke kravet om geografisk mobilitet hos arbeidsledige.

Regjeringen mener det er behov for å vurdere å innføre et mer likeartet og nyansert reaksjons- og sanksjonssystem for de ulike livsoppholdsytelsene. Herunder bør det vurderes å etablere en mulighet for mildere reaksjoner. Dette fordi stans av ytelsen i noen tilfeller kan oppfattes å være en for streng reaksjon, noe som kan medføre at ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen i slike tilfeller lar være å håndheve plikten.

Videre vil Regjeringen vurdere behovet for strengere sanksjoner overfor brukere med gjentatte og alvorlige brudd på aktivitetskravet, tilsvarende de man har i dagpengeordningen, også for øvrige ytelser.

En nærmere harmonisering av regelverket for ytelsene kan bidra til mindre usikkerhet blant brukerne når det gjelder brukers plikter og hvilke reaksjoner en vil bli stilt overfor ved brudd på disse. Videre kan det bidra til en tydelighet for ansatte ved NAV-kontorene.

3.5 Oppsummering av forslag for å styrke den arbeidsrettede brukeroppfølgingen fra NAV-kontoret

Regjeringen har store ambisjoner på arbeids- og velferdsområdet, og vil føre en aktiv arbeids- og velferdspolitikk med sikte på at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Mange som står utenfor arbeidslivet, vil ha behov for bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen for å styrke sine muligheter til å forbli i eller å få et inntektsgivende arbeid.

Dette kapitlet angir retningsvalg og forslag knyttet til den arbeidsrettede oppfølgingen ved NAV-kontoret. Formålet er å gi brukerne bedre og mer målrettede tjenester, og å legge til rette for en tettere, enklere og bedre individtilpasset oppfølging av de brukerne som har behov for det:

• Arbeids- og velferdsdirektoratets kanalstrategi skal bidra til bedre digitale tjenester for brukerne og frigjøre mest mulig ressurser til å drive arbeidsrettet oppfølging i NAV-kontorene. Kanalstrategien skal videreutvikles.

• Unge skal være en prioritert målgruppe for arbeidsrettet bistand. Garantiordningene skal forenkles for å oppnå en klarere og mer entydig prioritering av unge.

• Gjennomføringen av behovs- og arbeidsevnevurderingene skal forenkles med sikte på økt arbeidsretting, avbyråkratisering og bedre brukermedvirkning.

• Regjeringen vil gjennomgå aktivitetskravene i de ulike livsoppholdsytelsene med sikte på konkretisering.

• Regjeringen vil påse at arbeids- og velferdsforvaltningen er utstyrt med tilstrekkelig gode reaksjons- og sanksjonsmidler, og om mulig innføre et mer likeartet og nyansert reaksjons- og sanksjonssystem i de ulike ytelsene.