4 Kapitaltilgang, digitalisering og regelverksutvikling

4.1 Innledning

Velfungerende finansmarkeder er avgjørende for økonomiens vekst- og omstillingsevne og for menneskers hverdag, ved at lønnsomme prosjekter får tilgang til kapital til priser som gjenspeiler risiko, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, at husholdninger får tilgang til lån og investeringsmuligheter, og at betalinger kan gjennomføres. Samtidig er finanssektoren en betydelig næring i seg selv der det foregår verdiskaping som kanaliseres til lønn til de ansatte, utbytte til eierne, rentebetalinger til kreditorer og skatteinntekter til det offentlige.

Finansmarkedspolitikken skal i lys av dette balansere ulike hensyn. Finansdepartementet har god dialog med finansnæringen om finansmarkedspolitikken. Høringer, løpende kontakt og faste møter med bransjeorganisasjoner gir myndighetene verdifull innsikt i næringens synspunkter og erfaringer. Det gir et godt utgangspunkt for å balansere ulike hensyn i reguleringen, og for samarbeid om strukturelle løsninger som kan gi besparelser for samfunnet og forenklinger for forbrukerne.

En god dialog gir også et godt utgangspunkt for arbeidet med å sikre finansielle tjenester som samfunnskritisk funksjon, og for håndteringen av ekstraordinære situasjoner som kan oppstå og føre til sjokk i økonomien, som vi har sett etter utbruddet av koronaviruset. Regjeringen iverksatte i 2020 to nye lånetiltak for å gjøre det lettere for kriserammede norske bedrifter å skaffe seg likviditeten de trenger for å komme seg gjennom den krevende situasjonen de står i etter koronautbruddet, samtidig som bankenes risiko for tap reduseres. Tiltakene omfatter en låneordning til små og mellomstore bedrifter og en gjenopprettelse av Statens obligasjonsfond.

Et velfungerende kapitalmarked kjennetegnes ved at kapitalen går til de prosjektene der den kaster mest av seg, og er en forutsetning for vekst og nyskaping. Offentlig inngripen i markedet kan være begrunnet der markedet på egenhånd ikke gir den beste ressursallokeringen. Den norske finansmarkedsreguleringen er utformet med sikte på å legge til rette for en diversifisert tilbudsside, og at lik risiko så langt som mulig reguleres likt uavhengig av f.eks. foretakstype. I motsatt fall kan risiko hope seg opp der den er svakest regulert.

Det er ikke nødvendigvis noen motsetning mellom hensynet til finansiell stabilitet og trygge tjenester til kundene på den ene siden, og bedriftsøkonomisk gode vilkår for produsentene av finansielle tjenester på den andre siden. Krav som gjør finanssektoren tryggere og mer stabil, kan både øke foretakenes verdier og gjøre dem mer konkurransedyktige og gi tillit til at finansforetakene vil oppfylle sine forpliktelser også i perioder med uro i finansmarkedene. En solid finanssektor bygger opp om verdiskapingen og omstillingsevnen i økonomien, også i perioder med svakere økonomisk utvikling. Det skjer både ved at nye og eksisterende lønnsomme bedrifter får finansiering på markedsmessige vilkår, og ved at kapitalen kan trekkes ut av prosjekter som ikke lenger er lønnsomme.

Hovedprinsippene i norsk finansmarkedsregulering har lenge vært tverrpolitisk forankret. Det norske finansmarkedet er dypt integrert med markedene i nordiske EU-land, og det er derfor viktig at norske foretak og markeder kan ha velfungerende tilknytning til det indre markedet. Den norske finansmarkedspolitikken er videre innrettet for å gi et høyt nivå av stabilitet og kvalitet gjennom krav til soliditet og atferd i finansforetakene som kan være strengere enn internasjonale minstekrav. Det er et viktig bidrag til god og stabil kapitaltilgang for norsk næringsliv. Norske myndigheter vil fortsette å vurdere i hvilken grad handlingsrommet i EU/EØS-reglene bør benyttes til å ha strengere krav der nasjonale forhold tilsier det, og stille krav som innebærer at norske finansforetak er solide nok til å yte trygge tjenester og innfri sine forpliktelser, også i perioder preget av uro og usikkerhet. Samtidig skal ikke reglene utformes slik at de gir norske foretak uforholdsmessige konkurranseulemper.

Dette kapitlet gir en oversikt over finansmarkedenes betydning for kapitaltilgangen til næringslivet og den teknologiske og regulatoriske utviklingen på finansmarkedsområdet.

4.2 Kapitaltilgangen for næringslivet

4.2.1 Generelt

Samlet sett synes lønnsomme prosjekter i Norge å ha god tilgang til finansiering. De norske verdipapirmarkedene fungerer i normale tider godt, norske finansforetak er solide og likvide, og offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering. Samlet gir den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder næringslivet et diversifisert finansieringstilbud. Mens norske banker og større norske bedrifter kan hente kapital i utenlandske verdipapirmarkeder og fra utenlandske finansforetak, kan nye og mindre bedrifter i større grad være avhengig av norske og lokale kapitalkilder. Regjeringen arbeider for å sikre et velfungerende kapitalmarked, der alle deler av næringslivet har tilgang på finansiering til priser som reflekterer risiko. Regjeringen vil også fortsette arbeidet med å forenkle tilgangen til risikokapital og kompetente investorer i tråd med Granavolden-plattformen.

For å bidra til at levedyktige bedrifter ikke skal gå under på grunn av likviditetsproblemer som følge av koronautbruddet, har myndighetene lansert tiltak rettet mot kapitalmarkedene. For det første er det etablert en statlig garantiordning for banklån til bedrifter, jf. omtale i boks 2.4. For det andre er Statens obligasjonsfond gjenopprettet for å bidra til økt likviditet og kapitaltilgang i obligasjonsmarkedet, slik at bedrifter som henter lånekapital i dette markedet fortsatt får lån, jf. omtale i avsnitt 4.2.4.

I tillegg til budsjettpolitiske tiltak og de statlige garanti- og låneordningene er det satt inn en rekke andre tiltak i den økonomiske politikken som også påvirker næringslivets kapitaltilgang. Norges Bank har kuttet styringsrenten og iverksatte en rekke likviditetstiltak overfor bankene, mens Finansdepartementet har redusert kravet til motsyklisk kapitalbuffer, jf. omtale i avsnitt 2.4.2. Samlet bidrar dette til at bankene kan opprettholde utlånsvirksomheten.

4.2.2 Markedet for banklån

Banklån er den klart viktigste kilden til kreditt for norsk næringsliv, selv om også verdipapirmarkedet er viktig for fremmedkapitaltilgangen. Av de ikke-finansielle foretakenes innenlandsgjeld er nesten 85 pst. tatt opp i banker og andre finansforetak. Andelen har vært nokså stabil over tid. De siste par årene har økte banklån stått for det meste av gjeldsveksten hos de ikke-finansielle foretakene, se figur 4.1.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Større bedrifter benytter oftere både banklån og verdipapirlån, mens mindre bedrifter og bedrifter i mindre sentrale strøk oftere henvender seg til lokale og regionale sparebanker for fremmedkapitalfinansiering. Departementet legger vekt på at regelverket skal bidra til at banker og andre finansforetak skal være en god finansieringskilde for næringslivet, samtidig som de er solide nok til å yte tjenester og innfri forpliktelser overfor resten av økonomien også i usikre tider. Bankene har bygget opp sin soliditet de siste årene, og står nå bedre rustet enn før til å møte forstyrrelser og tilbakeslag i norsk økonomi, se avsnitt 2.4.2. Den såkalte SMB-rabatten ble innført i Norge med virkning fra 31. desember 2019, og innebærer at det blir mindre kapitalkrevende for bankene å gi lån til små og mellomstore bedrifter. Regjeringen la tidligere i april frem en lovproposisjon om gjennomføring av EUs såkalte bankpakke, som bl.a. innebærer en utvidelse av SMB-rabatten. Det kan bidra til at det relativt sett blir mer attraktivt for bankene å gi lån til små og mellomstore bedrifter.

Regjeringen etablerte i mars 2020 en midlertidig statlig garantiordning for banklån til bedrifter for å styrke bedrifters tilgang til likviditet gjennom koronasituasjonen, jf. omtale i boks 2.4.

4.2.3 Verdipapirmarkedet

I 2020 bidro aksjemarkedet gjennom de regulerte markedene Oslo Børs og Euronext Expand, som er to handelsplasser drevet av Oslo Børs ASA, med 46 mrd. kroner i ny aksjekapital til foretakene. Den multilaterale handelsfasiliteten Euronext Growth bidro med 28 mrd. kroner.

Oslo Børs har sammen med Euronext VPS en viktig rolle i det norske finansielle systemet ved å sikre en god og effektiv kapitaltilgang til norske virksomheter og næringer som betyr mye for norsk økonomi, jf. boks 4.2. Små og mellomstore bedrifter er viktig for verdiskapingen i Norge, og slike bedrifter er oftere avhengige av å kunne hente kapital i det nasjonale kapitalmarkedet enn større bedrifter. Det er derfor viktig at Oslo Børs er innrettet mot og evner å betjene markedet på en måte som gjør det mulig for disse selskapene å være synlige for investorer og andre markedsaktører.

Figur 4.2 viser hvem som ved utgangen av 2020 eide egenkapital i form av aksjer utstedt av ikke-finansielle foretak registrert hos VPS. Blant finansforetakene er bl.a. livsforsikringsforetak og pensjonskasser betydelige investorer i egenkapitalmarkedet gjennom forvaltningen av pensjonsmidler på vegne av kundene.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Investeringsselskaper og aktive eierfond («private equity») kan spille en betydelig rolle for finansieringen av bl.a. oppstartsbedrifter og omstilling i næringslivet, men eier bare om lag 0,35 pst. av aksjene i ikke-finansielle foretak notert i VPS.

Det norske verdipapirmarkedet er preget av liten direkte deltakelse fra privatpersoner. Bare om lag 4,5 pst. av aksjene registrert i VPS er direkte eid av husholdningene. Det relativt beskjedne direkte eierskapet kan skyldes at norske husholdninger har mye av sin sparing bundet opp i boligmarkedet. En annen grunn kan være at mange personlige investorer har benyttet et mellomliggende holdingselskap (aksjeselskap) for å samordne sine aksjeinvesteringer og for å nyttiggjøre seg utsatt beskatning gjennom fritaksmetoden. Regjeringen innførte i 2017 en ordning med aksjesparekonto med sikte på å stimulere småspareres eierskap i norske bedrifter ved å gjøre det enklere for privatpersoner å omfordele sparemidler i børsnoterte aksjer, egenkapitalbevis og aksjefond uten å opprette holdingselskap. Ordningen innebærer at gevinster og tap på verdipapirer på kontoen ikke skattlegges eller gir fradragsrett ved realisasjon, men først når midlene tas ut av kontoen. Ordningen ble fra 2019 utvidet til å omfatte utbytte, og det er gitt økt fleksibilitet til å overføre verdipapirer mellom kontoer.

I tillegg til det direkte eierskapet eier husholdningene andeler i verdipapirfond som igjen investerer i de norske verdipapirmarkedene, samt en økende indirekte andel i form av innskuddspensjon som i stor grad erstatter tradisjonelle ytelsesordninger. Flere privatpersoner er derfor eksponert mot verdipapirmarkedet enn tidligere. Selv om andelen fortsatt er lav, kan både antallet husholdninger eksponert mot verdipapirmarkedet, og vekten av eksponeringen, øke i årene som kommer.

Sparingen i husholdningene økte kraftig i 2020. For hele året sett under ett var spareraten i husholdningene 15,4 pst., nær en dobling fra året før. Det var en kraftig oppgang i nettofinansinvesteringene som trakk sparingen opp. Analyser fra Norges Bank kan tyde på at økningen i hovedsak kan forklares med smittevernstiltak og smittefrykt. Det trekker i retning av at konsumet kan øke nokså raskt når smittevernstiltakene kan lettes på.

Endringer i investeringsbeslutningene hos enkeltaktører, f.eks. i pensjonsleverandørenes investeringer av kundemidler eller privatpersoners valg av plassering av sparemidler, kan ha stor betydning for risiko og avkastning på aktørenes egen formue. I et velfungerende marked er det likevel liten grunn til å tro at norsk næringslivs tilgang til egenkapitalfinansiering i stort vil endres vesentlig som følge av slike tilpasninger.

Figur 4.3 viser hvem som ved utgangen av 2020 eide obligasjoner og sertifikater utstedt av de ikke-finansielle foretakene. I 2020 ble det utstedt obligasjoner for 483 mrd. kroner (utenom statsobligasjoner). Bank og finans utgjorde om lag to tredeler, mens foretaksobligasjoner utgjorde en fjerdedel. Resten sto kommuner/fylkeskommuner for. Totalt utestående volum, inkludert statsobligasjoner og unoterte obligasjoner, utgjorde 2 283 mrd. kroner ved utgangen av året. Av dette var nær halvparten utstedt av bank og finans, i underkant av 30 pst. av statlig sektor (inkludert statsobligasjoner og sertifikater) og i underkant av en fjerdedel av foretak, ifølge Stamdata.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Norske obligasjoner er i hovedsak notert på Oslo Børs eller registrert på den alternative obligasjonsmarkedsplassen Nordic ABM. Utestående volum på disse markedsplassene ved utgangen av 2020 var 2 215 mrd. kroner. Obligasjoner som er notert på Oslo Børs eller registrert på Nordic ABM, eies hovedsakelig av livsforsikringsforetak og private pensjonskasser, banker, utenlandske selskaper og verdipapirfond.

Figur 4.4 viser at nesten halvparten av obligasjonsutstedelsene i Norge er høyrenteutstedelser. Andelen er betydelig høyere enn hva den er i de store europeiske og nordamerikanske markedene. Noe av dette kan tilskrives næringsstrukturen, ettersom foretak i antatt mer stabile sektorer ofte vil ha høyere rating enn foretak i mer volatile sektorer som oljeservice og shipping. Figur 4.5 viser at disse sektorene utgjør en overvekt av høyrenteutstedelsene i Norge. Den høye andelen høyrenteobligasjoner tilsier at obligasjonsmarkedet ikke bare er forbeholdt de største foretakene eller de mest stabile sektorene. Tilgang på uoffisielle verdivurderinger, tillitsmannsordningen og uavhengig prising har trolig vært medvirkende til dette.

Kilde: Stamdata og Finanstilsynet.

Kilde: Stamdata og Finanstilsynet.

For at det norske verdipapirmarkedet skal fortsette å være en effektiv finansieringskilde for næringslivet og attraktivt for investorer, må aktørene ha tiltro til at markedet er velregulert og gjennomsiktig, at relevant informasjon er allment tilgjengelig, og at overtredelser av regelverket blir forebygget, avdekket og fulgt opp. Finanstilsynet har en viktig rolle i å sikre tilliten til markedet gjennom tilsynet med verdipapirforetak og handelsplasser.

Finansdepartementet la 9. april 2021 frem en lovproposisjon om gjennomføring av flere EØS-regelverk som har som mål å lette tilgangen på kapital i verdipapirmarkedet for bestemte typer av bedrifter. Lovforslaget gjennomfører en forordning om venturekapitalfond, som er innrettet for å fremme vekst og nyskaping i små og mellomstore bedrifter, en forordning om fond for sosialt entreprenørskap som skal øke fremveksten av foretak med et sosialt formål, og en forordning for europeiske langsiktige investeringsfond som er rettet mot investeringer i bl.a. infrastruktur og forskning og utvikling. I tillegg gjennomføres en forordning om pengemarkedsfond. Departementet fremmet i proposisjonen også forslag til nye regler om Finanstilsynets virkemidler ved overtredelser av verdipapirfondloven og lov om forvaltning av alternative investeringsfond.

4.2.4 Statens obligasjonsfond

Som følge av uroen etter koronautbruddet ble Statens obligasjonsfond (SOF) gjenopprettet for å bidra til økt likviditet og kapitaltilgang i obligasjonsmarkedet, der mange større selskap låner penger. Fondet har en ramme på inntil 50 mrd. kroner, som kan investeres i obligasjonslån utstedt av norske selskap. Dette er en ordning man har gode erfaringer med fra finanskrisen i 2009, og fondet forvaltes også denne gang av Folketrygdfondet.

Oppgavefordelingen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet i forvaltningen av SOF er tilsvarende som for forvaltningen av Statens pensjonsfond Norge. Overordnede rammer for investeringene i SOF er fastsatt av departementet, mens Folketrygdfondet står for den operative gjennomføringen av forvaltningen. Departementet følger opp at Folketrygdfondets forvaltning skjer i henhold til regelverket.

SOF skal ikke være et statsbanklignende tiltak, men stimulere til at også andre investorer tar del i obligasjonsmarkedet. Investeringer i nye kredittobligasjonslån skal derfor skje sammen med andre investorer og på samme vilkår (markedsinvestorprinsippet). For å sikre at SOFs investeringer i nye kredittobligasjonslån skjer på markedsmessige vilkår, samtidig som en ivaretar behovet for en viss fleksibilitet i innfasingen av investeringene, stiller departementet krav om at Folketrygdfondet skal kunne dokumentere at kravet til markedsmessig prising av investeringer er oppfylt når fondet kjøper en større andel av et enkelt lån i førstehåndsmarkedet. Markedsmessig prising er viktig ikke bare for å unngå at tiltaket anses som statsstøtte, men også for å sikre at Folketrygdfondet forblir en profesjonell kapitalforvalter som har en forretningsmessig målsetting, og holdes ansvarlig for sine finansielle resultater.

SOF er ment å være et midlertidig tiltak. I en normalisert markedssituasjon ser departementet for seg en gradvis avvikling av forvaltningsoppdraget i takt med at obligasjonene forfaller eller selges. Det er ikke lagt inn en eksplisitt tidsbegrensning i mandatet til forvalter. Folketrygdfondet skal imidlertid legge frem en plan for avvikling av forvaltningen etter nærmere forespørsel fra departementet.

Fondet har i 2020 deltatt i 65 emisjoner i førstehåndsmarkedet. I 45 av disse emisjonene ble det utstedt obligasjoner av ikke-finansielle foretak. SOF har også deltatt i andrehåndsmarkedet, og har her investert i 28 ulike lån. Til sammen er fondet ved utgangen av 2020 investert i 90 ulike lån fra 66 forskjellige utstedere, og det er kjøpt obligasjoner for 6,7 mrd. kroner ved nyemisjoner og 1,7 mrd. kroner i andrehåndsmarkedet. Fondet har kjøpt obligasjoner av utstedere med kredittrating fra AA til CCC+. Den største kategorien er BBB, med i underkant av 30 pst. av porteføljen. Den kategorien i porteføljen som har høyest kredittrisiko, er CCC+. Se også omtale i avsnitt 8.4.

4.2.5 Verdipapirisering og obligasjoner med fortrinnsrett

Verdipapirisering innebærer at utlån og andre finansielle eiendeler konverteres til omsettelige verdipapirer. Det vil oftest være en bank som verdipapiriserer eiendeler, med sikte på å redusere sin risiko eller finansiere utlånsvirksomheten. Verdipapirisering kan også lette tilgangen til kreditt for enkelte låntakergrupper, samtidig som investorer får flere alternative investeringsmuligheter. Verdipapirisering har vært lite brukt i Norge, men det har vært utbredt ellers i Europa og i enda større grad i USA. Verdipapirisering kan imidlertid også bidra til økt kompleksitet i finanssystemet.

I EU er det fastsatt et regelverk som skal fremme bruken av verdipapirisering innenfor forsvarlige rammer. Verdipapiriseringsforordningen trådte i kraft i EU 1. januar 2019, og er EØS-relevant. Etter forslag fra Finansdepartementet har Stortinget nylig vedtatt nye lovregler om verdipapirisering.1 I tillegg til å gjennomføre forordningen ved inkorporasjon er det vedtatt et sett av nye regler for ytterligere å legge til rette for forsvarlig verdipapirisering:

• Det skal være en bank e.l. som skal administrere utlånene og holde kundekontakten (være administrasjonsforetak) etter at lån er verdipapirisert. Administrasjonsforetaket skal ivareta kundenes rettigheter og interesser, og sikre at de ikke behandles på annen måte enn hvis lånet ikke var verdipapirisert.

• Såkalte spesialforetak for verdipapirisering unntas fra konsesjons- og kapitalkrav, slik at risikoen kan overføres til investorer i tråd med markedspraksis og EU-reglene.

• Overdragelse av lån i forbindelse med verdipapirisering unntas fra krav om kundesamtykke, på samme måte som når et lån overdras fra én bank til en annen etter gjeldende regler, men det innføres krav til administrasjonsforetakets oppfølging.

Departementet jobber for en rask innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen og vil deretter komme tilbake til Stortinget med en samtykkeproposisjon. For å legge til rette for raskest mulig ikrafttredelse av reglene, og for å gi markedsaktørene tid til å forberede seg på de nye reglene, fremmet Finansdepartementet forslag om å gjennomføre forordningen i norsk lov selv om forordningen fortsatt ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Det legges opp til at lovregler som gjennomfører verdipapiriseringsforordningen, kan tre i kraft snarlig etter at forordningen er innlemmet og i kraft i EØS-avtalen.

Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) er en av de viktigste finansieringskildene til norske banker, se kapittel 2.3.3. Norge har lenge hatt et velfungerende OMF-marked. Innad i EU varierer OMF-markedene imidlertid betraktelig både i utbredelse og regulering. Et nytt regelverk om obligasjoner med fortrinnsrett («covered bonds») ble vedtatt i EU i november 2019. Formålet er å fremme bruken av OMF i Europa, både som finansieringskilde og investeringsobjekt. Regelverket skal bl.a. harmonisere definisjoner og egenskaper ved OMF, herunder etablere «European Covered Bonds» som en merkelapp for obligasjoner som tilfredsstiller visse krav, og styrke forbrukervernet gjennom nye tilsynsoppgaver. Reglene omfatter også tilpasninger i bankenes kapitalkrav, bl.a. med lavere krav for eie av harmoniserte OMF. Medlemslandene må gjennomføre regelverket innen juli 2021, og reglene skal gjelde senest fra juli 2022. Det legges opp til at regelverket skal kunne settes i kraft i Norge samtidig som i EU. Finanstilsynet har nylig utredet hvordan dette kan gjennomføres, og utredningen var på høring til 17. august 2020. Departementet arbeider nå med en proposisjon.

4.2.6 Offentlige virkemidler

Offentlige ordninger bidrar også med kapital til norsk næringsliv. På egenkapitalsiden bidrar offentlig eide aktører som Argentum Fondsinvesteringer AS, Investinor AS, Nysnø Klimainvesteringer AS og ulike såkornfond på forskjellig vis med kapital og eierskap i bedrifter i tidlige faser.

Innovasjon Norge skal bidra til bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling over hele landet, og tilbyr tjenester innen finansiering, kompetanse, rådgiving, nettverk og profilering. Eksportkreditt Norge tilbyr lån til kjøpere av varer og tjenester fra norske eksportører. Hovedtyngden av utlånsporteføljen til Eksportkreditt Norge ligger i finansiering av havbaserte næringer, særlig utstyr til olje og gass og offshore-skip. Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) har som formål å fremme norsk eksport og investeringer i utlandet ved å utstede garantier på vegne av den norske stat. Eksportkreditt Norge og GIEK slås 1. juli sammen til Eksportfinansiering Norge (Eksfin).

En områdegjennomgang av det næringsrettede virkemiddelapparatet ble ferdigstilt i januar 2020 og ga en rekke anbefalinger om dagens innretning og organisering av virkemiddelapparatet. Anbefalingene var bl.a. knyttet til forenkling av virkemiddelapparatet, med en mer helhetlig og overordnet styring av aktørene og et mer helhetlig system for evaluering av ordninger. Anbefalingene skal bl.a. bidra til et mer brukervennlig og kostnadseffektivt virkemiddelapparat.

Oppfølgingen skal resultere i en virkemiddelbruk som i økt grad er fremtidsrettet, styrbart og kostnadseffektivt og bygd på en riktig rolledeling og grenseflater mellom aktørene. En sentral målsetting er at den samlede oppfølgingen skal stimulere til økt verdiskaping, eksport, grønn omstilling og innovasjon innenfor bærekraftige rammer. Som følge av koronautbruddet har oppfølgingen av områdegjennomgangen ikke hatt planlagt fremdrift, men regjeringen vil følge opp anbefalingene videre i 2021.

4.3 Digitalisering og finansiell teknologi

4.3.1 Markedsutvikling

I internasjonale sammenligninger, som Europakommisjonens årlige «Digital Economy and Society Index» (DESI), kommer Norge ut blant de mest digitaliserte landene i Europa. I DESI-undersøkelsen for 2020 scorer Norge over EU-gjennomsnittet for digital kompetanse og bruk av digitale tjenester. Norge scorer særlig høyt i bruken av digitale finansielle tjenester, se figur 4.6. Dette gjenspeiler at norsk finansnæring har vært tidlig ute med å bruke digitale løsninger og tilby digitale, kostnadseffektive tjenester til sine kunder. Digitalisering har i mange år bidratt til effektiv produksjon av finansielle tjenester, som har kommet finansnæringen selv, kundene og norsk økonomi til gode. For eksempel har det norske betalingssystemet lenge hatt lavere kostnader enn systemene i mange andre land.

Kilde: Europakommisjonen.

Innovasjonstakten innenfor finansielle tjenester er fortsatt høy og kan gi nye endringer i markedsstrukturen fremover, bl.a. ved at det blir lettere for nye aktører og aktører utenfor finansnæringen å konkurrere med de etablerte finansforetakene. Mer bruk av åpne grensesnitt (API-er),2 skytjenester og kunstig intelligens har muliggjort nye produkter og forretningsmodeller. Samtidig har ulike initiativer fra myndighetene og ny regulering lagt til rette for nye tjenester og økt konkurranse. Nye aktører som bruker teknologi for å tilby finansielle tjenester på nye måter, omtales gjerne som fintech-virksomheter. Fintech er et vidt begrep for ulike koblinger mellom teknologisk innovasjon og finans, og har ingen presis definisjon. Internasjonalt ser en at der de etablerte finansforetakene har vært sent ute med å tilby digitale finansielle tjenester i tråd med kundenes etterspørsel, har nye aktører i større grad fått innpass i markedene. I Norge er dette et mindre uttalt utviklingstrekk, ettersom norsk finansnæring lenge har vært tidlig ute og ofte satt en standard for digital tjenesteyting for andre norske næringer.

Den tidlige digitaliseringen i norsk finansnæring har samtidig medført at IT-systemene i mange finansforetak har blitt gradvis mer komplekse. Det kan gjøre det utfordrende og kostbart å innpasse nye produkter og tjenester i systemene. Fintech-virksomheters mulighet til å bygge opp egnede systemer fra bunnen av, kan dermed være en konkurransefordel. Samtidig har etablerte finansforetak fordelen av en eksisterende kundemasse.

Som også omtalt i avsnitt 3.3, har markedet for en del banktjenester blitt åpnet opp for nye aktører gjennom det reviderte betalingstjenestedirektivet (PSD2), og det arbeides med lignende regelverk for andre finansielle tjenester. PSD2 åpnet opp for at både eksisterende og nye aktører kan tilby tjenester til forbrukere og bedrifter basert på kontoinformasjon fra bankene. Dette innebærer bl.a. at kundene kan samle og bruke tjenester fra flere banker i én løsning, enten gjennom en eksisterende bank eller gjennom en ny aktør, uten at de enkelte bankene må gi samtykke. En forutsetning for dette er at betalingskontotilbydere (banker) gir betalingstjenesteytere (de som yter betalingsfullmakttjeneste eller kontoinformasjonstjeneste) tilgang til samme kontoinformasjon som kontoinnehaver selv har tilgang til. Bankene er forpliktet til å gjøre minst ett grensesnitt for slik tilgang åpent for betalingstjenesteyterne.

Tiltrodde tredjeparters tilgang til kunders betalingskontoer

Når bankenes systemer åpnes for betalingstjenesteytere, kan det bli enklere og mer oversiktlig for kunden å bruke flere banker samtidig, og det kan bli aktuelt for nye aktører å gå inn i markedet for betalingstjenester. Eksempelvis kan både store, kjente teknologiselskaper og mindre, lokale aktører utfordre bankene, og bidra til økt konkurranse om pris og kvalitet på tjenestene. Det er så langt få nye aktører i det norske markedet, noe som bl.a. kan ha sammenheng med at bankene ikke har etablert grensesnitt som samsvarer fullt ut med regelverket. Samtidig stiller PSD2-regelverket strenge krav om konsesjon, og det kan være krevende for nye aktører å finne lønnsomme forretningsmodeller primært basert på betalingstjenester. Dette kan særlig ha betydning i det norske privatmarkedet, der mange av betalingstjenestene i mange år har vært gratis eller svært rimelige. Det er per februar 2021 fem nye og to eksisterende foretak som har fått konsesjon til å yte de nye betalingstjenestene betalingsfullmakt og kontoinformasjon, i tillegg til at alle banker kan yte disse tjenestene. Det er også noen utenlandske foretak med grensekryssende virksomhet som kan yte tjenestene.

Det er bankenes ansvar å sikre at virksomheten er i tråd med PSD2-regelverket, herunder slik at betalingstjenesteyterne får tilgang til nødvendig informasjon og funksjonalitet. Per februar 2021 er det ifølge Finanstilsynet få av bankene som har utviklet løsninger med funksjonalitet og tilgjengelighet som fullt ut tilsvarer bankenes ordinære kundegrensesnitt (nettbanker mv.). Dette er også i samsvar med tilbakemeldinger fra fintech-virksomheter som ønsker å etablere nye betalingstjenester og virksomheter i Norge i tråd med PSD2-regelverket.

Finanstilsynet følger opp bankenes arbeid med grensesnitt for betalingstjenesteytere for å sikre at løsningene snarest mulig samsvarer med regelverket. Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) ba i februar 2021 nasjonale tilsynsmyndigheter om å sikre at bankene fjerner gjenværende hindringer for at tredjepartsleverandører kan få tilgang til betalingskontoer. Finansdepartementet følger utviklingen nøye, herunder innsatsen for at bankene fullt ut skal innrette seg etter PSD2-reglene.

4.3.2 Finansiell folkefinansiering

Låne- og egenkapitalbasert folkefinansiering («crowdfunding») er virksomhet som faller innenfor finansmarkedslovgivningen, og omtales gjerne som finansiell folkefinansiering. Finansiell folkefinansiering innebærer at investorer gjennom nettplattformer gir lån til privatpersoner eller bedrifter, eller kjøper eierandeler i en bedrift. Andre typer folkefinansiering, som donasjonsbasert og belønningsbasert folkefinansiering, er ikke å regne som lovregulert virksomhet.

Det norske markedet for folkefinansiering er fortsatt lite sammenlignet med andre land, men har vokst de siste årene. Basert på tall rapportert fra næringen selv, hadde det norske markedet i 2020 en størrelse på rundt 890 mill. kroner, det vil si omtrent en dobling fra året før, se figur 4.7. Én mulig forklaring på hvorfor det norske markedet for folkefinansiering er relativt lite, er at det norske kapitalmarkedet og banksystemet ellers fungerer godt.

Kilde: Universitetet i Agder/Norsk Crowdfunding Forening.

I Europa har folkefinansieringsmarkedet vokst de siste årene. Storbritannia dominerer det europeiske markedet med en andel i 2018 på omtrent 57 pst. I Europa samlet sett er person-til-person-lån den mest utbredte forretningsmodellen, mens i Storbritannia representerer lån til bedrifter den største delen av markedet. Globalt sett er folkefinansiering klart mest utbredt i Kina og USA. I disse markedene dominerer lånebasert forbruksfinansiering, det vil si at privatpersoner, institusjonelle investorer eller plattformer gir lån til privatpersoner.

Folkefinansieringsplattformer i Norge er underlagt forskjellige regelverk avhengig av hvilken modell de opererer etter. Egenkapitalbasert folkefinansiering reguleres etter verdipapirhandelloven og loven om alternative investeringsfond (AIF-loven), mens lånebasert folkefinansiering reguleres av finansforetaksloven og finansavtaleloven. Både lånebaserte og egenkapitalbaserte plattformer er underlagt hvitvaskingsregelverket.

Enkelte folkefinansieringsaktører har tidligere uttalt at det har vært utfordrende å innrette seg etter unntaket for «enkeltstående tilfeller», som Finanstilsynet omtalte i en veiledning om lånebasert folkefinansiering.3 Etter en høring høsten 2018 fastsatte departementet i april 2019 en endring i finansforetaksforskriften som innebærer et målrettet unntak fra konsesjonsplikten for långivning gjennom folkefinansieringsplattformer. Unntaket begrenser seg til utlån til næringsvirksomhet, og långivers samlede utlån skal ikke overstige 1 mill. kroner per år.

Som departementet har pekt på i tidligere finansmarkedsmeldinger, er manglende regelverksharmonisering en mulig årsak til at markedene for folkefinansiering i Europa i stor grad er fragmenterte.

En ny forordning om folkefinansiering skal gjelde i EU fra 10. november 2021. Forordningen er EØS-relevant, men er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Forordningen regulerer både tilbydere av egenkapitalbaserte og lånebaserte folkefinansieringstjenester. Forordningen gjelder bare finansiering av prosjekter innenfor næringsvirksomhet, og bare for prosjekter inntil 5 mill. euro. Finansiering av forbrukere er unntatt forordningens anvendelsesområde. Forordningen har bl.a. regler om tillatelse, virksomhetskrav (herunder regler for investorbeskyttelse), grensekryssende virksomhet og tilsyn. Kompetansen til å gi tillatelse til å føre tilsyn med slike tilbydere, ligger hos hjemstatsmyndigheten. Videre åpnes det for grensekryssende ytelse av folkefinansieringstjenester for næringsvirksomhet.

Regjeringen vil legge til rette for folkefinansiering både gjennom forenklinger for næringen og økt trygghet for forbrukere. Finansdepartementet ga i november 2020 Verdipapirlovutvalget i oppdrag å vurdere norsk gjennomføring av de nye EU-reglene, samt det nasjonale regelverket for formidling av lån til forbrukere gjennom folkefinansieringsplattformer. Utvalget skal avgi sin utredning innen 1. september 2021.

4.3.3 Virtuell valuta

Markedet for virtuelle eiendeler og valutaer har de siste årene vært i kraftig vekst. Veksten har vært svært kraftig det siste året, og den samlede størrelsen på markedet var i april 2021 på over 1 950 mrd. dollar. Fremveksten av virtuelle valutaer som bitcoin og andre virtuelle eiendeler har reist enkelte regulatoriske problemstillinger, se avsnitt 3.6.5 i Finansmarkedsmeldingen 2019. I tillegg har det vært stor oppmerksomhet om utviklingen innen virtuelle eiendeler basert på blokkjedeteknologi, bl.a. markedet for «Non-Fungible Tokens» (NFT-er). NFT-er har unike identifikasjonskoder slik at de kan skilles fra hverandre og ikke dupliseres, og brukes bl.a. til å verifisere originaler av digitale samlegjenstander.

Virtuelle valutaer har vært kjennetegnet av sterk prisvekst og store prissvingninger. I 2018 falt verdien av bitcoin betydelig, med en reduksjon på 65 pst. fra januar til februar, og verdien har også i tiden etter vært preget av høy volatilitet, f.eks. da verdien ble halvert i løpet av noen få dager i mars 2020. Siden prisfallet i mars har verdien av bitcoin økt svært kraftig, fra ca. 4000 dollar til over 60 000 dollar i april 2021. Virtuelle valutaer med slike verdisvingninger er lite egnet til å fungere som penger. De europeiske finanstilsynsmyndighetene EBA, ESMA og EIOPA publiserte i mars 2021 en felles uttalelse der de minner forbrukerne om risikoene knyttet til bitcoin og andre virtuelle valutaer. Finanstilsynet sluttet seg til denne advarselen.

Kilde: Macrobond.

Finansdepartementet viste i Finansmarkedsmeldingen 2020 til at Europakommisjonen vurderte en felles regulering av virtuelle eiendeler som i dag ikke er dekket av annet EU-regelverk, som MiFID II eller e-pengedirektivet. Kommisjonen la i september 2020 frem et forslag («Markets in Crypto-Assets», MiCA), som nå er til behandling i Europaparlamentet og Rådet. Forslaget er del av den såkalte «Digital Finance Package», som søker å støtte opp om innovasjon og konkurranse innen digital finans, i kombinasjon med risikoreduserende tiltak. Forslaget vurderes som EØS-relevant, og departementet vil vurdere norsk gjennomføring når regelverket er endelig vedtatt.

Såkalte stablecoins er virtuell valuta som skal ha stabil verdi mot nasjonale valutaer eller andre referanser, og har vokst frem de siste årene. Financial Stability Board har definert slike valutaer som en virtuell eiendel utformet for å holde en stabil verdi relativt til en annen eiendel eller en kurv av eiendeler. Disse kan være sikret gjennom et utvalg tradisjonelle valutaer eller råvarer, eller ved bruk av algoritmer.4

Slike forankrede, digitale valutaer er ikke nye. Et eksempel på en planlagt «stablecoin» er prosjektet Libra, som bl.a. Facebook gikk ut med planene for i juni 2019. Etter medlemmenes opprinnelige planer skulle pengeenheten Libra være stabil mot en vektet kurv av utvalgte nasjonale valutaer. Disse planene er blitt endret flere ganger, og har til nå ikke resultert i utrulling av en valuta i markedet. I desember 2020 skiftet prosjektet navn til Diem.

Finansdepartementet følger utviklingen innen såkalt desentralisert finans mer generelt, der finansielle tjenester tilbys på en desentralisert infrastruktur og automatisering av oppgjør kan erstatte tredjeparter. Desentralisert finans kan potensielt få stor innvirkning på finanssystemet og muligheten for å føre kontroll med tjenesteflyten. Departementet tar sikte på å komme tilbake til dette i neste års finansmarkedsmelding.

4.3.4 Regulatorisk sandkasse

Nye aktører og bruk av ny teknologi i produksjonen av finansielle tjenester kan skape behov for avklaringer og veiledning på områder hvor lovtekst, forarbeider og rettspraksis gir begrenset informasjon. Aktører med liten erfaring med regulering og tilsyn kan ha særlig behov for veiledning, men også etablerte finansforetak kan ha behov for veiledning dersom de ønsker å tilby tjenester på nye måter gjennom bruk av teknologi.

Tilsynsmyndigheter i flere land har de siste årene søkt å legge til rette for innovasjon i finansielle tjenester gjennom å etablere kontaktpunkter og såkalte regulatoriske sandkasser. Mest utbredt er egne kontaktpunkt for fintech hos tilsynsmyndighetene, hvor virksomheter kan henvende seg med spørsmål og søke ikke-bindende rådgivning om regulering og tilsyn, herunder krav til konsesjon. I regulatoriske sandkasser gis utvalgte virksomheter mulighet til å teste ut bestemte produkter, teknologier eller tjenester på et begrenset antall kunder, i en begrenset tidsperiode og under tett oppfølging av tilsynsmyndigheten. Virksomhetene som tas opp i sandkassen, må oppfylle en rekke kriterier. Regulatoriske sandkasser innebærer ikke fritak fra konsesjonskrav eller regulatoriske krav som følger av nasjonal eller europeisk lovgivning.

Finanstilsynet etablerte i september 2017 på oppdrag fra Finansdepartementet et kontaktpunkt for fintech. Kontaktpunktet består bl.a. av en informasjonsside som gir kortfattet informasjon om tilsynets rolle, krav til konsesjon, sentralt regelverk og søknadsprosess for ulike typer konsesjoner. Stortinget ba i 2018 regjeringen om å etablere en regulatorisk sandkasse for fintech under Finanstilsynet. Finanstilsynet åpnet for søknader til sandkassen i desember 2019. Sandkassen skal bidra til økt teknologisk innovasjon og til å øke innovative virksomheters forståelse av regulatoriske krav. Sandkassen skal også være med på å øke Finanstilsynets forståelse av nye teknologiske løsninger i finansmarkedet og gjøre det lettere å identifisere potensielle risikoer på et tidlig stadium. Departementet redegjorde for kriteriene for deltagelse i sandkassen i kapittel 3.6.3 i Finansmarkedsmeldingen 2019.

Det kom inn 12 søknader til det første opptaket i sandkassen, og to prosjekter fikk innpass vinteren 2020, se boks 4.5. I november 2020 åpnet Finanstilsynet for søknader til opptak til andre pulje, med søknadsfrist i slutten av januar 2021. Finanstilsynet mottok 5 søknader om å delta i andre pulje i den regulatoriske sandkassen, og ett prosjekt ble tatt opp i mars 2021.

4.3.5 Samarbeid med offentlig sektor

Digitalisering bidrar til en mer effektiv offentlig sektor, mer verdiskaping i næringslivet og ikke minst forenklinger for forbrukerne. Det er positive samspillseffekter av digitaliseringen av offentlig sektor og finanssektoren, og finansnæringen er en nyttig samarbeidspartner i statens digitaliseringsarbeid. I juni 2019 la regjeringen ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet frem sin digitaliseringsstrategi for årene 2019 til 2025, som en oppfølging av Meld. St. 27 (2015–2016) Digital Agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. I strategien kartlegges en rekke områder hvor digitalisering vil være særskilt viktig, og regjeringen orienterer om målene for hvert område. Et godt samarbeid med finansnæringen vil fortsette å være en sentral del av dette arbeidet i tiden fremover.

Skatteetaten, Brønnøysundregistrene og finansnæringen innledet i 2016 samarbeidet Digital Samhandling Offentlig Privat (DSOP). Samarbeidet har gradvis blitt utvidet, og de faste medlemmene i DSOP omfatter i dag også NAV, Politiet, Kartverket og Digitaliseringsdirektoratet. I tillegg er flere parter involvert i DSOP-samarbeidet uten å være faste medlemmer. I 2020 har disse partene omfattet bl.a. Domstolsadministrasjonen, Lånekassen, Statens vegvesen, Eiendom Norge, Sivilrettsforvaltningen og Statistisk sentralbyrå.

DSOP-samarbeidet har realisert følgende løsninger:

• Samtykkebasert lånesøknad

• Maskinell kontroll av signaturrett og prokura

• Saldo på studielån i nett- og mobilbank

• Syke- og uføreopplysninger fra NAV

Resultatene fra samarbeidet i DSOP har gitt store gevinster for både innbyggere, næringslivet og offentlig sektor. Gevinstene for samtykkebasert lånesøknad (SBL) var opprinnelig beregnet til 6 mrd. kroner over en ti-årsperiode, men er senere beregnet til 13 mrd. kroner.5

Erfaringen fra samarbeidet er at tversektoriell datadeling ofte støter på regelverksutfordringer som må håndteres grundig. Blant annet kan det opprinnelige formålet for datainnhentingen legge begrensninger på videre deling, og partene kan også være underlagt ulike regelverk som kan ha betydning for hva som kan deles.

4.4 Digitale sentralbankpenger

Ved behandlingen av Finansmarkedsmeldingen 2020, jf. Innst. 353 S (2019–2020), traff Stortinget 12. juni 2020 anmodningsvedtak nr. 693 (2019–2020) om digitale sentralbankpenger:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med Finansmarkedsmeldingen 2021 legge frem en nærmere vurdering av spørsmålet om digitale sentralbankpenger.»

Vedtaket følges opp i dette avsnittet.

Digitale sentralbankpenger (DSP) er allment tilgjengelige elektroniske penger utstedt av sentralbanken i den offisielle pengeenheten. DSP er en fordring på sentralbanken, slik som kontanter. Til sammenligning er bankinnskudd en fordring på en privat bank. DSP kan ta flere former og ha forskjellige egenskaper, avhengig av formål.

Norges Bank og mange andre sentralbanker vurderer behovet for DSP. En undersøkelse fra Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS) finner at 86 pst. av sentralbankene i et bredt utvalg utreder DSP, og 60 pst. ser nærmere på tekniske løsninger.6 Blant andre Sveriges Riksbank og den kinesiske sentralbanken har pilotprosjekter. Den europeiske sentralbanken utreder en digital euro. Det er imidlertid kun noen få sentralbanker i fremvoksende økonomier som så langt har innført DSP.

Sentralbankene har ulike formål for å vurdere innføring av DSP. I fremvoksende økonomier er ofte behovet for finansiell inkludering og mer effektive betalinger viktige motivasjoner. I utviklede økonomier er vurderingene mer knyttet til rollen til sentralbankpenger i lys av fallende kontantbruk og fremveksten av nye penge- og betalingssystemer.

Norges Bank utreder om innføring av DSP er et hensiktsmessig tiltak for å oppfylle formålet med sentralbankvirksomheten etter sentralbankloven, som er å opprettholde en stabil pengeverdi og fremme stabilitet i det finansielle systemet og et effektivt og sikkert betalingssystem.7 Et overordnet spørsmål er om DSP er nødvendig for å sikre at det kan betales effektivt og sikkert i norske kroner også i fremtiden.

Et særtrekk ved Norge og noen av våre naboland er lav og fallende kontantbruk, se avsnitt 3.4.1. Brukerne velger i økende grad betalingskort og betaling gjennom mobilapplikasjoner. Disse løsningene bruker bankinnskudd som betalingsmiddel. Samtidig har kontanter noen spesielle egenskaper og fyller noen funksjoner som kan være viktige også i fremtidens betalingssystem:

• De er en del av beredskapen ved svikt i de elektroniske beredskapsløsningene.

• De er et kredittrisikofritt alternativ til bankinnskudd og kan bidra til konkurranse i betalingsmarkedet.

• De er et tvungent betalingsmiddel som kan brukes av alle.

Dette er egenskaper og funksjoner som kan være viktige for samfunnet, men som den enkelte ikke nødvendigvis legger vekt på i sitt valg av betalingsløsning. Viktige spørsmål er hva som kan gå tapt hvis kontantene forsvinner og DSP ikke innføres, og i hvilken grad sentralbankpenger er avgjørende for tilliten til pengesystemet. Det er også et spørsmål om DSP kan gi noe mer enn kontanter, f.eks. i form av flere bruksområder og mer innovasjon.

I tillegg til fallende kontantbruk er Norges Banks utredning av DSP motivert av hensynet til «føre var». Norges Bank vil være forberedt på å kunne innføre DSP dersom betalingssystemet utvikler seg i en annen retning enn sentralbanken i dag kan forutse. Det må bl.a. tas hensyn til endringer i betalingsløsningene som tilbys, med ulike former for penger. Et utviklingstrekk er lanseringen av «stablecoins», se avsnitt 4.3.3. Introduksjonen av nye private digitale penger har neppe store konsekvenser for det norske penge- og betalingssystemet på kort sikt. Slike initiativ illustrerer likevel hvordan ny teknologi og nye brukerbehov kan påvirke pengenes funksjon i fremtiden og hvem som fyller disse funksjonene. Å være forberedt på å innføre DSP kan motvirke risiko ved at penger og betalingsfunksjoner flyttes til nye arenaer og infrastrukturer som kan svekke sentralbankens mulighet til å utføre sine oppgaver. Det må videre tas hensyn til strukturelle endringer i bankenes betalingsinfrastruktur. Norges Bank vurderer hva slike endringer kan bety for konkurranse, beredskap og nasjonal styring og kontroll med betalingssystemet.

Norges Banks utredning har pågått i vel fire år, og en eventuell innføring av DSP vil fortsatt ligge et stykke frem i tid. Tidsbruken gjenspeiler at Norges Bank så langt ikke har sett et akutt behov for innføring av DSP.

DSP reiser noen grunnleggende problemstillinger om rollen til sentralbankpenger, og en eventuell innføring av DSP kan få betydelige konsekvenser på flere områder. Beslutningen om å innføre DSP krever derfor et godt beslutningsgrunnlag. Norges Bank har pekt på at å innføre DSP vil være en så stor endring at det vil kreve politisk forankring, og at det kan være spørsmål om endringer i sentralbankloven.

Norges Bank har nylig avsluttet tredje fase av sin utredning om DSP.8 I den siste rapporten fra utredningen har en arbeidsgruppe i Norges Bank vurdert hvilke egenskaper en eventuell DSP må ha, aktuelle tekniske løsninger og konsekvenser av å innføre DSP. Arbeidsgruppen ser også hen til andre sentralbankers erfaringer og planer og vurderer strategier for testing og eksperimentering med tekniske løsninger.

Norges Bank har lagt til grunn at sentralbanken bør kontrollere kjernen i et eventuelt DSP-system, slik at tjenester mot sluttbrukerne kan leveres av banker og andre tredjeparter. Norges Bank ønsker å legge til rette for innovasjon gjennom utformingen av den tekniske kjernen og regelverket for systemet. Samtidig legger Norges Bank vekt på at DSP må kunne brukes for betaling selv om bankenes betalingsinfrastruktur ikke er tilgjengelig, og det må være mulighet for midlertidig bruk ved avbrudd i teleinfrastruktur og energiforsyning.

Hvilke konsekvenser innføring av DSP vil kunne få for det finansielle systemet, er avhengig av hvordan DSP utformes. Utformingen kan påvirke hvilke fordringer publikum velger å erstatte med DSP, og i hvilket omfang. Hvis DSP erstatter kontanter, vil bankenes balanser være upåvirket – publikum bytter bare én fordring på sentralbanken mot en annen. Hvis publikum erstatter bankinnskudd med DSP, kan konsekvensene for det finansielle systemet bli større. Bankenes tilgang til innskuddsfinansiering kan reduseres, og bankenes finansieringskostnader vil kunne øke. Det er en premiss for Norges Banks utredning at eksistensen av og størrelsen på DSP ikke skal vesentlig svekke mulighetene for privat sektor til å formidle kreditt til foretak og husholdninger. Formålet med DSP og ønskede egenskaper vil være førende for valg av teknologi for DSP, se også boks 4.6.

I finansielle kriser eller andre situasjoner med stor usikkerhet, kan publikums uttrekk av bankinnskudd skje brått. Slike «løp» mot bankene kan lede til ustabilitet i det finansielle systemet. Innskuddssikringsordningen og bankenes soliditet har trolig bidratt til at det er lenge siden slike bevegelser i norske bankers finansiering har funnet sted. Med DSP kan slike løp bli enklere og raskere. Å forhindre brå og store uttrekk av innskudd fra bankene er et viktig hensyn i utformingen av DSP.

Norges Bank har i sin utredning lagt vekt på DSP sin funksjon som betalingsmiddel og -system, snarere enn funksjonen som verdioppbevaringsmiddel. Videre utreder Norges Bank ulike former for friksjoner mellom bankinnskudd og DSP som kan bidra til å begrense volumet DSP og risikoen for brå endringer i volumet.

I tillegg til å vurdere konsekvensene av å innføre DSP, må også konsekvensene av et betalingssystem uten sentralbankpenger analyseres. Det er et spørsmål om tilliten til pengevesenet kan bevares og et effektivt og sikkert betalingssystem videreføres med regulering og andre virkemidler enn å innføre DSP.

Norges Bank har i sin utredning av DSP hentet inn informasjon fra et bredt spekter av nasjonale og internasjonale kilder, bl.a. teknologiselskaper, konsulentselskaper, andre sentralbanker, internasjonale organisasjoner, norske offentlige etater, interesseorganisasjoner og representanter for potensielle brukergrupper. Det er så langt publisert fire rapporter fra utredningen og også informert offentlig om arbeidet på andre måter. Det vil også i fortsettelsen være åpenhet om og muligheter for innspill til utredningen.

Norges Bank har nylig besluttet å fortsette utredningen av DSP i en ny prosjektfase i inntil to år, som skal bestå av eksperimentell testing av tekniske løsninger og videre analyse av formål for og konsekvenser av innføring av DSP. Formålet med teknisk testing er å belyse bedre hvordan løsningene kan oppfylle egenskapene som DSP må ha, samt avdekke om de kan ha utilsiktede konsekvenser. Testingen kan også avdekke økonomiske og regulatoriske problemstillinger som ikke fanges opp av rent analytisk arbeid. I testingen vil Norges Bank søke å nyttiggjøre seg erfaringer fra testing utført av andre sentralbanker og samarbeide med disse der det er hensiktsmessig. Norges Bank vil trekke på eksterne leverandører i arbeidet med teknisk testing. Prosjektfasen skal bringe frem et grunnlag for å beslutte om Norges Bank skal teste en foretrukket løsning, med sikte på å komme i posisjon til å kunne innføre DSP.

4.5 Regelverksutvikling

4.5.1 Innlemmelse av EU-regelverk i EØS-avtalen

EØS-avtalen er Norges viktigste handelsavtale, og gjennom denne avtalen er det etablert et felles indre marked for finansielle tjenester. De norske finansmarkedene er dypt integrert med markedene i nordiske EU-land, og et velfungerende indre marked er derfor av stor betydning for Norge. Norsk finansmarkedsregulering er i stor grad basert på EØS-regler, som igjen ofte bygger på internasjonale anbefalinger. For at norske foretak og markeder kan ha en velfungerende tilknytning til det indre markedet, er det viktig at relevante EU-regler raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.

Etter finanskrisen har det blitt nedlagt et omfattende internasjonalt arbeid for å styrke regulering av og tilsyn med finansielle markeder og finansforetak. Norske myndigheter er generelt enig i denne styrkingen. EU har fulgt opp med omfattende nye regler, slik at EUs regelverk på finansmarkedsområdet har økt vesentlig i omfang og kompleksitet. De siste årene har det blitt vanligere at Europakommisjonen fastsetter detaljerte regler i utfyllende forordninger (nivå 2) til direktiver eller forordninger vedtatt av Europaparlamentet og Rådet (nivå 1). Fellesbetegnelsen på direktiver, forordninger og andre regelverk eller vedtak i EU, er «rettsakt».

I 2011 ble det etablert et nytt finanstilsynssystem i EU, og rettsaktene som etablerer det nye systemet, ble tilpasset og innlemmet i EØS-avtalen i 2016. I mellomtiden hadde det bygget seg opp et betydelig etterslep, som først fra 2016 kunne innlemmes i EØS-avtalen. Fra 2016 til 2020 har etterslepet blitt bygget ned igjen.

Ved begynnelsen av mars 2021 var det 89 EØS-relevante finansrettsakter som var vedtatt i EU, men ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen. Dette er i hovedsak nye rettsakter, og antall utestående rettsakter gir derfor et realistisk bilde på takten i EUs regelverksutforming. Det er en viktig oppgave å opprettholde innlemmelses- og gjennomføringstakten for å hindre at et nytt etterslep bygger seg opp.

Regjeringen vil i 2021 fortsette arbeidet med å innlemme EØS-relevante rettsakter i EØS-avtalen og gjennomføre dem i nasjonalt regelverk. Blant rettsaktene som per mars 2021 var vedtatt i EU, men ennå ikke tatt inn i EØS-avtalen, er:

• innskuddsgarantidirektivet (se omtale i avsnitt 2.4.5),

• den såkalte bankpakken (se omtale i avsnitt 2.4.2)

• regler om et felles europeisk pensjonsprodukt (PEPP),

• innføring av SMB vekstmarked-merkelapp (SME Growth Market) for MTFer og tilhørende lettelser i prospekt- og markedsmisbruksforordningen for SMBer (se omtale i avsnitt 4.5.4),

• nye regler om obligasjoner med fortrinnsrett (se omtale i avsnitt 4.2.5),

• verdipapiriseringsforordningen (se omtale i avsnitt 4.2.5),

• nye regler som skal fremme bærekraftig finans (se omtale i kapittel 5),

• nye kapital- og soliditetsregler for verdipapirforetak,

• en forordning om folkefinansiering (se omtale i avsnitt 4.3.2),

• endringer i prospektforordningen, MiFID II og verdipapiriseringsregelverket, den såkalte «covid 19-pakken» på verdipapirområdet,

• to forordninger om hhv. tilsyn med og krisehåndtering av, sentrale motparter.

I tillegg har EU med virkning fra 1. januar 2020 endret forordningene om EUs finanstilsynsmyndigheter for bank, verdipapirer og forsikring og pensjon (EBA, ESMA og EIOPA) og om det europeiske systemrisikorådet (ESRB). Formålet er å styrke tilsynsorganenes fullmakter og virkemidler for å samordne tilsynspraksis i Europa og bekjempe hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme. Innlemmelse av regelverket i EØS-avtalen kan gi EFTAs overvåkingsorgan økte fullmakter når det gjelder tillatelser og tilsyn for foretak og produkter i EØS/EFTA-statene.

4.5.2 Forslag til nye EU-regelverk

Det er en rekke regelverksprosesser på gang i EU innen finansielle tjenester. Gjennom 2020 har Europakommisjonen lagt frem flere strategier og handlingsplaner, bl.a. om antihvitvasking, et indre marked for kapital (kapitalmarkedsunionen) og digital finans.

I tillegg er det lagt frem flere lovforslag som venter behandling i Rådet og Parlamentet, herunder en pakke med lovforslag lagt frem som del av digital finans-strategien, bestående av en forordning om kryptoeiendeler («Markets in Crypto Assets», MiCA), en forordning om et pilotregime for markedsinfrastruktur basert på blokkjedeteknologi, en forordning om IKT-sikkerhet («Digital Operational Resilience Act», DORA) og et direktiv som gjennomfører nødvendige endringer i eksisterende regelverk. Se avsnitt 2.6.2 for nærmere omtale av DORA, og avsnitt 3.3.2 for mer om MiCA.

Europakommisjonen har varslet en rekke initiativer på finansmarkedsområdet også i 2021. Dette inkluderer bl.a.:

• En pakke med nye tiltak for å forebygge hvitvasking og terrorfinansiering, se avsnitt 2.7.3.

• Nytt regelverk om EU-standard for grønne obligasjoner og en fornyet strategi for bærekraftig finans, se kapittel 5.

• Revisjon av EUs forsikringsregelverk (Solvens II), se avsnitt 2.5.

• Revisjon av innskuddsgarantiregelverket og krisehåndteringsregelverket for banker, se avsnitt 2.4.5.

• Revisjon av EUs verdipapirregelverk (MiFID II).

• Revisjon av EU-regelverket for forvaltere av alternative investeringsfond (AIFMD) og verdipapirfond (UCITS).

Det er også varslet en revisjon av enkelte områder i verdipapirsentralforordningen (CSDR), som del av Europakommisjonens program for regelverksforenkling (REFIT). I tillegg gjenstår det arbeid med eldre forslag. Blant annet gjelder dette et forslag til endringer i referanseverdiforordningen (tatt inn i norsk rett i 2019) som innebærer at Kommisjonen kan utpeke nye referanseverdier som skal erstatte utfasede referanseverdier i allerede etablerte kontrakter, noe som er særlig relevant for interbankrenten Libor (London Inter-Bank Offered Rate). I tillegg har Europakommisjonen lagt frem forslag til et rammeverk for håndtering av misligholdte lån («non-performing loans»).

Finansdepartementet følger utviklingen i EU løpende og deltar i arbeidsprosesser i EFTA og under Europakommisjonen. Departementet legger særlig vekt på at lik virksomhet og lik risiko bør reguleres likt, og at det er viktig å opprettholde og styrke tiltak som fremmer finansiell stabilitet. Departementet løfter i disse sammenhengene ofte frem behovet for nasjonal fleksibilitet i utarbeidelsen av regelverk og krav, slik at de best mulig kan tilpasses det nasjonale risikobildet og strukturelle forhold.

4.5.3 Forholdet til Storbritannia etter brexit

Bakgrunn

Storbritannia trådte ut av EU, og dermed også ut av EØS-avtalen, 31. januar 2020. Samtidig startet en overgangsperiode som varte til og med 31. desember 2020. I denne overgangsperioden ble Storbritannia behandlet som om landet fortsatt var med i EU og EØS. Fra 1. januar 2021 er Norges forhold til Storbritannia ikke lenger regulert av EØS-avtalen.

Storbritannia er dermed ikke lenger del av det felles indre marked i EØS. Det innebærer bl.a. at britiske aktører ikke lenger omfattes av EUs regler om EØS-pass («single passport»), som betyr at et foretak med tillatelse til å drive virksomhet i ett EØS-land, kan drive tilsvarende virksomhet i hele EØS basert på tilsyn av hjemlandets myndigheter. Virksomhet i Storbritannia og britiske aktører i Norge vurderes nå etter reglene for land utenfor EØS (som et tredjeland) dvs. at foretakene må ha tillatelse til å drive virksomhet i begge land og er under tilsyn av begge lands myndigheter. Adgang til å drive direkte grensekryssende virksomhet er begrenset. Britiske foretak har ikke lenger rett til å yte tjenester i EØS basert på hjemlandsautorisasjon og -tilsyn, men kan søke om tillatelse som filial fra et tredjeland. En annen konsekvens av at Storbritannia blir et tredjeland, er at eksponeringer mot britiske motparter blir behandlet annerledes enn eksponeringer mot motparter etablert i EU, bl.a. etter kapitalkravsregelverket og verdipapirhandelsregelverket. For norske finansforetak innebærer det at kapitalkravene for slike eksponeringer blir høyere.

Norges frihandelsforhandlinger med Storbritannia

Norge og de to andre EØS-EFTA-landene, Liechtenstein og Island, forhandler med Storbritannia om vårt fremtidige forhold til Storbritannia. Regjeringens målsetting er å ferdigstille frihandelsavtaleforhandlingene så snart som mulig.

Et hovedmål for Norge innen finansielle tjenester er å videreføre så gode økonomiske forbindelser med Storbritannia som mulig innenfor rammen av EØS og basert på resiprositet. Målsetningen er at norske aktører skal beholde like god tilgang til det britiske markedet og til den finansielle infrastrukturen i London som EU-landene. Selv om en frihandelsavtale inkluderer markedsadgang mv. på tjenesteområdet og adgang til å yte tjenester i markedene i EØS-EFTA-området og i Storbritannia, vil det være begrensninger sammenlignet med det felles indre marked i EØS.

Systemet med ekvivalensregimer er EØS-relevant, og EUs ekvivalensbeslutninger overfor Storbritannia vil etter EØS-avtalen også gjelde for Norge. For Norge vil det være viktig at Storbritannia gir Norge og de andre EØS-EFTA-landene tilsvarende behandling som EU, slik at Storbritannia inkluderer hele EØS-området i sine ekvivalensvurderinger av EU. Hva EU og Storbritannia eventuelt blir enige om når det gjelder ekvivalensbeslutninger, vil være relevant for Norge og de andre EØS-EFTA-landene. Storbritannia besluttet ensidig 9. november 2020 ekvivalensbeslutning om EØS-området på flere områder, som bl.a. gir finansielle tjenestetilbydere i noen tilfeller, inkludert norske, adgang til det britiske markedet.

4.5.4 Regelverksforenklinger

Forholdsmessighet ligger til grunn for mye av reguleringen av finansmarkedene i EU og i Norge. Det innebærer bl.a. tettere tilsynsmessig oppfølging av større finansforetak enn mindre foretak og at de mindre foretakene ofte kan forholde seg til enklere krav. For eksempel er soliditetsregelverkene og oppfølging innen både bank og forsikring tilpasset den store variasjonen i norske finansforetaks størrelse og kompleksitet. Forholdsmessighet er ofte allerede bygget inn i EU/EØS-regelverk som gjennomføres i Norge, og er en integrert delt av evalueringen av regelverk i EU. I EU er arbeidet bl.a. systematisert i et eget prosjekt for forenklinger og sikring av forholdsmessighet på tvers av sektorer («Regulatory Fitness and Performance Programme», REFIT). Dette prosjektet innebærer også regelverksforenklinger på finansmarkedsområdet. I tillegg ser norske myndigheter generelt etter forenklingsmuligheter både innenfor EU/EØS-reglene for finansmarkedene og i annet nasjonalt regelverksarbeid.

I det nye krisehåndteringsregelverket for banker som ble innført i 2019, jf. avsnitt 2.4.5, er det forutsatt at Finanstilsynet som krisehåndteringsmyndighet generelt skal legge vekt på at virkningen av de enkelte kravene blir tilpasset og står i rimelig forhold bl.a. til bankenes størrelse og virksomhet. Departementet pekte i Prop. 159 L (2016–2017) særlig på at det vil være ressurskrevende å utarbeide fullstendige gjenopprettings- og krisetiltaksplaner, og at planene og oppfølgingen av disse derfor bør ha et så begrenset omfang som mulig. Finanstilsynet har bl.a. fastsatt at et flertall av norske banker som hovedregel kan følge forenklede krav til gjenopprettingsplaner.

Den såkalte bankpakken er en reform av viktige deler av EUs bankreguleringen, som regjeringen nylig har lagt frem et lovforslag om gjennomføring av, se Prop. 147 LS (2020–2021). En stor del av pakken må gjennomføres i forskrift etter at lovforslaget er behandlet. Bankpakken samlet har en del enklere regler for banker som defineres som «mindre og ikke-komplekse». Blant annet kan slike banker forholde seg til enklere versjoner av visse krav, særlig det nye kravet til stabil finansiering (NSFR). I tillegg blir det lettelser i myndighetsrapporteringen og kravene til offentliggjøring av informasjon. Lettelsene i myndighetsrapporteringen er foreløpig ikke store, men det skal vurderes ytterligere lettelser etter undersøkelser i regi av den europeiske banktilsynsmyndigheten EBA. I kravene til offentliggjøring av informasjon er det derimot store lettelser for mindre og ikke-komplekse banker, og i noen grad også for andre banker, selv om de største bankene får noe utvidede krav. Et flertall av norske banker vil kunne defineres som mindre og ikke-komplekse, noe som kan gi grunnlag for forenklinger også i kommende EU/EØS-regler. Hovedregelen er at banker som har forvaltningskapital under 5 mrd. euro (om lag 50 mrd. kroner), kan anses som mindre og ikke-komplekse. Grensen kan etter EU-reglene settes lavere, slik at færre banker anses som mindre og ikke-komplekse, men regjeringen legger ikke opp til dette.

I 2017 ble det vedtatt en ny prospektforordning i EU som et ledd i arbeidet med kapitalmarkedsunionen. Sentrale formål med forordningen er å sikre investorbeskyttelse og mer effektive markeder, redusere den administrative byrden for noterte selskaper og tilpasse reglene for små og mellomstore bedrifter. De nye reglene ble tatt inn i verdipapirhandelloven i 2019. De viktigste endringene er at tilbud under åtte mill. euro ikke forutsetter et godkjent EØS-prospekt, og at grensen for unntak fra prospektplikt ved børsnotering er hevet til 20 pst. av utestående kapital. Det er også kommet enkelte nye prospekttyper og forenklinger i prospektene for allerede noterte selskaper. I EUs såkalte Covid-19-pakke på verdipapirområdet er det dessuten foreslått endringer i prospektforordningen som innebærer forenklede regler for et såkalt «EU Recovery Prospectus». Det kan gi midlertidige reduksjoner i omfanget av eksisterende innholdskrav til prospekter. Endringene skal gjøre det mulig for noterte utstedere å innhente nødvendig egenkapital raskere enn under dagens prospektregime.

På verdipapirområdet er det også vedtatt en EU-forordning som er ment å bidra til at små og mellomstore bedrifter lettere får tilgang til finansering i kapitalmarkedet. Forordningen innebærer lemping av enkelte krav i verdipapirmarkedsdirektivet, markedsmisbruksforordningen og prospektforordningen for bedrifter som er notert på et vekstmarked for små og mellomstore bedrifter («SME growth market»), som er en egen form for multilateral handelsfasilitet. Forordningen er antatt EØS-relevant.

Eiendomsmeglingsutvalget ble satt ned i 2019 for å evaluere eiendomsmeglingsloven og foreslå en fremtidsrettet regulering, og avgir sin utredning innen første juni 2021, se avsnitt 3.8. Utvalget ble i mandatet særlig bedt om å vurdere forenklinger overfor boligselger og -kjøper og tiltak som kan bidra til en trygg og forutsigbar omsetning av privatboliger. Noen forenklinger for eiendomsmeglerbransjen er gjennomført med virkning fra 1. januar 2018, jf. Prop. 158 L (2016–2017). I tråd med det departementet varslet i proposisjonen, ble utvalget bedt om å vurdere muligheten for ytterligere forenklinger, og eventuelt legge frem konkrete forslag til forenklinger.

Innen forsikring og pensjon vil innføringen av egen pensjonskonto fra i år bidra til mindre administrasjon, lavere kostnader og bedre oversikt i innskuddspensjonsordninger, se avsnitt 3.6.2. Rundt 1,5 mill. arbeidstakere i privat sektor kan få samlet sin pensjonsopptjening fra innskuddspensjonsordninger på en egen pensjonskonto, og den samlede kostnadsreduksjonen kan utgjøre om lag 800 mill. kroner årlig. På pensjonsområdet er det videre lagt opp til forenklinger ved at Skatteetaten kan dele inntektsopplysninger som arbeidsgivere har rapportert gjennom a-meldingen med private pensjonsinnretninger. Pensjonsinnretningene vil med dette kunne hente lønnsopplysninger til bruk i deres arbeid med ajourhold og oppfølging av obligatorisk tjenestepensjon direkte fra Skatteetaten, istedenfor fra arbeidsgiverne. Dette vil også forenkle rapporteringspliktene for arbeidsgiverne.

Finanstilsynet arbeider også med forenklinger i tilsynsvirksomheten, bl.a. gjennom enklere rapportering fra foretak under tilsyn. En løsning for mottak av innrapporteringer gjennom Altinn har vært i bruk siden 2005, og tilsynet arbeider løpende med utvikling av nye skjema og tilpasning av eksisterende skjema i takt med endringer i regelverk og behov. Det har vært høy utviklingsaktivitet de siste årene, og Finanstilsynet hadde 114 aktive Altinn-skjema ved utgangen av 2020. Det har forenklet og effektivisert arbeidet for både Finanstilsynet og virksomhetene under tilsyn. For eksempel har Finanstilsynet nylig effektivisert og automatisert innrapporteringsløsningene for forvaltere av alternative investeringsfond. Bankene kan i dag dessuten sende visse søknader via Altinn, og Finanstilsynet arbeider med en tilsvarende løsning for forsikringsforetak og pensjonskasser. Finanstilsynet arbeider også med å utvikle en løsning for betaling av gebyr via Altinn.

For enklere å kunne dele offentlige data, har Finanstilsynet utviklet maskinlesbare grensesnitt (API-er). Foreløpig har Finanstilsynet åpnet offentlige API-er for shortsalgregisteret, som gir oversikt over shortposisjoner i verdipapirer, og virksomhetsregisteret, som inneholder informasjon om alle foretak og personer som har konsesjon, er registrert eller er under tilsyn av Finanstilsynet.

Det er begrenset grunnlag for å tallfeste innsatsen for forenkling og forholdsmessighet i finansmarkedsreguleringen. Regjeringen vil fortsette å legge vekt på forenkling og forholdsmessighet i regelverksarbeidet på finansmarkedsområdet.