3 Forbrukerne i finansmarkedene

3.1 Innledning

Norske myndigheter legger stor vekt på hensynet til kundene i finansmarkedsreguleringen og tilsynet med finansforetakene.

Først og fremst er finansiell stabilitet og god soliditet i foretakene til kundenes beste. Det trygger kundenes krav i finansmarkedene, som bankinnskudd, forsikringskrav, pensjonssparing eller fondsandeler og andre verdipapirinvesteringer, og skaper tillit til tilbyderne og tjenestene. Uten slik tillit vil ikke finanssystemet fungere. Soliditeten i finansforetakene er ett av temaene i kapittel 2 i denne meldingen.

Særtrekk ved finansmarkedene gjør det nødvendig å ta særlig hensyn til ikke-profesjonelle kunder. Finansforetakene har ofte vesentlig mer kunnskap enn forbrukerne om tjenestene de tilbyr, og det kan være vanskelig for forbrukerne å oppdage interessemotsetninger mellom tilbyder og kunde. Forbrukerne kan ha svake forutsetninger for å vurdere risiko, kostnader og avkastningspotensial for en del finansielle tjenester før avtaler inngås, og det kan være lite rom for «prøving og feiling». Noen beslutninger, som opptak av lån til kjøp av bolig og valg av pensjonsprodukt, tas få ganger i livet og kan få stor innvirkning på privatøkonomien.

Forbrukervernet i finansmarkedene bidrar til å jevne ut styrkeforholdet slik at forbrukerne kan handle tryggere med profesjonelle finansforetak. Samtidig har forbrukerne et ansvar for å sette seg inn i risikoen ved finansielle avtaler og investeringer og orientere seg i det tjenestetilbudet som finnes. Regjeringen er opptatt av at forbrukerne skal ha kunnskap og informasjon som gjør dem i stand til å ta gode beslutninger for egen økonomi. Forbrukere som har god kunnskap om egne finansielle behov og hvilke tjenester som tilbys, vil kunne tilpasse seg på en mer effektiv måte og velge bort dyre og uhensiktsmessige tilbud. Opptrer mange nok forbrukere slik, vil konkurransen tilbyderne imellom bidra til at forbrukerne kan nyte godt av bedre produkter til lavere priser.

Dette kapitlet gir en oversikt over pågående regelverksarbeid, kundemobilitet og konkurranse i bank- og forsikringsmarkedene, utviklingen i tilbud og bruk av kontanter og utviklingen i forbrukslåns- og kredittkortmarkedet. Kapitlet omhandler også aktuelle pensjonsspørsmål, tvistebehandling og eiendomsmegling.

3.2 Oversikt over forbrukervern i regulering og tilsyn

Forbrukervernet står sentralt i lovgivningen på finansmarkedsområdet.

I finansforetaksloven, som regulerer forholdet mellom finansforetak og myndighetene, stilles det en rekke krav som skal sikre at bl.a. banker og forsikringsforetak har tilstrekkelig soliditet, og ikke utsetter kundenes midler for risiko i strid med kundenes interesser. Finansforetakene er bl.a. pålagt å innrette sin virksomhet slik at det er liten risiko for konflikter mellom foretaket og dets kunder, og kundebehandlingen skal innrettes på en måte som sikrer at kundene blir behandlet av ansatte med nødvendig kompetanse og fagkyndighet, og gjøres kjent med risikoen og forventet avkastning ved spare- og investeringsprodukter.

Verdipapirhandelloven har omfattende krav bl.a. til investeringsrådgivning, hvilken informasjon verdipapirforetak skal gjøre tilgjengelig for investorer og i hvilken grad verdipapirforetak kan motta vederlag fra andre enn kunden. For investeringsrådgivere er det krav om at de må gi kundene relevant informasjon slik at de kan forstå innholdet i, og risikoen ved, produktene som tilbys. Rådgiveren må også hente inn nok informasjon om kundens erfaringer, finansielle stilling og investeringsmål, for å kunne anbefale investeringer som passer for kunden. Etter vedtak i Stortinget i 2019 trådte lovendringer som bl.a. gir større muligheter for administrative sanksjoner og straff ved overtredelse av loven, i kraft 1. mars i år. Evnen til effektivt å sanksjonere de som handler i strid med loven, er viktig for å sikre at regelverket etterleves.

Finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven regulerer avtaler som inngås mellom finansforetak og deres kunder, som avtaler om betalingstjenester, lån og forsikring. Lovene inneholder regler om hvilken informasjon som må gis kunden, varsling av kunden før endringer trer i kraft, kundens rett til å si opp avtaler og avgrensning av foretakets rett til å si opp eller nekte å inngå avtaler. Finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven forvaltes av Justis- og beredskapsdepartementet. Stortinget vedtok i desember 2020 en ny finansavtalelov som skal bidra til å styrke forbrukervernet. Den nye loven vil tre i kraft tidlig i 2022, bl.a. for å gi aktørene i markedet tilstrekkelig tid til å tilpasse seg.

Også en rekke andre regelverk har betydning for forbrukernes stilling i finansmarkedene, som konkurranseloven, markedsføringsloven og kredittopplysningsloven. Videre skal eiendomsmeglingsloven legge til rette for at omsetning av fast eiendom via megler skjer på en ordnet og effektiv måte, se nærmere omtale i avsnitt 3.8 av utvalgsarbeidet med å vurdere behovet for å gjøre endringer i loven. Inkassoloven og gjeldsordningsloven regulerer henholdsvis utenrettslig inndrivning av forfalte pengekrav og skyldneres mulighet til å inngå gjeldsordning. På begge områdene pågår det arbeid for å oppdatere og modernisere lovverket, se nærmere omtale i avsnitt 3.5.2. Ansvaret for de forskjellige regelverkene og tilsynsmyndighetene er fordelt mellom ulike departementer, se figur 3.1.

Forstørr bilde

Finanstilsynet skal se til at foretakene under tilsyn ivaretar forbrukernes interesser og rettigheter. Finanstilsynet følger opp dette bl.a. gjennom å føre tilsyn med at finansforetakene tilbyr og formidler finansielle tjenester på en forsvarlig måte. Finanstilsynet fører også tilsyn med bl.a. eiendomsmegling og inkassoforetak. Tilsynets oppfølging av soliditets- og sikkerhetskrav bidrar til trygghet for at finansforetakene kan oppfylle sine forpliktelser overfor kundene. I Finanstilsynets strategi for 2019–2022 er forbrukervern trukket frem som ett av seks delmål for virksomheten. I tildelingsbrevet for 2021 har Finansdepartementet trukket frem tilsyn med distribusjon av utlån, pensjons- og fondsprodukter samt andre finansielle instrumenter som et særlig prioritert område.

3.3 Kundemobilitet og konkurranse

3.3.1 Bytte av bank og forsikringsforetak

Regjeringen er opptatt av at det skal være enkelt å bytte bank, forsikringsforetak og andre finansielle tjenestetilbydere. Det krever at aktørene i finansnæringen har gode løsninger, og at regulering og andre rammebetingelser tilpasses utviklingen i markedene.

Det har blitt enklere å bytte bank og forsikringsforetak i Norge de siste årene, bl.a. fordi bankene har samlet seg om Finans Norges regler om samarbeid ved bankbytte. Bankene skal etter reglene gi sine kunder informasjon om hvordan kundeforholdet kan overføres fra en bank til en annen, og i praksis trenger kunden ofte ikke å gjøre mer enn å be den nye banken sette i gang prosessen, f.eks. i enkle «bli kunde»-løsninger på nettet. Hovedregelen er at overføring av innskudd, fullmakter og betalingsoppdrag skal skje innen tre virkedager etter at den gamle banken har mottatt nødvendige opplysninger fra den nye banken.

I ny finansavtalelov, som nylig ble vedtatt av Stortinget, er mesteparten av Finans Norges regler lovfestet, herunder regler om at forbrukere skal få bistand til å flytte kundeforholdet til en ny tjenesteleverandør. Bankene skal sikre forbrukere tilgang til en klar, hurtig og sikker prosedyre for bytte av betalingskonto, som er enkel for forbrukerne å benytte. Bytteprosessen omfatter faste betalingsavtaler, som eFaktura og AvtaleGiro.

På Finansportalen er det lett å finne en oversikt over priser og vilkår, og å sette i gang bytteprosessen, jf. nærmere omtale av portalen i avsnitt 3.3.4. Muligheten for å identifisere seg og signere konto- og låneavtaler raskt og digitalt med BankID gjør det også enklere å bytte bank. BankID brukes i dag av alle banker i Norge, i tillegg til en rekke offentlige tjenester og private virksomheter.

Undersøkelser fra mange land viser at forbrukerne tradisjonelt har byttet bank og andre leverandører av finansielle tjenester vesentlig sjeldnere enn leverandører av andre typer tjenester.1 Ifølge undersøkelsen Forbruker- og finanstrender 2020 fra Kantar har andelen som bytter boliglånsbank i Norge ligget rundt 8–10 pst. de siste årene, mens andelen som reforhandler boliglånet har ligget på ca. 25 pst. Det vanligste svaret på hvorfor kundene bytter boliglånsbank, er at de fikk bedre betingelser hos den nye banken. Mange peker også på misnøye med betingelser eller service i den gamle banken. Fra 2019 til 2020 har også andelen som oppgir at de byttet bank fordi de ikke hadde tillit til den gamle banken økt, fra 6 til 15 pst.

Tidligere undersøkelser har vist at de viktigste grunnene til at kundene ikke bytter bank, er at de er fornøyde med banken, tror det er lite å spare og ikke ønsker å bruke tid på det. Samtidig kan det lave rentenivået de siste årene ha bidratt til at færre har tatt initiativ til å bytte bank eller reforhandle lån. Kundene har i liten grad gitt uttrykk for at de tror bankbytte er vanskelig. Ifølge undersøkelsene fra Kantar har andelen som tror det er lett å bytte bank, holdt seg relativt stabil på i underkant av 50 pst. siden 2017. Andelen som tror det er vanskelig å bytte bank, har ligget rundt 20 pst.

Undersøkelsene tyder videre på at kundene opplever at det er lettere å bytte skadeforsikringsforetak enn bank, og at det er flere som bytter skadeforsikringsforetak. Andelen som svarer at de har byttet hovedforsikringsforetak eller kjøpt tjenester fra et nytt foretak, har ligget på om lag 15 pst. i undersøkelser de siste årene.2

Mens skadeforsikringsprodukter som regel er ettårige risikodekninger som er relativt oversiktlige å sette seg inn i for forbrukere, kan livsforsikrings- og pensjonsprodukter ofte være mer komplekse og vanskeligere å forstå. Dette er en del av bakgrunnen for regjeringens arbeid med egen pensjonskonto, jf. omtale i avsnitt 3.6.2.

3.3.2 Nye tjenester

Både i Norge og internasjonalt tas ny eller eksisterende teknologi i økende grad i bruk for å tilby bank- og forsikringstjenester på nye måter. Utviklingen skjer både hos etablerte aktører som banker og forsikringsforetak, og utenfor de tradisjonelle markedene, der stadig flere aktører tilbyr helt nye løsninger, ofte frikoblet fra etablerte kanaler for finansiell tjenesteyting. Etter hvert som ny teknologi modnes og regelverket tilpasses nye løsninger og forretningsmodeller, kan konkurransen mellom tilbyderne øke, og det kan bli enda lettere å bytte tjenesteleverandør eller bruke flere leverandører samtidig.

EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (PSD2), som trådte i kraft i Norge i april 2019, innebærer bl.a. at kundene kan samle og bruke tjenester fra flere banker i én løsning, uten at de enkelte bankene må gi samtykke. Regelverket legger til rette for at tredjepartstilbydere, herunder også andre banker, etter konsesjon kan tilby kontobaserte betalingstjenester (betalingsfullmektiger) og informasjonstjenester (opplysningsfullmektiger) basert på eksisterende betalingskontoer i enhver bank. Et av målene med PSD2 er økt konkurranse og innovasjon, bl.a. ved å legge til rette for at nye aktører kan gå inn i markedet for betalingstjenester. De nye mulighetene kan redusere behovet for å bytte bank, og kan bidra til at flere velger å ha flere bankkontoer i ulike banker som de veksler mellom.

I det norske markedet er det så langt begrenset med nye aktører, jf. omtale i avsnitt 4.3.1. I rapporten Finansiell infrastruktur 2020 skriver Norges Bank at det først og fremst er etablerte banker som har tatt i bruk nye muligheter etter PSD2, f.eks. gjennom å tilby oversikt over kontoopplysninger på tvers av ulike banker, eller mulighet til å betale fra kontoer i andre banker. I den grad markedsstrukturen har endret seg, har det vært gjennom samarbeid mellom etablerte banker og nye aktører, ofte med tjenester som bygger på bankenes eksisterende infrastruktur.

I tillegg til å åpne opp for nye aktører har PSD2-regelverket nye krav om sikkerhet i betalingstransaksjoner. For å beskytte kontoeieren er det innført krav om såkalt sterk kundeautentisering ved elektroniske betalinger. Kravene til sterk kundeautentisering har i utgangspunktet vært gjeldende siden september 2019, men for kortbetalinger på internett var det en overgangsperiode frem til 31. desember 2020. Regelverket inneholder muligheter for unntak fra kravet, se boks 3.1. Tilbyderne av betalingstjenester og ulike tjenesteleverandører må vurdere hvordan disse unntaksmulighetene kan og bør brukes. Hensynet til sikkerhet må veies mot behovet for enkel bruk av tjenestene.

I en ny strategi for digital finans som ble lagt frem 24. september 2020, peker Europakommisjonen på at datadelingsprinsippene som er innført med PSD2, bør utvides til et bredere spekter av finansielle tjenester, såkalt «open finance». Etter Europakommisjonens vurdering kan datadeling for flere typer finansielle tjenester gi bedre produkter og mer målrettet rådgivning, samt forbedret tilgang for forbrukere. Et mål er å legge til rette for økt innovasjon og konkurranse også på andre områder enn betalingstjenester.

Europakommisjonen har varslet en ny revisjon av PSD2-regelverket med oppstart i 2021, og et forslag til rammeverk for «open finance» innen midten av 2022.

Mens innenlandske betalinger har blitt enklere og raskere de siste årene, bl.a. etter utviklingen av straksbetalinger, kontaktløse kortbetalinger og betalingsapper på mobiltelefon, er tilbudet langt dårligere for grensekryssende betalinger. Grensekryssende betalinger er som regel både dyre, trege og lite transparente. Internasjonalt er det imidlertid satt i gang flere initiativer med mål å forbedre grensekryssende betalinger, bl.a. et arbeid i EU for billigere og raskere betaling på tvers av grensene, i første omgang for euro, og et globalt initiativ i regi av det internasjonale betalingsnettverket SWIFT. Forbedring av grensekryssende betalinger står også på agendaen til G20 og Financial Stability Board, som høsten 2020 publiserte et veikart som oppstiller utfordringer og målsettinger for arbeidet fremover.3 En gruppe europeiske mobilbetalingsleverandører, inkludert norske Vipps, danske MobilePay og svenske Swish, har dessuten etablert EMPSA (European Mobile Payment Systems Association), som arbeider med mål om sømløse mobilbetalinger på tvers av landegrensene.

De fleste benytter seg av ulike digitale løsninger for å få tilgang til finansielle tjenester, men utviklingen mot at stadig mer skjer via digitale løsninger kan skape utfordringer for en del bankkunder. Samtidig med at det utvikles nye digitale tjenester, er det viktig at det opprettholdes eller utvikles løsninger som ivaretar kunder med andre behov, også dem som trenger hjelp til å utføre forskjellige økonomiske handlinger.

3.3.3 Kontonummerportabilitet

Ved behandlingen av Finansmarkedsmeldingen 2020, jf. Innst. 353 S (2019–2020), traff Stortinget 12. juni 2020 anmodningsvedtak nr. 692 (2019–2020) om såkalt kontonummerportabilitet:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget senest våren 2021 med et konkret forslag til hvordan man kan sikre kontonummerportabilitet i Norge, samt et forslag til ordning for enkel flytting av tjenester som eFaktura og AvtaleGiro mellom kontoer.»

Vedtaket følges opp i dette avsnittet.

I det norske betalingssystemet består kontonummeret av elleve siffer, og brukes i lange transaksjonskjeder for å identifisere bl.a. hvilken bank og hvilken filial kontoen er i, hvilken kontogruppe internt i banken kontoen tilhører, og kunden. Det siste sifferet i kontonummeret er et kontrolltall som beregnes på bakgrunn av de forestående sifrene, se figur 3.2.

Kilde: Visma.

Kontonummerportabilitet innebærer at kunden på en eller annen måte beholder kontonummeret ved bytte av bank. Finanstilsynet har tidligere beskrevet ulike modeller for dette, se boks 3.2. Det finnes ingen løsninger for kontonummerportabilitet i Norge i dag, og departementet er ikke kjent med at andre land så langt har utviklet noen nasjonal løsning for kontonummerportabilitet. I enkelte land har myndighetene imidlertid vurdert mulighetene for å gjøre dette, bl.a. Nederland og Storbritannia, se boks 3.3.

Finanstilsynet anslo i 2007 at en omlegging til bankkontonummerportabilitet etter modellene som nevnt i boks 3.2, ville medføre en kostnad på ca. 4 mrd. kroner, og at det ikke ville gi tilstrekkelige samfunnsøkonomiske gevinster i forhold til kostnadene. Det norske betalingssystemet har samme grunnstruktur i dag, og en eventuell omlegging av kontonummersystemet vil fortsatt innebære betydelige utfordringer og kostnader, uavhengig av modell. Finanstilsynet foreslo i 2007 at det ble etablert forpliktende bransjeregler for å redusere ulempene forbundet med bankbytte, noe som ble fulgt opp av Finans Norge, jf. avsnitt 3.3.1.

Kontonummerportabilitet kan generelt være egnet til å øke mobiliteten i bankmarkedet, men det er usikkert hvor stor nytten kan være. Siden 2007 har den teknologiske og regulatoriske utviklingen beveget seg langt i retning av enklere bankbytte. Blant annet har gjennomsiktigheten i bankmarkedet bedret seg betraktelig, og opprettelsen av Finansportalen har gjort det enkelt å sammenligne bankenes priser på ulike tjenester, jf. avsnitt 3.3.4. Transaksjonskostnadene ved bankbytte har også sunket betraktelig, f.eks. ved at tinglysningsgebyret ved flytting av lån er redusert. I tillegg har Finans Norges bransjeregler bidratt mye til enklere bankbytte, som forsterkes av pliktene etter den nye finansavtaleloven. De nye PSD2-reglene kan dessuten redusere behovet for å bytte bank.

Departementet har i tidligere finansmarkedsmeldinger pekt på at når resultatene av ny teknologi i et åpnere marked har materialisert seg, vil det være naturlig å vurdere behovet for ytterligere regelverkstilpasninger og andre tiltak. Bruken av mulighetene som ligger i PSD2-reglene, er fortsatt i en tidlig fase. Departementet har også pekt på at Europakommisjonen ifølge betalingskontodirektivet skal avgi en rapport med vurdering bl.a. av kostnader og fordeler ved kontonummerportabilitet i EU. Rapporten skulle etter planen foreligge i september 2019, men er forsinket. Etter det departementet er kjent med, kan rapporten komme i midten av 2021.

Spørsmål om kontonummerportabilitet står på agendaen i flere land, og fellestrekk ved arbeidet til nå er betydelige tekniske utfordringer og høye kostnadsanslag. I tillegg er mange betalinger grensekryssende. Som påpekt bl.a. fra den nederlandske sentralbanken, bør et eventuelt system for kontonummerportabilitet være et fellesprosjekt i EU/EØS. Også Finanstilsynet har vurdert at en eventuell videre utredning av spørsmålet om kontonummerportabilitet i Norge, bør avvente utviklingen i EU. Etter departementets syn vil den varslede rapporten fra Europakommisjonen være et godt utgangspunkt for videre vurdering av mulighetene for kontonummerportabilitet både i Norge og på europeisk nivå. Det vil være tid- og ressurskrevende å utvikle og etablere et nasjonalt system for kontonummerportabilitet, også fordi det vil måtte være kompatibelt med den finansielle infrastrukturen ellers i Europa og tjenestene som nå etableres i tråd med PSD2-reglene. Det vil derfor være store fordeler ved utvikling av et felleseuropeisk system, eller nasjonale systemer basert på en felleseuropeisk tilnærming eller ramme. Dersom det ikke skulle skje en utvikling på europeisk nivå, kan det være hensiktsmessig å vurdere nærmere om en form for kontonummerportabilitet likevel kan etableres i Norge. I tillegg til endringene de siste 10–15 årene som har gjort bankbytte enklere i Norge, er det mulig å se for seg ytterligere alternative tiltak til kontonummerportabilitet som kan gjøre det lettere å bytte bank. For eksempel er bankbyttetjenestene som er etablert i Nederland og Storbritannia, mer omfattende enn bankbyttetjenestene som finansnæringen har fått på plass i Norge.

Etter ny finansavtalelov skal bankene sikre forbrukere tilgang til en klar, hurtig og sikker prosedyre for bytte av betalingskonto, som er enkel for forbrukerne å benytte, jf. § 4-34 og omtalen i avsnitt 3.3.1. Prosessen for flytting av faste betalingsavtaler og bankenes plikter i denne forbindelse er regulert i loven, jf. §§ 4-37 og 4-38. Dette omfatter bl.a. flytting av faste betalingsoppdrag og direktebelastningsfullmakter som AvtaleGiro, mellom betalingskontoer tilhørende forbrukere. Finansnæringen har for øvrig igangsatt et prosjekt for å forenkle prosessen med å flytte faste betalingsoppdrag fra en bank til en annen, og i løpet av 2022 vil i tillegg de fleste norske banker være på samme IT-plattform. Det kan ifølge finansnæringen forenkle arbeidet med å etablere enkel flytting av AvtaleGiro.

Avtaler om eFaktura inngås mellom kunden og fakturautstederen, og avtalen følger kundens personnummer. Siden hver eFaktura-avtale er koblet til person, ikke bank, er eFaktura-ene tilgjengelig i alle banker som den enkelte er kunde hos. Kunden må velge hvilken bank betalingen skal gjennomføres fra, men slipper uansett å taste kontonummer, KID-nummer, beløp og forfallsdato. Tilgangen til eFaktura påvirkes derfor ikke av bankbytte. Alle norske banker tilbyr eFaktura.

3.3.4 Finansportalen

Finansportalen er en nettportal drevet av Forbrukerrådet. Finansportalen har en viktig funksjon i å samle inn og gi god, sammenlignbar og enkelt tilgjengelig informasjon om bank-, forsikrings-, pensjons- og fondsprodukter i finansmarkedet, slik at forbrukerne kan finne de beste prisene og vilkårene. Portalen har også verktøy for bytte av tjenesteleverandør. Et sentralt utgangspunkt ved etableringen i 2008 var lav kundemobilitet i markedet for finansielle tjenester, og portalen skulle bidra til større gjennomsiktighet i priser og øvrige vilkår. Finansportalen er etter hvert blitt godt kjent i det norske markedet, og hadde i 2020 i gjennomsnitt nærmere 40 000 unike brukere i uken.4 Prisopplysninger fra Finansportalen blir benyttet som grunnlag for rentesatser som myndighetene i sin tur benytter til en rekke formål. Den såkalte basisrenten fastsettes av Finanstilsynet med utgangspunkt i priser på boliglån fra Finansportalen. Basisrenten brukes bl.a. for å fastsette utlånsrentene i Lånekassen, Husbanken og Statens pensjonskasse og statens utlån til helseforetakene, og ligger også til grunn for Skatteetatens fastsettelse av normrenten, som benyttes til å beregne skattepliktig rentefordel ved lån i arbeidsforhold. Finansportalen leverer også data til andre prissammenligningstjenester.

Det er viktig at forbrukere og andre kan ha tillit til at Finansportalen gir prisinformasjon som holder høy kvalitet og er oppdatert. Det er derfor en prioritert oppgave for Forbrukerrådet, som administrerer Finansportalen, å arbeide for at Finansportalen leverer korrekte og dekkende opplysninger til både forbrukere og andre interessenter innenfor alle områder portalen dekker. Dette forutsetter bl.a. tilstrekkelig innrapportering fra banker, forsikringsforetak og andre finansielle foretak. Foretakene har derfor plikt til å innrapportere sine priser til portalen. Finansdepartementet har dessuten fastsatt krav om at finansforetak, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond skal ha en godt synlig lenke til Finansportalen på forsiden av sine nettsider og på øvrige digitale plattformer hvor priser eller produkter presenteres. Forbrukerrådet må på sin side ha gode tekniske løsninger og kapasitet til å håndtere og presentere opplysningene i Finansportalen.

Forbrukerrådet har i statsbudsjettet for 2021 fått tildelt nye midler for å styrke arbeidet med Finansportalen. Barne- og familiedepartementet pekte i budsjettproposisjonen på at midlene skal «sikre at tenesta held høg kvalitet og sørgje for at Forbrukarrådet, som forvaltar portalen, skal kunne gjere naudsynt utviklingsarbeid for å sikre ei framtidsretta løysing». Det er viktig at alle deler av Finansportalen blir videreført med høy kvalitet.

3.4 Tilbud og bruk av kontanter

3.4.1 Bankenes kontanttjenester

De fleste betalingene i Norge skjer i dag med elektroniske løsninger som betalingskort, mobilbetaling og nettbank. Ifølge undersøkelser fra Norges Bank har andelen betalinger på utsalgssteder og mellom privatpersoner som gjøres med kontanter, falt over mange år, og utgjorde høsten 2020 ca. 3–4 pst. se figur 3.3. Til sammenligning ble omtrent hver fjerde betaling i 2007 gjort med kontanter. Det markerte fallet fra 2019 til 2020 må sees i sammenheng med at aktørene tilpasset seg til koronasituasjonen, og at mange butikker derfor oppfordret sine kunder til å unngå å betale med kontanter. Andelen kontantbetalinger er lav i Norge også sammenlignet med andre land. Selv om den samlede bruken av kontanter i Norge har falt i mange år, er bruken fortsatt betydelig i enkelte bransjer, f.eks. i dagligvarehandelen.

Forstørr bilde

Kilde: Norges Bank.

Bankkontopenger disponert med elektroniske løsninger dekker de fleste behov for mange, men kontanter er fortsatt et viktig betalings- og verdioppbevaringsmiddel, i tillegg til at kontanter har en beredskapsfunksjon. Noen kan likevel ha et særlig behov for å kunne gjøre opp for seg med kontanter. Kontanter har i tillegg en del egenskaper som elektroniske løsninger ikke har, se avsnitt 4.4 om digitale sentralbankpenger.

Departementet har i de tre siste finansmarkedsmeldingene omtalt utviklingen i bankenes tilbud av kontanttjenester. Bankene har gradvis nedskalert kontanttilbudet over mange år, og den enkelte bank er ikke forpliktet til å opprettholde tilbudet på vegne av fellesskapet. Det har bidratt til usikkerhet om finansforetakslovens krav om at bankene skal ha et tilbud av kontanttjenester som møter kundenes forventninger og behov, vil bli oppfylt fremover. Departementet viste i Finansmarkedsmeldingen 2019 til at nye fellesløsninger fra bankene kan redusere behovet for å forskriftsregulere enkeltelementer i det samlede tilbudet, som f.eks. kapasitet, åpningstider og geografisk spredning, gitt at samarbeidet bidrar til å opprettholde og videreutvikle et kontanttilbud som samlet sett møter bankkundenes forventninger og behov i hele landet. Departementet viste også til at den enkelte bank etter loven må sørge for at kundene har mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester.

Bankene etablerte i 2019 et felles rammeverk for innskudd og uttak av kontanter i butikker, gjennom samarbeidet i Finans Norge og Bits AS (finansnæringens infrastrukturselskap). Rammeverket gir den enkelte bank mulighet for å avtale at deres kunder kan bruke kontanttjenester som tilbys av andre banker, i tillegg til at bankene kan tilby sine kunder innskudd og uttak av kontanter i fysiske butikker som er tilknyttet BankAxept-systemet.

DNB har hatt avtale med Posten om formidling av kontanttjenester og andre enklere banktjenester i postkontorene og i butikker med «Post i butikk»-tilbud. Avtalen utløp ved utgangen av august 2020. Til erstatning for dette tilbudet har norske banker i fellesskap etablert en ny løsning for å sette inn og ta ut kontanter i dagligvarebutikker, kalt «Kontanttjenester i butikk». Vipps AS, som drifter den nye løsningen, opplyser på sine nettsider at kunder i over 90 banker kan benytte tjenesten. Tjenesten er tilgjengelig i Norgesgruppens butikker, og krever at kundene identifiserer seg med BankAxept-kort og PIN-kode.

Som varslet i Finansmarkedsmeldingen 2020, har departementet innhentet fra Finanstilsynet og Norges Bank en kartlegging av bankenes samlede tilbud av kontanttjenester, samt vurderinger av om tilbudet møter ulike kundegruppers forventninger og behov innenfor rammene av bl.a. hvitvaskingsregelverket, og om utviklingen kan innebære behov for nye tiltak eller regelverksendringer. Kartleggingen viser at antall filialer som tilbyr kontanttjenester, samt antall minibanker og innskuddsautomater, er redusert siden 2018. I tillegg er også antall nattsafer redusert. I 20 kommuner, samt Svalbard, har ikke bankene noe kontanttjenestetilbud, utover eventuelle muligheter for kontantuttak ved varekjøp i butikk.

Finanstilsynet peker på at bankenes eget tilbud av kontanttjenester antakelig vil bli ytterligere redusert i årene som kommer, samtidig som en eventuell utbygging av «Kontanttjenester i butikk» vil kunne bidra til et bedre samlet tilbud. Finanstilsynet viser til at samordnede eller felles løsninger både er hensiktsmessig, samfunnsøkonomisk rasjonelt og et viktig bidrag til et tilfredsstillende kontanttilbud over hele landet, og vurderer at «Kontanttjenester i butikk» gir et godt bidrag til kunders tilgang til kontanttjenester, særlig i privatmarkedet. Når kontanttjenester i større grad blir avhengig av én løsning, innebærer det imidlertid også en ny sårbarhet.

Norges Banks vurderinger samsvarer i stor grad med Finanstilsynets vurderinger. Norges Bank peker imidlertid på at innskuddsmulighetene for næringslivskunder ikke synes å være tilfredsstillende.

Finanstilsynets kartlegging viser at det er flere banker som fremholder at de ikke har ansvar for et slikt tilbud. Kartleggingen viser at 21 banker ikke tilbyr kontanttjenester. Disse bankene peker bl.a. på at deres kunder ikke har forventninger til et slik tilbud, og at de har spesialisert seg på andre forretningsområder.

Finanstilsynet og Norges Bank mener at det er behov for å tydeliggjøre bankenes ansvar for et hensiktsmessig tilbud av kontanttjenester i hele landet. Pliktene for alle banker og filialer som tar imot innskudd fra kunder, bør etter Finanstilsynets vurdering tydeliggjøres i forskrift med krav om å tilby kundene innskudds- og uttakstjenester innen rimelig avstand fra kundens nærmeste lokalsenter. Finanstilsynet viser til at dette kan innebære at banker som i dag ikke tilbyr kontanttjenester, kan måtte etablere både produkter, tjenester og systemløsninger som ikke faller inn under deres nåværende forretningsmodell, og at alle banker som har fått konsesjon i senere tid, ikke har planer om å tilby kontanttjenester.

Finansdepartementet mener at det i første omgang bør klargjøres at plikten til å tilby kundene innskudds- og uttakstjenester gjelder alle banker. Departementet har derfor bedt Finanstilsynet utarbeide et høringsnotat med utkast til forskrift som klargjør at den enkelte bank må sørge for at kundene har mulighet for å sette inn og ta ut kontanter, enten i bankens egen regi eller gjennom avtale med andre tilbydere av kontanttjenester. En slik forskrift vil dermed være en oppfølging av prinsippet som ble nedfelt i Finansmarkedsmeldingen 2019.

I tillegg til forskriftsforslaget foreslår Finanstilsynet å sette ned et offentlig utvalg for å vurdere kontantenes rolle i samfunnet fremover, og hvordan ulike kundegruppers behov for kontanttjenester kan dekkes på en mest mulig effektiv måte. En slik utredning kan ifølge Finanstilsynet også identifisere hvilke grupper som har særlig behov for kontanttjenester, og hva som kjennetegner disse behovene. Finanstilsynet viser til at dette vil være viktig kunnskap for å utvikle elektroniske betalingsløsninger som kan benyttes av de som i dag er avhengig av kontanter, herunder barn og enkelte grupper med nedsatt funksjonsevne.

Finansdepartementet vil vurdere behovet for et slikt utvalg bl.a. i lys av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid om retten til å betale med kontanter, jf. omtale i avsnitt 3.4.2. Et utvalg vil også kunne foreta en bredere vurdering av hvordan innskudds- og uttakstjenester over tid bør tilpasses til endringer i etterspørsel og behovet for nærhet til kundene.

3.4.2 Rett til å betale med kontanter

Etter finansavtaleloven har en forbruker alltid rett til å gjøre opp med tvungne betalingsmidler hos en betalingsmottaker, og kontanter er tvungent betalingsmiddel i Norge etter sentralbankloven. Gjeldende finansavtalelov ble vedtatt i 1999, og siden den gang har det skjedd store endringer i betalingsmarkedet og i måten finansavtaler inngås på. Det har kommet innspill om dette fra flere hold, bl.a. fra Norges Bank om at næringsdrivende ikke bør kunne komme seg bort fra retten å gjøre opp med kontanter via sine forretningsvilkår.

Justis- og beredskapsdepartementet forvalter finansavtaleloven. I ny finansavtalelov er retten til å gjøre opp for seg med kontanter videreført, men departementet gir i Prop. 92 LS (2019–2020) uttrykk for at det er behov for å se på om dagens regler er hensiktsmessige. Utgangspunktet bør fortsatt være at forbrukere skal ha rett til å betale med kontanter, og det kan være behov for å styrke denne retten i visse situasjoner. Samtidig kan ikke retten til å gjøre opp med kontanter gjelde uten unntak. For eksempel er det lite praktisk med kontant oppgjør ved netthandel. Justis- og beredskapsdepartementet er i gang med å se nærmere på hvor langt retten til å gjøre opp med kontanter bør gå, og hvilke presiseringer som eventuelt bør gjelde.

3.5 Forbrukslån

3.5.1 Markedsutvikling

Forbrukslån er usikret gjeld til personkunder, og omfatter også kredittkortgjeld. Veksten i slike lån var lenge svært høy, men har de siste årene bremset opp. I 2020 var det negativ utlånsvekst hos både norske og utenlandske forbrukslånsbanker i Norge. Basert på Finanstilsynets utvalgsundersøkelse blant foretak som tilbyr forbrukslån,5 var årsveksten i det norske markedet minus 14 pst. fra utgangen av 2019 til utgangen av 2020 (justert for salg av misligholdte porteføljer), se også omtale i avsnitt 2.4.4.

Tallene er hentet fra Finanstilsynets utvalgsundersøkelse av 33 banker og finansieringsforetak som tilbyr forbrukslån i Norge, og er ikke justert for salg av misligholdte porteføljer.

Kilde: Finanstilsynet.

Mislighold og tap på forbrukslån er betydelig høyere enn for andre typer lån til privatpersoner. Til tross for at bankene har økt salget av misligholdte lån de siste årene, har andelen av bankenes forbrukslån som er misligholdt i minst 90 dager, økt mye, se figur 3.5. Ved utgangen av 2020 var misligholdsandelen 14 pst. (inkludert norske bankers forbrukslån i utlandet), opp fra 11 pst. ved utgangen av 2019. For bankene som spesialiserer seg på forbrukslån, var misligholdsandelen over 20 pst. ved utgangen av 2020. Figur 3.5 viser også at bankenes tap på forbrukslån økte noe i 2020, fra 2,8 til 3 pst. av samlede forbrukslån.

Kilde: Finanstilsynet.

Finanstilsynet vil fremover publisere halvårlige rapporter om utviklingen i forbruksgjelden. Første rapport kom i november 2020, og omtaler også bl.a. forbruksgjeld til inkasso basert på inkassoforetakenes rapportering til Finanstilsynet. Inkassosaker knyttet til forbruksgjeld utgjorde i underkant av 12 pst. av alle inkassosaker ved utgangen av 2020, men nærmere halvparten av samlet misligholdt hovedstol (opprinnelig lånebeløp til inkasso). I volum utgjør dette nesten 700 000 inkassosaker, og en samlet misligholdt hovedstol på vel 35 mrd. kroner. Om lag 52 pst. av kravene var knyttet til hovedstol under 25 000 kroner, og ett av tre låneforhold var eldre enn 5 år.

Statistisk sentralbyrå har sett på hva som kjennetegner låntakere med usikret gjeld, og finner at menn har betydelig høyere gjeld enn kvinner, og at gjelden er høyest for dem fra rundt 40 år til i begynnelsen av 60-årene. De finner også at gjennomsnittsgjelden er klart høyere for personer som har lav formell utdanning, har innvandrerbakgrunn, er enslige fedre eller uføretrygdede, sammenlignet med gjennomsnittet for befolkningen, samtidig som inntekt og formue i gjennomsnitt er lavere.6

3.5.2 Gjennomførte tiltak og utestående utfordringer

Mens tilgang til usikret kreditt gir mulighet til å jevne ut forbruket over tid, kan tilgangen også skape problemer for de som tar opp større lån enn de klarer å betjene. Selv om det er mange og sammensatte årsaker til gjeldsproblemer, er forbruksgjeld ofte en del av årsaksbildet. Frem til regjeringen fra 2017 strammet inn med nye regler og andre tiltak, har det også vært betydelige utfordringer i markedet, bl.a. med aggressiv markedsføring og mangler i bankenes kredittvurderinger. Boks 3.4 gir en oversikt over gjennomførte tiltak.

Regjeringen har lenge vært opptatt av å sikre et mer velfungerende forbrukslånsmarked, ut fra hensyn til både finansiell stabilitet og den enkelte forbruker. Som en følge av kravene til utlånspraksis for forbrukslån og gjeldsinformasjonsloven, må bankene nå gjøre grundige kredittvurderinger på grunnlag av pålitelig informasjon fra gjeldsinformasjonsforetakene, og de skal ikke yte forbrukslån til kunder som ikke har tilstrekkelig betjeningsevne eller som vil få for høy samlet gjeld.

Det høye og økende misligholdet av forbrukslån tilsier imidlertid at det er mange låntakere som ikke klarer å betjene gjelden de har tatt opp, noe som gir grunn til uro. Misligholds- og tapsutviklingen må ses i sammenheng med den sterke utlånsveksten som preget dette markedet frem til for et par år tilbake. Nylige regelverksendringer og nye initiativ fra regjeringen kan bidra til bedre håndtering av gjeldsutfordringer fremover.

For å gjøre det lettere for bankene å hjelpe kunder som har dyr forbruksgjeld som de ikke kan betjene, har utlånsforskriften fra 1. januar 2021 en ny bestemmelse om restrukturering, som åpner for at bankene kan se bort fra enkelte krav i forskriften når de innvilger såkalte omstartslån for å restrukturere kunders gjeld, se avsnitt 2.4.4. Regjeringen har også redusert satsene for purregebyr og inkassosalærer betydelig, se boks 3.4, og Justis- og beredskapsdepartementet arbeider med en revisjon av inkassoloven. Barne- og familiedepartementet vurderer endringer i gjeldsordningsloven, som gir privatpersoner med alvorlige gjeldsproblemer mulighet til å få kontroll over økonomien sin. Barne- og familiedepartementet vil sende på høring et utkast med en rekke forslag til endringer i gjeldsordningsregelverket før sommeren.

Registreringen og utleveringen av gjeldsopplysninger etter gjeldsinformasjonsloven omfatter som nevnt i boks 3.4 all usikret forbruksgjeld, men Barne- og familiedepartementet har hjemmel til å fastsette i forskrift at også pantesikret gjeld skal omfattes. Under høringene av lovutkastet og utkast til utfyllende forskrift i 2017 ga flere instanser uttrykk for at denne hjemmelen bør tas i bruk, bl.a. Forbrukerrådet, Finans Norge og Finanstilsynet. I tråd med Stortingets anmodningsvedtak nr. 786 (2016–2017) og 514 (2019–2020) arbeider regjeringen med en evaluering av ordningen. Grunnlaget for evalueringen utgjøres bl.a. av et forskningsarbeid fra Forbruksforskningsinstituttet SIFO og en vurdering av personvernkonsekvenser fra Datatilsynet, i tillegg til at det vil bli innhentet innspill fra finansnæringen og andre berørte parter. Regjeringen mener at en utvidelse av ordningen vil være i tråd med gjeldsinformasjonslovens intensjon og bidra til å øke nytten av gjeldsinformasjonsforetakene. Regjeringen tar derfor sikte på å utvide ordningen med andre former for gjeld, i første omgang gjeld med pantesikkerhet i boligeiendom og kjøretøy, forutsatt at utvidelsen kan gjennomføres på en personvernmessig forsvarlig måte. Regjeringen vil også se på om folkefinansieringsplattformer som formidler kreditt bør omfattes av rapporterings- og opplysningspliktene, på lik linje med kredittytere. Barne- og familiedepartementet vil komme tilbake til saken i budsjettproposisjonen for 2022.

Regjeringen vurderte i 2017 et forbud mot såkalte tilleggsfordeler som er betinget av opptak av kreditt eller inngåelse av en kredittavtale. Tilleggsfordeler tilbys primært i tilknytning til utstedelse og bruk av kredittkort, og omfatter bl.a. forsikringer, rabatter og bonuspoeng. I forskriften om markedsføring av kreditt som Justis- og beredskapsdepartementet fastsatte i 2017, er det bl.a. forbud mot at tilleggsfordeler gis mer fremtredende plass i markedsføringen enn kredittkostnader. Lignende regler er fastsatt også i andre nordiske land, og i Finland er i tillegg markedsføring av enkelte typer tilleggsfordeler ansett som lovstridig, se boks 3.5. En ny kartlegging fra Finanstilsynet viser at tilbudet av tilleggsfordeler i det norske markedet er omfattende og variert, se boks 3.6.

Noen typer tilleggsfordeler kan passe sammen med kredittopptak og være økonomisk gunstig for forbrukere, som f.eks. reiseforsikring. Andre typer tilleggsfordeler kan være problematiske, og bidra til uforsvarlig gjeldsopptak, i tillegg til at det kan være vanskelig for forbrukeren å danne seg et riktig bilde av priser og vilkår. Noen av tilleggsfordelene kan også bidra til at kundene kjøper mer enn de ellers ville gjort. For de som av forskjellige grunner ikke betaler ned kreditten ved forfall, kan gjeldsopptak som er direkte eller indirekte motivert av tilleggsfordeler, bli kostbart. Rabatter og andre fordeler som mange forbrukere nyter godt av, finansieres bl.a. av inntekter fra renter og gebyrer betalt av dem som ikke husker eller klarer å betale kredittkortgjelden i tide. Bruk av ulike former for tilleggsfordeler kan ha både positive og negative virkninger på konkurransen i markedene. For eksempel kan etablerte aktører utfordres av nye tilbudskombinasjoner, samtidig som noen tilbud kan virke innlåsende.

Finanstilsynet har tidligere uttrykt bekymring for bruken av tilleggsfordeler, og tatt til orde for et forbud, slik også Forbrukertilsynet har foreslått. På oppdrag fra Finansdepartementet har Finanstilsynet nylig vurdert behovet for tiltak i dette markedet. Finanstilsynet mener at det fortsatt er behov for et forbud mot tilleggsfordeler, og viser til at selv om omfanget av låneopptak ved bruk av kredittkort er redusert de siste årene, er det prinsipielt uheldig at tilleggsfordeler benyttes for å få kunder til å bruke kredittkort i stedet for debetkort. Ved innføringen av tiltakene for å bidra til et velfungerende forbrukslånsmarked, har regjeringen lagt stor vekt på at forbrukerne bør ha god informasjon og oppmerksomhet om kredittvilkårene og kostnadene forbundet med opptak av usikret gjeld. Forbudet mot at tilleggsfordeler gis mer fremtredende plass i markedsføringen enn kredittkostnader mv., er derfor et viktig tiltak.

Et generelt forbud mot å tilby tilleggsfordeler som sådan, slik bl.a. Finanstilsynet og Forbrukertilsynet har tatt til orde for, vil kunne gi bedre forbrukerbeskyttelse, men også være inngripende. Et generelt forbud kan f.eks. innebære at bankene må reforhandle eller si opp et stort antall avtaler, både med forbrukere og samarbeidspartnere, og kan omfatte en del fordeler som ikke nødvendigvis bidrar til økt gjeldsopptak eller på andre måter er problematisk. Et forbud kan også påvirke konkurransen i markedene. Dersom det skal gjøres endringer, kan mer målrettede tiltak, f.eks. rettet mot fordeler med begrenset varighet som kan legge til rette for lite veloverveide kjøp, være mer aktuelt. Regjeringen vil se på behovet for en nærmere regulering av tilleggsfordeler, f.eks. når det gjelder markedsføring eller adgangen til å tilby ulike former for tilleggsfordeler, med utgangspunkt i hensynet til at forbrukerne skal kunne ta gode og veloverveide beslutninger om gjeldsopptak.

3.6 Utviklingen i det private pensjonsmarkedet

3.6.1 Generelt

I løpet av de siste 20 årene har det skjedd store endringer i markedet for privat tjenestepensjon. Tradisjonelle ytelsesordninger har blitt faset ut, og innskuddsordninger er nå den dominerende formen for tjenestepensjonsordning i privat sektor. Figur 3.6 og 3.7 viser utviklingen i hhv. innskudd og premier til, og forvaltningskapital fra opptjening i private tjenestepensjonsordninger. Ny opptjening skjer nå i all hovedsak i innskuddsordninger, men det ligger fortsatt betydelig kapital i ytelsesbaserte produkter, og da spesielt i fripoliser. Opptjeningen i de såkalte hybridordningene er fortsatt relativt lav, men økende.

Kilde: Finans Norge.

Kilde: Finans Norge.

Utviklingen på pensjonsområdet har gitt arbeidstakerne flere valgmuligheter. Særlig kan flere nå velge når de skal starte uttak av pensjon, om pensjonen skal tas ut helt eller delvis, om den skal tas ut i kombinasjon med videre arbeid, og hvordan pensjonskapitalen skal forvaltes underveis. Samtidig må den enkelte arbeidstaker ta større ansvar for egen pensjonssparing, herunder ved at det har vært en betydelig overføring av risiko fra pensjonsleverandører og arbeidsgivere til den enkelte. Dette stiller høye krav til god informasjon fra myndigheter, pensjonsleverandører og arbeidsgivere, slik at den enkelte kan gjøre gode og rasjonelle valg i pensjons- og kapitalmarkedene. Et virkemiddel for å ivareta de som ikke har ønske eller mulighet til å ta aktive valg for egen pensjon, er å sørge for gode og rimelige standardløsninger, f.eks. for investeringsprofil.

Regelverket for de private tjenestepensjonsordningene er fortsatt i endring, og på sentrale områder er betydelige utredningsprosesser nå avsluttet eller i sluttfasen. Et fellestrekk for prosessene på tjenestepensjonsområdet er en målsetting om at både personer som skal ha utbetalt pensjon, og arbeidsgivere som har pensjonsordning for sine ansatte, skal få bedre pensjonsprodukter. De overordnede målene for regelverksarbeidet er trygghet for opptjente pensjoner, en effektiv og rasjonell forvaltning av pensjonskapital, god oversikt og mulighet til innflytelse over egen pensjon, og velfungerende konkurranse i pensjonsmarkedet.

3.6.2 Egen pensjonskonto

For å bidra til enklere og bedre oversikt over pensjonssparingen, samt lavere kostnader og dermed mer pensjon for hver sparte krone, har regjeringen innført egen pensjonskonto for privat innskuddspensjon. Reglene trådte i kraft 1. januar 2021.

Reglene om egen pensjonskonto går ut på at arbeidstakere i bedrifter som har innskuddspensjonsordning, skal få samlet sin pensjonsopptjening fra tidligere arbeidsforhold (pensjonskapitalbevis) og få denne forvaltet sammen med pensjonskapitalen som arbeidstakeren tjener opp hos nåværende arbeidsgiver. Pensjonskapitalen skal i utgangspunktet samles og forvaltes i arbeidsgivers pensjonsordning, men arbeidstaker kan i stedet velge å plassere sin pensjonskonto hos en pensjonsleverandør som han eller hun velger selv (selvvalgt leverandør). Arbeidstaker kan også reservere seg mot en samling av sine pensjonskapitalbevis, og beholde dem der de forvaltes i dag.

Fra 1. januar 2021 ble også den såkalte tolvmånedersregelen opphevet. Det innebærer at arbeidstakere som slutter i bedrifter som har innskuddspensjonsordninger, nå har rett til å få med seg sin opptjente pensjonskapital uavhengig av lengden på arbeidsforholdet. Opphevingen er bl.a. begrunnet i at pensjonskapital fra kortvarige arbeidsforhold i mange tilfeller vil kunne samles på egen pensjonskonto, fremfor å forvaltes i små enkeltstående pensjonskapitalbevis.

3.6.3 Pensjon fra første krone

Minstekravet i obligatoriske tjenestepensjonsordninger (OTP) er sparing tilsvarende 2 pst. av lønn mellom 1 og 12 G, uavhengig av type ordning. Det er valgfritt for arbeidsgivere om de vil gi opptjening for lønn under 1 G i innskuddsordninger. Det er også valgfritt for arbeidsgiver om ansatte under 20 år og med under 20 pst. stilling, skal være medlem i obligatoriske tjenestepensjonsordninger. Det kan maksimalt spares 7 pst. av lønn inntil 12 G og med mulighet for et tilleggsinnskudd på inntil 18,1 pst. av lønn mellom 7,1 G og 12 G.

Samlet var det ca. 1,5 mill. medlemmer i innskuddspensjonsordninger i 2020. Om lag to tredeler av medlemmene hadde opptjening for inntekt fra 1 G i 2020. Innskuddssatsene for denne gruppen ligger generelt lavere enn for medlemmer med opptjening fra første krone. Om lag 23 pst. av medlemmene hadde minstesatsen i OTP-loven på 2 pst. av inntekt over 1 G.

En arbeidsgruppe med deltakere fra Arbeids- og sosialdepartementet, Finansdepartementet, LO, NHO, Virke og YS har utredet konsekvensene av å innføre krav om pensjonsopptjening fra første krone og uavhengig av alder og stillingsbrøk i private tjenestepensjonsordninger. Utredningen har vært på høring med frist 19. mars 2021. Stortinget vedtok 16. februar 2021 å be «regjeringen fremme forslag til nødvendige lovendringer for å innføre pensjon fra første krone med sikte på innføring fra 1. januar 2023». Stortinget ba videre «regjeringen vurdere midlertidige, kompenserende økonomiske tiltak for arbeidsgiversiden og overgangsregler som gjør at pensjon fra første krone kan innføres over noe tid, f.eks. 3 år etter virkningstidspunktet». Finansdepartementet legger dette til grunn for oppfølgingen av høringen av arbeidsgrupperapporten og arbeider med et lovforslag som etter planen vil bli fremmet i løpet av våren.

3.6.4 Garanterte pensjonsprodukter

Garanterte pensjonsprodukter omfatter bl.a. kollektive ytelsesordninger og fripoliser fra slike ordninger. Det er lite ny opptjening og dermed lite premiebetalinger til ytelsesordningene. Derimot er kapitalbeholdningen bak fripoliser økende. Departementet arbeider for å videreutvikle regelverket også for denne delen av tjenestepensjonsmarkedet. En arbeidsgrupperapport, et høringsnotat fra Finanstilsynet og et regelverksinnspill fra Pensjonistforbundet om dette regelverket har vært på høring med frist i april 2020.

Høringen omfatter to typer av endringer i regelverket for garanterte pensjonsprodukter. Den ene er utvidelser i kundenes valgmuligheter. I høringsutkastene foreslås det bl.a. å åpne for at pensjonsleverandører kan kompensere fripoliseinnehavere for å si fra seg sin garanterte ytelse i bytte mot investeringsvalg for pensjonsmidlene, samt å åpne for raskere utbetaling av små fripoliser dersom kundene ønsker det.

Den andre typen endringer gjelder virksomhetsreglene for pensjonsleverandørene, og har som formål å øke forventet meravkastning for kundene uten å rokke ved de eksisterende garantiene. Slike endringer vil i tilfelle innebære noe høyere risiko i forvaltningen av kundenes overskuddsmidler, og effekten for kundene vil dermed avhenge av markedsutvikling og leverandørenes tilpasninger. Finansdepartementet har uttalt i høringen at det bare er aktuelt med slike regelendringer dersom det er tilstrekkelig godtgjort at det er til kundenes fordel.

Finansdepartementet tar sikte på å legge frem et lovforslag basert på høringen i løpet av våren.

3.7 Behandling av tvister i klageorganer

Når det oppstår tvister mellom finansforetak og deres kunder, er det i begge parters interesse at saken løses på en ryddig og effektiv måte. For forbrukere vil det i tillegg være avgjørende at saken kan behandles ordentlig uten fare for høye kostnader. Stortinget vedtok i 2014 en lovregel som sikrer at forbrukere ikke må betale sakskostnader ved domstolsbehandling av saker som forbrukeren har fått medhold i fra en offentlig godkjent tvisteløsningsordning, og hvor foretaket ikke har fulgt uttalelsen fra tvisteløsningsordningen. I slike tilfeller skal finansforetaket betale sakskostnadene i første rettsinstans, og også ved en anke hvis det er foretaket som anker.

Finansklagenemnda er en sentral tvisteløsningsordning i finanssektoren og er godkjent som klageorgan etter lov om godkjenning av klageorganer § 3, samt etter finansavtaleloven § 4 og forsikringsavtaleloven § 20-1. Finansklagenemnda behandler tvister som springer ut av avtaler mellom finansforetak og deres kunder, finansforetak som avviser kunder og manglende medvirkning ved flytting av kundeforhold fra ett finansforetak til et annet. Organet ble opprettet i 2010 av Forbrukerrådet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finans Norge, Finansieringsselskapenes Forening og Verdipapirfondenes forening. Behandling av tvister i klageorgan er omtalt i Prop. 92 LS (2019–2020) om ny finansavtalelov, se punkt 25.2 i proposisjonen. Gjeldende regler om behandling av tvister i klageorgan er videreført i ny finansavtalelov, med enkelte språklige endringer. Ny finansavtalelov vil tre i kraft tidlig i 2022.

Ved behandlingen av Finansmarkedsmeldingen 2020, jf. Innst. 353 S (2019–2020), traff Stortinget 12. juni 2020 anmodningsvedtak nr. 694 (2019–2020) om Finansklagenemnda:

«Stortinget ber regjeringen utrede om Finansklagenemnda kan få utvidet mandat, f.eks. til også å behandle klager fra organisasjoner, næringsdrivende og bedrifter, eventuelt organisasjoner og bedrifter under en viss størrelse.»

Vedtaket følges opp i dette avsnittet.

Klagenemnder kan være et praktisk viktig tvisteløsningsalternativ. Bruk av klagenemnder som er etablert i henhold til finans- og forsikringsavtalelovgivningen, bidrar til enklere og mer effektiv tvisteløsning innenfor finanssektoren.

Finansklagenemnda består av fem nemnder som behandler saker innen bank og finans, skadeforsikring, personforsikring, eierskifteforsikring og inkasso. Finansklagenemnda behandler klager fra forbrukere som har et reelt behov for å få avgjort et omtvistet krav mot et finans- eller inkassoselskap, jf. Finansklagenemndas vedtekter punkt 1.4. I forsikringsforhold har næringsdrivende allerede klageadgang. Finansklagenemnda er et privat, avtalebasert klageorgan. Det er opp til partene som har opprettet Finansklagenemnda, å avgjøre utvidelser av nemndas kompetanse. Det følger av vedtektene punkt 10.2 at endring i vedtektene skal legges frem for og godkjennes av avtalepartene. Videre angir vedtektene at dersom krav i eller gitt i medhold av loven endres, skal vedtektene til Finansklagenemnda endres tilsvarende.

Det er i utgangspunktet frivillig å være tilsluttet Finansklagenemnda og andre klageorganer i finanssektoren, men medlemmer av avtalepartene er automatisk tilsluttet Finansklagenemnda. Videre kan Kongen etter finansforetaksloven § 16-3 fastsette at finansforetak skal være tilsluttet utenrettslig tvisteløsningsordning. Denne forskriftshjemmelen er benyttet for å pålegge betalingsforetak, e-pengeforetak og opplysningsfullmektiger å være tilknyttet en utenrettslig tvisteløsningsordning som nevnt i finansforetaksloven § 16-3. Bakgrunnen for at disse aktørene er pålagt å være tilsluttet en klagenemnd, er direktivfastsatte krav om at tvister skal kunne bringes inn for en utenrettslig klageordning. I tillegg har eiendomsmeglingsforetak og advokater som driver eiendomsmegling, plikt til å være tilsluttet et godkjent klageorgan, som i praksis er Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester.

Ved siden av Finansklagenemnda er det på forsikringsområdet etablert en egen klagenemnd for tvister mellom oppdragsgivere og forsikrings- og gjenforsikringsmeglingsforetak. Så lenge tvisten er til behandling i organet, kan ingen av partene bringe tvisten inn for domstolene. Oppdragsgiverne er her i all hovedsak næringslivskunder, men kan også være privatpersoner.

I tilllegg skal AIF-forvaltere som markedsfører alternative investeringsfond til ikke-profesjonelle investorer, være medlem av en uavhengig ekstern klageordning etter AIF-forskriften § 7-3.

Velfungerende klageordninger bør på en kostnadseffektiv måte ha effektiv og betryggende saksbehandling og gi avgjørelser av god kvalitet. Tvister hvor begge parter er næringsdrivende, vil imidlertid ofte kunne være mer komplekse og omfattende enn saker hvor én part er forbruker, noe som kan innebærer særskilte kompetanse- og ressurskrav. Departementet antar at hensynet til kostnadseffektivitet som et utgangspunkt tilsier at dersom det skulle være aktuelt med en utvidet adgang for næringsdrivende til å få behandlet klagesaker, bør dette kunne skje ved en utvidelse av eksisterende ordninger. På denne måten unngår en å etablere kostnadskrevende saksbehandlingsfunksjoner uten at det foreligger et reelt behov. Store enheter legger videre til rette for å tilordne ressurser til et varierende sakstilfang på ulike områder. Eksisterende ordninger som gis nye oppgaver, vil imidlertid kunne ha behov for å tilføres ny kompetanse og saksbehandlingsressurser.

En myndighetspålagt utvidelse av mandatet til Finansklagenemda som ikke er forankret hos partene, vil kunne føre til redusert oppslutning om Finansklagenemda. Finans Norge har påpekt at en myndighetspålagt utvidelse av mandatet vil reise en rekke spørsmål som må utredes nærmere.

I forbindelse med en uttalelse fra Finanstilsynet om at det administrative ansvaret for Klagenemnda for forsikrings- og gjenforsikringsmeglingsvirksomhet bør vurderes flyttet fra Finanstilsynet til Finansklagenemnda, viste Forbrukerrådet i 2018 til at Finansklagenemnda i det store og hele er satt opp som et klageorgan for forbrukere, og at det kan by på problemer om den også skal behandle klager fra næringsdrivende. Forbrukerrådet pekte derfor på at det heller burde bli igangsatt en prosess blant næringsorganisasjonene for å etablere en utenrettslig klagenemnd for tvister i næringsforhold.

En eventuell utvidelse av Finansklagenemnda reiser altså flere spørsmål som kan måtte utredes nærmere. Det vil være naturlig at relevante avtaleparter og næringsorganisasjoner i første omgang tar stilling til behovet for et nytt klagetilbud for næringsdrivende, organisasjoner mv., og eventuelt igangsetter det nødvendige arbeidet, før det vurderes om det er behov for en myndighetspålagt utvidelse av enkeltorganer.

En kartlegging gjennomført av Finanstilsynet har for øvrig vist at mange foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, ikke er tilsluttet et godkjent klageorgan. Dette gjelder særlig filialer av utenlandske foretak og foretak som driver grensekryssende virksomhet inn i Norge, men også norske foretak. Finansdepartementet har hatt på høring et utkast utarbeidet av Finanstilsynet til forskriftsregler som pålegger foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, å være tilsluttet et godkjent klageorgan. Høringsforslaget omfattet tilsvarende krav for foretak som driver grensekryssende virksomhet, herunder filialer av utenlandske foretak som ikke omfattes av gjeldende forskriftshjemler. Manglende tilslutning til godkjent klageorgan gir forbrukerne svakere vern av sine rettigheter. Departementet mener derfor at alle foretak som tilbyr finansielle tjenester til forbrukere, bør være tilsluttet et godkjent klageorgan. Finansdepartementet tar sikte på å følge opp høringsforslaget gjennom forskriftsendringer og forslag om lovendringer. I forlengelsen av dette legger departementet opp til å foreta en bredere vurdering av hvordan krav til utenrettslige klagebehandlingsordninger i EØS-regelverk på finansområdet kan gjennomføres på en kostnadseffektiv måte.

3.8 Eiendomsmegling

Trygg og effektiv bolighandel er viktig for forbrukerne. For de aller fleste er boligen den største økonomiske transaksjonen og investeringen de fortar gjennom livet. Hvert år blir i størrelsesorden én av 20 boliger omsatt i markedet. I 2020 var gjennomsnittlig kjøpesum for en bolig rundt 4 mill. kroner. En stor del av kjøpene er delvis finansiert med lån med pant i bolig, som utgjør nær 90 pst. av husholdningenes gjeld. Boligomsetningen har derfor stor betydning både for den enkelte husholdning og for økonomien som helhet.

Eiendomsmeglingsloven fra 2007 skal legge til rette for at eiendomshandel ved bruk av eiendomsmegler skjer på en sikker, ordnet og effektiv måte. Loven har krav bl.a. om at megleren skal yte profesjonell og upartisk assistanse og innhente, kontrollere og formidle alle relevante opplysninger om boligen. Det er krav om tillatelse for eiendomsmeglingsforetak, advokater som driver eiendomsmegling i kraft av advokatbevillingen, og eiendomsmeglere, og Finanstilsynet utøver tilsyn med eiendomsmeglingsvirksomhet.

Siden eiendomsmeglingstjenester er en betydelig kostnad ved bolighandelen, er det viktig med virksom konkurranse. Gjennomsnittlig pris på eiendomsmeglingstjenester ved salg av boliger og fritidseiendommer har ligget tilnærmet stabilt på i overkant av 70 000 2020-kroner de siste årene, se figur 3.8. Ettersom boligprisene har steget betydelig i perioden, har prisen som andel av salgssummen falt fra rundt 2,5 pst. til 2,1 pst. (vist på høyre akse i figuren), men økte noe i 2020. At eiendomsmeglingstjenester ikke har fulgt prisveksten for boliger, kan være en indikasjon på virksom konkurranse i markedet.

* Foreløpig tall.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

De siste årene har det vært en økning i antall klagesaker innen eiendomsmegling, se figur 3.9, men det er fortsatt svært få formidlinger som fører til tvister som ikke forbrukeren og eiendomsmegleren klarer å løse seg imellom.

Kilde: Reklamasjonsnemnda for eiendomsmeglingstjenester, Finanstilsynet og Finansdepartementet.

De siste årene har det blitt lansert ulike tjenester som retter seg mot boligselgere som selv utfører én eller flere av oppgavene som eiendomsmegler ellers tar seg av, typisk via digitale løsninger og portaler. Det større mangfoldet av tjenester kan bidra til økt konkurranse og større valgfrihet, men innebærer også utfordringer knyttet bl.a. til forbrukervern og tilsyn.

Regjeringen nedsatte i 2019 et utvalg som skal evaluere eiendomsmeglingsloven og foreslå en fremtidsrettet regulering (eiendomsmeglingsutvalget). Utvalget har fått et bredt mandat, bl.a. en samlet gjennomgang av erfaringer med gjeldende eiendomsmeglingslov og -forskrift. Utvalgets utredning skal foreligge innen 1. juni.