1 Innledning

1.1 Høye ambisjoner

Regjeringen har høye ambisjoner for Norge som kunnskapsnasjon. Kunnskap og kompetanse er nødvendige forutsetninger for å finne løsningene på dagens og fremtidens samfunnsutfordringer. Fremtiden for kunnskapsnasjonen Norge skapes i barnehagene og grunnopplæringen. Regjeringens mål er god kvalitet i hele utdanningsløpet, fra barnehage til høyere utdanning. Barnehage og skole er viktige felles arenaer for det enkelte barnets læring og utvikling. Utdanningssystemet er samfunnets viktigste bidrag til utvikling av barn og unges kunnskaper, ferdigheter og holdninger som grunnlag for å mestre eget liv i et demokratisk og mangfoldig samfunn. Deltakelse i barnehage og skole legger grunnlaget for sosial mobilitet, demokratisk forståelse og medvirkning. Regjeringens omfattende satsing på kunnskap og kompetanse skal gi alle barn og unge gode muligheter til å utvikle seg og ta i bruk sine evner og anlegg i videre utdanning og arbeid som grunnlag for et godt liv. Regjeringens mål er at barnehager og skoler skal bidra til at barn og unges evner utvikles best mulig, uavhengig av bakgrunn og forholdene hjemme. Utdanning er nøkkelen til utviklingen av et inkluderende kunnskapssamfunn. Det er det viktigste virkemidlet for sosial utjevning.

Kunnskap, og evnen til å anvende kunnskap, er det norske samfunnets viktigste konkurransekraft. Den samlede kunnskapskapitalen er samfunnets viktigste ressurs. Det er avgjørende for arbeidslivet og det er avgjørende for å kunne håndtere de viktigste utfordringene samfunnet har, på kort og lang sikt. Utdanningssystemet er myndighetenes viktigste virkemiddel for å påvirke kunnskapskapitalen. Utviklingen i arbeidslivet vil i stor grad avhenge av evnen til å utnytte ny teknologi som skapes utenfor landets grenser. Evnen til å lære av andre land er nært knyttet til befolkningens samlede kunnskaper og ferdigheter.

I denne meldingen legger regjeringen frem forslag til hvordan innholdet i grunnskolen og videregående opplæring skal fornyes for at barn og unge skal få gode vilkår for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning i deres liv – både i oppveksten og som et godt utgangspunkt for videre utdanning og aktiv deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Opplæringen skal gi den enkelte elev, lærling og lærekandidat de beste forutsetninger for å utvikle verdier, kunnskaper og holdninger som har stor betydning både i nære mellommenneskelige relasjoner og i samfunnet.

1.2 Opplæringens verdigrunnlag

Formålsparagrafen i opplæringsloven er verdigrunnlaget for skolen, solid forankret i barnekonvensjonen og menneskerettighetene. Grunnopplæringen

«…skal gi elevane og lærlingane historisk og kulturell innsikt og forankring. Opplæringa skal byggje på grunnleggjande verdiar i kristen og humanistisk arv og tradisjon, slik som respekt for menneskeverdet og naturen, på åndsfridom, nestekjærleik, tilgjeving, likeverd og solidaritet, verdiar som òg kjem til uttrykk i ulike religionar og livssyn og som er forankra i menneskerettane».

Skolen skal både utdanne og danne. I formålsparagrafen legges det vekt på at utvikling av kunnskap, ferdigheter og holdninger er viktig for å både mestre sitt eget liv, delta i arbeid, inngå i nære sosiale fellesskap og delta i samfunnslivet. Barn og unge har rett til å bli møtt med tillit og respekt, og har rett til medvirkning. De skal delta i det sosiale fellesskapet som skolen er, preget av respekt for den enkelte, likeverd, likestilling, ytringsfrihet, solidaritet og toleranse. De skal få kunnskap om demokrati og trening i demokratiske prosesser i praksis. I fellesskapet skal den enkelte anspores og støttes i utviklingen av sin identitet. Samtidig skal de møtes med tydelige krav og forventninger. Holdninger og meninger skal utfordres og forsvares i tråd med demokratisk praksis og enkeltindividets rettigheter. Skolen er et sosialt felleskap der de grunnleggende verdiene formidles og praktiseres, utvikles og formes. Skolen skal støtte opp under og stimulere til en positiv selvoppfatning og tro på egne evner og muligheter til å lære. Alle skal kunne bidra inn som verdifulle deltakere i fellesskapet i barnegruppen, i klassen og i samfunnet.

1.3 Kontinuitet og fornyelse

Samfunnet er i endring og endringstakten øker på mange samfunnsområder. Store deler av arbeidslivet preges sterkt av den teknologiske utviklingen. Teknologiske endringer og nyvinninger vil bidra til å endre digitale og fysiske produksjonsprosesser for både varer og tjenester. Produktivitetsveksten i Norge avhenger av evnen til å utnytte ny teknologi som i stor grad skapes utenfor landet. Sysselsettingsveksten de siste ti-årene har vært særlig sterk i kunnskapsbaserte næringer. En godt utdannet og omstillingsdyktig arbeidsstyrke, vil bidra til å lette omstillingskostnadene i økonomien. Det stiller krav til fornyelse, også i utdanningssystemet.

Samfunnets økende mangfold og nye kommunikasjonsformer utfordrer på ulike måter utdanningssystemet. En av de viktigste sidene ved globalisering, er at land blir mer avhengige av hverandre – økonomisk og politisk. Mennesker som flytter bidrar til mer sammensatte tilknytninger på tvers av landegrenser og kulturer, og til et mer mangfoldig norsk samfunn. Norge har siden 1970-årene i stigende grad blitt berørt av denne internasjonale mobiliteten.

Det har gått ti år siden innføringen av Kunnskapsløftet. Innholdet i grunnopplæringen skal gi barn og unge grunnlaget for sitt voksne liv. Barn og unge er fremtiden som formes i nåtiden. Grunnopplæringens store betydning for fremtiden krever en jevnlig vurdering av om innholdet i opplæringen gir et godt grunnlag for å møte endringene i arbeidslivet og samfunnet.

Kunnskapsløftet har bidratt til økt oppmerksomhet og større vekt på elevenes faglige læringsutbytte og grunnleggende ferdigheter. Det er imidlertid fortsatt store utfordringer i grunnopplæringen som ikke er løst. Mange elever har et for svakt faglig utbytte av opplæringen. Dette fører til at altfor mange elever ikke fullfører videregående opplæring.

Regjeringen vil på denne bakgrunnen videreføre og fornye læreplanverket for Kunnskapsløftet. Fornyelsen av Kunnskapsløftet skal gi en bedre sammenheng mellom de ulike delene av læreplanverket, slik at både skolens brede formål og elevenes faglige læring blir bedre ivaretatt. Innholdet i opplæringen reguleres av formålsparagrafen i opplæringsloven, Generell del av læreplanen, Prinsipper for opplæringen og læreplanene for fagene. Hele læreplanverket for grunnskolen, både Generell del, Prinsipper for opplæringen, inkludert Læringsplakaten, og læreplanene for de enkelte fagene, skal fornyes og ses i sammenheng. Disse delene har vært utviklet på ulike tidspunkter, og sammenhengen mellom dem er ikke god nok. Derfor er det et behov for fornyelse for å forbedre læreplanverket slik at det blir et sammenhengende hele. Det vil gi et bedre grunnlag for planleggingen og gjennomføringen av skolens daglige virksomhet.

Generell del av læreplanverket for grunnopplæringen og rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver skal revideres samtidig. Denne parallelle prosessen skal sikre god sammenheng og progresjon, og legge grunnlaget for at skole- og barnehageeiere ser sin virksomhet som en del av et samlet utdanningsløp.

Fornyelsen av den generelle delen av læreplanverket skal ta utgangspunkt i skolens formålsparagraf. Skolens verdigrunnlag og brede formål skal utdypes og konkretisere. Den skal beskrive skolens ansvar og de overordnede målene for grunnskolen og videregående opplæring på en måte som gir en bedre sammenheng med læreplanene for fag. Regjeringen legger vekt på at formålsparagrafen og generell del er grunnmuren for skolens praksis, og de verdiene skolen bygger på skal prege skolens hverdag. En ny generell del skal få tydelig frem betydningen av opplæringens brede lærings- og danningsoppdrag for skolens daglige virksomhet.

Det faglige innholdet i opplæringen bygger på de grunnleggende prinsippene i Kunnskapsløftet, som det har vært bred politisk enighet om. Utvikling av elevenes grunnleggende ferdigheter er svært viktig. I læreplanene skal det komme tydeligere frem hvordan de grunnleggende ferdighetene er en del av det faglige innholdet og en forutsetning for elevenes læring i faget. I den faglige fornyelsen skal læreplanene fortsatt ha mål for elevenes forventede læringsutbytte etter endt opplæring på ulike trinn. Skolefagene blir til i en vekselvirkning mellom hva som vurderes som betydningsfull kunnskap i fagdisiplinenes perspektiv og hva som er betydningsfull kunnskap for elevene og for samfunnet. Læreplanene for fagene skal gi tydelig retning for skolens arbeid. Flere analyser viser at læreplanene for fag i grunnskolen og fellesfagene i videregående opplæring har et omfattende innhold som gjør det utfordrende for lærere å få nok tid til å legge godt nok til rette for elevenes dybdelæring. For at elevene skal tilegne seg varig kunnskap og forståelse må læreplanene være mer konsentrert om det viktigste elevene skal lære. Skolefagene skal derfor videreutvikles slik at det legges enda bedre til rette for elevenes dybdelæring og grunnleggende kompetanse i fagene. Kjerneelementene i det enkelte fag skal bli tydeligere. Tydeligere progresjon i læreplanene skal gi lærerne bedre støtte til å planlegge og tilpasse opplæringen. I fagfornyelsen skal fagene ses i sammenheng for å bidra til mindre overlapping og bedre sammenheng. Omfanget skal reduseres. Denne fornyelsen skal sikre bedre læring og faglig forståelse for alle elever.

Målsettingene er at læreplanverket skal henge bedre sammen, slik at skolens verdigrunnlag og brede formål får større betydning i skolens praksis. Fagfornyelsen, basert på de grunnleggende prinsippene i Kunnskapsløftet, har som mål å bidra til å gi elevene et bedre utbytte av opplæringen. Kunnskapsløftet skal fornyes for å forbedres.

Denne meldingen omtaler fornyelsen av grunnskolens fag og de gjennomgående fagene i videregående opplæring. Prinsippene som legges til grunn for fagfornyelsen vil på sikt også gjelde for de øvrige fagene i videregående opplæring. Den pågående gjennomgangen av tilbudsstrukturen i fag- og yrkesopplæringen vil kunne føre til endringer i programområder og fag. En eventuell fornyelse av læreplaner i fagopplæringen vil ikke starte før etter at ny tilbudsstruktur er fastsatt.

Dagens læreplaner inneholder temaer som inngår i flere fag. Departementet mener at det bør komme tydeligere frem i læreplanverket at noen prioriterte temaer skal vektlegges i flere fag. Arbeidet med de tverrfaglige temaene skal bidra til elevenes læring i hvert enkelt fag og samtidig gi en helhetlig forståelse av temaene. Temaene skal legge til rette for tverrfaglig samarbeid, og de skal være et felles anliggende for skolen. Temaer som defineres i læreplanverket må være knyttet til samfunnsutfordringer som er aktuelle over tid, være overordnede og reflektere innholdet i formålsparagrafen. På denne bakgrunn vil departementet prioritere følgende temaer i fagfornyelsen: folkehelse og livsmestring, demokrati og medborgerskap samt bærekraftig utvikling.

Denne meldingen omtaler prinsippene som skal ligge til grunn for fagfornyelsen, og går med hensikt ikke inn på enkelttemaer eller enkeltspørsmål rundt hva som skal være innholdet i fremtidige læreplaner for fag. Dagens læreplaner er preget av stofftrengsel, og mange vil ha mer inn i fagene. For å sikre at fagfornyelsen fører til at skolefagene videreutvikles slik at de legger bedre til rette for elevenes dybdelæring og grunnleggende kompetanse i fagene, vil departementet understreke viktigheten av at de konkrete vurderingene av hva læreplanene skal inneholde, må gjøres av fagpersoner i arbeid med fagfornyelsen.

Læreplanverket legger premissene for innholdet i opplæringen. Det er skoleledere og læreres profesjonelle arbeid og samhandling med elevene som sikrer god læring og utvikling for den enkelte elev. Skoler og skoleeiere har gjennom arbeidet med Kunnskapsløftet lagt ned et viktig utviklingsarbeid de nå kan bygge videre på.

1.4 Meldingens innhold

Meldingen omfatter grunnopplæringens innhold, slik den er definert i formålsparagrafen, den generelle delen av læreplanen, «Prinsipper for opplæringen» og læreplanene for fag. Nasjonale utdanningsmyndigheter støtter skoleeiere og skoler gjennom en rekke utviklingstiltak for å bidra til å heve kvaliteten på opplæringen og bedre elevenes læringsutbytte. Blant de største nasjonale satsingene er videreutdanningsstrategien «Kompetanse for kvalitet», «Ungdomstrinn i utvikling», realfagsstrategien «Tett på realfag», nasjonal strategi for språk, lesing og skriving «Språkløyper», «Yrkesfaglærerløftet» og «FYR»-prosjektet for bedre yrkesretting av fellesfagene i videregående opplæring. Analyser viser at elevenes læringsutbytte varierer mye, både mellom kommuner og skoler. Kommunenes evne og kapasitet til å ta ansvaret for utvikling av skolesektoren varierer. Denne situasjonen gir grunn til å vurdere hvordan nasjonale utviklingstiltak bør innrettes. Det er blant annet et sentralt spørsmål om nasjonale utviklingstiltak bør innrettes mer målrettet mot kommuner med særskilt store utfordringer. Det er også viktig å vurdere om bruken av de nasjonale ressursene i hovedsak skal ta utgangspunkt i nasjonale utfordringer, eller om det er kommunene som i større grad skal prioritere utviklingsområdene. Departementet vil i en egen melding til Stortinget våren 2017 komme tilbake til disse og andre prinsipielle spørsmål knyttet til den statlige utviklingsinnsatsen i grunnopplæringen.

I kapittel 2 gis det en omtale av hva læreplanverket for Kunnskapsløftet består av og hvordan gjeldende læreplanverk er inndelt. Evalueringen av Kunnskapsløftet og hvordan anbefalingene er fulgt opp omtales, og det vises til relevant forskning og utredningsarbeid som grunnlag for de anbefalingene som gis med denne meldingen. Videre beskrives det utvalgsarbeidet som resulterte i to offentlige utredninger, NOU 2014: 7 Elevens læring i fremtidens skole og NOU 2015: 8 Fremtidens skole.

I kapittel 3 beskrives innholdet i en ny generell del med utgangspunkt i formålsparagrafen for opplæringen. En ny del skal bidra til bedre sammenheng i hele læreplanverket, og tydeliggjøre betydningen av skolens verdigrunnlag for opplæringen.

I kapittel 4 gjennomgås forslagene til fagfornyelse og hvordan læreplanene for fag skal gjøres tydeligere ved å redusere omfanget, men likevel beholde et høyt ambisjonsnivå. Læreplanene skal være gode arbeidsverktøy for lærere med tydelig prioritering i skolefagene, god progresjon og bedre sammenheng mellom fagene. Det gis en særskilt omtale av enkelte fag.

I kapittel 5 gjennomgås dagens vurderings- og eksamensordninger, og ulike vurderingsformer som del av fagfornyelsen. I kapitlet omhandles hvordan rettferdig og læringsstøttende vurderingspraksis skal videreutvikles.

I kapittel 6 beskrives prosessen med å fornye læreplanene og hvordan aktørene i skolesektoren skal involveres.

I kapittel 7 beskrives det lokale arbeidet med læreplanene når disse skal implementeres, hva det vil kreve av skoleeiere, skoleledere og lærere og hvordan staten kan legge til rette for, og støtte opp om, det lokale arbeidet. Læremidler gis en særskilt omtale.

I kapittel 8 vurderes økonomiske og administrative konsekvenser.

Departementet har konsultert Sametinget om tiltak i meldingen som kan påvirke samene direkte, jf. Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget. Sametinget har i tillegg fått mulighet til å gi innspill i arbeidet med stortingsmeldingen. I konsultasjonene ble det i hovedsak konstatert enighet om omtale og tiltak i meldingen som gjelder ivaretakelsen av samiske perspektiver. Der Sametinget har merknader som ikke er ivaretatt, er dette omtalt særskilt. Videre samarbeid med Sametinget i oppfølgingen av meldingen er omtalt i kapittel 6.