2 Innledning

2.1 Meldingens formål og oppbygning

Den liberale verdensordenen som har vokst frem etter andre verdenskrig har vært avgjørende for Norges sikkerhet, velferd og økonomi. I dag er denne ordenen og mange av de multilaterale organisasjonene som støtter opp om den under sterkt press. Presset kommer både fra fremvoksende makter og fra stater som har vært sentrale i å bygge opp og forsvare verdensordenen. Endrede maktforhold truer med å svekke eller lamme enkelte multilaterale organisasjoner. I denne situasjonen må Norge styrke sin innsats for å forsvare den regelbaserte verdensordenen og tilpasse sine prioriteringer og arbeidsmåter for å sikre at våre interesser blir ivaretatt i årene fremover. Initiativer for å styrke og reformere det multilaterale systemet blir en viktig del av dette arbeidet.

Det er ti år siden meldingen om hovedlinjer i norsk utenrikspolitikk ble lagt frem for Stortinget.1 Verden har forandret seg mye siden den gang. Endringene er speilet i flere meldinger til Stortinget de senere årene om ulike deler av utenrikspolitikken. Nå er tiden inne for å tenke nytt også om Norges multilaterale politikk.

Formålet med denne meldingen er å klargjøre norske interesser i multilateralt samarbeid og fremme forslag til hvordan Norge best kan bruke sine ressurser. Endringene i det multilaterale systemet er betydelige og skjer raskt. Det maner til varsomhet i omtale av hvordan internasjonalt samarbeid vil utvikle seg over tid. Denne meldingen legger derfor et femårsperspektiv til grunn.

Meldingens innhold er blitt diskutert i en serie åpne møter rundt om i landet det siste året. Fagmiljøer i inn- og utland, næringsliv og sivilt samfunn har gitt innspill, og det har vært avholdt konsultasjoner med myndigheter i flere land. Alt dette har bidratt til å forme meldingen.

Del 1 av meldingen beskriver hva det multilaterale systemet er og hvilke utfordringer det står overfor. Del 2 synliggjør norske interesser i multilateralt samarbeid, hva endringene i systemet betyr for oss og hva Norge bør prioritere de nærmeste årene. Meldingen belyser hvorfor internasjonalt samarbeid er avgjørende for norsk sikkerhet, velferd og økonomi, og hvordan Norge best kan arbeide for at det multilaterale systemet fortsatt skal tjene våre nasjonale og felles interesser. Den beskriver også hvordan vi må arbeide for å lykkes med å reformere og styrke systemet.

Enigheten om 2030-agendaen med de 17 bærekraftsmålene utgjør et felles grunnlag for å løse de mest sentrale utfordringene menneskeheten står overfor. Derfor reflekteres målene gjennom meldingen. Bærekraftsmålene gjelder for alle land, både nasjonalt og internasjonalt, og viser hvordan landene er gjensidig avhengige av hverandre samt hvordan politikkområder henger sammen. Samkjørt handling på saksområder som gjensidig påvirker hverandre er nødvendig for å nå målene. Endringer i globale maktforhold gjør den tradisjonelle inndelingen av land i to grupper – utviklingsland og industriland – stadig mindre relevant. Utviklingspolitikken er en integrert og viktig del av utenrikspolitikken, og bærekraftsmålene legges til grunn for Norges engasjement i det multilaterale systemet.

Uten effektivt multilateralt samarbeid er det ikke mulig å nå bærekraftsmålene og løse utfordringer som klimaendringer, forsøpling av havene, irregulær migrasjon eller nye sikkerhetstrusler. Det betyr ikke at multilateralt samarbeid er svaret på alt. Noen spørsmål løses best i direkte kontakt med ett annet land. Det betyr heller ikke at multilateralt samarbeid ikke har en pris. Å finne løsninger sammen med andre innebærer at også vi må akseptere kompromisser og forplikte oss utover våre direkte egeninteresser.

Vi må stille opp og ta vår del av ansvaret for å støtte en internasjonal orden som har tjent Norge vel. I en utfordrende tid må Norge bidra til at internasjonalt samarbeid fylles med innhold som samsvarer med våre verdier og interesser. Regjeringens store initiativer, som satsingene på hav, global helse, utdanning og humanitær innsats samt kandidaturet til FNs sikkerhetsråd gjør nettopp dette. I meldingen fremmes også flere andre forslag til hvordan vi kan forsvare og forbedre det multilaterale systemet, med Norges interesser og verdier som utgangspunkt.

2.2 Avgrensning

Denne meldingen viser bredden i Norges internasjonale samarbeid, mer enn dybden. Den belyser hvordan vi på den ene siden må tilpasse oss endrede omgivelser og på den andre siden søke å påvirke disse. Meldingen bygger på regjeringens vedtatte politikk, herunder tidligere meldinger til Stortinget om globale sikkerhetsutfordringer i utenrikspolitikken, næringsutvikling innenfor utviklingssamarbeidet, globalisering og handel, utdanning for utvikling, menneskerettigheter, hav, utviklingspolitikk i lys av bærekraftsmålene, veivalg i utenriks- og sikkerhetspolitikken, samt strategier for samarbeidet med EU og for norsk humanitær politikk.

Meldingen har en realpolitisk tilnærming til multilateralisme. Norsk utenrikspolitikk må ta utgangspunkt i de faktiske forholdene i verden, ikke hvordan vi skulle ønske at verden så ut. Hensikten med utenrikspolitikken, inkludert vårt multilaterale arbeid, er å ivareta norske interesser internasjonalt.

Omtalen av norske interesser i meldingen viser til forhold som er avgjørende for norske borgeres sikkerhet, velferd og økonomi, direkte eller indirekte. Norske interesser inkluderer både våre nasjonale egeninteresser, som å ivareta territoriets integritet og en sterk norsk økonomi, og våre interesser i å sikre et regelstyrt og forutsigbart samkvem mellom stater. I mange sammenhenger er globale interesser også norske interesser. Norske interesser er altså ikke begrenset til å gjelde kun våre direkte egeninteresser. For eksempel er det i Norges interesse at det multilaterale systemet bidrar til å løse felles utfordringer, underbygge folkeretten, statenes sikkerhet og suverenitet, sikre respekt for menneskerettighetene og oppnå bærekraftsmålene. Omtalen av sentrale norske interesser i internasjonalt samarbeid er organisert etter tema, ikke organisasjon. Dette er valgt fordi våre interesser og internasjonale innsatser går på tvers av enkeltorganisasjoner og fremmes parallelt i flere fora.

Meldingen vier mest oppmerksomhet til internasjonale organisasjoner som Norge er medlem av eller har et institusjonalisert samarbeid med. Det er her norske myndigheter har størst mulighet til å påvirke dagsordenen og fremme vår politikk. Andre aktører, som ikke-statlige organisasjoner og det private næringslivet, er sentrale partnere i mange typer internasjonalt samarbeid, for eksempel i arbeidet med å nå bærekraftsmålene. Norske myndigheter har ofte nær kontakt med slike aktører i utformingen og gjennomføringen av multilateral politikk. Konklusjonene i denne meldingen vil derfor også være relevante for myndighetenes samarbeid med slike aktører.