1 Sammendrag

Internasjonalt samarbeid er avgjørende for Norges sikkerhet, økonomi og velferd. Inntil nylig har det vært lett å ta slikt samarbeid for gitt. Nå ser vi en tendens til at multilaterale organisasjoner i mindre grad brukes til å løse felles utfordringer gjennom kompromisser og samarbeid. Samtidig står verden overfor store globale utfordringer som ingen stat kan løse alene. Et sentralt mål for norsk utenrikspolitikk de neste årene er derfor å støtte opp om forpliktende internasjonalt samarbeid og det multilaterale systemet, slik at vi kan styrke vår evne til å håndtere felles utfordringer og ivareta norske og globale interesser.

Det multilaterale systemet er et nettverk av avtaler og organisasjoner satt opp av verdens stater. Systemet slik vi kjenner det i dag ble i hovedsak utviklet etter andre verdenskrig, med organisasjoner som De forente nasjoner (FN), North Atlantic Treaty Organisation (NATO), Verdensbanken, Det internasjonale valutafondet (IMF) og Den europeiske union (EU). Ordet multilateral betyr flersidig og har tradisjonelt vært brukt for å omtale samarbeid mellom tre eller flere stater.

Det multilaterale systemet har flere funksjoner. Det er en arena der statene kan fremme sine interesser og søke fredelige løsninger når disse er i konflikt. Det er en møteplass som gjør det mulig å samarbeide om felles utfordringer. Det er opphav til nye normer og spilleregler for internasjonalt samarbeid og avtaler som er viktige for verden, som Parisavtalen om klima og 2030-agendaen med de 17 bærekraftsmålene. I tillegg samler og deler de multilaterale organisasjonene fakta og analyser som statene kan bruke til å løse nasjonale og internasjonale problemer.

Den liberale verdensordenen har vært avgjørende for utviklingen av det multilaterale systemet. Den hviler blant annet på et sett med felles regler og verdier, som individuelle rettigheter og friheter, rettssikkerhet og demokrati. I dag er denne verdensordenen under stadig sterkere press. Samtidig legger enkelte toneangivende land mindre vekt på multilateralt samarbeid enn tidligere. Fremvoksende makter tar større plass enn før og fyller internasjonalt samarbeid med nytt innhold, som ikke nødvendigvis samsvarer med de verdiene den liberale verdensordenen bygger på. Slik endres det multilaterale systemet og innholdet i det.

Det multilaterale systemet, med den formen og det innholdet som har tjent Norge vel, står overfor seks hovedutfordringer i dag. For det første er maktforholdene i verden i endring. Betingelsene for internasjonalt samarbeid endres når amerikansk og europeisk makt svekkes relativt sett og det økonomiske tyngdepunktet i verden flyttes østover. Det er grunn til å anta at den strategiske rivaliseringen mellom verdens stormakter, i første rekke mellom USA og Kina, vil prege internasjonalt samarbeid i årene fremover og ha konsekvenser for det multilaterale systemet.

For det andre utfordres multilateralt samarbeid når store land velger å løse felles problemer bilateralt, altså direkte mellom to land, eller i verste fall unilateralt, i stedet for i et større fellesskap. Dette kan føre til større fragmentering og mer uforutsigbarhet i forholdet mellom stater, og tjener i hovedsak de statene som har makt og kapasitet til å presse gjennom sine synspunkter. For land på Norges størrelse blir det vanskeligere å forsvare sine interesser.

For det tredje er de liberale verdiene samt normer og rettigheter under press, både globalt og i vårt eget nabolag. Et økende antall land arbeider aktivt for å forhindre videre fremgang i arbeidet for menneskers sivile og politiske rettigheter. Samlet utfordres det multilaterale systemets evne til å påvirke stater til å respektere individers grunnleggende menneskerettigheter.

For det fjerde forsterker økt ulikhet innad i land misnøyen med og mistilliten til globalisering og de institusjonene som har lagt til rette for den. Mange globaliseringsmotstandere omtaler det multilaterale systemet som en trussel mot nasjonal selvråderett, mer enn som en arena hvor nasjonale myndigheter kan løse problemer sammen. Dette kan svekke legitimiteten og øke det politiske presset mot deltakelse i og finansiering av det multilaterale systemet.

For det femte utfordres det multilaterale systemet av manglende effektivitet og representativitet. Tiltro og tillit til internasjonalt samarbeid avhenger av at det er relevant, legitimt og gir resultater. Tilliten svekkes når internasjonale organisasjoner fremstår som handlingslammede, ineffektive eller lite representative. Reformer som sørger for økt legitimitet og bedre resultater er derfor avgjørende for organisasjonenes relevans, og i noen tilfeller deres overlevelse. Løsningen på utfordringene er ikke å forkaste det systemet statene møysommelig har bygd opp, men å reformere det fra innsiden.

Og for det sjette står verden overfor en rekke nye problemer som det haster å løse i fellesskap, men som det multilaterale systemet ikke er satt opp for å håndtere i dag. Grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer som terrorisme og digitale angrep truer enkeltindivider, samfunn og stater. Klimaendringene og grensekryssende helsetrusler kan bare håndteres gjennom sterkere internasjonalt engasjement. Nye utfordringer står i kø, og tilsier at vi trenger mer, ikke mindre, samarbeid over landegrensene.

Dagens situasjon er utfordrende for Norge, fordi vi har bygd vår velferd og mye av vår internasjonale innflytelse på det multilaterale systemet. Norges multilaterale arbeid er forlengelsen av våre nasjonale prioriteringer, og internasjonalt samarbeid er avgjørende for norske interesser på mange områder. Multilaterale institusjoner som FN har vært sentrale i utviklingen av folkeretten, som er rettssystemet som gjelder mellom stater. Mindre land som Norge er særlig avhengige av at det finnes regelverk som alle land må forholde seg til.

Norges sikkerhet er avhengig av internasjonalt samarbeid innenfor organisasjoner som NATO og FN, og med EU. Vårt medlemskap i NATO er avgjørende for å utligne asymmetrien i forholdet til Russland og skape forutsigbarhet samt underbygge et naboskap i nord som også er preget av dialog og samarbeid. Kollektivt forsvar er også mer kostnadseffektivt enn nasjonale eller bilaterale løsninger, selv om det ikke kan erstatte behovet for et sterkt nasjonalt forsvar. Videre ivaretas norske interesser i internasjonal terror- og kriminalitetsbekjempelse best innenfor multilaterale rammer.

Som en åpen og relativt liten økonomi er Norge avhengig av åpne, frie og velfungerende markeder. Vi er tjent med en handelspolitikk med få barrierer for handel og utenlandske bedriftsetableringer. Særlig EØS-avtalen og Norges medlemskap i Verdens handelsorganisasjon (WTO) er av sentral betydning for norsk økonomi. Det er også multilaterale avtaler og rammeverk som sikrer at vi har rettigheter til naturressursene på vår kontinentalsokkel og i våre havområder. For forvaltningen av våre felles sparepenger i Statens pensjonsfond utland (SPU), er det viktig at det eksisterer regelverk som sikrer åpne markeder, fri kapitalflyt og mulighet til å investere i andre land.

Det multilaterale systemet er også avgjørende for å nå bærekraftsmålene. Vi klarer ikke å løse klima- og miljøproblemene vi står overfor uten verdensomspennende samarbeid. Internasjonale organisasjoner er viktige for å bekjempe fattigdom, og gi humanitær assistanse og beskyttelse til mennesker i nød. Multilaterale finansieringsinstitusjoner som Verdensbanken er viktige kanaler for resultatorientert norsk bistand. Å redde liv og forbedre andre menneskers levekår er både i Norges interesse og i tråd med våre verdier.

I sum viser gjennomgangen av det multilaterale systemets betydning for norske interesser at multilaterale avtaler og regelverk samt folkeretten er avgjørende for å ivareta det norske samfunnets behov. Mange av våre viktigste bilaterale relasjoner bygger også på samarbeid og avtaler som er fremforhandlet i multilaterale fora. Å forhindre svekkelse av internasjonal rettsorden og multilaterale styringssystemer er derfor Norges fremste utenrikspolitiske interesse.

Norge har en rekke verktøy for å fremme norske og felles interesser i det multilaterale systemet. Internasjonale politiske innsatser, partnerskap, økonomiske bidrag, bidrag fra Forsvaret og politiet, kandidaturer, styreplasser og rekruttering av nordmenn til internasjonale organisasjoner er blant disse. I et stadig skiftende landskap må representanter for norske myndigheter vurdere fra sak til sak hvilke virkemidler og arbeidsformer som fungerer best.

Utfordringene i det multilaterale systemet krever at vi tilpasser vår innsats og prioriterer tydeligere enn før hvor og hvordan vi engasjerer oss. De neste årene må Norge prioritere å forsvare sitt utenrikspolitiske handlingsrom, være en pådriver for reformer som gjør institusjonene mer effektive og representative, søke enda tettere samarbeid med likesinnede land i Europa, samarbeide mer om felles saker også med land som er forskjellige fra oss, styrke norsk offentlig forvaltnings arbeid med multilaterale spørsmål og sikre tilstrekkelige ressurser og riktig kompetanse til multilateralt arbeid.

Organisasjoner som FN, NATO, Verdensbanken, IMF og WTO er ikke bare eksempler på organisasjoner vi er medlem av. Det er også organisasjoner Norge var med på å grunnlegge. Norge har ikke vært en passiv tilskuer til fremveksten av den regelbaserte verdensordenen, men en aktiv deltaker i å bygge den. Nå må vi forsvare og videreutvikle det vi har vært med på å skape.