5 Vurderingar og anbefaling frå regjeringa om opning av område på norsk kontinentalsokkel for mineralverksemd

Moglegheita for økonomisk lønnsam utvinning av havbotnmineral kan bli til ei ny og viktig havnæring for Noreg og samtidig bidra til å sikre forsyninga av viktige metall i framtida. Det er eit aukande globalt behov for utvinning av mineral for å sikre tilgangen på nødvendige metall. Sirkulærøkonomien vil også vere viktig for å møte etterspurnaden etter metall på ein berekraftig måte, men vil ikkje vere tilstrekkeleg. Havbotnmineral kan derfor bli ei ny kjelde til viktige metall som verda vil trenge framover.

Ein føresetnad for slik utvinning er at ressursane kan vinnast ut på ein lønnsam, berekraftig og forsvarleg måte. For å få avklart dette er det som eit første steg gjennomført ein opningsprosess for mineralverksemd på havbotnen i samsvar med havbotnminerallova, inkludert ei konsekvensutgreiing. Opningsprosessen består av to hovuddelar: ein konsekvensutgreiingsprosess og ei ressursvurdering. Konsekvensutgreiinga, innkomne høyringsfråsegner og ressursvurderinga utgjer avgjerdsgrunnlaget for vurdering av spørsmålet om opning.

Oljedirektoratet har gjennom fleire år gjennomført datainnsamling og kartlegging i utgreiingsområdet for å auke kunnskapen om norske havbotnmineralressursar. På basis av kartlegginga har Oljedirektoratet som del av opningsprosessen utarbeidd ei ressursvurdering for utgreiingsområdet. Ressursvurderinga anslår tilstadeverande ressursar, det vil seie ressursar som er påviste, eller som ein antar finst. Ein del av dei tilstadeverande ressursane vil kunne vere utvinnbare, dette vil avhenge av teknologi og økonomi. Det er med kunnskapen vi har i dag, stor uvisse knytt til dette. Ressursvurderinga til Oljedirektoratet gir eit utfallsrom for kor store mengder det kan finnast av dei ulike metalla. Dei forventa tilstadeverande ressursane i utgreiingsområdet er betydelege. Dei samla forventa tilstadeverande ressursane for begge typane ressursar (sulfid og skorper) er store om ein ser dei ut frå den årlege, globale utvinninga av dei respektive metalla som er i dag. Havbotnmineral kan vere ei ny kjelde til norske mineralførekomstar som vil vere viktige i det grøne skiftet.

Det er som ein del av opningsprosessen også gjennomført ein konsekvensutgreiingsprosess. I denne prosessen er det ei omfattande involvering av partar dette vedkjem. Første steget i denne prosessen er ein programfase og inkluderer ei høyring av konsekvensutgreiingsprogrammet for tidleg å få innspel til kva tema som er viktige å greie ut for å kunne ta stilling til opningsspørsmålet. Med grunnlag i det fastsette utgreiingsprogrammet er det gjennom fleire utgreiingar etablert eit oppdatert og samanstilt faktagrunnlag. Desse grunnlags- og fagstudiane er offentleg tilgjengelege og dannar grunnlaget for konsekvensutgreiingsrapporten som hausten 2022 blei send på offentleg høyring. Det er også gjennomført eit innspelsmøte i samband med høyringsrunden.

Gjennom konsekvensutgreiingsprosessen gjer ein greie for moglege verknader av ei eventuell framtidig havbotnmineralverksemd. Prosessen omfattar miljømessige, næringsmessige, økonomiske og sosiale verknader av slik verksemd.

Konsekvensutgreiinga og høyringsinnspela viser at det framleis er betydelege kunnskapsmanglar, særleg knytt til miljøforhold i djuphavsområdet og konsekvensane av ei eventuell havbotnmineralverksemd. Gjennom vidare kunnskapsinnhenting og -oppbygging frå statleg side og opning for kommersiell leiteverksemd vil regjeringa leggje eit godt grunnlag for å auke kunnskapen om både miljøforhold og ressursar.

Konsekvensutgreiinga som er gjennomført, gjer greie for identifiserte påverknader knytte til leiting, utvinning og avslutning av verksemda til havs.

Aktivitet knytt til leiting etter havbotnmineral og avslutning av utvinning er generelt funne å gi små miljømessige verknader. Det er uansett viktig for regjeringa å sikre at omsynet til miljøet blir varetatt i alle fasar, også ved havbotnmineralaktivitet. Det vil også seie at utvinning berre vil bli godkjend dersom utvinningsplanen til rettshavaren godtgjer at den planlagde utvinninga kan skje på ein berekraftig og forsvarleg måte. Potensialet for verknader av eventuell utvinningsverksemd vil avhenge av teknisk løysing, inkludert relevante avbøtande tiltak og kva naturverdiar som blir påverka. Verknadene vil i all hovudsak vere knytte til det konkrete geografiske området der utvinninga fysisk går føre seg. Det er ikkje forventa nokon regionale effektar av utvinning slik ein til dømes kan ha ved akuttutslepp av råolje ved petroleumsverksemd. Det arealet som vil vere omfatta av utvinning, vil vere svært avgrensa både i seg sjølv og i forhold til det totale havbotnarealet som blir foreslått opna. Regjeringa vil leggje ei stegvis tilnærming til grunn for tildeling av utvinningsløyve.

Dei lokale konsekvensane av utvinning vil avhenge av kva naturmiljø som blir påverka. Kvar enkelt aktivitet ved utvinning av mineral på havbotnen kan føre til ulike påverknader på økosystemet på den aktuelle lokaliteten. Slike moglege påverknader vil bli greidde ut og vurderte dersom rettshavarar påviser lønnsame ressursar og utarbeider ein utvinningsplan.

Departementet varsla i høyringsbrevet til konsekvensutgreiinga og utkast til avgjerd om opning av område for havbotnmineralverksemd at for å vareta aktive hydrotermale strukturar vil det vurderast avgrensingar på utvinning av slike strukturar. Basert på det som har komme fram i faggrunnlaget og innkomne høyringsfråsegner, vil det setjast følgjande generelle vilkår for opningsområdet: Utvinning av aktive hydrotermale strukturar vil ikkje vere tillate, og slike strukturar skal beskyttast slik at dei ikkje blir skadde av verksemd i tilgrensande område. Ein utvinningsplan vil berre bli godkjend dersom det kan godtgjerast at utvinning kan gjennomførast slik at det ikkje medfører vesentlege negative verknader for naturmangfaldet knytt til dei aktive strukturane.

Konsekvensutgreiinga og fleire av høyringsinstansane peikar på at kunnskapen om natur- og miljøforhold, teknologi og miljøverknader i opningsområdet er avgrensa. Samtidig stiller rapportane saman all den kunnskapen som er opparbeidd gjennom mange tiår, med tilvising til at biologiske undersøkingar i norske havområde går tilbake heilt til 1870-åra. Denne kunnskapen er avgrensa og langt frå fullstendig, men er samtidig grunnleggjande for forståinga av områda og har vore sentral for konsekvensutgreiinga. Ved å kombinere eit framhald av den statlege kunnskapsinnhentinga og ein kommersiell leiteaktivitet underlagd fastlagde arbeidsprogram meiner regjeringa at ein best og raskast kan dekkje kunnskapshòl.

Å engasjere industrielle aktørar vil bidra til vidare kartlegging av både ressurspotensialet og miljøverdiane og å auke kunnskapen om miljøverknader av ei eventuell framtidig havbotnmineralverksemd. Ved å gjere det mogleg for kommersielle aktørar å leite vil ein gjennom dei arbeidsprogramma som blir fastsette ved tildeling av løyve, og den tilhøyrande leiteaktiviteten kunne få meir datainnsamling og meir omfattande kunnskapsinnhenting. Dette føreset at industrielle aktørar finn leiteverksemda lønnsam.

Etter opning vil det derfor bli sett i gang ein prosess for å lyse ut og tildele løyve under havbotnminerallova. I lys av kunnskapsmangelen i området er det særleg viktig å ha ei føre-var-tilnærming til aktiviteten. Ved tildeling av utvinningsløyve og ved eventuell godkjenning av utvinningsplanar vil det vektleggjast at all aktivitet som skal skje, er berekraftig og forsvarleg. Utvinningsplanar vil berre bli godkjende dersom den foreslåtte utvinninga kan skje på berekraftig og forsvarleg måte, slik at omsynet til miljø, tryggleik og ev. anna verksemd til havs i det aktuelle området er godt tekne hand om, og slik at sameksistensen med andre verksemder blir vareteken.

Departementet vil derfor også føre ein arealtildelingspolitikk som vil innebere ei stegvis, kunnskapsbasert og rasjonell utforsking av arealet som blir foreslått opna, samtidig som det gjer at kommersielle aktørar gradvis kan byggje opp ein portefølje med aktivitetar slik at verksemda kan halde fram over tid.

Departementet vil innanfor rammene av havbotnminerallova etablere og halde ved like klare og føreseielege rammevilkår for havbotnmineralverksemda for å leggje til rette for at samfunnsøkonomisk lønnsame ressursar kan utnyttast.

Regjeringa ser ikkje at det på det noverande tidspunktet er aktuelt å etablere eigne skattereglar for havbotnmineralverksemd. Utan slike særskilde skattereglar vil det vere reglane i skattelova for skatt på alminneleg inntekt som skal nyttast. Det vil likevel vurderast særskilde skattereglar på eit seinare tidspunkt dersom det over tid viser seg å vere grunnrente i næringa.

Aktivitet under løyve som blir tildelte etter ei eventuell opning, vil i første omgang dreie seg om leiting som det er venta små miljøverknader av. Slik leiteaktivitet vil bidra til vidare kunnskaps- og kompetansebygging. Innsamla kunnskap vil rettshavaren, i tråd med regelverket, måtte dele med staten.

Departementet er einig i at det må samlast inn meir kunnskap før industrielle aktørar kan søkje om godkjenning av utvinningsprosjekt. Det følgjer også av lovverket. Inga utvinning vil bli godkjend med mindre rettshavaren kan godtgjere at planlagd utvinning kan skje på ein berekraftig og forsvarleg måte. Dette blir gjort gjennom at rettshavaren skal utarbeide ein utvinningsplan. Som del av utvinningsplanen skal rettshavaren gjennomføre ein konsekvensutgreiingsprosess – der både program for utgreiinga og sjølve utgreiinga skal på offentleg høyring. I denne utgreiingsprosessen skal mellom anna lokale forhold kartleggjast og aktuelle miljøverknader greiast ut. Relevante avbøtande tiltak skal identifiserast og vurderast. Det vil i samband med behandlinga av planen for utvinning bli stilt krav og vilkår om til dømes avbøtande tiltak dersom det er nødvendig for å sikre berekraftig og forsvarleg utvinning.

Krav om å gjere grunnlagsundersøkingar vil mellom anna vere viktig for å auke kunnskapen, og desse vil utgjere eit viktig underlag for konkrete utvinningsplanar og tilhøyrande konsekvensutgreiing. Det er berre ved opning for at industriaktørar kan starte kartlegging og datainnsamling, at ein også vil få meir kunnskap om moglege verknader av ei eventuell framtidig havbotnmineralverksemd. I tillegg til kartlegginga frå private aktørar vil regjeringa setje i gang ein prosess med sikte på å auke kunnskapsgrunnlaget også gjennom forsterka statleg innsats. Det går i dag føre seg kartlegging i statleg regi utført av staten sine eigne etatar, inkludert Oljedirektoratet og gjennom Mareano-programmet. Miljøforhold i område som er relevante for mineralverksemd, vil kartleggjast gjennom Mareano-programmet parallelt med at det eventuelt blir opna for kommersiell verksemd. For å styrkje kunnskapen om havstraumar vil Havforskingsinstituttet få eit oppdrag om å auke kunnskapen om regionale og lokale havstraumar i dei ulike djupa for Norskehavet og Grønlandshavet.

For å styrkje kunnskapen om natur- og miljøforholda i opningsområdet vil det i samband med kartlegging av ressurspotensialet for havbotnmineral på norsk kontinentalsokkel i regi av Oljedirektoratet og gjennomføring av ressurskartleggingstokt også normalt bli samla inn miljødata i samarbeid med relevante fagmiljø som Universitetet i Bergen. Saman med kartlegginga som rettshavarar og annan forskingsaktivitet vil stå for, vil dette i sum bidra til at kunnskapsinnhentinga i djuphavet akselererer, noko som vil vere positivt for alle partane dette gjeld. Å dele og gjere data tilgjengelege vil også vere viktig i denne samanhengen.

Utgreiinga av fiskeriaktivitet viser lite uttak av fisk og annan sjømat i området, og det er vurdert at risiko for konsekvensar for mattryggleiken er låg. Det går føre seg eit avgrensa omfang av anna havbasert næringsverksemd i utgreiingsområdet, hovudsakleg avgrensa til noko fiskeriverksemd og noko passerande skipstrafikk. Enkelte høyringsinstansar, slik som fiskeriorganisasjonane, har peika på at etablering av ei eventuell ny verksemd må ta omsyn til fiskeria, og vektlegg viktigheita av å vareta viktige fiske-, gyte- og oppvekstområde, omsynet til sjømattryggleik og sjølve naturgrunnlaget for norsk fiskerinæring. Vidare kjem det fram i høyringsfråsegnene at slike område vanskeleg kan flyttast, og dei må derfor identifiserast og varetakast tidleg i prosessane. Det er generelt vurdert at det vil vere lite konfliktpotensial mellom havbotnmineralverksemd og andre næringar i utgreiingsområdet, inkludert fiskeria, men dette må vurderast i prosjektspesifikke konsekvensutgreiingar. Dette følgjer også av havbotnminerallova.

Produksjonseiningar og behovet for transport- og logistikktenester vil krevje energi med tilhøyrande utslepp til luft med dei noverande teknologiane. Dei faktiske utsleppa vil vere avhengige av kva slags fartøy som vil bli nytta, storleiken på fartøya, kva drivstoff som vil bli nytta, om det er installert utsleppsreduserande tiltak, og talet på operasjonsdagar. Det blir lagt til grunn at verksemda vil vere underlagd verkemiddel som er meinte å redusere utslepp av klimagassar. Sektorovergripande verkemiddel som avgifter på utslepp av klimagassar og utsleppskvotar er i dag hovudverkemidla i klimapolitikken for å nå Noregs klimamål. Det kan også bli aktuelt å stille direkte krav til havbotnmineralnæringa om utslepp av klimagassar i samband med verksemda.

Dei økonomiske og sosiale verknadene vil vere avhengige av at område blir opna, og at det blir påvist ressursar som er kommersielt interessante å vinne ut. Om det er kommersielt interessante havbotnmineralressursar på norsk kontinentalsokkel, vil ein først kunne få avklart gjennom opning av område slik at ikkje berre staten, men også kommersielle aktørar kan drive leiting etter slike ressursar. Det er stor uvisse knytt til omfanget av ressursar, lønnsemda ved desse og eventuelle utvinningsmetodar. Dette gjer vurderingar av økonomiske og sosiale verknader svært usikre. I konsekvensutgreiinga er derfor dei vurderingane som er gjennomførte av moglege økonomiske og sosiale verknader, av kvalitativ art.

Det kan vere ein potensielt stor verdi for samfunnet dersom område blir opna og det blir påvist og utvunne betydelege ressursar av verdifulle mineral. Sidan dette er stadbundne og potensielt knappe ressursar er det potensial for grunnrente.

Norske teknologimiljø i både petroleums-, maritim-, prosesserings- og bergverkssektorene har moglegheiter til å kunne tilby den kompetansen og ekspertisen som blir etterspurde. Det er sannsynleg at ein ny industri som omfattar havbotnmineral, vil oppstå både på tvers av, men også som ei forlenging av dei eksisterande næringane vi har i dag.

For å sikre forsvarleg verksemd er det viktig at relevante operasjonelle uvisse- og risikofaktorar er godt forståtte og handterte før ein set i gang utvinningsaktivitetar knytte til mineralverksemd på havbotnen. Relevante aktørar og styresmakter vil derfor samarbeide om å identifisere og greie ut operasjonelle uvisse- og risikofaktorar ved slik verksemd etter ei eventuell opning.

Mykje av kunnskapen frå petroleumsverksemda vil venteleg kunne overførast til planlegging og gjennomføring også av mineralutvinning. Teknologiutvikling og eit robust HMS-regelverk er sentrale føresetnader for også å kunne drive forsvarleg verksemd knytt til havbotnmineral, noko også fleire høyringsinstansar har påpeika. For å møte alle typar utfordringar uavhengig av naturgitte og operasjonelle forhold vil styresmaktene utvikle eit funksjonelt og verksemdstilpassa HMS-regelverk som stiller tydelege krav til tryggleik og styring av verksemda. Eventuelle industristandardar som blir utvikla av næringa kan bidra til å utfylle regelverket.

Forsking og utvikling er eit sentralt element for eit nytt nærings- og forvaltningsområde, og det er kritisk at FoU-innsatsen kjem inn på eit så tidleg tidspunkt som mogleg. Staten har ei viktig rolle i å bidra til kunnskapsbygging gjennom satsing på FoU innanfor havbotnmineralverksemd. Sjølv om det allereie er i gang forsking på miljøverknader av mineralutvinning på havbotnen finansiert av Noregs forskingsråd, og det nyleg er løyvd støtte til eit samarbeidsprosjekt gjennom «Grøn plattform» som rettar seg mot å etablere ei verdikjede for utvinning av havbotnmineral, ser departementet at porteføljen av FoUI-prosjekt er fragmentert, og at forskingsbehovet framleis er stort. Departementet vil arbeide for å realisere ei målretta satsing på forsking og innovasjon slik det er spurt etter i fleire av høyringsinnspela. I prosessen med å etablere ei målretta satsing på FoUI vil departementet invitere til dialog med næringsliv og forskarsamfunnet for tematiske innspel og best måte å innrette satsinga på.

Den tryggingspolitiske situasjonen i dag gjer at Noreg står overfor eit skjerpa trussel- og risikobilete og blir utfordra av statar med tryggingspolitiske ambisjonar som ikkje samsvarer med dei nasjonale tryggingsinteressene våre. Den geopolitiske konkurransen i framtida rundt energitilgang kan i aukande grad handle om å sikre tilgang til kritiske mineral. Førekomstar av sjeldne jordarter kan til dømes vere ei drivkraft bak den tryggleikstruande etterretningsverksemda frå enkelte statar retta også mot norsk næringsliv og norske næringslivsaktørar. For å førebyggje at uønskte aktørar får innsikt i, kontroll over og innverknad på verdiar som har noko å seie for nasjonal tryggleik, kjem nasjonal tryggleik til å bli vurdert ved tildeling av løyve under havbotnminerallova.

Som det også går fram av konsekvensutgreiinga og basert på fleire av høyringsinnspela, er det behov for teknologiutvikling for å vinne ut både sulfid og skorper. Eit viktig omsyn i samanheng med det vil vere å utvikle teknologiar som reduserer miljøpåverknaden. Som det går fram av faggrunnlaget for konsekvensutgreiinga, vil eit godt avbøtande tiltak for å redusere miljøpåverknaden derfor vere å integrere miljørisikoreduserande tiltak i teknologiutviklinga. Det er også behov for å utvikle teknologi for miljøovervaking. Dette er område som vil omfattast i ei framtidig målretta satsing på forsking og innovasjon.

Vurderinga til regjeringa av kunnskapsgrunnlaget som ligg til grunn for opningsprosessen, er at det er grunnlag for å anbefale opning av det området som blei sendt på høyring i forslag til opningsavgjerd, med unntak av eit område i sør. Området som blir foreslått opna i denne stortingsmeldinga, er på 281 200 kvadratkilometer og 53 prosent mindre enn utgreiingsområdet.

Regjeringa legg med dette fram eit forslag om opning av det området på norsk kontinentalsokkel som har vore på offentleg høyring, og som omfattar dei areala der Oljedirektoratet har mest data og kunnskap, og som direktoratet ser på som leitestrategisk mest interessant i ein første fase, med unntak av eit område i sør som ikkje blir foreslått opna no.

Forstørr bilete

Kjelde: Oljedirektoratet

Området går fram av figur 5.1. Eit viktig omsyn i denne samanhengen er å sikre at dei områda som aktørane forventar skal vere mest prospektive, blir opna og kan utforskast først. Særleg gjeld dette så lenge kunnskapsgrunnlaget om ressursbasen er avgrensa. Ei ytterlegare innskrenking av området vil kunne føre til at prospektive område blir utelatne frå opningsområdet. Sjølv om store område blir opna for aktivitet, blir det planlagt ei stegvis tildeling av løyve. Avgrensa område som inneheld dei mest interessante leiteområda, er dei som først blir gjorde tilgjengelege for kommersiell kartlegging.

Regjeringa vil

• opne for havbotnmineralverksemd i det området på norsk kontinentalsokkel som har vore på offentleg høyring, med unntak av eit område i sør

• ikkje tillate utvinning av aktive hydrotermale strukturar og beskytte slike strukturar slik at dei ikkje blir skadde av verksemd i tilgrensande område. Ein utvinningsplan vil berre bli godkjend dersom det kan godtgjerast at utvinning kan gjennomførast slik at det ikkje medfører vesentlege negative verknader for naturmangfaldet knytt til dei aktive strukturane