4 Sikkerhet i nytt regjeringskvartal

Angrepet på regjeringskvartalet 22. juli 2011 førte til at åtte personer ble drept, og det ble store materielle skader. For en kort stund var flere departementer delvis ute av virksomhet. Dette var et svært alvorlig direkte angrep på regjeringen og den sentrale statsforvaltningen, men i et overordnet symbolsk perspektiv var det også et angrep på nasjonen og det demokratiske prinsippet det norske velferdssamfunnet er tuftet på. Terroranslaget gjorde det synlig for alle at også Norge er utsatt for trusler og kan være et mål for terrorisme. Et trygt og sikkert regjeringskvartal er derfor et hovedpremiss for utviklingen av kvartalet.

Detaljert informasjon som vedrører sikkerhet i nytt regjeringskvartal er gradert i henhold til sikkerhetslovens krav, og da først og fremst fordi slik informasjon på ulik måte kan utnyttes av trusselaktører som vil ramme nasjonen generelt eller regjeringen og departementsvirksomheten spesielt. Denne stortingsmeldingen er derfor avgrenset til å gi et overordnet bilde av hvordan regjeringen tenker prinsipielt, og hvordan arbeidet er strukturert på det sikkerhetsmessige området.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet planlegger sikkerheten i nytt regjeringskvartal etter metodikk beskrevet i Norsk standard 5834: 2016. Planlegging, analysearbeid og kvalitetssikring skjer i tett dialog med landets sikkerhetsfaglige kompetansemiljøer i Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Politiets sikkerhetstjeneste, Politidirektoratet, Oslo politidistrikt og Forsvarsbygg ved Nasjonalt kompetansesenter for sikring av bygg (NKSB).

4.1 Et samlet regjeringskvartal er hensiktsmessig

Et av spørsmålene som ble utredet etter terroranslaget, var om det ut fra et sikkerhetsperspektiv vil være fornuftig å gjenopprette et samlet departementsfellesskap sentralt i Oslo, eller om det ville være mest formålstjenlig å spre departementene til ulike steder av byen. I denne sammenhengen ble det sett nærmere på flere konkrete sikkerhetsrelaterte problemstillinger. Etter en tett dialog med øvrige nasjonale sikkerhetsmyndigheter og fagmiljøer, vurderte politiet i 2012 det slik at et samlet departementsfellesskap totalt sett klart er å foretrekke fra et sikkerhetssynspunkt1.

Et samlet departementsfellesskap gir gode muligheter for robuste og homogene sikkerhetstiltak. Siden sikkerhetshensyn er introdusert tidlig i byggeprosjektet, kan aktuelle tiltak også integreres på en god og kostnadseffektiv måte. Man oppnår videre en gunstig synergieffekt hva angår forebyggende sikkerhet departementene imellom, blant annet med en mer samordnet sikkerhetsadministrasjon. For politiet vil kun én lokasjon å forholde seg til være enklere å håndtere med tanke på planverk, respons på hendelser og sikringsoppdrag ved et forhøyet trusselbilde.

Som en kontrast til dette vil en spredt lokalisering av departementene virke mer inngripende på viktige samfunnsinteresser som bymiljø, logistikk, kollektivtrafikk og generell trafikkflyt fordi det nødvendigvis vil berøre flere områder av byen. For departementsbygg skal det være en viss avstand til andre bygg og til trafikk for slik å sikre mot ulike typer trusler. Dette vil påvirke trafikkavvikling og bymiljøet generelt på grunn av at man trenger buffersoner rundt de enkelte lokasjonene ved en spredt løsning. Det vil også være vanskelig å finne et tilstrekkelig antall bygninger/tomter i sentrum av byen der man oppnår tilstrekkelig sikkerhetsavstand. En samling av departementene vil derfor påvirke byen i mindre grad enn ved spredt lokalisering av departementene.

4.2 Behovet for sikring av nytt regjeringskvartal

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) skriver i sin rapport «Samfunnets kritiske funksjoner» at samfunnet til enhver tid må opprettholde konstitusjonelle funksjoner og virksomhet i prioriterte deler av forvaltningen, samt nasjonal beredskap og evnen til å håndtere kriser og andre uønskede hendelser.2 Videre identifiserer DSB en rekke forutsetninger for en velfungerende statsforvaltning. Det vises blant annet til statens autonomi og handlefrihet, behovet for å sikre seg mot spionasje, manipulering og sabotasje, samt behovet for å sikre bygninger og personell mot fysiske angrep. I tillegg må en rekke mer praktiske forutsetninger være til stede. Eksempler på dette er sikker energiforsyning, kommunikasjonsevne, tilstrekkelig personell, lokaler og IT-systemer.3

Det er lovfestede krav til sikring av nytt regjeringskvartal. Lov om nasjonal sikkerhet (sikkerhetsloven), som trådte i kraft 1. januar 2019, stiller krav til beskyttelse av nasjonale sikkerhetsinteresser og grunnleggende nasjonale funksjoner. Med nasjonale sikkerhetsinteresser menes landets suverenitet, territorielle integritet og demokratiske styreform, og overordnede sikkerhetspolitiske interesser knyttet til

1. de øverste statsorganers virksomhet, sikkerhet og handlefrihet

2. forsvar, sikkerhet og beredskap

3. forholdet til andre stater og internasjonale organisasjoner

4. økonomisk stabilitet og handlefrihet

5. samfunnets grunnleggende funksjonalitet og befolkningens grunnleggende sikkerhet.

Grunnleggende nasjonale funksjoner er tjenester, produksjon og andre former for virksomhet som er av en slik betydning at et helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for statens evne til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser.4 Dette setter krav til etablering av nødvendige sikkerhetstiltak for å opprettholde et forsvarlig sikkerhetsnivå, jf. sikkerhetsloven § 7-3 og virksomhetsikkerhetsforskriften § 14 og § 58.5 Objekter og infrastruktur er å anse som skjermingsverdige dersom det kan skade grunnleggende nasjonale funksjoner om de får redusert funksjonalitet eller blir utsatt for skadeverk, ødeleggelse eller rettsstridig overtakelse. Det legges også til grunn at informasjonssystemer (som ikke behandler gradert informasjon) er å anse som skjermingsverdige dersom de i seg selv har avgjørende betydning for grunnleggende nasjonale funksjoner.

Med referanse til sikkerhetsloven er evnen til å drive nasjonal kriseledelse sentralt, også en viktig funksjon for departementene. I tillegg fyller departementene flere samfunnsstyringsfunksjoner som er av en slik betydning at helt eller delvis bortfall av funksjonen vil få konsekvenser for offentlig virksomhet og handlefrihet.

Med bakgrunn i sikkerhetsloven og tilhørende forskrifter må det derfor legges til grunn at regjeringens og viktige deler av departementenes virksomhet, og departementenes sikkerhet og handlefrihet, er en nasjonal sikkerhetsinteresse. I det nye regjeringskvartalet vil det være skjermingsverdige objekter og infrastruktur som regjeringen og departementene er avhengig av for å fylle sin funksjon, slik som for eksempel sivile situasjonssentre som fordrer særskilt sikring.

For å oppnå nødvendig sikkerhet i det nye regjeringskvartalet vil bygningene R5 og R6 etter hvert fases ut som departementslokaler. R5 vil, når den tid kommer, bli brukt til støttefunksjoner og eventuelt til andre funksjoner som ikke krever et like høyt beskyttelsesnivå som departementsfunksjonene. Bygninger som ikke lenger skal brukes, som R6 og Victoria terrasse, planlegges solgt.

4.3 Metodisk arbeid for å ivareta sikkerhet

Regjeringskvartalet skal være åpent og inviterende for allmennheten. Det vil også være en arena der borgere og interessgrupper skal kunne gi uttrykk for meninger og møte den utøvende makt. Regjeringskvartalet vil beklageligvis også fremstå som og være et attraktivt mål for trusselaktører, som vil kunne gjennomføre angrep eller bedrive andre undergravende aktiviteter med stort skadepotensiale mot landets styresmakter.

Bombeanslaget 22. juli 2011 viste hvordan politisk motivert vold kan ramme sentrale myndighetsinstitusjoner.6 Det er imidlertid flere typer trusler fra ulike trusselaktører som må ligge til grunn for sikringen av nytt regjeringskvartal. Grovt sett kan man si at det er tatt utgangspunkt i fire hovedtyper trusler i planleggingen av sikringen av nytt regjeringskvartal. Det er kriminalitet, terrorisme, etterretningsaktivitet og sabotasje. Innen hver kategori er en rekke ulike scenarier tatt i betraktning, og det er således et bredt spekter av trusler som ligger til grunn for sikringen av nytt regjeringskvartal.

Utgangspunktet for arbeidet med sikring av nytt regjeringskvartal er at dette skjer med en metodisk og strukturert tilnærming. Det gjennomføres overordnede sikringsrisikoanalyser der vurderinger knyttet til verdier, trusler og sårbarheter gir et samlet risikobilde.7 På bakgrunn av dette etableres det sikringsambisjoner, som sammen med samfunnsmål og prinsipper for sikkerhet, leder til kravene til sikring av nytt regjeringskvartal. Disse fremgår av et overordnet kravdokument som ligger til grunn for Statsbyggs arbeid på sikkerhetsområdet.

Utarbeidelse av sikringsrisikoanalyser og kravdokument, samt behandling av særskilte problemstillinger, foregår i et nært samarbeid mellom objekteier, politifagmyndigheter, nasjonale sikkerhetsmyndigheter, nasjonale fagmiljøer og Statsbygg. Sikringsrisikoanalyser og kravdokument revideres jevnlig etter hvert som byggeprosjektet utvikler seg.8

4.4 Et åpent, grønt og trygt regjeringskvartal

Regjeringen vil at det nye regjeringskvartalet skal være åpent og inviterende for alle, herunder naboer, forbipasserende og ansatte, jf. kap. 5 om bymiljøet. Syklende og gående skal ha fri tilgang til området. Naboer og næringsdrivende i området skal også kunne utøve sin aktivitet på en hensiktsmessig og normal måte. Når det gjelder ro, orden og kriminalitetsbekjempelse i området er det avklart at dette skal ivaretas av politiet, som på andre offentlige steder. Lokal vakttjeneste vil ha en dempet profil, og deres oppdrag vil være å sikre departementsbygningene og betjene innkjøringspunkter for akkreditert trafikk.

Det mest merkbare og synlige sikringstiltaket for omgivelsene vil være at det etableres noen kjøretøykontrollpunkter i utkanten av regjeringskvartalet. Det er fordi bare akkreditert trafikk vil bli tillatt inn i området, slik at kravet til tilstrekkelig sikkerhetsavstand til ukontrollert trafikk ivaretas. Kjøretøykontrollpunktene vil bli lagt på mest mulig hensiktsmessige steder, og det skal være gode praktiske løsninger og prosedyrer som forhindrer unødvendige forstyrrelser for omgivelsene.

En betydelig gevinst med kjøretøykontroll inn i området, er at man i i stor grad kan bygge de nye bygningene på tilnærmet normal måte. Det vil innebære at de ferdige bygningene fremstår med et normalt utseende, og arbeidsplassene til de departementsansatte vil bli lyse og gode. Dessuten vil det føre til betydelig lavere byggekostnader enn om man skulle ha bygget forsterkede bygg enkeltvis. Med kjøretøykontroll vil utearealene være luftige, lyse og innby til opphold og trivsel. Publikumsresepsjonene skal fremstå som imøtekommende.

Et sentralt sikringstiltak i det nye regjeringskvartalet er å senke og overbygge Ring 1. Da kan området utnyttes bedre til å bygge sikre departementsbygninger, i tillegg til at det gir et mer åpent og grønt kvartal, med et nytt parkområde, jf. kapittel 5. Det stilles også krav til sideveis sikkerhetsavstand. Sikringen av Ring 1 er derfor viktig for flere av de nye byggene (bygg A, D og E). Sikringen av Ring 1 innebærer at dagens av- og påkjøringsramper til/fra Akersgata fjernes. Det etableres i stedet åpne og grønne områder.

Fysiske sikringstiltak rundt bygningene og i uteområdene i regjeringskvartalet skal i minst mulig grad virke skjemmende på bymiljøet. Det har skjedd en betydelig utvikling på dette området de senere år, i den forstand at mindre pene sikringstiltak er erstattet av integrerte og estetisk gode løsninger. Slik integrert sikkerhetsdesign betegnes på engelsk gjerne som security by design, og baseres i praksis på et nært samspill mellom arkitekter og fagekspertise innenfor sikkerhet. Eksempelvis kan man utnytte naturlige terrengmessige nivåforskjeller innenfor et område, og videre benytte vannspeil eller armerte benker og blomsterbed for å ivareta sikkerhetsfunksjoner, i stedet for enkle og mindre pene betongelementer. I utviklingen av nytt regjeringskvartal vil beste internasjonale praksis på fagfeltet bli lagt til grunn.

I det videre arbeidet med nytt regjeringskvartal er det et betydelig fokus på å etablere gode sikkerhetsløsninger uten at det går på bekostning av forhold som funksjonalitet, logistikk, miljøvennlighet og estetikk. Etter hvert som byggeprosjektet skrider frem, vil detaljeringsnivået hva angår konkrete løsninger øke. Det skal være en god balanse mellom sikring og andre behov som er tilstede i et regjeringskvartal med et langsiktig perspektiv.

Med integrerte sikkerhetstiltak, som bevisst utnyttelse av nivåvariasjoner og bruk av benker, blomsterkasser, kunst og vannspeil, blir bymiljøet åpent og inviterende.

Kilde: Statsbygg/Team Urbis