3 Den økonomiske politikken

Den økonomiske politikken skal legge til rette for verdiskaping og velferd i Norge. Budsjett-politikken bestemmer sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter, herunder nivået på skatter og avgifter. En hovedoppgave for budsjettpolitikken er å styre bruken av offentlige midler i tråd med regjeringens politiske prioriteringer. Det oppnås gjennom en helhetlig budsjettprosess, der ulike formål prioriteres opp mot hverandre. Samtidig må budsjettene støtte opp under arbeid og verdiskaping og en stabil økonomisk utvikling. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlige for viktige velferdstjenester. Gitt gjeldende lover og regelverk, styres aktiviteten i kommune-sektoren i hovedsak gjennom inntektsrammene Stortinget fastsetter. Kommuneforvaltningens økonomi omtales i avsnitt 3.2.

Med fleksibel valutakurs og inflasjonsstyring har pengepolitikken et viktig ansvar i stabiliseringspolitikken i Norge. Norges Bank kan endre renten raskt når uforutsette hendelser inntreffer, og valutakursen kan virke som en viktig stabilisator. Pengepolitikken er omtalt i avsnitt 3.3.

Finansiell stabilitet er avgjørende for en stabil økonomisk utvikling. Vi har finansiell stabilitet når det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, også i nedgangstider. Finansiell stabilitet er omtalt i avsnitt 3.4.

Sysselsettingspolitikken skal bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet og til at arbeidskraften finner anvendelse der det er størst behov for den. Høy sysselsetting vil gjøre det lettere å løse langsiktige finansieringsutfordringer når velferdsordningene møter en aldrende befolkning. Et velfungerende arbeidsmarked vil bidra til at sysselsettingen holdes høy og arbeidsledigheten lav. Høy sysselsetting og lav ledighet er sentralt for å motvirke økende inntektsforskjeller. Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til at lønnsdannelsen fungerer godt, slik at arbeidsledigheten blir lav og sysselsettingen høy. Det er da viktig at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs med utviklingen hos våre handelspartnere. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes ansvar. Sysselsettings- og inntektspolitikken omtales i avsnitt 3.5.

Klimaendringene er det største miljøproblemet verdenssamfunnet står overfor. Regjeringens klimapolitikk omtales i avsnitt 3.6, og Klimarisikoutvalget omtales i avsnitt 3.7.

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Det finanspolitiske rammeverket, med Statens pensjonsfond utland (SPU) og handlingsregelen, bidrar til langsiktig forvaltning av oljeinntektene og stabil utvikling i norsk økonomi og finansieringsgrunnlaget for offentlige tjenester. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland, sammen med avkastningen av fondets eiendeler. Samtidig blir det oljekorrigerte underskuddet i statsbudsjettet dekket av et uttak fra fondet. Handlingsregelen sier at dette uttaket over tid skal svare til den forventede realavkastningen av fondet, anslått til 3 pst. årlig. I det enkelte år skal uttaket tilpasses konjunktursituasjonen i økonomien.

Handlingsregelen sikrer at også fremtidige generasjoner får glede av våre felles naturressurser. Samtidig har den lagt til rette for gradvis økt bruk av olje- og fondsinntekter i norsk økonomi og hindret at en for rask innfasing av inntekter bidrar til uønsket nedbygging av konkurranseutsatt sektor.

Så lenge det er midler i fondet, skal et underskudd på statsbudsjettet dekkes ved overføringer derfra og ikke ved låneopptak. Når bruken av penger i handlingsregelen baseres på fondets størrelse, er bærekraften i regelen avhengig av at fondet gjenspeiler reell sparing. I Prop. 97 L (2018–2019) Lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) er det foreslått å lovfeste gjeldende praksis med at staten ikke lånefinansierer utgifter på statsbudsjettet så lenge det er midler i SPU. Se også omtale av selvassurandørprinsippet i Prop. 114 S (2018–2019) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2019.

Det faktiske uttaket fra fondet tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, mens bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, se boks 3.1. Dette målet gir uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er blant annet korrigert for konjunkturelle svingninger i skatter, avgifter og arbeidsledighetstrygd. Å styre etter en strukturell budsjettbalanse legger til rette for at de automatiske stabilisatorene i budsjettet får virke. Dette er vanlig praksis i finanspolitikken også i andre land. Fleksibiliteten i handlingsregelen, som sikrer at finanspolitikken tilpasses konjunkturene og at store endringer i fondsavkastningen gradvis fases inn, innebærer at bruken av oljeinntekter i det enkelte år ofte vil avvike fra 3 pst. av fondsverdien. Boks 3.2 gir en nærmere beskrivelse av rammeverket for finanspolitikken.

Med god utvikling i norsk økonomi har regjeringen de siste årene holdt igjen i utgiftene i statsbudsjettet. Bruken av oljeinntekter er holdt om lag stabil målt som andel av økonomien, slik at budsjettpolitikken verken har bidratt til å trekke opp eller redusere veksten i økonomien. Budsjettimpulsen har vært om lag nøytral, og uttaket fra fondet har ligget under 3 pst. av fondsverdien. På den måten er en del av den forventede avkastningen satt til side som ekstra penger i fondet. Dermed er vi bedre stilt i møte med et fall i fondets verdi eller økonomiske tilbakeslag senere. Ved å holde igjen når det går godt i økonomien, unngår vi også unødvendig press på renter og kronekurs. Det støtter opp under konkurransekraft, omstilling og videre vekst i næringslivet.

Norsk økonomi er nå på vei inn i en høykonjunktur. Veksten i økonomien er høyere enn normalt, og arbeidsledigheten er kommet ned på et lavt nivå. Norges Bank har allerede satt opp renten to ganger, og banken har varslet videre renteoppgang fremover. I en slik situasjon legger regjeringen vekt på fortsatt tilbakeholdenhet i finanspolitikken.

Selv om størrelsen på statsbudsjettet ofte får stor oppmerksomhet, er det vel så viktig hvordan staten bruker pengene. Regjeringen prioriterer tiltak som fremmer vekstevnen i økonomien, slik som investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt skattelettelser. Regjeringens hovedprioriteringer i statsbudsjettet for 2019 ligger fast.

Siden budsjettfremleggelsen i fjor høst har ny informasjon om statens inntekter og utgifter endret bildet av de årlige vekstimpulsene fra finanspolitikken. Med uvanlig lav utgiftsvekst i folketrygden og uventede utbytteinntekter mot slutten av fjoråret ble budsjettunderskuddet i 2018 vesentlig lavere enn tidligere anslått. Det innebærer at budsjettimpulsen, som måler endringen i bruken av oljeinntekter fra ett år til det neste, blir høyere i budsjettet for 2019. I tillegg ser underskuddet i 2019 ut til å bli noe høyere enn det som var ventet i fjor høst. Budsjettimpulsen anslås nå til 0,5 pst. i 2019 og -0,4 pst. i 2018. Samlet sett er det 0,1 prosentenheter høyere enn i høst. Ser vi de to årene under ett, er finanspolitikken om lag nøytral.

Siden handlingsregelen ble etablert i 2001, har sterk vekst i fondskapitalen gitt rom for en betydelig økning i bruken av oljeinntekter, se figur 3.1. I dag dekkes hver åttende krone, eller om lag 13 pst., av offentlige utgifter med overføringer fra Statens pensjonsfond utland. Inntektene gjør at vi kan nyte godt av et høyere velferdsnivå eller lavere skattenivå enn vi ellers ville hatt. Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge er likevel statens klart viktigste finansieringskilde.

Kilde: Finansdepartementet.

Ser vi fremover, er perioden med økt innfasing av oljeinntekter i all hovedsak tilbakelagt. Fondet vil ikke fortsette å vokse like raskt som det har gjort til nå, og målt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien anslås finansieringsbidraget fra fondet bare å øke moderat i årene som kommer. I årene etter 2030 vil finansieringsbidraget mest sannsynlig følge en nedadgående bane – økningen i fondet holder ikke lenger tritt med veksten i økonomien.

Lavere vekst i fondet innebærer også at det i årene fremover kan bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Med redusert tilførsel til fondet vil et varig fall i fondskapitalen kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter. Som før vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen, tilpasset situasjonen i norsk økonomi, være nødvendig for å unngå at svingninger i fondsverdien blir en kilde til ustabilitet i utgiftene på statsbudsjettet og norsk økonomi.

Regjeringen legger opp til å få mer ut av pengene staten bruker. Vekst i produktiviteten i offentlig sektor betyr at tjenestetilbudet kan forbedres uten å øke utgiftene. Det vil komme godt med i årene fremover, når vi vil bli flere eldre. Det har hele tiden vært klart at oljeinntektene ikke vil være store nok til å dekke fremtidige pensjonsforpliktelser og utgifter til helse- og omsorgstjenester etter hvert som befolkningen eldes. For å møte finanseringsutfordringene som følger med aldringen, kreves strukturreformer som øker sysselsettingen i økonomien og som bedrer ressursutnyttelsen i offentlig sektor. Oljeinntektene må ikke bli en unnskyldning for å unnlate å gjennomføre nødvendige strukturreformer.

3.1.2 Oppdaterte tall for budsjettpolitikken i 2018

Bruken av oljeinntekter anslås nå til 213,8 mrd. kroner i 2018, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, se tabell 3.1. Det er det samme som i nysaldert budsjett fra desember i fjor, men 6,9 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2019 i fjor høst. Om lag halvparten av reduksjonen siden nasjonalbudsjettet skyldes at utbytteinntektene fra statseide bedrifter ble markert høyere enn ventet. I tillegg er utgiftene til øremerkede tilskuddsordninger til kommunene, herunder investeringstilskudd til omsorgstjenester, nedjustert med 1,8 mrd. kroner. Utgiftene i folketrygden ble 0,6 mrd. kroner lavere enn anslått i NB19, etter å ha blitt betydelig nedjustert også tidligere på året. Realveksten i folketrygdens utgifter i 2018 på vel 4 mrd. kroner er uvanlig lav sammenlignet med tidligere år, noe som må ses i sammenheng med lav vekst i sykepenger og reduserte utgifter til arbeidsavklaringspenger og foreldrepenger.

Budsjettimpulsen, som måler endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, anslås til -0,4 prosentenheter i 2018, ned fra henholdsvis 0,1 og -0,1 prosentenhet i NB18 og NB19.

Målt som andel av fondskapitalen utgjorde det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 2,5 pst. i 2018.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til 0,7 pst. i 2018.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2019

Bruken av oljeinntekter i 2019, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, anslås til 238,1 mrd. kroner, se tabell 3.2 og figur 3.2A. Det er 6,8 mrd. kroner høyere enn i budsjettet for 2019 som Stortinget vedtok i desember (saldert budsjett). Oppjusteringen må ses i sammenheng med lavere inntekter og høyere utgifter enn ventet i fjor høst:

• I saldert budsjett ble det budsjettert med 7,2 mrd. kroner i inntekter fra salg av klimakvoter i EU-regi. Europakommisjonen har nå bestemt at deler av kvotene først vil kunne selges neste år, slik at en del av inntektene forskyves til 2020.

• Anslåtte utgifter til folketrygden er noe nedjustert siden saldert budsjett, men det blir mer enn oppveid av høyere utgiftsvekst på andre områder, blant annet øke utgifter i forbindelse med forliset av KNM Helge Ingstad. Samlet sett er utgiftene nå anslått høyere enn i saldert budsjett.

Videre bidrar den økende andelen elbiler isolert sett til å trekke ned statens skatte- og avgiftsinntekter. Det siste halvåret har denne andelen økt til et gjennomsnitt på nærmere 45 pst. av nyregistrerte personbiler. Det er en viktig årsak til at nivået på de trendberegnede skatte- og avgiftsinntektene er nedjustert med om lag 3 mrd. kroner både i år og årene før. Endringen bidrar isolert sett til å øke nivåene på de strukturelle budsjettunderskuddene, men har liten virkning på budsjettimpulsen.

Nedjusteringen av nivået på strukturelle skatter i 2019 inkluderer også ny skattelette for naturalytelser mv. i 2019, enkelte mindre endringer i avgiftsopplegget i revidert budsjett, samt anslått effekt av lønnsoppgjøret med litt lavere lønnsvekst enn tidligere lagt til grunn. I budsjettet motsvares lavere lønnsvekst av tilsvarende reduserte utgifter.

Budsjettimpulsen anslås nå til 0,5 pst. for 2019, se figur 3.2B. Det er en betydelig oppjustering fra nøytral impuls i saldert budsjett. Oppjusteringen skyldes i hovedsak at underskuddet i 2018 ble mindre enn ventet. I tillegg bidrar forsinkelsen i salget av klimakvoter og noe høyere utgifter i år til økningen. Reelt anslås bruken av oljeinntekter å øke med 18 mrd. kroner fra 2018 til 2019. For 2018 og 2019 samlet sett anslås budsjettimpulsen å ha økt med 0,1 prosentenheter siden NB19.

Det oljekorrigerte underskuddet anslås til 229,2 mrd. kroner i 2019, som er 8,8 mrd. kroner mindre enn det strukturelle underskuddet. Det er første gang siden 2013 at det strukturelle underskuddet er høyere enn det oljekorrigerte. Det gjenspeiler at vi er på vei inn i en høykonjunktur, og at den faktiske skatteinngangen, som lenge har vært lavere enn sin beregnede trend, nå tiltar og er i ferd med å bli høyere enn trenden, se tabell 3.4.

Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst anslås til 2,0 pst. i år, se figur 3.2C. Det er lavere enn gjennomsnittet for perioden 2002–2018, men høyere enn anslått i saldert budsjett. Oppjusteringen må ses i sammenheng med lavere utgifter i 2018 enn tidligere lagt til grunn, som omtalt over, samt noe høyere utgifter i 2019. Den nominelle utgiftsveksten er anslått til 4,9 pst.

For 2019 anslås bruken av oljeinntekter til 2,9 pst. av Statens pensjonsfond utland, opp fra anslått 2,7 pst. i nasjonalbudsjettet. Den høyere uttaksprosenten har sammenheng med at uroen i finansmarkedene i høst og vinter brakte fondsverdien ned i om lag 8 250 mrd. kroner ved årsskiftet, nesten 500 mrd. kroner lavere enn anslått i budsjettet i fjor høst. Samtidig er oljepengebruken i 2019 nå anslått høyere. Så langt i inneværende år har fondets markedsverdi økt betydelig, og den siste tiden har verdien ligget i overkant av 9 000 mrd. kroner.

Kapitalen i Statens pensjonsfond utland anslås til 9 300 mrd. kroner ved utgangen av 2019, litt høyere enn anslått i fjor høst.

Anslaget for statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2019 er satt ned fra 285,8 mrd. kroner i saldert budsjett til 262,9 mrd. kroner nå, blant annet som følge av lavere oljepris og lavere produksjon enn tidligere lagt til grunn. Med et anslått oljekorrigert underskudd på 229,2 mrd. kroner gir årets kontantstrøm en netto overføring til Statens pensjonsfond utland på 33,6 mrd. kroner i 2019, se tabell 3.3. Det er lavere enn anslått i fjor høst.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 263 mrd. kroner i 2019.

¹ Anslag Nasjonalbudsjettet 2019 (NB19) og Revidert nasjonalbudsjett 2019 (RNB19).

Kilde: Finansdepartementet.

¹ Strukturelt overskudd uten formuesinntekter tilsvarer strukturelt, oljekorrigert overskudd.

Kilde: Finansdepartementet.

Bruken av oljeinntekter utgjør 7,7 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2019, og er dermed kommet opp på et noe høyere nivå enn på slutten av 1970-tallet og på 1980-tallet, se rød linje i figur 3.3B. Forskjellen er likevel stor – den gangen hadde vi ikke noe fond, og dermed heller ikke noen fondsavkastning som kunne finansiere dette underskuddet. Medregnet rente- og utbytteinntektene i fondet er det strukturelle underskuddet nå nær null, og betydelig mindre enn på 1970- og 1980-tallet, se blå linje i figur 3.3B. Det illustrerer hvordan rammeverket for finanspolitikken har bidratt til en mer forsvarlig formuesforvaltning over tid.

I nasjonalregnskapet og offentlige budsjetter regnes ikke endringer i verdsettingen av eiendeler (såkalte omvurderinger) som inntekt. Denne delen av avkastningen i fondet inngår dermed ikke i underskuddet som er vist ved den blå linjen i figur 3.3B. Over tid vil økt verdi på fondets eiendeler kunne utgjøre en betydelig del av fondets samlede avkastning. Den strukturelle balansen medregnet formuesinntekter i fondet kan dermed vise et visst underskudd uten at en over tid tærer på formuen som er plassert i fondet.

3.1.4 Budsjettpolitikken i årene fremover

Sett over noen år bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av tre forhold: utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien, utviklingen i Statens pensjonsfond utland og bindinger på utgiftssiden i budsjettet.

Bruken av oljeinntekter har økt markert siden 2001 og er blitt en stadig viktigere finansieringskilde for statens utgifter. Ser vi fremover, er det begrenset rom for videre økning, og usikkerheten er stor. Frem mot 2025 er det utsikter til en viss videre vekst i Statens pensjonsfond utland, som følge av økning i olje- og gassproduksjonen, men fondet vil ikke vokse like raskt som det har gjort tidligere. På sikt vil inntektene fra oljevirksomheten avta, og avkastningen fra fondet anslås lavere enn før. Målt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien anslås fondet bare å øke moderat i årene som kommer. Den beregnede 3-prosentbanen har en gjennomsnittlig stigning på 0,1 pst. av BNP for Fastlands-Norge de neste ti årene, se figur 3.4. Til sammenligning har oljepengebruken i gjennomsnitt økt med vel 0,3 prosentenheter i årene etter at handlingsregelen ble etablert. Fra omtrent 2030 vil fondsavkastningen mest sannsynlig følge en nedadgående bane målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, fordi veksten i fondskapitalen da ikke lenger vil holde tritt med veksten i fastlandsøkonomien.

Vi må ta høyde for usikkerhet i fondsverdien når vi vurderer handlingsrommet i finanspolitikken, både på kort og lang sikt. Markedsverdien av fondet og den beregnede 3-prosentbanen kan flytte seg mye på kort tid. Fremover vil det bli mer krevende å håndtere en situasjon der uttaket kommer over 3 pst. av fondet, fordi veksten i fondet ikke lenger vil være stor nok til å bringe uttaksandelen særlig raskt ned igjen. Det taler for å gå forsiktig frem i den videre innfasingen av oljeinntektene. Med lavere vekst i fondet er tilbakeholdenhet i gode tider også en forutsetning for at finanspolitikken skal kunne brukes aktivt i møte med dårligere tider. Når vi ikke er inne i nedgangstider eller økonomiske tilbakeslag bør oljepengebruken holdes uendret eller strammes inn. Det bygger opp en viss handlefrihet til å møte uforutsette hendelser, som et fall i fondets verdi eller økonomiske tilbakeslag.

¹ Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem og sysselsettingsutviklingen i basisalternativet i Perspektivmeldingen 2017.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dersom uttaket fra fondet holdes stabilt som andel av fastlandsøkonomien, gir det en økning i bruken av fondsmidler på om lag 2 mrd. 2019-kroner hvert år de neste tre årene. Til sammenligning økte bruken av oljeinntekter i gjennomsnitt med nesten 13 mrd. kroner årlig fra 2001 til 2018. Slik tallene nå står, anslås bruken av oljeinntekter i årets budsjett til 2,9 pst. av fondsverdien ved inngangen til 2019. Avstanden opp til 3-prosentbanen vil øke noe de neste årene dersom bruken holdes uendret som andel av økonomien eller strammes inn. En slik utvikling er i tråd med handlingsregelen. Når den økonomiske aktiviteten er høy, skal bruken av fondsmidler være lavere enn den langsiktige rettesnoren på 3 pst. Også fremover må bruken av fondsinntekter tilpasses den økonomiske situasjonen hvert enkelt år.

Selv om bruken av oljeinntekter har økt over tid, er skatte- og avgiftsinntekter fra fastlandsøkonomien fortsatt statens klart viktigste finansieringskilde, og dekker 87 pst. av offentlige utgifter. Veksten i de underliggende skatte- og avgiftsinntektene har avtatt de siste årene, særlig fordi avgiftssystemet har vært brukt for å gjøre det mer attraktivt å velge miljøvennlige kjøretøy. Samtidig bidrar aldringen av befolkningen isolert sett til å trekke ned veksten i arbeidsstyrken, og dermed trendveksten i norsk økonomi og i skatteinngangen. I SSBs befolkningsfremskrivinger fra i fjor ble det også lagt til grunn lavere arbeidsinnvandring fremover, noe som vil dempe den underliggende veksten i arbeidsstyrken og skatteinntektene ytterligere. For de nærmeste årene anslås den underliggende årlige realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til om lag 14 mrd. 2019-kroner.

Det er også flere forhold som legger bindinger på budsjettets utgiftsside fremover. Blant annet anslås utgiftene i folketrygden å stige med rundt 9 mrd. 2019-kroner i gjennomsnitt per år de nærmeste årene. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som øker. Befolkningsutviklingen vil også øke utgiftene i kommunene og helseforetakene med anslagsvis om lag 4 mrd. kroner årlig ved videreføring av dagens standarder og dekningsgrader. Det er da ikke tatt hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv eller at bedre helse kan redusere behovene.

Det samlede årlige handlingsrommet i budsjettene i årene fremover er usikkert og avhenger av politiske beslutninger, effektivisering og omprioriteringer. Innenfor statsbudsjettets samlede ramme på drøyt 1 300 mrd. kroner er det rom for effektivisering. Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen forventes å gi årlige innsparinger på 1½-2 mrd. kroner i årene 2020–2023. Ytterligere effektivisering eller omprioriteringer vil gi et større handlingsrom. Samtidig legger politiske målsetninger, som blant annet kommer til uttrykk i intensjonserklæringer, stortingsmeldinger og flertallsmerknader i Stortinget, betydelige føringer på fremtidige budsjetter. Oppfølging av langtidsplanen for forsvaret og Nasjonal transportplan (NTP) er eksempler på høyt prioriterte områder med politiske bindinger. Satsing på disse og eventuelle andre områder må prioriteres innenfor det samlede handlingsrommet i budsjettet.

Ser vi flere år frem, vil budsjettene i stadig større grad preges av at en eldre befolkning trekker opp utgifter til helse- og omsorgstjenester og pensjoner, se figur 3.4. Pensjonsreformen er utformet for å gi langsiktige innsparinger og økt arbeidstilbud, men den er ikke tilstrekkelig til å lukke gapet mellom statens utgifter og inntekter på lang sikt. Veksten i pensjonsutgiftene har allerede skutt fart, mens veksten i utgiftene til pleie- og omsorgstjenester for alvor ventes å tilta etter 2030, når andelen av befolkningen over 80 år tar seg markert opp.

Da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen i 2001, var det ikke ventet at overføringene fra fondet ville være tilstrekkelige til å dekke inn de økte aldersrelaterte utgiftene på lengre sikt. Det vil heller ikke være hensiktsmessig, og knapt nok mulig, å dekke opp de økte utgiftene som følger med aldring av befolkningen, ved økt statlig sparing i dag. Aldringen må først og fremst møtes med reformer som gjør offentlige velferdsordninger mer robuste overfor økt levealder, med tiltak som øker arbeidstilbudet og fremmer økt produktivitet i offentlig sektor.

3.1.5 Usikkerhet i finanspolitikken

Finanspolitikken utformes under usikkerhet. Det er blant annet usikkerhet om den økonomiske utviklingen, som omtalt i kapittel 2, og hva slags finanspolitikk som er nødvendig og riktig.

Også statens inntekter og utgifter er usikre. Anslagene for budsjettbalansen kan endres i løpet av budsjettåret, uavhengig av politiske vedtak. For eksempel kan det komme anslagsendringer i utgiftene til folketrygden, statens byggeprosjekter eller utbytteinntekter fra statlige selskaper. Det er ikke uvanlig at slike endringer øker eller reduserer budsjettunderskuddet med 5–10 mrd. kroner i løpet av et budsjettår.

Det er også betydelig usikkerhet i anslagene for strukturelt underskudd og utviklingen i Statens pensjonsfond utland.

Usikkerhet i anslagene for strukturelt, oljekorrigert underskudd

Det strukturelle budsjettunderskuddet gir et uttrykk for den underliggende innretningen av finanspolitikken, og er et viktig styringsverktøy i både Norge og en rekke andre land. I Norge brukes det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som et mål på bruken av oljeinntekter.

I beregningen av det strukturelle underskuddet korrigeres det for effekten av konjunkturene og enkelte andre midlertidige forhold, se tabell 3.4. Det strukturelle underskuddsmålet er altså ikke direkte observerbart, men må anslås med utgangspunkt i trender for sysselsetting og ulike skatte- og avgiftsarter. Disse trendene må beregnes, og anslagene kan endres i flere år etter at budsjettåret er ferdig. Det er en felles erfaring fra mange land.

Økonomiske tilbakeslag kan ha store negative konsekvenser for statsfinansene. Etter finanskrisen opplevde mange land at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter falt bort da konjunkturene snudde, og at den strukturelle budsjettbalansen svekket seg med flere prosent av BNP. Sett i ettertid var svekkelsen av budsjettbalansen i Norge etter finanskrisen mindre enn i mange andre land, selv om det ble satt inn omfattende konjunkturtiltak. Vinteren og våren 2009 ble det til sammen satt inn tiltak som utgjorde 2,4 pst. av BNP for Fastlands-Norge, noe som i dagens kroneverdi tilsvarer mer enn 70 mrd. kroner. Senere er det blitt klart at inntektsbortfallet var mindre og utgiftene lavere enn først fryktet, slik at svekkelsen av budsjettbalansen i ettertid fremstår som mer begrenset.

Figur 3.5 viser anslag på strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd for perioden 2002–2018 slik det ble publisert i de enkelte nasjonalbudsjettene og de påfølgende reviderte nasjonalbudsjettene, sammenlignet med tallene slik de nå står. For enkelte år er revisjonene betydelige. For årene 2005–2008 er anslagene på strukturelt underskudd nå klart lavere enn i de opprinnelige budsjettene. Avvikene skyldes i hovedsak at trendveksten i norsk økonomi og viktige skattegrunnlag ble undervurdert i denne perioden. Også i de siste par årene, og særlig i 2018, har nivået på det strukturelle budsjettunderskuddet blitt revidert ned i ettertid, blant annet som følge av uvanlig lav utgiftsvekst i folketrygden, som omtalt over. For årene 2014–2016 er det strukturelle underskuddet revidert opp.

¹ For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.

Kilde: Finansdepartementet.

Store svingninger i Statens pensjonsfond utland

Statens pensjonsfond utland er nå omtrent tre ganger så stort som verdiskapingen i fastlandsøkonomien. I et så stort fond, med 70 prosent aksjeandel, svinger avkastningen også mye. Anslag for risikoen i fondet viser at fondets investeringer kan forventes å svinge med opp mot 8 prosent i to av tre år. Det tilsvarer om lag 700 mrd. kroner, gitt en fondsverdi på 9000, og gir en oppgang eller nedgang i den videre forventede realavkastningen på vel 20 mrd. kroner. Slike svingninger må vi anse som normale. I urolige tider vil bevegelsene kunne være langt større. Dersom verdien av fondets investeringer skulle falle med for eksempel 25 pst., som de gjorde under finanskrisen (målt i utenlandsk valuta), vil den videre forventede årlige realavkastningen falle med nesten 70 mrd. kroner. En slik utvikling er ikke usannsynlig, og det er ingen automatikk i at fondet stiger igjen etter et fall.

Etter uroen i finansmarkedene i fjor høst og vinter var kroneverdien av fondet lavere ved utgangen av fjoråret enn ved inngangen til året. Det er første gang siden 2002 at fondets kroneverdi har falt på årsbasis. På bare noen uker i fjor høst falt fondet med over 600 mrd. kroner. Det illustrerer den store usikkerheten. Nedgangen i fjor kom etter en oppgang på over 1 000 mrd. kroner, eller 14 pst., i 2017. Hittil i år har utviklingen i finansmarkedene vært mer positiv, og fondet er nå rundt 9000 mrd. kroner.

De store svingningene i fondet gjør det utfordrende å anslå utviklingen i fondet fremover, se figur 3.6A. Fremskrivingene av fondets størrelse tar utgangspunkt i fondets observerte verdi over en kort periode. Endringer i markedsverdien av fondet slår ut i den beregnede banen for forventet fondsavkastning og får betydning for vurderingene av det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken. Svingningene i fondet i de siste årene illustrerer at utsiktene kan endres raskt, og at endringene kan gå begge veier.

Som figur 3.6B viser, skyldes svingningene i fondet i hovedsak endrede kurser på aksjer og obligasjoner, samt endret kronekurs, mens fondets bokførte inntekter har steget forholdsvis jevnt. I noen perioder har kronekursen bidratt til å forsterke svingningene i fondets kroneverdi, for eksempel i årene fra 2013 til 2015, se figur 3.7. I denne perioden ble fondet nær doblet i verdi, og om lag halvparten av oppgangen skyldtes en svekkelse av kronekursen, særlig etter oljeprisfallet i 2014. I andre perioder har endringer i kronekursen dempet svingningene i fondet. Under finanskrisen virket kronen som en viktig støtdemper da den først svekket seg betydelig høsten 2008 da aksjekursene falt, for deretter å styrke seg i 2009 da aksjekursene steg igjen, som figur 3.7 viser. Analyser fra Norges Bank viser at ulike valutaer reagerer ulikt i perioder med uro i aksjemarkedene, men datagrunnlaget er for lite til å fastslå at kronekursen fremover vil virke som en stabilisator under finanskriser. Da IT-boblen sprakk tidlig på 2000-tallet, hadde kronen ikke den samme dempende virkningen. Samlet sett har endringer i kronekursen trukket opp fondsverdien med over 1 200 mrd. kroner i løpet av fondets levetid. Mye av bidraget kom etter kronesvekkelsen i kjølvannet av oljeprisfallet i 2014. I motsetning til aksjekursgevinster, som gjør oss rikere, øker ikke kronekursgevinster fondets internasjonale kjøpekraft.1

¹ Avkastningen i fondet følger av endrede kurser på investeringene i fondet, bokførte inntekter samt endret kronekurs. Utviklingen i fondets verdi avhenger i tillegg av netto avsetning fra statsbudsjettet.

² De bokførte inntektene i fondet består av renter på obligasjonslån, utbytte fra aksjeselskap og leieinntekter fra eiendomsinvesteringene.

Kilde: Finansdepartementet.

Kilde: Norges Bank Investment Management.

Det akkumulerte bidraget til verdistigning fra svekkelse av kronekursen representerer også en sårbarhet. Kronekursen kan raskt snu den andre veien. Dersom kronen styrkes med for eksempel 10 pst., eller fondet av andre årsaker skulle falle med 10 pst. fra dagens verdi på rundt 9 000 mrd. kroner, vil avstanden til 3-prosentbanen neste år være nær lukket, forutsatt en stabil oljepengebruk, se figur 3.8A. Dersom fondet faller med for eksempel 25 pst., vil oljepengebruken bli liggende vel 30 mrd. kroner over 3-prosentbanen, og uttaksprosenten vil bli 3,5 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Også anslagene for fremtidige petroleumsinntekter er usikre. De avhenger av forutsetninger for petroleumspriser, petroleumsproduksjon og kostnader i oljevirksomheten. Figur 3.9 viser fremskrivinger av petroleumsproduksjonen i ulike rapporter de siste ti årene. Som det fremgår av figuren, er anslagene gjennomgående blitt justert opp i denne perioden. På kort sikt baseres produksjonsanslagene i stor grad på vedtatt utbygde felt, mens de på lengre sikt i større grad er basert på et usikkert ressursanslag som også omfatter utvinning i områder som ikke er åpnet eller utredet. Usikkerheten om fondets verdi øker med en lengre tidshorisont, se boks 3.4. Dersom utsiktene for petroleumsinntektene skulle svekkes og anslagene bli nedjustert, vil det innebære mindre stigning i 3-prosentbanen i årene fremover. I figur 3.8B er dette illustrert ved en nedjustering av kontantstrømmen som følge av 100 kroner lavere oljepris enn i referansebanen, noe som gir en tilnærmet flat utvikling i den forventede realavkastningen de neste 10–15 årene.

Kilde: Finansdepartementet.

På lengre sikt er det usikkerhet om for eksempel klimapolitikken og hvordan den vil kunne påvirke olje- og gassprisene og norsk petroleumsvirksomhet. Se avsnitt 3.7 for omtale av Regjeringens arbeid med å følge opp Klimarisikoutvalget.

Med lavere vekst i fondet i årene fremover vil det bli mer krevende å håndtere svingninger i fondsverdien. Mens et fall i fondskapitalen tidligere ble motvirket av en stor strøm av oljeinntekter inn i fondet, vil et slikt fall fremover isolert sett kunne gjøre det nødvendig å redusere bruken av oljeinntekter. Usikkerheten i fondet og utsiktene til mindre vekst i fondskapitalen taler for å gå forsiktig frem i den videre innfasingen av fondsmidler i norsk økonomi.

Usikkerhet i finanspolitikken er noe alle land må håndtere. De store og varierende oljeinntektene innebærer noen særskilte utfordringer for oss, men i mange tilfeller kan det også være en fordel å ha flere inntektskilder i statsbudsjettet. Det fikk vi erfare etter oljeprisfallet. Mens anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter ble kraftig nedjustert som følge av svakere utsikter for fastlandsøkonomien, bidro økt fondsverdi til å dempe de negative konsekvensene for budsjettbalansen, fordi finansieringsbidraget fra fondet til statsbudsjettet kunne øke. Avkastningen fra fondet bidrar til en mer variert finansiering av statens utgifter i Norge sammenlignet med de fleste andre land. En slik diversifisering er normalt en fordel.

Med de svingningene vi må være forberedt på å se i finansmarkedene, vil avvikene mellom uttaket fra fondet og rettesnoren på 3 pst. kunne bli betydelige og langvarige. På samme måte som tidligere, vil en fleksibel praktisering av handlingsregelen være nødvendig for å unngå at svingninger i verdien av fondet blir en kilde til ustabilitet i norsk økonomi.

I hele denne regjeringsperioden har bruken av oljeinntekter vært på eller under 3 pst. av fondet, også da finanspolitikken ble brukt aktivt for å motvirke oljeprisfallet. Når vi bruker mindre enn den langsiktige rettesnoren i gode tider, står vi bedre rustet i møte med de dårlige.

3.1.6 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

I nasjonalregnskapet måles overskuddet i offentlig forvaltning ved nettofinansinvesteringene. For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning – for stats- og kommuneforvaltningen sett under ett og inkludert Statens pensjonsfond – til om lag 276 mrd. kroner i 2019 eller 7,6 pst. av BNP, se tabell 3.6.

Utviklingen i overskuddet i offentlig forvaltning påvirkes i stor grad av inntektene fra petroleumsvirksomheten og rente- og utbytteinntektene i Statens pensjonsfond. Utenom disse inntektene har staten et betydelig underskudd. I tråd med lov om Statens pensjonsfond dekkes dette underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet. Også kommuneforvaltningen har hatt negative nettofinansinvesteringer de siste årene. Det skyldes hovedsakelig høye bruttorealinvesteringer.

Boks 3.4 Usikkerhetsvifte for 3-prosentbanen

Utviklingen i Statens pensjonsfond utland bestemmes av tilførselen av løpende oljeinntekter til fondet, avkastningen på investeringene i fondet og uttaket fra fondet.

Erfaringer har vist at markedsverdien av Statens pensjonsfond utland kan svinge betydelig på kort tid. Figur 3.8 viser utfallsrommet for 3-prosent-banen de neste 15 årene basert på stokastiske simuleringer¹, der det blant annet tas hensyn til at både oljeprisen og realavkastningen av fondet kan svinge. Sammen med viften er det illustrert to alternative forløp for 3-prosentbanen, der avkastningen er satt til 4 og 2 pst. (mens uttaket holdes på 3 pst.).

Figuren viser at det er stor usikkerhet om 3-prosentbanen 10–15 år frem i tid. De mørke og lyse vifteformede feltene markerer henholdsvis 50 pst. og 90 pst. konfidensintervaller, som under de gitte forutsetningene gir sannsynligheten for at 3-prosentbanen vil ligge innenfor disse intervallene. De alternative forløpene omtalt over ligger ganske nær forventningsbanen. Den underliggende sannsynlighetsfordelingen innebærer at det samlet sett er noe større oppside enn nedside i utfallsrommet i simuleringene. Samtidig er det usikkerhet knyttet til simuleringsmodellen, for eksempel om den i tilstrekkelig grad fanger opp sannsynligheten for svært store fall i kapitalmarkedene.

Kilde: Finansdepartementet.

¹ De stokastiske simuleringene er nærmere forklart i vedlegg 2. I fremskrivingene av fondet er lagt til grunn en langsiktig oljepris på 60 dollar per fat og en realavkastning i fondet på 3 pst. Fra og med 2020 er det beregningsteknisk lagt til grunn et årlig uttak tilsvarende 3 pst. av fondskapitalen i alle beregningsalternativene.

Internasjonale sammenligninger av utviklingen i offentlige finanser viser tydelig at Norge har betydelige inntekter i fondet og derfor kan ha et høyere utgiftsnivå og/eller lavere skattenivå enn andre land.

Nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning har tatt seg opp de siste årene. Samtidig er de klart lavere enn i tiårsperioden før oljeprisfallet i 2014, se figur 3.11A. Landene i OECD- og euroområdet har i gjennomsnitt et visst underskudd i offentlige budsjetter. OECD anslår at medlemslandene samlet vil ha underskudd i offentlig forvaltning tilsvarende 3,1 pst. av BNP i 2019. Underskuddene har økt noe de siste to årene, men er vesentlig mindre enn da de nådde en topp i 2009.

Skatte- og avgiftsnivået i fastlandsøkonomien er noe lavere i dag enn for 10–15 år siden, målt som andel av fastlandsøkonomien. I 2019 anslås skattenivået å være på linje med Sverige og noe lavere enn i Danmark, se figur 3.11B. De samlede offentlige utgiftene i Norge anslås å tilsvare 58,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2019. Det er høyere enn i Danmark og Sverige, se figur 3.11C. Utviklingen i utgiftsnivåene reflekterer blant annet motkonjunkturpolitikk, generelt for flere land etter finanskrisen, og spesielt i Norge etter oljeprisfallet.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Offentlige utgifter består av konsum, overføringer og realinvesteringer. Figur 3.11D viser at utviklingen i offentlig konsum speiler utviklingen i de samlede offentlige utgiftene. Nivået på det offentlige konsumet i Norge som andel av fastlandsøkonomien er en del høyere enn i euroområdet, men også høyere enn i Sverige og Danmark.

Offentlig forvaltnings bruttoinvesteringer i realkapital – den delen av offentlige utgifter som går til å bygge veier, jernbane og offentlige bygg – har også økt. Det er i tråd med regjeringens ønske om å vri den økte bruken av oljeinntekter i retning av blant annet infrastruktur for å fremme vekst. Nivået på offentlige bruttoinvesteringer i realkapital har i lang tid ligget høyere i Norge enn i mange andre industriland, se figur 3.11E. Forskjellen har økt etter 2013, siden flere land har redusert investeringene i realkapital for å styrke offentlige budsjetter.

Utviklingen i offentlig sektors nettofordringer avhenger av det løpende over- eller underskuddet og av endringer i markedsverdien på beholdningen av utestående fordringer og gjeld, som for eksempel aksjekursgevinster. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 10 800 mrd. kroner ved utgangen av 2019 eller 295 pst. av BNP, se figur 3.11F. For OECD-landene sett under ett anslås offentlig forvaltning å ha negative nettofordringer tilsvarende nesten 70 pst. av BNP i 2019. Svært få OECD-land har en offentlig forvaltning med positive nettofordringer.

3.2 Kommuneforvaltningens økonomi

3.2.1 Innledning

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdstjenester som barnehager, grunnskole, videregående skole og helse- og omsorgtjenester. Sektoren står for om lag halvparten av den offentlige tjenesteproduksjonen, og en av fem sysselsatte jobber i kommunesektoren. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er viktig for at kommunene og fylkeskommunene skal kunne ivareta sine oppgaver over tid.

Størrelsen på kommunesektoren betyr at den makroøkonomiske styringen av sektoren er viktig for at det finanspolitiske rammeverket skal fungere som helhet, se boks 3.5.

3.2.2 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneøkonomien er god etter flere år med sterk inntektsvekst. Merkostnadene som følge av befolkningsutviklingen og pensjon har blitt klart lavere enn ventet de siste årene, slik at kommunene er blitt overkompensert for disse kostnadene, se boks 3.6. Sammen med en forholdsvis høy inntektsvekst har det lagt til rette for en styrking av kommuneøkonomien og det kommunale tjenestetilbudet. Trolig er dette noe av forklaringen på at investeringene har tatt seg kraftig opp i kommunene de siste årene.

Boks 3.6 Demografi- og pensjonskostnader

Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) lager jevnlig anslag for kommunenes merkostnader som følge av befolkningsutviklingen. Til arbeidet med kommuneproposisjonen utarbeider utvalget et anslag for det kommende budsjettåret, blant annet basert på siste befolkningsfremskriving fra Statistisk sentralbyrå (SSB), se blå linje i figur 3.12A. Beregningene oppdateres når endelige befolkningstall foreligger (blå søyler).

Siden 2011 har beregningene basert på faktisk befolkningsvekst vist klart lavere demografikostnader enn anslagene som ble lagt til grunn ved utarbeiding av budsjettene. Det må ses i sammenheng med at både nettoinnvandringen og fruktbarheten har blitt lavere enn ventet. Avviket var særlig stort i 2018, på vel 1 mrd. kroner. Samlet over perioden 2014–2018 har demografikostnadene blitt om lag 3 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i budsjettene. Disse besparelsene har styrket kommuneøkonomien mer enn regjeringen hadde forutsett.

I arbeidet med det økonomiske opplegget for kommunesektoren utarbeides det også anslag for økningen i kommunenes pensjonskostnader (utover det som kompenseres gjennom prisomregning og demografikostnader). Beregningene er blant annet basert på anslag fra pensjonsleverandørene og prognoser for lønnsutviklingen. Etter at året er omme, og regnskapstallene foreligger, kan anslaget sammenlignes med den faktiske utviklingen. De fem siste årene har kommunenes faktiske merkostnader til pensjon blitt klart lavere enn lagt til grunn i arbeidet med budsjettet, se figur 3.12B. Avviket var særlig stort i 2015, med 2½ mrd. kroner. Dette må ses i sammenheng med at pensjonsreformen ble innarbeidet i kommunenes regnskaper dette året. I hvert av de tre årene 2016 til 2018 ble pensjonskostnadene over 1 mrd. kroner lavere enn ventet. Samlet over årene 2014 til 2018 har pensjonskostnadene blitt om lag 7,3 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i budsjettene. Også dette er besparelser som har gitt en styrket kommuneøkonomi.

Lavere merkostnader til demografi og pensjon de siste årene har således gitt kommunesektoren et betydelig større handlingsrom enn ventet. Sammen med en forholdsvis høy inntektsvekst har det lagt til rette for en styrking av kommuneøkonomien og det kommunale tjenestetilbudet. Trolig er dette noe av forklaringen på at investeringene har tatt seg kraftig opp i kommunene de siste årene.

¹ Beregnet merkostnad bygger på dagens tjenesteomfang og tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv.

² Pensjonskostnadene for 2011 og 2012 er anslag gitt av TBU i novemberrapporten 2010 og 2011.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Realveksten i kommunesektorens inntekter ble i fjor klart høyere enn anslått. De samlede inntektene i sektoren anslås å ha økt med 3,0 mrd. kroner i 2018, hvorav 0,5 mrd. kroner i frie inntekter. Realveksten i de frie inntektene er 2,1 mrd. kroner høyere enn anslått i fjor høst og 0,7 mrd. kroner høyere enn det Stortinget la opp til høsten 2017 i det opprinnelige budsjettet for 2018. Også i årene 2015–2017 ble inntektsveksten klart sterkere enn opprinnelig lagt til grunn.

Den høyere inntektsveksten i 2018 skyldes først og fremst at kommunene har fått høyere skatteinntekter. Regnskapstall viser at sektorens inntekter fra skatt på alminnelig inntekt og formue ble 2,3 mrd. kroner høyere enn anslått i fjor høst. Det er særlig høye innbetalinger av restskatter i forbindelse med skattelikningen for inntektsåret 2017 som trekker opp. Dette er blant annet knyttet til formuesskatter og aksjegevinster, som er volatile skattegrunnlag som erfaringsvis svinger mye. Videre ble inntektene fra eiendomsskatt og gebyrer 0,2 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn. De øremerkede overføringene ble derimot 1,8 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2019.

Prisveksten i den kommunale tjenesteproduksjonen (kostnadsdeflatoren) i 2018 er satt opp fra 3,0 til 3,1 pst. som følge av noe høyere vekst i lønn og priser på varer og tjenester. Pensjonskostnadene, som også inngår i kostnadsdeflatoren, økte i fjor klart mindre enn ventet, og trakk således i motsatt retning. En høyere kostnadsdeflator reduserer isolert sett realveksten i kommunesektorens frie og samlede inntekter.

God kommuneøkonomi har bidratt til høy aktivitetsvekst, og aktivitetsveksten er nå sterkere enn inntektsteksten. Aktiviteten i kommunesektoren økte med 1,9 pst. fra 2017 til 2018, mens inntektsveksten var på 0,6 prosent, se figur 3.13A.

Kommunal sysselsetting økte med 1,3 pst. fra 2017 til 2018, målt ved antall sysselsatte personer. Det er litt lavere enn året før, men høyere enn gjennomsnittlig sysselsettingsvekst i kommunene siden 2013. Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt noe siden 2008, se figur 3.13B. Om lag 19 pst. av alle sysselsatte jobber nå i kommunesektoren.

De kommunale realinvesteringene økte kraftig fra 2017 til 2018, med 6,6 pst., etter et moderat fall året før. Realinvesteringene i kommunesektoren utgjør nå 14,7 prosent av inntektene, se figur 3.13D.

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² Spesialisthelsetjenesten ble flyttet fra fylkeskommunene til staten i 2002.

³ Brudd i tallserien i 2014 som følge av endret regnskapsføring. TBUs anbefaling er nedjustert.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Foreløpige tall fra KOSTRA viser et netto driftsresultat for sektoren samlet sett på 2,7 pst. av inntektene i 2018, se figur 3.13C. Det er 1,1 prosentenheter lavere enn i 2017, men høyere enn nivået på 2 pst. som Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler som en norm over tid for at sektoren samlet sett skal ha tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. For kommunene anslås driftsresultatet til 2,5 pst., mens det for fylkeskommunene anslås til 3,8 pst. Resultatene er høyere enn normen for kommunene inkl. Oslo (1¾ pst.) og om lag på nivå med normen for fylkeskommunene (4 pst.).

I netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. De betalte pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsførte pensjonskostnadene. Det har gitt et økende akkumulert premieavvik i sektorens balanse. Premieavvik skal bygges ned over maksimalt 7 år (15 år for avvik som oppsto før 2011 og 10 år for avvik som oppsto i perioden 2011 til 2014) og kostnadsføres i regnskapene med samme nominelle beløp hvert år. Pensjonspremiene var høyere enn pensjonskostnadene også i 2018. Avviket var noe høyere enn kostnadsføringen av tidligere års premieavvik, noe som bidrar til å øke det akkumulerte premieavviket. Ved utgangen av 2018 var det akkumulerte avviket om lag 30,3 mrd. kroner, som er om lag 2,2 mrd. kroner høyere enn ved utgangen av 2017.

Høyt investeringsnivå de siste årene har bidratt til betydelige underskudd før lånetransaksjoner (negative netto finansinvesteringer) i sektoren, til tross for høy vekst i inntektene. Kommunesektorens nettofinansinvesteringer fremkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Underskuddet i 2018 tilsvarer 4,2 pst. av inntektene i sektoren, se figur 3.13D. Dette er en betydelig økning fra 2017.

Kommunenes gjeld har økt de siste årene og er nå om lag 20 pst. høyere enn i 2008. Nettogjelden i kommunesektoren økte til 32 pst. av inntektene ved utgangen av 2018, se figur 3.13E. Utenom reserver i kollektive avtaler i livselskaper og kommunale pensjonskasser økte nettogjelden til 51,1 pst. av inntektene ved utgangen av 2018. Målt på denne måten har nettogjelden på nytt begynt å stige etter å ha vært stabil noen år.

Den delen av kommunesektorens nettogjeld som over tid antas å belaste kommuneøkonomien ved en renteendring, anslås til 37 pst. av inntektene ved utgangen av 2018. Det er 25 prosentenheter høyere enn i 2007. Det er da tatt hensyn til at en del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer, samt at staten dekker rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Enkelte av sektorens fordringer er heller ikke rentebærende. Gjeldsgraden varierer betydelig mellom kommunene. Basert på rapporterte tall for 2018 hadde 20 kommuner en netto renteeksponert gjeld som var høyere enn 100 pst. av driftsinntektene, mens 156 kommuner hadde en gjeldsgrad over 50 pst. av inntektene.

Antall kommuner i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll) falt betydelig gjennom fjoråret og nådde det laveste nivået som er registrert. I begynnelsen av mai i år var 16 kommuner og ingen fylkeskommuner i ROBEK, se figur 3.13F. Siden 2013 har antallet blitt mer enn halvert fra 46 i 2013 til 16 nå. På det meste, i 2004, har det vært 118 kommuner i registeret. I løpet av 2018 ble 13 kommuner meldt ut av ROBEK, mens to kommuner ble meldt inn. Av kommunene som ble utmeldt, hadde fire av kommunene vært i ROBEK i totalt ti år eller mer. Som følge av gode økonomiske resultater i 2018 er det ventet en ytterligere reduksjon i antall ROBEK-kommuner i løpet av 2019.

3.2.3 Kommuneforvaltningens inntekter i 2019

I det salderte budsjettet for 2019 som Stortinget vedtok i fjor høst ble det lagt opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2,8 mrd. kroner. Realveksten i de frie inntektene ble anslått til 2,4 mrd. kroner. Veksten i samlede inntekter er høyere enn signalene som ble gitt i Kommuneproposisjonen 2019, se tabell 3.7. I tråd med vanlig praksis er inntektsveksten målt fra anslått nivå på sektorens inntekter i 2018 etter Stortingets behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2018.

Ny informasjon om kommuneøkonomien i 2018 påvirker anslagene for sektorens inntekter både i 2018 og 2019. Målt mot oppdatert anslag på sektorens inntekter i 2018 ventes det nå en nedgang i de frie inntektene i 2019 på 1,8 mrd. kroner, til tross for at nivået på de frie inntektene i 2019 er oppjustert. Dette må ses i sammenheng med at de økte inntektene fra skatt på inntekt og formue i 2018 bare i begrenset grad er videreført i anslagene for 2019.

Anslaget for den kommunale kostnadsdeflatoren i 2019 er oppjustert med 0,2 prosentenheter sammenlignet med Nasjonalbudsjettet 2019, noe som skyldes at anslaget for kjøp av varer og tjenester er oppjustert pga. økt prisvekst.

Det er stor usikkerhet knyttet til anslagene. Det illustreres for eksempel av at merkostnadene til demografi og pensjon de siste årene er blitt klart lavere enn det som har ligget til grunn for budsjettoppleggene, se boks 3.6. Handlingsrommet i de kommunale budsjettene har dermed over mange år vært større enn ventet.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2020 legger til rette for en fortsatt styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I Kommuneproposisjonen 2020 varsler regjeringen en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2020 på mellom 0,2 og 1,5 mrd. kroner. Det legges opp til at de frie inntektene øker med mellom 1 og 2 mrd. kroner.

Regjeringen har klare forventninger til at det også i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene. Dersom kommunesektoren setter et effektiviseringskrav til egen virksomhet på 0,5 pst., tilsvarer det 1,3 mrd. kroner i 2020 som kan brukes til styrking av tjenestene i tillegg til det som følger av inntektsveksten. Beregningsgrunnlaget er da den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene, anslått til om lag 70 pst. av samlede utgifter.

3.3 Pengepolitikken

Den langsiktige oppgaven til pengepolitikken er å opprettholde en stabil pengeverdi. Norges Bank har ansvar for den operative gjennomføringen av pengepolitikken etter retningslinjer fastsatt i forskrift. Den 2. mars i fjor ble en ny forskrift for pengepolitikken fastsatt. Det operative målet for pengepolitikken er en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2 pst. Inflasjonsstyringen skal være fremoverskuende og fleksibel, slik at den kan bidra til høy og stabil produksjon og sysselsetting samt til å motvirke oppbyggingen av finansielle ubalanser. Pengepolitikken har således en viktig rolle i konjunkturstyringen.

Finansdepartementet fremmet 10. april 2019 forslag til ny sentralbanklov i Prop. 97 L (2018 – 2019) Lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) for Stortinget. Lovforslaget inneholder en ny formålsbestemmelse for sentralbankens virksomhet og beskriver bankens oppgaver.

Det viktigste virkemiddelet i utøvelsen av pengepolitikken er styringsrenten, som er renten på bankenes innskudd i Norges Bank over natten. I normale situasjoner har endringer i styringsrenten betydelig gjennomslag i de helt kortsiktige pengemarkedsrentene. Markedsrentene på lån og plasseringer med lengre løpetider er påvirket av hvordan markedsaktørene venter at styringsrenten kommer til å utvikle seg fremover, som blant annet avhenger av forventninger om den økonomiske utviklingen og aktørenes forståelse av sentralbankens reaksjonsmønster.

Renten virker på økonomien gjennom flere kanaler, blant annet gjennom valutamarkedet, priser på formuesobjekter og etterspørsel etter lån, forbruk og investeringer.

Norges Bank hevet styringsrenten til 1,0 pst. i mars. Forrige økning var i september i fjor, fra et historisk lavt nivå på 0,5 pst. Analysene i Pengepolitisk rapport 1/2019 tilsa at renten vil øke ytterligere i løpet av 2019 og 2020 og være 1,75 pst. ved utgangen av 2022. På rentemøtet i mai ble renten holdt uendret. Hovedstyret uttalte at renten mest sannsynlig vil bli satt opp i juni. Norges Bank anslår i Pengepolitisk rapport at den underliggende prisveksten vil være om lag 2 pst. ved utgangen av prognoseperioden, og at kapasitetsutnyttingen vil øke noe før den avtar mot et normalnivå.

3.4 Finansiell stabilitet og makroregulering

De fleste finansielle kriser både i Norge og internasjonalt har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuespriser, herunder boligpriser, og rask oppbygging av gjeld. Erfaringer viser at finansielle ubalanser kan bygge seg opp over mange år og kan strekke seg over flere konjunktursykler. Når finansielle ubalanser utløses, kan samspillet mellom finanssystemet og resten av økonomien gi kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag som varer svært lenge. Kostnadene ved slike tilbakeslag kan bli store. Makroregulering har som formål å redusere systemrisiko som oppstår i samspillet mellom det finansielle systemet og resten av økonomien eller mellom ulike deler av det finansielle systemet. Makroregulering omfatter tiltak som skal gjøre bankene og husholdningene mer robuste for forstyrrelser. Kapitalkrav, likviditetskrav og krav til utlånspraksis er eksempler på slike tiltak, se kapittel 6 i Nasjonalbudsjettet 2017 for en nærmere oversikt over ulike kilder til systemrisiko og mulige virkemidler.

Den høye gjelden i husholdningene og kraftig vekst i eiendomspriser over flere år er tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp i Norge. Boligprisene er på høye nivåer, og prisene på næringseiendom i Oslo har økt markert i årene etter den internasjonale finanskrisen. Regjeringen har de siste årene iverksatt en rekke tiltak for å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boligmarkedet, dempe sårbarheten i husholdningene og gjøre det finansielle systemet bedre i stand til å tåle boligprisfall og andre forstyrrelser.

Boliglånsforskriften ble videreført og strammet noe inn fra januar 2017. Forskriften stiller blant annet krav om at låntakeren skal ha tilstrekkelig gjeldsbetjeningsevne, og at boliglånet ikke skal overstige 85 pst. av boligens verdi. Låntakers samlede gjeld skal ikke overstige fem ganger brutto inntekt. Bankene har en viss fleksibilitet til å kunne innvilge lån utover kravene, ved at 10 pst. av utlånsvolumene hvert kvartal kan være lån som bryter med ett eller flere av kravene i forskriften. I Oslo er fleksibilitetskvoten satt noe lavere, til 8 pst., og maksimal belåningsgrad for lån med pant i sekundærboliger er satt til 60 pst. Tabell 3.8 viser andelen lån som bryter med de ulike kravene.

Boliglånsforskriften ble videreført sommeren 2018, og gjelder ut 2019. Innen det vil regjeringen ta stilling til om boliglånsforskriften skal videreføres, og i så fall i hvilken form.

Boliglånsforskriften kan ha bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Færre husholdninger tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Ifølge Norges Bank har boliglånsforskriften bidratt til å dempe gjeldsoppbyggingen i særlig utsatte husholdninger, og det kan over tid dempe sårbarheten i husholdningene.

De siste årene har markedet for usikret gjeld (forbrukslån) til personkunder vokst kraftig. Veksten i slike lån har over lengre tid vært mer enn dobbelt så høy som veksten i samlet gjeld. Usikret gjeld utgjør kun 3 pst. av den samlede gjelden i husholdningene, men rentene på slike lån utgjør om lag 14 pst. av husholdningenes samlede renteutgifter. I februar i år fastsatte Finansdepartementet en forskrift med krav til bankenes utlånspraksis for forbrukslån. Forskriften har til hensikt å hindre uheldig kredittgiving og dempe risikoen den økende forbruksgjelden til husholdninger utgjør for norsk økonomi. Den nye forskriften gir sammen med boliglånsforskriften en helhetlig regulering av bankenes utlånspraksis mot personkunder. Til sommeren vil bankene få tilgang på bedre informasjon om låntakeres usikrede kreditt gjennom gjeldsinformasjonsforetak, se mer i Finansmarkedsmeldingen 2019.

Norske banker er solide, lønnsomme og likvide. God utvikling i norsk økonomi har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap og gode resultater. Bankene har styrket sin soliditet betydelig de siste årene etter at myndighetene har skjerpet kapitalkravene. Kravet til motsyklisk kapitalbuffer i bankene ble satt videre opp til 2,5 pst. i desember 2018 med virkning fra utgangen av 2019. Bankene ligger godt an til å oppfylle dette kapitalkravet, se figur 3.14. Utsiktene for finansiell stabilitet og utviklingen i norske finansinstitusjoner og finansmarkeder er nærmere omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2019.

Kilde: Finanstilsynet og Finansdepartementet.

3.5 Sysselsettings- og inntektspolitikken

3.5.1 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er sentrale mål for regjeringens økonomiske politikk og er avgjørende for å sikre et bærekraftig velferdssamfunn. Sysselsettingspolitikken skal støtte opp under høy verdiskaping ved å bidra til at flest mulige deltar i arbeidslivet. Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er viktig for å opprettholde små inntektsforskjeller.

Norge har et arbeidsmarked som gjennomgående fungerer godt. Mange deltar i arbeidslivet, og arbeidsledigheten er lavere enn i mange andre europeiske land. Det er likevel grupper som har problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet. Andelen sysselsatte i Norge er lavere enn i flere av de nordeuropeiske landene. Samtidig er det en høyere andel som mottar helserelaterte trygdeytelser i Norge enn i andre land.

Sysselsettingen har økt markert de to siste årene, og utsiktene for norsk økonomi tilsier at den gode utviklingen på arbeidsmarkedet vil fortsette. Regjeringen vil bruke oppgangen i norsk økonomi til å inkludere flere i arbeidslivet. Utsatte grupper med lav eller mangelfull kompetanse skal vies særskilt oppmerksomhet. Regjeringen arbeider på bred front for å mobilisere tilgjengelig arbeidskraft, og har blant annet satt i gang en inkluderingsdugnad i samarbeid med partene i arbeidslivet. Målgruppen er personer med nedsatt arbeidsevne eller hull i CVen. Inkluderingsdugnaden har tre innsatsområder:

• Regjeringen vil senke terskelen inn i arbeidslivet og gjøre det lettere for arbeidsgivere å ansette personer som står utenfor arbeidslivet. Det gjøres dels gjennom styrket bistand til arbeidsgivere som har behov for arbeidskraft og dels ved å gjøre det lettere for arbeidsgivere å bruke lønnstilskuddsordningen. Lønnstilskudd, som innebærer en reduksjon i lønnskostnadene for å ansette visse typer arbeidskraft, kan være et egnet tiltak for å redusere terskelen for å komme inn i arbeidslivet for personer med lav eller variabel produktivitet. Lønnstilskudd har økt i omfang de siste årene. I 2018 var det i gjennomsnitt 9 000 deltakere på lønnstilskuddsordningen. Det er 3 000 flere personer enn i 2015. Som et ledd i inkluderingsdugnaden vil regjeringen legge til rette for økt bruk av lønnstilskudd. Det blir derfor i år innført et standardisert system med faste satser for utmåling av tilskudd for å gjøre ordningen enklere å bruke. For arbeidsledige vil lønnstilskuddet med det nye systemet dekke 40 pst. av lønnskostnadene de første seks månedene, for så å trappes ned til 30 pst. For personer med nedsatt arbeidsevne vil lønnstilskuddet dekke 60 pst. av lønnskostnadene det første året, og deretter 50 pst.

• Innenfor inkluderingsdugnaden vil regjeringen videreutvikle og styrke tilbudet for arbeidssøkere med psykiske lidelser eller rusproblemer med sikte på at flere kan delta i arbeidslivet.

• Regjeringen vil styrke mulighetene til å gjennomføre opplæring som gir formell kompetanse, med særlig vekt på fag- og yrkesopplæring, for arbeidssøkere med hull i CVen eller som ikke har fullført videregående opplæring.

I 2018 mottok om lag 17 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder en helserelatert ytelse, se figur 3.15A. Denne andelen har holdt seg forholdsvis stabil de senere årene. Hver sjette person i yrkesaktiv alder mottar således en helserelatert ytelse. Dette skjer samtidig som folkehelsen stadig bedres, noe som gjenspeiles i stadig økende levealder. Mer enn halvparten av dem som får en helserelatert ytelse, mottar uføretrygd. Ved utgangen av 2018 mottok hver tiende person i yrkesaktiv alder uføretrygd. Det er viss økning sammenliknet med året før. Noe av økningen må ses i sammenheng med økt overgang fra arbeidsavklaringspenger (AAP) som trolig skyldes endringene i regelverket av AAP som trådte i kraft 1. januar 2018. Regelverksendringene innebærer blant annet strengere krav både for å få innvilget ytelsen og for å få forlenget stønadsperioden utover tre år. Ved utgangen av 2018 mottok 3,6 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder AAP. Det er noe lavere enn året før.

Regjeringen legger vekt på å få flere trygdemottakere over i ordinært arbeid. Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) står sentralt i regjeringens arbeid med å redusere utenforskapet. IA-avtalen ble fornyet 18. desember 2018 og gjelder frem til og med 2022. Det overordnede målet for IA-samarbeidet er å skape et arbeidsliv med plass til alle gjennom å forebygge sykefravær og frafall i arbeidslivet. Langvarig sykefravær øker sannsynligheten for å miste fotfestet i arbeidsmarkedet. Tall fra Nav viser at bare en av fem som bruker opp sykepengerettighetene sine, er i arbeid etterpå uten å motta en annen ytelse. Det samlede sykefraværet har holdt seg stabilt de siste årene og var i 4. kvartal 2018 om lag 13 pst. lavere enn i 2. kvartal 2001 da den første IA-avtalen ble inngått. I den nye IA-avtalen er det et mål at sykefraværsprosenten skal reduseres med 10 pst. frem til og med 2022 sammenlignet med årsgjennomsnittet i 2018.

Regjeringen ønsker å bedre ytelsene som gis til selvstendig næringsdrivende som blir sykmeldt. Regjeringen foreslår derfor å øke kompensasjonsgraden fra 75 til 80. pst. etter 16 dager med arbeidsuførhet. Det foreslås at denne endringen innføres med virkning fra 1. oktober.

Regjeringen oppnevnte i januar i fjor en ekspertgruppe under ledelse av professor Steinar Holden som skulle foreslå tiltak for økt sysselsetting og at færre får unødig lange stønadsløp. Ekspertgruppen la frem sin rapport 28. mars i år med forslag til tiltak på flere områder. Det foreslås blant annet at inntektssikringsordningene gjøres mer arbeidsorientert. Sykelønnsordningen foreslås endret med vekt på mer gradering av sykemeldinger. Ekspertgruppen foreslår videre å endre uføretrygden slik at personer med gradert uføretrygd blir mer attraktive på arbeidsmarkedet. Ekspertgruppens rapport er første del av et sysselsettingsutvalg i to faser. I fase to skal partene i arbeidslivet og fagekspertene arbeide videre med forslagene fra ekspertgruppen. Det tas sikte på at dette arbeidet ferdigstilles våren 2020.

Det er viktig å yte bistand til personer som av ulike grunner har problemer med å skaffe seg arbeid på egen hånd. Arbeidsmarkedstiltak er sentrale virkemidler for å flere arbeidsledige over i arbeid og motvirke at grupper med svake kvalifikasjoner faller ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsmarkedstiltak rettes mot arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Nivået på arbeidsmarkedstiltak skal tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet. Etter oljeprisfallet i 2014 ble antallet tiltaksplasser rettet mot arbeidsledige trappet betydelig opp, se figur 3.15B. I 2017 var det i gjennomsnitt registrert 19 500 deltakere på tiltak rettet mot arbeidsledige. Det var om lag 7 000 flere personer enn i 2014. I takt med den økte sysselsettingen og nedgangen i arbeidsledigheten ble antallet tiltaksplasser rettet mot arbeidsledige redusert med om lag 3 000 personer i 2018. I lys av bedringen i arbeidsmarkedet ble det i Saldert budsjett 2019 lagt opp til en ytterligere nedgang i antallet tiltaksplasser i år. Selv om sysselsettingen øker og færre er arbeidsledige, har likevel en del av de ledige vanskeligheter med å komme over i ordinær jobb. Disse gruppene vil ha behov for bistand fra Nav, herunder tilbud om å delta i arbeidsmarkedstiltak. Det tilsier at tiltaksinnsatsen overfor arbeidsledige som det ble lagt opp til i Saldert budsjett 2019, opprettholdes. Regjeringen vil videre holde et høyt nivå på tiltaksplasser rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne. Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er tiltak for personer som mottar uføretrygd eller i nær fremtid ventes å få innvilget uføretrygd. Regjeringen foreslår å styrke innsatsen overfor denne gruppen ved å vri noe av ressursene fra andre arbeidsmarkedstiltak til VTA. Det innebærer at den samlede bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak og VTA videreføres i andre halvår i år. Beregningsteknisk tilsvarer regjeringens forslag et samlet tiltaksnivå på om lag 58 500 plasser i gjennomsnitt i 2019. I tillegg kommer om lag 11 000 plasser i VTA.

¹ Tall for mottakere av sykepenger er for 1. halvår.

² Det er ikke justert for at man kan motta flere ytelser samtidig.

Kilde: Nav og Finansdepartementet.

3.5.2 Det inntektspolitiske samarbeidet

Partene i arbeidslivet har ansvaret for gjennomføringen av lønnsoppgjørene. Inntektsoppgjørene er lagt opp slik at sentrale tariffområder i konkurranseutsatt sektor forhandler først. Partene er enige om å holde lønnsveksten innenfor rammer konkurranseutsatt virksomhet kan leve med over tid. Det inntektspolitiske samarbeidet bidrar til at myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av den økonomiske situasjonen og hvilke utfordringer norsk økonomi står overfor. Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) er viktige møtepunkter for å bygge en slik felles forståelse. Myndighetene har ansvaret for at lover og regler legger til rette for et velfungerende og fleksibelt arbeidsmarked.

De to siste årene har lønnsveksten tatt seg noe opp, etter en periode med avtagende lønnsvekst fra 2013 til bunnen i 2016. Moderate lønnsoppgjør og en svakere krone har siden 2013 bidratt til å styrke konkurranseevnen i norsk næringsliv betydelig. Mens timelønnskostnadene i industrien i Norge lå 52 pst. høyere enn hos våre handelspartnere i EU i 2013 (i felles valuta), var denne forskjellen redusert til under 30 pst. i fjor.

Foreløpige nasjonalregnskapstall viser at årslønnsveksten i fjor endte på 2,8 pst. for økonomien samlet, opp fra 2,3 pst. i 2017. Konsumprisene økte samtidig med 2,7 pst. i fjor, trukket opp av høyere priser på elektrisitet og tjenester. Det meste av den nominelle årslønnsveksten ble dermed utlignet, og reallønnsveksten er beregnet til 0,1 pst. av TBU. I takt med et strammere arbeidsmarked ventes lønnsveksten å ta seg noe opp og være høyere enn konsumprisveksten, slik at reallønnsveksten tiltar på nytt.

Årets lønnsoppgjør er et mellomoppgjør. NHO danner frontfag med LO/YS. Partene i hovedoppgjøret i privat sektor kom til enighet etter mekling. På bakgrunn av vurderinger gjort av NHO, i forståelse med LO, anslås årslønnsveksten i industrien samlet (arbeidere og funksjonærer) i NHO-området til 3,2 pst. i 2019. I andre oppgjør som er forhandlet ferdig, har partene gjennomgående kommet til enighet innenfor rammen i frontfaget.

På bakgrunn av resultatene fra gjennomførte oppgjør anslås årslønnsveksten til 3,2 pst. i år. Med en anslått vekst i konsumprisene på 2,3 pst. innebærer det en reallønnsvekst på 0,9 pst. Den gjennomsnittlige reallønnsveksten har over de siste ti årene vært om lag som i Sverige og Tyskland, men godt over den gjennomsnittlige veksten i USA og i OECD-området, se figur 3.16.

Kilde: OECD

3.6 Klimapolitikken

3.6.1 Innledning

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forplikter partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med førindustrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å oppnå det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål. Det går ut på at partene tar sikte på at de globale klimagassutslippene når toppunktet snarest mulig og deretter at utslippene reduseres raskt, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

Under klimatoppmøtet i Katowice i Polen i desember 2018 ble arbeidet med å gi Parisavtalen et utfyllende regelverk avsluttet. Regelverket har flere funksjoner. Parisavtalen bygger på at det er landene selv som fastsetter sine nasjonale bidrag, og i Katowice ble det blant annet enighet om retningslinjer for hvilken informasjon som skal følge med bidragene. Det ble også enighet om hvordan landenes bidrag skal måles, regnskapsføres og rapporteres. Tidligere har det vært ulike rapporteringssystemer for industriland og utviklingsland. Det nye regelverket er felles for alle land. Det utfyllende regelverket vil bidra til å styrke avtalen ved å gjøre det lettere å sammenligne landenes bidrag, summere bidragene og måle fremgang.

Det er foreløpig ikke enighet om regelverket for markedssamarbeid, dvs. samarbeid hvor land kan kjøpe og selge utslippsreduksjoner. Uenigheten gjelder blant annet hvordan Parisavtalens bestemmelser om at utslippsreduksjoner ikke skal telles dobbelt skal håndteres i den nye FN-mekanismen. Før det blir enighet om det utfyllende regelverket for markedssamarbeid vil det ikke være mulig for land å samarbeide under den felles FN-mekanismen. Det hindrer imidlertid ikke at land kan etablere andre samarbeidsformer.

I oktober 2018 la FNs klimapanel frem en spesialrapport om virkningene av klimaendringene ved en oppvarming på 1,5 ºC og beregninger for hvor mye globale utslipp må reduseres for å nå denne målsettingen. Rapporten peker på at det er betydelig lavere risiko for både mennesker og natur ved 1,5 ºC temperaturøkning enn ved 2 ºC. For å begrense oppvarmingen til 1,5 ºC må de globale klimagassutslippene reduseres med 40–50 pst. innen 2030 sammenlignet med 2010, og innen midten av århundret må det være balanse mellom utslipp og opptak av klimagasser. Reduksjoner i denne størrelsesorden vil kreve rask og omfattende omstilling i alle sektorer. Rapporten presenterer ikke samlede kostnader, eller nytte ved lavere global oppvarming, men oppgir at marginale kostnader (karbonprisbaner) ved utslippsbaner som ikke, eller i liten grad, overskrider 1,5 ºC, anslås å være 3–4 ganger høyere enn om temperaturstigningen skulle begrenses til 2 ºC.

I 2017 økte globale utslipp av klimagasser etter at de i noen år har vært stabile. Anslag tyder på vekst i globale utslipp også i 2018. Oppgangen de siste to årene, som kan anslås til rundt 4 pst., skyldes primært en kraftig økning i bruken av kull, samt vedvarende vekst i forbruket av olje og gass. Den globale utslippsutviklingen er langt unna en bane i overensstemmelse med Parisavtalens mål.

Talanoa-dialogen, som har pågått i 2018, ble avsluttet i Katowice. Gjennom dialogen har landene delt erfaringer om innsats og muligheter for utslippsreduksjoner. Dialogen resulterte i en erklæring der landene ble oppfordret til å ta Talanoa-dialogene i betraktning når de vurderer sine mål og sin innsats for nye og oppdaterte mål som skal meldes inn i 2020. FNs generalsekretær har invitert statsledere til et klimatoppmøte i september 2019 der formålet er å øke de globale klimaambisjonene.

3.6.2 Norges endelige nasjonalt fastsatte bidrag for perioden 2020–2030

I forbindelse med behandlingen av ratifikasjonsproposisjonen for Parisavtalen, Prop. 115 S (2015–2016), gjorde Stortinget følgende vedtak, se vedtak 895 i Innst. 407 S (2015–2016):

«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak til Stortinget om Norges endelige nasjonalt fastsatte bidrag for perioden 2021–2030 så raskt som mulig etter at forhandlingene med EU om felles oppfyllelse er avsluttet, og i god tid før fristen for innmelding av slike bidrag i 2020.»

Innen mars 2020 skal alle parter til Parisavtalen melde inn nasjonalt fastsatte bidrag. Land som tidligere har meldt inn et utslippsmål for 2030, skal enten melde inn dette utslippsmålet på nytt eller oppdatere det. Norge meldte i 2015 inn et mål om å redusere våre samlede utslipp av klimagasser med minst 40 pst. fra 1990 til 2030. Det tilsvarer EUs forpliktelse, og regjeringen ønsker å oppfylle 2030-målet i samarbeid med EU. For mer informasjon om en avtale med EU se avsnitt 3.6.3.

Regjeringens vil at Norge skal forsterke sitt klimamål under Parisavtalen. Norges forsterkede mål for 2030 skal gjennomføres i samarbeid med EU. Regjeringen vil arbeide for at EUs samlede ambisjonsnivå øker til 55 pst. kutt i 2030 sammenlignet med 1990, og melde inn et forsterket norsk klimamål i tråd med EUs ambisjoner. Hvis en stor aktør som EU forsterker sine mål, vil det utløse mer teknologiutvikling og omstilling av næringslivet.

EU har foreløpig ikke vedtatt om og eventuelt hvor mye de skal forsterke utslippsmålet for 2030 under Parisavtalen. I Kommisjonens forslag til lavutslippsstrategi for 2050 anslås det at utslippene i EU vil reduseres med 45 pst. sammenlignet med 1990 ved en full gjennomføring av EUs vedtatte energimål for 2030. I strategien foreslår Kommisjonen at 2050-målet bør forsterkes i lys av spesialrapporten fra FNs klimapanel om 1,5 ºC. Skulle EU øke sitt 2030-mål kan det blant annet gjøres ved at EU vedtar en ytterligere innstramming i EUs kvotesystem og/eller i innsatsfordelingsforordningen. EU-parlamentet har i en resolusjon allerede tatt til orde for at EU bør øke målet til 55 pst., og dette synspunktet deles av flere andre land.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til Norges endelige fastsatte bidrag under Parisavtalen dersom EU ikke hever sitt mål.

3.6.3 Norges klimamål og samarbeid med EU

Norge og Island sendte i mars 2019 forslag til avtale til EU om å samarbeide om å nå målene om redusere utslippene med minst 40 pst. fra 1990 til 2030. Godtar EU forslaget, vil Norge ta del i EUs regelverk for ikke-kvotepliktig utslipp og regelverk for utslipp og opptak i skog og andre landarealer fra 2021 til 2030, i tillegg til EUs regelverk for kvotepliktige utslipp. Regjeringen har bedt Stortinget om å slutte seg til avtalen med EU om utslippsmålet for 2030, se Prop. 94 S (2018–2019) om samtykke til deltakelse i en beslutning i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsakter som inngår i felles oppfyllelse med EU av utslippsmålet for 2030.

EUs klimaregelverk som er relevant for utslippsmålet består av tre pilarer:

• Kvotesystemet som dekker utslipp fra energiproduksjon, industri, petroleum og luftfart. Norge er allerede knyttet til EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Norske bedrifter bidrar dermed på lik linje med bedrifter i EU til å redusere kvotepliktige utslipp. Dette samarbeidet videreføres.

• Forordningen om innsatsfordelingen dekker utslipp fra transport, oppvarming av bygg, jordbruk og avfall. Regelverket fordeler innsatsen mellom landene, og hvert land har fått et utslippsmål mellom 0 og 40 pst. avhengig av BNP per innbygger, men hensyntatt kostnader ved utslippsreduksjoner. Norge vil få et mål om å redusere de ikke-kvotepliktige utslippene med 40 pst. innen 2030 sammenlignet med 2005. Forordningen åpner for bruk av fleksibilitet, blant annet kan land kjøpe utslippsenheter fra andre land. I tillegg får noen land begrenset adgang til å konvertere kvoter fra EUs kvotesystem.

• Regelverket for bokføring av skog- og arealbruk gir regler for hvordan opptak og utslipp skal beregnes. De samlede utslippene av klimagasser fra norsk skog- og arealbruk skal ikke overstige opptaket av klimagasser i den samme sektoren. Det åpnes også for samarbeid om utslippsreduksjoner under denne pilaren.

En avtale om felles oppfyllelse betyr i praksis at de deler av EUs klimaregelverk for perioden 2021–2030 som er relevant for oppfyllelse av utslippsmålet for 2030, også skal legges til grunn for oppfyllelse av Norges 2030-forpliktelse. Det gis nødvendige tilpasninger for å sikre like vilkår og lik oppfølging og avgrensning til utslippsmålet for 2030. De relevante og EØS-tilpassede delene av EUs klimaregelverk vil gjøres gjeldende for Norge og Island i form av en EØS-komitébeslutning som innlemmer de delene av EUs klimaregelverk som er relevante for felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030, i protokoll 31 i EØS-avtalen. Protokoll 31 omfatter samarbeid på områder utenfor de fire friheter, som partene til EØS-avtalen frivillig velger å forplikte seg til. EØS-avtalens vanlige system for overvåking, domstolskontroll og tvisteløsning tas i bruk. Det innebærer at overvåking og domstolkontroll utøves av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen.

I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid presenterte regjeringen sin overordnede strategi for hvordan klimamålene for 2030 kan nås. Regjeringen har i Granavolden-plattformen sagt den vil at Norges ikke-kvotepliktige utslipp skal reduseres med minst 45 pst. sammenlignet med 2005. Målet er at reduksjonen skjer gjennom innenlandske tiltak og regjeringen planlegger for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk benyttes. Regjeringen vil utarbeide en plan for å oppfylle Norges klimaforpliktelser med 45 pst. innenlandsk reduksjon i ikke-kvotepliktig sektor når en avtale med EU om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 er på plass.

3.6.4 Norsk klimapolitikk

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO₂-avgift. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling.

Ikke-kvotepliktige utslipp utgjør i overkant av halvparten av norske utslipp og er utslipp fra transport, jordbruk, avfall, HFK/PFK og noe utslipp fra industri og petroleum. Nesten 70 pst. av disse utslippene er ilagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser i 2019 er 508 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter. Denne omfatter tilnærmet all ikke-kvotepliktig bruk av fossile drivstoff samt klimagassene HFK og PFK. Den halvdelen av norske utslipp som er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter, i hovedsak petroleumssektoren og industrien, står overfor en utslippskostnad lik kvoteprisen. Petroleumssektoren står overfor både CO₂-avgift og kvoteplikt. Siden sommeren 2017 har kvoteprisen økt betydelig og den har fra september 2018 stort sett ligget over 200 kroner per tonn CO₂-ekvivalenter.

Klimapolitikken virker. De siste ti årene har norske utslipp avtatt med 7,5 pst. I 2017 var norske klimagassutslipp på 52,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. Fra 2016 gikk utslippene ned med nesten 1 mill. tonn, eller 1,6 pst. Det meste av nedgangen fant sted i veitrafikken, der utslippene ble redusert med 9,5 pst. sammenlignet med 2016. Nedgangen må ses i sammenheng med økningen i andelen innblandet biodrivstoff og høyt salg av elbiler og ladbare hybrider. Hybrid- og elbiler stod for 10 pst. av all kjøring med norske personbiler. Også andre transportutslipp gikk noe ned, hovedsakelig som følge av at mindre salg av marine gassoljer gir lavere utslipp fra innenriks sjøfart. I motsatt retning trakk økte utslipp fra industrien, overveiende som følge av økt produksjon.

Skog tar opp store mengder CO₂. I 2016 var nettoopptaket på 24,3 mill. tonn CO₂-ekvivalenter innenfor sektoren skog og annen arealbruk. Av dette var opptaket i skog 29 mill. tonn CO₂-ekvivalenter, mens utslipp fra de andre arealkategoriene, primært som en følge av etablering av bebyggelse og oppdyrking for jordbruksformål, var om lag 4½ mill. tonn. Nettoopptaket tilsvarer nesten halvparten av de samlede norske utslippene av klimagasser.

3.7 Klimarisikoutvalget

Regjeringen oppnevnte 6. oktober 2017 et bredt sammensatt utvalg for å vurdere klimarelaterte risikofaktorer og deres betydning for norsk økonomi, herunder finansiell stabilitet. Utvalget ble spesielt bedt om å:

• Vurdere hvordan en mest hensiktsmessig kan analysere og fremstille klimarisiko på nasjonalt nivå.

• Identifisere antatt viktige globale, klimarelaterte risikofaktorer og vurdere deres betydning for norsk økonomi og finansiell stabilitet.

• Vurdere eventuell metodikk for at private og offentlige virksomheter, herunder finansinstitusjoner, skal få et faglig grunnlag for å kunne analysere og håndtere klimarisiko på best mulig måte.

Utvalget leverte NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi til finansministeren 12. desember 2018. Utvalgets rapport var enstemmig. Rapporten ble sendt på høring med frist 18. mars. I det følgende gjengis utvalgets anbefalinger, hovedpunkter fra høringen og regjeringens vurderinger.

3.7.1 Utvalgets vurderinger og anbefalinger

Utgangspunktet for utvalgets vurderinger er at vi står overfor klimarisiko fordi vi «ikke fullt ut kjenner de ulike konsekvensene av klimaendringer, klimapolitikk og klimarelatert teknologisk utvikling». Utvalgets beskrivelser og vurderinger av antatt utvikling i global temperatur og tilhørende mulige endringer i klima, er basert på rapporter fra FNs klimapanel, inkludert 1,5-gradersrapporten fra 2018.

Utvalget skiller mellom fysisk klimarisiko og overgangsrisiko. Fysisk klimarisiko er risiko knyttet til konsekvensene av fysiske endringer i miljøet. Overgangsrisiko er risiko knyttet til klimapolitikken og den teknologiske utviklingen ved overgang til et lavutslippssamfunn.

Utvalget påpeker at det er svært vanskelig å analysere økonomiske konsekvenser av klimaendringer. Den store usikkerheten knyttet til utviklingen internasjonalt gjør at det mulige utfallsrommet for norsk økonomi er svært stort. Klimaendringene kan ha alvorlige konsekvenser for livet på jorden, og katastrofale endringer kan ikke utelukkes. Utvalget illustrerer usikkerheten ved hjelp av scenarioer som belyser et stort utfallsrom, fra en vellykket global klimapolitikk som fører til moderat oppvarming, til et scenario med en økning i den globale middeltemperaturen på 3–4 grader i løpet av dette århundret.

Utvalget skriver at klimaendringer vil dempe verdens totale verdiskaping, og at de kan øke risikoen for politisk ustabilitet, humanitære katastrofer og voldelige konflikter. Økte migrasjonsstrømmer, ustabile matvarepriser, forsyningsavbrudd og endrede produksjons- og handelsmønstre kan bli viktige risikokilder for internasjonal økonomi.

Utvalget understreker at globale forhold er viktige for et lite land som Norge. Risikobildet for norsk økonomi er dominert av den indirekte fysiske risikoen knyttet til hvordan klimaendringene treffer andre land. Men også direkte fysisk risiko og overgangsrisiko kan bli viktig. En vellykket global klimapolitikk eller store teknologiske gjennombrudd kan ifølge utvalget redusere verdien av Norges gjenværende petroleumsressurser.

Ifølge utvalget fremstår Norge «som mindre sårbar for klimaendringer enn de aller fleste andre land, og vurderes også å være blant de best stilte landene når det gjelder tilpasningsdyktighet.» Utvalget viser til at «Rike land på den nordlige halvkule er gjennomgående mindre utsatt for direkte negative virkninger av klimaendringene enn fattigere land i sør. Samtidig har rike land som Norge stort sett mer velfungerende institusjoner, et høyere utdanningsnivå og et mer variert næringsliv. Høyere inntektsnivå og fleksible arbeidsmarkeder gir større evne til å bære omstillingskostnader på veien til et lavutslippssamfunn.»

Global oppvarming og klimaendringer i moderat omfang vil, etter utvalgets vurdering, ha både positive og negative virkninger for norsk økonomi. Virkningen kan bli ulik for ulike næringer. Utvalget skriver at «Dersom lønnsomheten i en næring påvirkes negativt slik at sysselsettingen i næringen går ned, vil sysselsettingen i de fleste tilfeller økes tilsvarende i andre deler av økonomien etter noe tid.» Utvalget peker samtidig på at denne vurderingen avhenger av at omstillingskostnadene ikke blir for store. Videre peker utvalget på at «De næringer som bygger på utnyttelse av knappe naturressurser må analyseres særskilt i et nasjonalformuesperspektiv. Dette er næringer som preges av høy grunnrente, altså høyere avkastning enn i andre næringer med tilsvarende risiko. Dersom slike næringer bygges ned, kan man ikke forvente at arbeidskraft og kapital finner ny anvendelse i virksomhet med like høy avkastning.» Dersom klimaendringene blir store, vil den generelle produktiviteten og produktivitetsveksten – også i norsk økonomi – kunne bli påvirket.

Utvalget uttaler at det kan være ulike former for markedssvikt knyttet til håndtering av klimarisiko. Blant annet vises det til lang tidshorisont og svakt kunnskapsgrunnlag. Utvalget mener at fokus på kunnskap, scenariotenkning og eierskapsutøvelse vil være viktig for privat sektors klimarisikohåndtering. Klimarisiko er et nytt fagområde, og utviklingen i vår forståelse skjer raskt. Videre peker utvalget på at offentlig sektor har en nøkkelrolle i Norges klimarisikohåndtering. Et sentralt spørsmål er om hensynet til fysisk klimarisiko og overgangsrisiko har en tilstrekkelig plass i offentlig planlegging, ressursforvaltning og eierskapsoppfølging. Utvalget mener at staten bør stressteste Norges nasjonalformue for klimarisiko.

For å bedre samfunnets vurderinger anbefaler utvalget et sett med overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko. Prinsippene handler om å ha brede, helhetlige prosesser, et godt rammeverk for vurderinger og beslutninger, gode insentiver for beslutningstakere, samarbeid, informasjonsdeling og åpenhet, og at det legges vekt på føre-var-prinsippet, se boks 3.7.

Med utgangspunkt i de overordnede prinsippene har utvalget kommet frem til et sett av anbefalinger. Fire av anbefalingene er rettet mot finansmarkedene og privat sektor for øvrig. De øvrige anbefalingene retter seg mot offentlig sektor.

Nedenfor gjengis utvalgets anbefalinger:

«Utvalgets anbefalinger for privat sektor og finansmarkedene

Bygg kunnskap og kompetanse om klimarisiko. Myndigheter bør legge til rette for økt kunnskap om hvilken risiko klimaendringer kan utgjøre for privat sektor og finansmarkedets virkemåte. Relevante norske myndigheter som Finanstilsynet og Norges Bank bør bygge kompetanse om klimarisiko og delta i den internasjonale fagdebatten om klimarelatert risiko i finansmarkedene.

Bruk scenarioanalyser. Virksomheter bør bruke scenarioanalyser for å stressteste sine forretningsmodeller, og for å få en bedre forståelse av hvordan klimarelaterte trusler og muligheter for virksomheten kan utvikle seg i ulike scenarioer.

Utøv eierskap. Klimarisikoens langsiktige karakter tilsier at eiere krever at klimarisiko integreres i virksomheters strategiske planlegging. Gjennom eierskapsutøvelse kan investorer bidra til disiplin i selskapers kapitalbruk og en raskere omstilling til et lavutslippssamfunn.

Støtt opp om TCFD2-arbeidet. Norske virksomheter bør støtte opp om TCFD-arbeidet og rapportere om håndtering av klimarisiko i tråd med anbefalingene. Slik rapportering kan bevisstgjøre selskaper om hvilken risiko klimaendringene kan utgjøre for deres forretningsmodell, og vil legge til rette for mer informerte investeringsbeslutninger.

Utvalgets anbefalinger for offentlig sektor

Unngå katastrofale klimaendringer:

Myndighetene bør arbeide for en ambisiøs og effektiv global klimapolitikk for å unngå katastrofale klimaendringer.

Mer informasjon, bedre rapportering og økt kunnskapsgrunnlag:

Det bør bygges kunnskap og kompetanse om klimarisiko med fokus på scenariotenkning og stresstesting. Myndighetene bør følge utviklingen internasjonalt i tekningen rundt klimarisiko, herunder vurderinger av geopolitisk risiko i forbindelse med klimaendringer og omstilling til et lavutslippssamfunn.

TCFDs prinsipper for kartlegging og rapportering bør støttes. Utvalget foreslår et TCFD-inspirert rammeverk for klimarisikorapportering i offentlig sektor og på nasjonalt plan.

Staten bør etablere og vedlikeholde et eget sett scenarioer for oljepriser, gasspriser og CO₂-priser. Staten bør stressteste offentlige finanser for klimarisiko og sørge for at finanspolitikken er robust overfor klimarelaterte sjokk og forstyrrelser. Staten bør stressteste Norges nasjonalformue for klimarisiko, og bør legge vekt på en bedre integrasjon av de samlede virkningene av klimarisiko på nasjonalformuen i utviklingen av makroøkonomiske analyser og modeller.

Staten bør videreutvikle et nettbasert kompetansebibliotek for å bedre informasjonstilgang om klimarisiko.

Korrigere markedssvikt og skape riktige insentiver:

Staten bør korrigere markedssvikt slik at markeder bedre kan håndtere klimarisiko, samt legge til rette for en tilpasningsdyktig økonomi med velfungerende arbeidsmarked. Staten bør gjennomføre en effektiv og forutsigbar klimapolitikk.

Staten bør legge til rette for nye muligheter innen vannkraft som kan redusere Norges samlede omstillingsrisiko.

Staten bør vurdere en helhetlig gjennomgang av naturskadeforsikringsordningen for å bidra til at forebygging ses bedre i sammenheng med skadeomfang.

Stimulere til at langsiktig klimarisiko integreres i virksomheters strategiske planlegging.

Gode beslutningsprosesser med helhetlig perspektiv:

• Det bør legges vekt på overordnede prinsipper for håndtering av klimarisiko.

• Staten bør utarbeide en særskilt temaveileder om klimarisiko for å styrke beslutningssystemet i offentlig sektor.

• Myndighetene bør stimulere til god kvalitet på statlig og kommunal planlegging som tar hensyn til klimarisiko.»

3.7.2 Hovedpunkter fra høringen

Departementet har mottatt 43 høringsuttalelser. De fleste høringsinstansene mener utvalget har levert en god utredning. Høringsuttalelsene er lagt ut på Finansdepartementets hjemmeside.

De fleste høringsinstansene støtter utvalgets vurderinger og overordnede anbefalinger. Flere peker på behov for mer kunnskap og god rapportering om klimarisiko fra bedrifter og offentlige myndigheter. Stresstesting av sentrale klimarelaterte faktorer for bedrifter og staten støttes av alle som omtaler temaene.

NHO «berømmer utvalget for en god, grundig og systematisk utredning». LO mener at «utvalget har gitt en god skildring og klargjøring, så langt mandatet tillater det». NHO peker på at det allerede i dag gjøres vurderinger av klimarisiko i flere store investeringsprosjekter, særlig i petroleumsindustri, i form av følsomhetsanalyser for endringer i vesentlige forhold som markeds- og karbonpriser. For store prosjekter ser NHO likevel verdien av å utvide denne type analyser til mer omfattende scenarioanalyser der flere grunnleggende forhold kan endres samtidig. LO mener at mandatet burde vært bredere. Etter organisasjonens mening er det er behov for å gå nærmere inn på klimarelaterte problemstillinger for enkeltnæringer, for staten som eier, for konsekvenser for samfunn og konsekvenser for arbeidsliv og sysselsetting.

Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE) mener at det i oppfølgingen av NOU-en bør presiseres at «skadeomfanget kun vil øke dersom en ikke får til en god klimatilpasning eller hvis klimagassutslippene blir så store at klimaendringene blir svært store. Hvis vi forutsetter at forebygging lønner seg, og vi gjennomfører en god tilpasning til klimaendringer, vil ikke skadeomfanget øke selv om klimaet endrer seg.»

De frivillige organisasjonene er i stor grad positive til utvalgets anbefalinger.

Nærmere om noen enkeltforslag

Utvalget anbefaler at staten bør vurdere en helhetlig gjennomgang av naturskadeforsikringsordningen for å bidra til at forebygging ses bedre i sammenheng med skadeomfang. De fleste som uttaler seg om naturskadeforsikringsordningen, støtter anbefalingen om å gjennomgå ordningen. Enkelte, herunder Kommunenes Sentralforbund (KS), er uenig med utvalget i å skifte ut solidaritetsprinsippet i dagens ordning med et risikoprinsipp. KS peker på at «Ved å fjerne en slik grunnleggende premiss for naturskadeordningen vil en betydelig større del av kostnadene bli lagt på aktører i de områdene som er mest utsatt.» NHO er positiv til å foreta en gjennomgang av naturskadeforsikringsordningen, men fremfører samtidig argumenter til forsvar av den eksisterende ordningen. I høringen uttaler NHO at «En slik gjennomgang bør foreta en helhetlig vurdering av hvilke insentiver som påvirkes og hvilke ansvarsforhold som berøres. NHO kan imidlertid ikke se at en differensiering av premien i seg selv vil være et vesentlig tiltak i arbeidet med skadeforebygging.» NHO trekker også frem at «En slik solidarisk utjevnende ordning gjør at alle kan få tegnet naturskadedekning uten at dette blir svært kostbart, selv om man har eiendom i et utsatt område.»

Flere, herunder LO, KS og Kommunalbanken, peker på at kommunene kontrollerer mye virksomhet og infrastruktur som er utsatt for klimarelatert risiko, og tar til orde for å styrke kunnskapsnivået i kommunene. NVE peker også på at det er et særlig behov for å se på hvordan klimatilpasning til eksisterende bebyggelse og infrastruktur kan styrkes, og mener det bør vurderes å stille strengere krav til kommunenes arbeid med kartlegging av risiko.

Utvalgets anbefaling om at norske foretak i større grad bør rapportere om hvilken klimarelatert risiko de står overfor, jf. TCFDs prinsipper, får støtte fra de fleste som uttaler seg om dette. NHO og Virke peker imidlertid på at økte rapporteringskrav vil kunne medføre økte kostnader, særlig for mindre virksomheter. NHO utaler at «Det er ikke gitt at TCFD-rammeverket vil være hensiktsmessig for alle bedrifter.»

3.7.3 Regjeringens vurderinger

Det er viktig med god informasjon, gode analyser, gode beslutningsprosesser og riktige insentiver for å få en god håndtering av klimarisiko, både i privat og offentlig sektor. For å redusere omstillingskostnader i norsk økonomi blir omstillingsevne og -vilje viktig.

Både for privat og offentlig sektor kan det være nyttig å få mer informasjon og kunnskap om mulige konsekvenser av både fysiske og ikke-fysiske klimarelaterte endringer. Det kan bidra både til å redusere risikoen og til bedre tilpasning til endringene. Norske myndigheter gir allerede i dag mye informasjon om forventede endringer i temperatur og nedbørsmønster og mulige konsekvenser av dette. Regjeringen vil arbeide videre med å fremskaffe god informasjon.

Det tas sikte på å gi en oversikt over arbeidet med å avdekke og redusere klimarisiko i perspektivmeldingen. I de årlige nasjonalbudsjettene vil det gis en oppdatering av status. Regjeringen legger opp til å følge opp utvalgets anbefaling om å stressteste offentlige finanser og nasjonalformue. Det vil i den anledning etableres scenarier for olje-, gass- og CO₂-priser, herunder et scenario som reflekterer ambisjonene i Parisavtalen.

Utvalget anbefaler at staten bør utarbeide en særskilt temaveileder om klimarisiko for å styrke beslutningssystemet i offentlig sektor. Regjeringen er enig med utvalget i at når klimarelatert risiko gjør seg gjeldende, må den tas hensyn til i utredning av offentlige tiltak og ses i sammenheng med andre risikoer og de rammeverk som brukes for å håndtere risiko generelt. Utvalget peker på at klimarisiko har noen særtrekk som taler for særskilt veiledning. Eksisterende veiledningsmateriale om samfunnsøkonomiske analyser som gjelder for de mest berørte sektorene, vil gjennomgås for å vurdere om klimarisiko er tilstrekkelig ivaretatt i lys av utvalgets anbefaling.

Både private aktører og myndighetene bør bygge kompetanse om klimarisiko. I Finanstilsynets tildelingsbrev for 2019 peker Finansdepartementet på at tilsynet har en viktig oppgave i å kartlegge og analysere mulige konsekvenser av klimaendringene for finansnæringen. Utvalgets vurderinger og anbefalinger på dette området er mer utførlig omtalt i Finansmarkedsmeldingen 2019, sammen med hovedpunkter fra høringen og regjeringens vurdering av anbefalingene.

En sentral anbefaling fra utvalget er at norske virksomheter bør ta i bruk TCFD-rammeverket for i sin selskapsrapportering. Utvalget mener samtidig at man bør vente med å innføre detaljerte lovkrav, og mener norske myndighetene bør rette oppmerksomheten om regelverksutviklingen i EU og i hvilken grad anbefalingene fra TCFD følges opp i markedet. Regjeringen deler utvalgets vurdering av at anbefalingene er et godt rammeverk for rapportering om klimarelatert risiko. Store norske virksomheter bør rapportere i tråd med anbefalingene.

Regjeringen vil vurdere utvalgets anbefaling om å etablere et egnet rammeverk for rapportering av klimarisiko i offentlig sektor og på nasjonalt plan. Dette vil kunne bidra til at vurderinger knyttet til klimarisiko utføres mest mulig likt på tvers av ulike områder, men økte krav til rapportering må samtidig vurderes opp mot kostnadsøkningen.

Utvalget peker på at økt hyppighet av ekstremvær kan gjøre det vanskeligere å diversifisere bort klimarisiko. Naturskadeforsikringsordningen sikrer bred tilgang til forsikring mot naturskade, men kan gi manglende insentiver til skadeforebygging for forsikringskundene og i kommunenes arealplanlegging. Utvalget mener derfor at en bør se på sammenhengen mellom insentiver og forebygging. Regjeringen vil vurdere om kryssende hensyn tilsier en slik gjennomgang av naturskadeforsikringsordningen som utvalget foreslår.

Kommunene har i dag mange redskaper for å vurdere klimarisiko. Regjeringen vil vurdere om kommunene i tilstrekkelig grad tar hensyn til klimarisiko i sin arealplanlegging.