4 Finansiering av NRK

4.1 Innleiing

Stortinget behandla i 2017 Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK og bad regjeringa om å komme tilbake med ein ny modell for finansiering av NRK, jf. Innst. 332 S (2016–2017). I dette kapittelet blir alternativ for finansiering av NRK vurderte i tråd med innstillinga frå Stortinget sin familie- og kulturkomité.

I Granavollplattforma varslar regjeringa at ho vil fjerne dagens lisens og endre finansieringsmodellen for NRK slik at den blir meir framtidsretta, sikrar redaksjonell sjølvstende og legitimitet, styrkjer den sosiale profilen og er enkel og ubyråkratisk.

4.2 Bakgrunn

Arbeidet med ny finansiering av NRK har gått for seg i lengre tid. Nedanfor kjem ei oppsummering av tilrådingar og konklusjonar i dei sentrale dokumenta.

4.2.1 Rimmereid-rapporten og Mediemangfaldsutvalets NOU

Rapporten «Finansiering @NRK – Alternative fremtidige modeller for offentlig finansiering av NRK» blei lagd fram 1. juli 2016. I rapporten vurderte ei ekspertgruppe den framtidige finansieringa av NRK på oppdrag frå Kulturdepartementet. Seks ulike modellar blei vurderte. Gruppa meinte at dagens kringkastingsavgift ikkje bør vidareførast, og at NRK ikkje bør finansierast over statsbudsjettet på ordinær måte. Fleirtalet i ekspertgruppa tilrådde ein modell med fast beløp per bustad (husstandsavgift etter tysk modell), mens eit mindretal tilrådde ei utvida apparatbasert avgift (dansk modell). Subsidiært var det fleirtal for utvida apparatbasert modell, mens eit mindretal subsidiært foreslo ein øyremerkt inntektsskatt (finsk modell). Departementet viser til kapittel 3, som gir ein gjennomgang av korleis andre land finansierer mediestøtta.

Mediemangfaldsutvalet sitt mandat var mellom anna å vurdere korleis statens økonomiske verkemiddelapparat, inkludert kringkastingsavgifta, best kan bli innretta for å leggje til rette for ein open og opplyst offentlig samtale og stimulere til eit mangfaldig medietilbod. Utvalet leverte derfor høyringsvar til Rimmereid-rapporten. Her uttaler utvalet mellom anna at det er avgjørande å vareta omsynet til NRKs uavhengigheit, legitimitet til innkrevjingsforma, oppslutning i befolkninga, om innkrevjingsforma er framtidsretta, fordelingsverknader, og at NRK må ha føreseielege inntekter. Utvalet konkluderer med at begge modellane som ekspertgruppa har anbefalt (NRK-bidrag (tysk modell) og ei NRK-avgift (dansk modell)), vil kunne vareta dette.

4.2.2 Stortinget sin behandling av Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK

I Meld. St. 15 (2016–2017) Eit moderne og framtidsretta NRK konkluderte regjeringa med at kringkastingsavgifta ikkje lenger er eit framtidsretta og stabilt finansieringsalternativ for NRK, og at det er behov for ein ny finansieringsmodell. Regjeringa konkluderte vidare med at dei raske og lite føreseielege endringane i mediebruken tilseier at finansieringa ikkje bør knytast til bestemte teknologiske plattformer i framtida. På dette grunnlaget skulle departementet arbeide vidare med ei øyremerkt medieavgift som ikkje er knytt til bruk av bestemte apparat. I stortingsmeldinga blei det varsla at den endelege modellen vil bli vurdert opp mot finansiering over statsbudsjettet. Regjeringa konkluderte med at ein i den vidare utgreiinga av modellar, og i den avsluttande vurderinga, ville leggje vekt på at ein framtidig finansieringsmodell må gi låge administrative kostnader, lite byråkrati, stabil finansiering og ei uavhengig stilling for NRK. Samtidig bør ikkje ein ny finansieringsmodell gi urimelege utslag med tanke på fordelinga.

I Innst. 332 S (2016–2017) støtta fleirtalet i familie- og kulturkomiteen til Stortinget regjeringa sin konklusjon om at dagens lisensordning må erstattast av ei ny og treffsikker ordning. Partia i komiteen la vekt på at ein framtidig finansieringsmodell for NRK på best mogleg måte skal vareta følgjande omsyn, i prioritert rekkjefølgje:

• sikre eit legitimt og uavhengig NRK og eit føreseieleg tilskotsnivå

• vareta ein sosial profil i større grad enn lisensordninga gjer i dag

• sikre NRK meirverdiavgiftsrefusjon som insentiv for å kjøpe tenester og produksjonar eksternt

• vere enkel og ubyråkratisk å krevje inn

• vere robust og framtidsretta og ha eit langsiktig perspektiv.

I innstillinga skisserte partia ein modell som skulle liggje til grunn for utgreiingsarbeidet. Departementet viser til Innst. 332 S (2016–2017) for ei detaljert beskriving av modellen. Hovudtrekka i det «NRK-bidraget» som fleirtalet i familie- og kulturkomiteen skisserer, er at inntektene til NRK skal sikrast ved eit bidrag som blir betalt av personar og øyremerkt NRK. Partia ber regjeringa ta utgangspunkt i at alle personar over ein viss alder med inntekt skal betale bidraget. Ordninga bør ha ein sosial profil, gjerne med eit minimums- og eit maksimumsbeløp.

4.3 Omsyn som ein ny finansieringsmodell skal vareta

Regjeringa meiner i tråd med vurderingane i Meld. St. 15 (2016–2017), der det blei konkludert med at kringkastingsavgifta ikkje lenger er eit framtidsretta og stabilt finansieringsalternativ for NRK, at det er behov for ein ny finansieringsmodell. Planen er at kringkastingsavgifta skal avviklast frå 1. januar 2020.

I Innst. 332 S (2016–2017) blei det lagt til grunn at NRK skal ha det same reelle nivået på inntektene som i dag, når dei går over til ei ny finansieringsløysing. Departementet viser til innføringa av fireårige styringssignal for dei økonomiske rammene for NRK og vurderinga av styringssignalet for 2020–2022 i kapittel 8.

I det følgjande drøftar departementet dei prioriterte omsyna frå fleirtalet i familie- og kulturkomiteen, jf. Innst. 332 S (2016–2017), og kva løysing dei aktuelle omsyna tilseier.

4.3.1 Legitimitet, uavhengigheit og føreseielegheit

4.3.1.1 Legitimitet

Stadig færre har eit TV-apparat. Nye prognosar, som er baserte på tal for privathushald frå SSB og forventa tal for lisensbetalarar, tyder på at så mykje som 16 prosent av privathushalda ikkje vil betale kringkastingsavgift i 2019. Mange av desse hushalda disponerer ikkje fjernsynsmottakarar og er difor ikkje skuldige å betale kringkastingsavgift. Det er likevel rimeleg å tru at fleirtalet av desse nyttar seg av NRK sitt tilbod via andre kanalar som internett og radio. 87 prosent av befolkninga over tolv år nytta NRK sitt tilbod dagleg i 2018, ifølgje Kantar TNS Forbruker & Media. Mange «gratispassasjerar» svekkjer legitimiteten til kringkastingsavgifta. Stortingsfleirtalet har lagt til grunn at inntektene til NRK skal sikrast ved at det blir etablert eit bidrag som skal betalast av personar, og at det er ein føresetnad at alle vaksne skal bidra. I ein modell der alle vaksne betaler, kan legitimiteten auke samanlikna med dagens ordning fordi det blir færre slike gratispassasjerar.

Dagens ordning gir eit «leverandør–kunde-forhold» som etablerer eit direkte forhold mellom NRK og publikummet NRK lagar innhaldet sitt for. Tradisjonelt har dette vore rekna som positivt for at avgifta skal ha legitimitet i befolkninga. Det er usikkert om ein ved å gå vekk frå denne koplinga vil svekkje eller auke legitimiteten til ordninga. Det er grunn til å anta at legitimiteten til ulike løysingar mellom anna òg vil vere avhengig av den sosiale profilen, sjå punkt 4.3.2.

4.3.1.2 Uavhengigheit

Rimmereid-utvalet meinte at finansiering over statsbudsjettet ville svekkje den uavhengige stillinga til NRK samanlikna med andre finansieringsmodellar. Slik departementet vurderer det, vil ikkje ei løyving over statsbudsjettet medføre ei mindre uavhengig stilling for NRK. Departementet viser til at ei rekkje uavhengige institusjonar er finansierte over statsbudsjettet i dag, mellom anna domstolane, Sivilombodsmannen, mange kulturinstitusjonar, Statistisk sentralbyrå og Datatilsynet. Departementet erkjenner samstundes at det for ein offentleg finansiert allmennkringkastar som har til oppgåve å avdekkje kritikkverdige forhold og maktmisbruk frå mellom anna politiske grupper og offentlege myndigheiter reiser seg særlege spørsmål knyta til uavhengigheita. Det er derfor behov for å ta i bruk særskilde mekanismar for å vareta NRK sin stilling. Vidare er NRK-plakaten mellom anna oppretta nettopp for å sikre at NRK ikkje skal la seg styre av politikarane. Departementet viser vidare til at NRK sitt redaksjonelle sjølvstende er nedfelt i to ulike lovverk, både kringkastingslova1 og lov om redaksjonell fridom i media2.

4.3.1.3 Føreseielegheit

Å gjere inntektene til NRK føreseielege oppnår ein først og fremst ved at ein har bestemt seg for å innføre eit fireårig styringssignal for NRK, der Stortinget fastset ramma for dei samla inntektene NRK skal ha i denne perioden.

I ein ny modell vil inntektene til NRK uansett ikkje bli påverka av den dalande trenden i talet på fjernsynsmottakarar i norske heimar og i talet på lisensbetalarar. Uavhengig av kva løysing ein vel, vil ein finansieringsmodell som er knytt til person og ikkje til apparat, vere meir føreseieleg enn i dag, særleg med tanke på at det frå og med denne meldinga blir innført eit fleirårig styringssignal for den økonomiske ramma til NRK. For å styrkje både uavhengigheit og føreseieligheit ytterlegare vil regjeringa foreslå at Stortinget fattar romartalsvedtak for dei årlege økonomiske rammene til NRK for fire år, sjå kapittel 5. Dersom Stortinget fattar eit slikt vedtak, vil det ha som konsekvens at Stortinget forpliktar seg ut over det enkelte budsjettår.

4.3.2 Sosial profil

Dagens lisensordning er mindre økonomisk belastande for hushald med fleire vaksne, ettersom lisensen kan delast på fleire. Sjølv om det framleis er vanlegast å bu i eit hushald med to personar, er det dei siste tiåra blitt stadig fleire hushald som består av berre éin person, og den gjennomsnittlege hushaldsstorleiken har minka gradvis. Tal frå SSB i 2018 viser at om lag 43 prosent av dei som bur i private hushald bur åleine eller er åleine om omsorg for barn. Hushald med berre éin vaksen kan ha ein meir utfordrande økonomi enn hushald med fleire vaksne. Barnefamilieutvalet (NOU 2017: 6) viste til dømes til at einslege forsørgjarar med barn har ei ekvivalent3 medianinntekt som utgjer berre 73 prosent av medianinntekta for befolkninga samla sett. Prosentdelen er redusert frå 83 i 1990. Prosentdelen personar med låg inntekt4 er òg høg i ein del grupper hushald som berre består av éin vaksen5. Stortinget legg til grunn at NRK sine inntekter skal sikrast ved eit bidrag som blir betalt av personar. Det vil redusere betalinga for einpersonshushald og slik forbetre den sosiale profilen.

Stortinget legg til grunn at alle personar over ein viss alder med inntekt skal betale bidraget. Dersom modellen er knytt til inntekt, er det naturleg å vareta den sosiale profilen i ei skatteløysing. Alternativet vil vere å differensiere betalinga berre etter alder. Då kunne ein til dømes ha letta overgangen til ei obligatorisk betaling for NRK for yngre personar som i dag i mindre grad nyttar seg av det ordinære lisenspliktige fjernsynstilbodet. Men ein modell som berre er differensiert etter alder og ikkje etter reell betalingsevne, vil ha fleire fellestrekk med ein koppskatt6 og vil truleg ikkje bli opplevd som rettferdig. Det kan svekkje legitimiteten til ei slik utforming av finansieringsordninga. Omsynet til legitimiteten og den sosiale profilen til modellen tilseier derfor at ein vel ei løysing der nivået på betalinga er avhengig av inntekta til den enkelte.

4.3.3 Problemstillingar knytte til meirverdiavgift

I dag skal det betalast meirverdiavgift ved omsetning av kringkastingstenester som er finansierte av kringkastingsavgifta med ein avgiftssats på 12 prosent. NRK har samtidig rett til frådrag for inngåande meirverdiavgift på kjøp til bruk i verksemda. Systemet gjer at meirverdiavgifta er nøytral når NRK skal velje mellom eigenproduksjon og kjøp av eksterne produksjonar. Fleire eksterne produksjonar var eit av måla i Meld. St. 38 (2014–2015) Open og opplyst — Allmennkringkasting og mediemangfald, og Stortinget slutta seg til dette.

Dersom NRK ikkje lenger har avgiftspliktig omsetning av kringkastingstenester, vil konsekvensen vere at dei ikkje lenger er avgiftspliktige med frådragsrett for inngåande meirverdiavgift knytt til innkjøp av varer og tenester mv. til bruk i verksemda. For å unngå at NRK får insentiv til å drive eigenproduksjon (utan avgift) framfor å kjøpe varer og tenester frå andre (med avgift), må det innførast ei eiga meirverdiavgiftskompensasjonsordning for NRK.

Det vil òg kunne oppstå nokre juridiske spørsmål ved at NRK ikkje lenger driv fullt ut avgiftspliktig verksemd. Til dømes kan det oppstå spørsmål om justering av frådragsført meirverdiavgift på kapitalvarer, og i kva grad dei som leiger ut fast eigedom til NRK skal kunne frivillig registrerast for avgiftspliktig utleige. I tillegg kan det oppstå administrative spørsmål ved at NRK framleis vil ha éi kommersiell avgiftspliktig verksemd7 og ei unnateken verksemd som vil vere underlagd ei særskild kompensasjonsordning.

Det er mulig å etablere gode overgangsordningar og løysingar på desse og eventuelle andre meirverdiavgiftsspørsmål for NRK som følgje av ei ny finansieringsordning. Innføring av ei slik ordning vil ikkje innebere vesentlege administrative utfordringar for NRK eller for det offentlege. Ei liknande ordning er innført for helseføretaka. Ordninga må etablerast som eit samarbeid mellom dei departementa det gjeld, og NRK.

4.3.4 Enkel og ubyråkratisk innkrevjing

I dag er det NRK si lisensavdeling i Mo i Rana som krev inn kringkastingsavgifta. I 2018 var NRK sine kostnader knytte til Lisensavdelinga på til saman 92 millionar kroner, fordelt på personalkostnader (69 millionar kroner) og andre kostnader (23 millionar kroner). Lisensavdelinga har i dag om lag 106 tilsette, der 99 er faste. Også Skatteetaten ved Statens innkrevjingssentral bruker saksbehandlingsressursar på å krevje inn kringkastingsavgifta. NRK betalte 46 millionar kroner til Statens innkrevjingssentral i 2018. NRK sine samla kostnader knytte til innkrevjingssystemet var dermed om lag 138 millionar kroner i 2018.

Til saman utgjer innkrevjingskostnadene rundt 3 prosent av inntekta frå kringkastingsavgifta når kostnadene til Statens innkrevjingssentral blir rekna med. Alminneleg skattefinansiering av NRK vil ikkje medføre auka kostnader til innkrevjing for Skatteetaten, samanlikna med i dag, ettersom det berre er beløpsgrensene i personfrådraget som skal justerast. Sjølv om innkrevjinga i dag blir rekna for å vere relativt effektiv, vil ein overgang til ein ny finansieringsmodell gjere innkrevjinga enklare og gi økonomiske innsparingar for det offentlege.

Av omsyn til ønsket om ei enkel og ubyråkratisk innkrevjing bør ein velje ei løysing der bidraget blir kravd inn over skattesetelen. Den nye løysinga for finansiering bør ikkje innebere for mange særordningar og kompliserande unntak.

4.3.5 Robust, framtidsretta og langsiktig ordning

Stortinget legg til grunn at inntektene til NRK skal sikrast ved eit bidrag som blir betalt av personar. Inntektene til NRK vil dermed ikkje lenger vere avhengige av den teknologiske utviklinga. Saman med etableringa av eit fireårig styringssignal blir alle slike løysingar for NRK-finansiering vurderte som meir robuste og framtidsretta enn ordninga ein har i dag.

4.4 Omtale og vurdering av to finansieringsmodellar

Eit hovudprinsipp i modellen til stortingsfleirtalet er at NRK-betalinga skal knytast til person, ikkje hushald eller apparat, og at alle over ein viss alder med inntekt skal betale NRK-bidrag. Omsynet til sosial profil og enkel og ubyråkratisk innkrevjing tilseier at den nye finansieringsmodellen bør tilgodesjå inntekta til den enkelte betalingspliktige. Det føreset involvering av Skatteetaten, og det er då naturleg at Skatteetaten krev inn bidraget som ein skatt.

Avsnitta 4.4.1 og 4.4.2 presenterer to alternative modellar for finansiering av NRK over skattesetelen. Begge modellane inneber at NRK blir finansiert ved ei årleg løyving over statsbudsjettet. Begge desse modellane inneber òg at det blir innført ei eiga ordning for kompensasjon av meirverdiavgift for NRK, sjå vurderinga under 4.4.3, og at Lisensavdelinga til NRK blir lagd ned, sjå avsnitt 4.6.

4.4.1 Øyremerkt NRK-skatt

Ein øyremerkt NRK-skatt inneber at skattytaren finn skatten i ei ny, eiga linje i skattemeldinga. Ingen budsjettføremål går i dag fram på ein slik måte av det alminnelige skatteoppgjøret. Inntektene skal synleggjerast som ein eigen inntektspost på statsbudsjettet. Grunnlaget for denne særskatten kan vere personinntekt (som er eit bruttoskattegrunnlag), slik at ein unngår at personar med høge frådrag fell utanfor betalingsplikta. Til dømes kan ein skattesats på 0,88 prosent for inntekter mellom «frikortgrensa» (55 000 kroner i 2019) og innslagspunktet for trinn 2 i trinnskatten (245 650 kroner i 2019) finansiere NRK i tråd med intensjonane til Stortinget. Den maksimale NRK-skatten blir med denne modellen om lag 1 700 kroner og skal altså betalast av alle med ei personinntekt som er minst like høg som innslagspunktet for trinn 2 i trinnskatten.

Stortinget må fastsetje skattesatsen kvart år. Både inntekta til staten og overføringa til NRK vil bli løyvd i samband med statsbudsjettet. Inntektene frå NRK-skatten vil bli tekne inn på statsbudsjettet, og inntektene til NRK i budsjettåret vil vere ei utgiftsløyving på statsbudsjettet.

NRK-finansieringa må sjåast i samanheng med at det no blir fastsett eit fireårig styringssignal for den økonomiske ramma til NRK (sjå kapittel 8). Når styringssignalet blir fastsett til eit bestemt beløp, justert for lønns- og prisvekst (med effektiviseringsfrådrag), vil det styrkje NRK sin føreseielegheit og sjølvstende. Dersom ein samtidig skal operere med ein øyremerkt NRK-skatt, må skattesatsen justerast kvart år for at inntektene skal svare til dei økonomiske rammene til NRK. I ein slik modell vil øyremerkinga ha avgrensa sjølvstendig verdi ettersom det øyremerkte beløpet uansett vil bli regulert. Til gjengjeld vil den årlege reguleringa innebere usikre overslag og administrative meirkostnader.

Alternativt kunne det fireårige styringssignalet ha vore fastsett til ein bestemt skattesats. Men eit slikt styringssignal ville ikkje i same grad ha teke omsyn til NRKs behov for føreseielegheit. Ein eventuell øyremerkt skatt ville då ha variert med skattegrunnlaget, som kan svinge frå år til år.

4.4.2 Skattefinansiering utan øyremerking

Med skattefinansiering utan øyremerking vil det ikkje vere nokon inntektspost i statsbudsjettet som utgiftsløyvinga blir motrekna mot, og bidraget frå den enkelte skattytaren vil ikkje vere synleg i skattemeldinga, på linje med alle andre føremål som blir finansierte over statsbudsjettet med alminnelige skatteinntekter. Finansieringa kan skje anten gjennom omprioriteringar, skatteauke eller ein kombinasjon av desse alternativa.

Det finst i prinsippet fleire måtar å finansiere NRK på gjennom ulike skatteendringar. Når ein skal velje skattleggingsmåte, bør ein leggje vekt på å avgrense negative verknader på ressursbruken av auka skatt. For å unngå at skattereformreduksjonen i marginalskattesatsar blir reversert for store grupper av skattytarar, bør inndekkinga på skattesida skje ved å redusere personfrådraget.

For å finansiere NRK må personfrådraget reduserast tilsvarande ein skatteauke for den enkelte på inntil om lag 1 700 kroner.

4.4.3 Vurdering av modellane

Regjeringa foreslår at NRK skal finansierast gjennom ordinær skattefinansiering utan øyremerking. Denne løysinga vil samla sett vareta Stortinget sine prioriterte omsyn. Regjeringa ser det som legitimt og rett at NRK skal vere ein del av budsjettbehandlinga til Stortinget, men då i tråd med det fireårige styringssignalet.

Øyremerking vil først og fremst ha noko å seie for inntektssida til staten. Spørsmålet er om finansieringa skal øyremerkjast ved at ho blir knytt til ein post på inntektssida til statsbudsjettet. Uavhengig av kva finansieringsmodell som blir vald, skal inntektene til NRK justerast kvart fjerde år i samsvar med styringssignalet. Styringssignalet skal gjelde den samla økonomiske ramma for NRK. Eit slikt styringssignal styrkjer føreseielegheita og NRK sitt sjølvstende. Ei øyremerking vil i slike tilfelle ha lite å seie reint praktisk, ettersom den øyremerkte NRK-skatten uansett måtte blitt justert kvart år. Ei slik justering ville ha ført til administrative meirkostnader. Skal ordninga vere enkel og ubyråkratisk, ville det derfor vere krevjande å knyte finansieringa av NRK opp mot ein bestemt post på inntektssida til statsbudsjettet.

Fleirtalet i familie- og kulturkomiteen til Stortinget peikte i innstillinga på at ordninga bør ha ein sosial profil, gjerne med eit minimums- og eit maksimumsbeløp. I ein modell med ein eigen NRK-skatt kan ein skjerme personar med dei lågaste inntektene. Satsar og grenser for beløp i NRK-skatten må justerast årleg for å sikre ønska finansiering og fordelingsprofil. Dersom NRK blir finansiert over skattesetelen utan øyremerking, vil betalinga for NRK i staden bli underlagd fordelingseigenskapane og progressiviteten i det alminnelege skattesystemet. Dette alternativet legg dessutan til rette for at også personar som i hovudsak lever av kapitalinntekter, kan bidra til å finansiere NRK, slik Stortinget la til grunn i innstillinga.

Tabell 4.1 viser fordelingsprofilen til dei to alternativa med ein øyremerkt NRK-skatt og budsjettfinansiering gjennom redusert personfrådrag. Til samanlikning er kringkastingsavgifta for 2019 3 039 kroner inkludert meirverdiavgift. Som det går fram av tabellen, er fordelingsprofilen tilnærma lik for dei to alternativa.

I Granavollplattforma går det fram at skattesystemet skal forbetrast med sikte på forenkling. Departementet meiner at omsynet til korleis skattesystemet er utforma, bør vege tungt når ei ny finansieringsløysing for NRK skal vurderast. Skattefinansiering utan øyremerking vil forenkle betalinga for NRK samanlikna med dagens kringkastingsavgift, utan at skatte- og avgiftssystemet blir meir komplisert. Reduksjonen i personfrådrag blir utlikna i og med at NRK-lisensen fell bort, sjølv om fordelingsomsyn inneber at belastinga for den enkelte vil kunne variere.

Det er uansett byråkratisk og lite formålstenleg å komplisere skattesystemet ved å etablere eigne omfordelande eigenskapar for ein ny, øyremerkt personskatt på 6 milliardar kroner når skattesystemet allereie fordeler om nesten 500 milliardar kroner gjennom måten inntekts- og formuesskatten er innretta på i dag. Tabell 4.1 viser at fordelingsverknaden av dei to alternativa er tilnærma lik. Innføringa av ein øyremerkt NRK-skatt vil derfor komplisere skattesystemet utan at ein oppnår noko anna enn å synleggjere betalinga for NRK. Når det i tillegg er usikkert om ein slik særskatt faktisk vil verke meir positivt for oppslutninga om NRK, kan ikkje departementet tilrå å innføre ein særskild NRK-skatt.

Ved finansiering over statsbudsjettet vil Stortinget framleis gjere årlege løyvingsvedtak for overføringane til NRK. Skattefinansiering vil ikkje innebere at den uavhengige stillinga til NRK blir svekt samanlikna med det som er tilfellet med den eksisterande finansieringsløysinga. I dagens modell bestemmer Stortinget kor stor løyving NRK skal ha, ved at dei fastset nivået for kringkastingsavgifta i årlege stortingsvedtak.

Systemet som departementet gjer greie for i kapittel 5, med faste, økonomiske rammer for NRK gjennom romartalsvedtak for det konkrete styringssignalet for fire år om gongen, vil gje selskapet meir føreseielege inntekter og styrkje uavhengigheita. Ordninga som regjeringa vil innføre reduserer risikoen for at selskapet lét seg påverke til å ta politiske omsyn med sikte på å tryggje sin eigen økonomi. Det vil òg redusere risikoen for at folk får lågare tillit til NRK sin uavhengigheit fordi dei mistenkjer at NRK tek slike politiske omsyn.

Som nemnt over er NRK sitt redaksjonelle sjølvstende òg sikra gjennom NRK-plakaten, som saman med vedtektene fastset NRK sitt samfunnsoppdrag. I tillegg er NRK sitt redaksjonelle sjølvstende fastsett i to lovverk, kringkastingslova og lov om redaksjonell fridom i media. Departementet vil samstundes understreke at NRK sin særstilling som statleg eid og finansiert allmennkringkastar gjer at ein må ha eit kontinuerleg fokus på korleis selskapet sitt redaksjonelle sjølvstende kan sikrast best mogleg.

Eit sentralt mål i mediepolitikken til regjeringa er å styrkje prinsippet om armlengds avstand til politiske myndigheiter. Departementet har derfor vurdert tiltak som ytterlegare kan styrkje prinsippet om armlengds avstand for mottakarar av mediestøtte i ein modell for samla mediestøtte. Desse tiltaka blir omtalte i kapittel 5.

4.5 Forholdet til EØS-avtalen sine reglar om offentleg støtte

Den nye finansieringsmodellen for NRK må samsvare med føresegnene om offentleg støtte i EØS-avtalen. Den offentlege støtta til NRK blei innført før EØS-avtalen tok til å gjelde og blir derfor rekna som eksisterande støtte. Endringar i eksisterande støtteordningar må notifiserast og godkjennast av overvakingsorganet til EFTA (ESA), med mindre endringa er av reint formell eller administrativ karakter.8

Både Finland og Island har dei seinare åra endra finansieringsordningane sine ved å gå frå ei tradisjonell apparatavgift til ei form for øyremerkt skatt. ESA konkluderte i 2013 med at den islandske overgangen til ein øyremerkt skatt ikkje var notifiseringspliktig støtte og viste til at endringa berre var av administrativ og teknisk karakter.9 Etter diskusjonar med EU-kommisjonen konkluderte regjeringa i Finland med at endringane ikkje var notifiseringspliktige. På denne bakgrunnen legg departementet til grunn at overgangen til ordinær skattefinansiering for NRK ikkje treng førehandsgodkjenning frå ESA.

Som det går fram over, har NRK i dag rett til frådrag for inngåande meirverdiavgift på sine anskaffingar til bruk i verksemda. Systemet gjer at meirverdiavgifta er nøytral for NRK sitt val mellom eigenproduksjon og kjøp av eksterne produksjonar. For å oppretthalde dette i den nye finansieringsmodellen må det innførast ei eiga meirverdiavgiftskompensasjonsordning for NRK. Ei slik ordning for NRK vil ikkje gi NRK nokon konkurransefordel samanlikna med konkurrerande meirverdiavgiftspliktige verksemder som kan frådragsføre inngåande meirverdiavgift. Departementet legg derfor til grunn at ei kompensasjonsordning for NRK ikkje vil utgjere offentleg støtte.

Departementet vil likevel drøfte begge desse spørsmåla med ESA før ordningane blir sett i verk.

4.6 Utviding av Nasjonalbiblioteket si verksemd i Mo i Rana

NRK sine samla kostnader til innkrevjing av lisensavgift var 138 millionar kroner i 2018. Med finansiering over statsbudsjettet vil ikkje NRK lenger ha slike kostnader. Den økonomiske ramma til NRK vil bli redusert tilsvarande, i takt med kostnadsreduksjonen for NRK ved overgangen til løyvefinansiering.

Ved Lisensavdelinga i Mo i Rana er det i dag om lag 106 tilsette, jf. omtalen under punkt 4.3.4. Når kringkastingsavgifta blir erstatta med skattefinansiering, blir Lisensavdelinga i Mo i Rana overflødig og 106 arbeidsplassar forsvinn. Også Skatteetaten ved Statens innkrevjingssentral i Mo i Rana brukar saksbehandlingsressursar på å krevje inn kringkastingsavgifta.

106 arbeidsplassar utgjer 0,8 prosent av alle sysselsette i Rana kommune. Nedlegginga av Lisensavdelinga vil kunne medføre fleire arbeidslause i området. Derfor har regjeringa vurdert og komme fram til at delar av den økonomiske innsparinga ved å leggje ned Lisensavdelinga bør brukast til utviding av verksemda ved Nasjonalbiblioteket, som i dag har om lag 200 tilsette i Mo i Rana. Her kan det opprettast nye arbeidsplassar som vil gjere det mogleg å få digitalisert ei vesentleg mengd kulturarvsmateriale, og dermed medverke til å realisere det kulturpolitiske målet om å ta vare på og formidle kulturarv. Regjeringa vil komme tilbake med eit overslag over kor mange stillingar som kan skapast ved Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana.

Ved hjelp av digital teknologi kan kulturarvsmateriale formidlast og gjerast tilgjengeleg for fleire. Eit demokratisk samfunn med ein open og opplyst samtale føreset at menneska har kunnskap om og forståing av samfunnet. Kulturarvsmaterialet som blir forvalta av arkiv, bibliotek og museum er kjelde til identitet og kunnskap, og tilgang til informasjon har innverknad på danninga av den enkelte, den offentlege samtalen og forståinga av kultur og samfunn. Alle skal ha enkel tilgang til vår felles kulturarv, og mest mogleg kulturarvsmateriale må bevarast og gjerast allment tilgjengeleg for framtida. Digitalisert kulturarvsmateriale blir i aukande grad brukt som kunnskapskjelder. Dette gjeld kulturarvsmateriale i både Digitalarkivet, Nasjonalbibliotekets nettbibliotek og DigitaltMuseum. I 2017 hadde Digitalarkivet 6,8 millionar besøk av 1,6 millionar unike brukarar, nettbiblioteket til Nasjonalbiblioteket hadde 4,6 millionar besøk og DigitaltMuseum hadde 2,6 millionar besøk.

I Dokument 3:4 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøking av digitalisering av kulturarven var eit av hovudfunna at Arkivverket og store delar av museumssektoren ikkje har prioritert digitaliseringsarbeidet slik det er føresett. Riksrevisjonen vurderte at manglande digitalisering kan føre til at materialet blir utsett for slitasje når det blir brukt, og det er risiko for at det fysiske formatet kan komme til skade eller bli forringa over tid. Riksrevisjonen viste også til at manglande digitalisering fører til at kulturarven ikkje blir tilgjengeleg for det norske folket, slik Stortinget ønskte då dei behandla St.meld. nr. 24 (2008–2009) Nasjonal strategi for digital bevaring og formidling av kulturarv.

Digitaliseringssatsinga Noreg står overfor vil vere omfattande. Det siste tiåret har Nasjonalbiblioteket etablert ei produksjonsløype for massedigitalisering i Mo i Rana, og har derfor lang erfaring med og god kompetanse på digitalisering av papirdokument, lydopptak, film og fotografi. Delar av innsparinga i budsjettet til NRK som konsekvens av endra finansieringsforum bør derfor nyttast til ei langsiktig satsing på digitalisering av kulturarvsmateriale ved Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana. Satsinga bør omfatte digitalisering av samlinga i Nasjonalbiblioteket, papirarkiv som skal avleverast til Arkivverket og foto og audiovisuelt materiale i arkiv og museum. Digitalisering av papirarkiv i Arkivverkets depoter kan også bli omfatta av satsinga.

Samlinga i Nasjonalbiblioteket

Alle allment tilgjengelege og publiserte dokument skal avleverast til Nasjonalbiblioteket, jf. pliktavleveringslova med tilhøyrande forskrifter. Nasjonalbiblioteket skal sikre og bevare samlinga av pliktavleverte dokument og andre samlingar. Nasjonalbiblioteket skal òg arbeide aktivt for å gjere samlingane og informasjonen om desse tilgjengelege for bruk. Nasjonalbiblioteket har som ambisjon å digitalisere heile samlinga si. Alle bøker i Nasjonalbibliotekets samling som er gitt ut av forlag samt 50 prosent av avisene, er allereie digitaliserte. Med fleire tilsette vil Nasjonalbiblioteket kunne digitalisere resten av avissamlinga på langt kortare tid enn med dagens arbeidskraft. Store delar av NRKs arkiv er digitaliserte, men Nasjonalbiblioteket har ikkje digitalisert TV- og radioprogram frå andre kringkastingsselskap. I tillegg bør samlinga av musikkopptak og film digitaliserast. For ein del av materialet vil digitalisering vere den einaste måten å bevare det på fordi dei analoge versjonane forvitrar over tid. Digitaliseringa av tidsskrift og anna periodika er berre så vidt starta. Med fleire tilsette kan tempoet i digitaliseringa av periodika aukast. I tillegg kan Nasjonalbiblioteket komme i gang med digitalisering av småtrykk og andre pliktavleverte dokument.

Papirbasert arkiv som skal avleverast til Arkivverket

Statlege verksemder skal avlevere eldre og avslutta arkiv til Arkivverket, jf. arkivlova med tilhøyrande forskrifter. Arkivverket skal ta vare på arkiva og arbeide aktivt for at befolkninga kan gjere bruk av desse unike kjeldene til kunnskap. Til no har Arkivverket ansvar for bevaring og tilgjengeleggjering av papirbaserte arkiv tilsvarande 268 kilometer med arkivhyller. Arkiva blir bevarte i Arkivverkets magasin. Arkivverket har rekna ut at etaten i tillegg vil få ansvar for papirarkiv tilsvarande 235 kilometer med hyller. Dette er arkiv som enno ikkje er avleverte til Arkivverket. Med dagens magasinkapasitet i Arkivverket og det nye magasinet som blir bygd i Mo i Rana, vil den ledige kapasiteten vere på 75 hyllekilometer. Arkivverket vil derfor mangle magasin til om lag 160 hyllekilometer med arkiv. Arkivverket har rekna ut at det vil vere meir økonomisk effektivt å digitalisere papirarkiva og ta vare på dei digitale kopiane i staden for å byggje nye magasin for bevaring av dei originale papirarkiva. I det nye magasinet i Mo i Rana vil ein bevare dei originale dokumenta som det ikkje er høve til å destruere, jf. arkivforskrifta. Dei digitale kopiane vil bli meir tilgjengelege for bruk enn dei papirbaserte originalane. Med fleire tilsette, større lokale og fleire maskiner, vil Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana kunne gjennomføre eit digitaliseringsprosjekt i samarbeid med Arkivverket.

Fotografi, film og lydopptak i arkiv og museum

Det finst over 100 millionar analoge fotografi i samlingane til arkiv, museum og aviser. Med produksjon av digitale kopiar kan ein sikre at desse fotografia ikkje går tapt. I tillegg vil det bli enklare å finne igjen foto i søkbare elektroniske system. Med fleire tilsette vil Nasjonalbiblioteket kunne auke tempoet på digitaliseringa av foto. Dermed blir fotosamlingane òg meir tilgjengelege for bruk. Store mengder av lydopptak og film i arkiva og musea kan gå tapt fordi lagringsmedia forvitrar. Nasjonalbiblioteket har fått ansvar for å leggje fram ein plan for å digitalisere verneverdig audiovisuelt materiale i arkiv og museum. Med tilgang på nye årsverk, større lokaler og fleire maskiner, vil Nasjonalbiblioteket kunne digitalisere dei viktigaste samlingane av slike lydopptak og film.

Omfanget av digitaliseringsarbeidet kan dimensjonerast etter behov. Å byggje ut digitaliseringsanlegget og akselerere digitaliseringsprosessen til Nasjonalbiblioteket vil gi det norske folk tilgang til store delar av den dokumentbaserte kulturarven vår, med mellom anna offentlege arkiv og dokument om lokal historie. Nasjonalbiblioteket vil få ein unik sjanse til å digitalisere materiale som dokumenterer både den korte og den lange historia vår. Det vil gi grunnlagsmateriale for forskarar, journalistar, slektshistorikarar og privatpersonar. Det vil òg kunne gi eit grunnlag for digital innovasjon innanfor språk og språkverktøy, kultursektoren generelt og samfunnet elles.

Nasjonalbiblioteket har dei siste to åra spissa kompetanse på bruk av kunstig intelligens som verktøy for kunnskapsorganisering og gjenfinning. Med bruk av slik teknologi er det mogleg å utføre oppgåver som før ville kravd store personressursar. Auka satsing på digitalisering av kulturarvsmateriale kan kombinerast med moderne metodar for å organsiere og gjenfinne innhald. Nasjonalbiblioteket eksperimenterer både med katalogisering av materiale og med utvikling av tenester for brukarar og forskarar basert på maskinlæring. Med slike verktøy for tekstanalyse, tale til tekst konvertering og biletanalyse kan den digitale samlinga gjerast tilgjengeleg på nye måtar for brukarane. På sikt legg dette òg grunnlag for ny kunnskap og forståing. Nasjonalbiblioteket ønskjer å byggje eit miljø som kan vere ein ressurs for fleire innanfor arkiv-, bibliotek- og museumssektoren knytt til maskinlæring og kunstig intelligens.

Departementet vil ha dialog med NRK om korleis ein kan ta best mogleg vare på dei tilsette i lisensavdelinga. Det er viktig med eit godt samarbeid med fagforeiningane og kommunen i samband med nedlegginga. Mellom anna bør NRK ved behov leggje til rette for karriererettleiing og bistand til å søkje på andre stillingar.

Regjeringa går inn for at delar av innsparinga ved overgangen til løyvingsfinansiering skal brukast til auka satsing på digitalisering ved Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana. Regjeringa vil komme tilbake med eit overslag over kor mange stillingar som kan skapast ved Nasjonalbiblioteket i Mo i Rana. Konkrete planar for satsinga vil departementet komme tilbake til i budsjettet for 2020.