7 Behovet for statlege verkemiddel for å sikre kommersiell allmennkringkasting

7.1 Innleiing

Sidan 1992 har staten lagt til rette for kommersiell allmennkringkasting gjennom å gi ulike fordelar i marknaden, som har hatt ein økonomisk verdi. Endringar i teknologien og marknaden har gjort at desse fordelane ikkje lenger har samme verdi, noko som truleg var bakgrunnen for at ingen søkte på avtalen som kommersiell allmennkringkastar med formidlingsplikt som vart kunngjort våren 2016.

I det følgande vil departementet derfor drøfte om det er sannsynleg at marknaden vil vere i stand til å bringe fram eit tilbod som oppfyller måla for kommersiell allmennkringkasting utan statlege verkemiddel, eller om det er behov for slike verkemiddel for å sikre dette.

7.2 Vil marknaden sikre eit mangfald av kommersielt allmennkringkastingsinnhald?

7.2.1 Endringar i kringkastingsmarknaden

Kva slags innhald det vil vere kommersielt lønnsamt å tilby i framtida vil vere avhengig av forretningsmodell og konkurransesituasjon. Befolkninga brukar i aukande grad ikkje-lineære tilbod og konvergensen i mediemarknaden gjer at tv-kanalane i aukande grad konkurrerer med andre medium enn berre tv. I tillegg har digitaliseringa ført til eit større tilbod av tv-kanalar og dermed større konkurranse om tida til tv-sjåarane. Desse endringsprosessane set dei eksisterande forretningsmodellane under press.

Reklamefinansierte aktørar vil i hovudsak tilby innhald som er attraktivt for eit stort publikum, eller innhald som er retta mot grupper med høg kommersiell verdi for annonsørane. Fortsatt er reklameinntektene den viktigaste inntektskjelda for tv-kanalane.1 Avisbransjen har i fleire år stått overfor monalege fall i annonseinntektene. Reklameinntektene til kringkastarane har vakse litt i den same perioden, men reklamefinansiering som forretningsmodell er under press, m.a. som følgje av endringane i medievanane til publikum og større konkurranse frå globale aktørar.

Brukarbetalte tenester kan i større grad prioritere innhald retta mot smalare grupper med høgare betalingsvilje. Når publikum nyttar ikkje-lineære strøymetenester som har brukarbetaling som forretningsmodell, kan det ha konsekvensar for kva slags innhald aktørane i marknaden vel å satse på i framtida. Dei fleste lineære tv-kanalane tilbyr i dag heile eller deler av innhaldet sitt på brukarbetalte ikkje-lineære tenester. Det er foreløpig uklart om inntekter frå brukarbetaling for nettbaserte tenester vil klare å kunne vege opp for ein eventuell nedgang i reklameinntekter hjå dei lineære tv-kanalane. Internasjonale aktørar som Netflix har på kort tid teke større andeler av marknaden for strøymetenester. Den globale konkurransen inneber også at prisane for å kjøpe attraktive rettar, m.a. sportsrettar, har auka.

Inntekter frå nett-tenester blir stadig viktigare for økonomien til dei kommersielle tv-verksemdene. I 2015 var det ein kraftig tilbakegang i oppslutninga om lineære tv-pakkar. I løpet av 2016 vil tv-distributørane avvikle praksisen med tvinga sal av både (tv-pakker) og breiband, noko som kan sette ytterligare fart på utviklinga, og leie fram til at fleire vel å sjå ikkje-lineært innhald over internett framfor å abonnere på tv-pakkar. I ein rapport utarbeidd på oppdrag frå Discovery Networks av Foros og Kind2, blir det peika på at eit hovudproblem knytt til allmennkringkastarrolla i dag er at store delar av befolkninga fell utanfor fordi dei nyttar ikkje-lineære tenester. Det er fortsatt stor oppslutning om lineær-tv, men ungdom og yngre vaksne ser stadig mindre på spesielt lineære nyheitssendingar.

Inntektene til tv-kringkastarane er som følgje av dette under press. Det gjeld inntekter frå både distribusjon, reklame og brukarbetaling. Den sterke konkurransen frå globale aktørar kan føre til at norsk innhald taper oppslutning.

7.2.2 Lønnsemda i ulike typar allmennkringkastingsinnhald

Ein allmennkringkastar skal bidra til mediemangfald gjennom eit breitt innhaldstilbod som retter seg mot både smale og breie sjåargrupper. Innhald retta mot smale sjåargrupper omfattar mellom anna kulturprogram, livssynsprogram og program som retter seg mot barn, unge, eldre, samiske og etniske minoritetar. Dette er programinnhald som oppfyller demokratiske, sosiale og kulturelle behov i samfunnet. Samstundes kan slike program bidra til folkeopplysing som fremjar gjensidig respekt og forståing i samfunnet.

Mediemangfaldsutvalet konkluderer med at det er svært usikkert om marknaden i framtida vil kunne finansiere denne typen innhald i ein kommersiell tv-kanal. Utvalet viser her til at denne typen innhald har fått mindre plass i sendeskjemaa til dei kommersielle allmennkringkastarane dei siste åra, etter at allmennkringkastingspliktene knytt til slike program har falle bort. Departementet meiner at dette innhaldet har ein stor samfunnsmesseg verdi. Endringsprosessane i kringkastingsmarknaden gjer det usikkert om innhald for smale sjåargrupper vil bli prioritert av ein kommersiell aktør framover.

Allmennkringkastingsinnhald omfattar også innhald som skal nå eit breitt publikum, til dømes nyheiter og aktualitetsprogram. Det er likevel dyrt å tilby eigenproduserte nyheitssendingar. Rapporten «Allmennkringkastingsoppdrag uten lisens – Hva er kostnaden og hvorfor vil den stige?» utarbeidd av professor Trond Bjørnenak på oppdrag frå TV 2 i 2014, argumenterer for at den økonomiske lønnsemda av å tilby nyheitssendingar har vorte redusert dei siste åra.3 Rapporten hevder at om ein berre ser på talet på sjåarar opp mot kostnadene, er det mindre økonomisk lønnsamt for TV 2 å tilby nyheitssendingar, norske produksjonar og sport enn å tilby andre programkategoriar som innkjøpte utanlandske produksjonar. Bjørnenak konkluderer med at allmennkringkastingspliktene er ein av dei viktigaste føresetnadene for at TV 2 har hatt ei dårlegare økonomisk utvikling enn til dømes TV Norge i perioden 2005 til 2013.

På oppdrag frå Kulturdepartementet vurderte Oslo Economics (OE) Bjørnenaks rapport.4 OE konkluderer med at rapporten illustrerer at det har ein kostnad å leggje ein allmennkringkastar til Bergen, og at det har ein kostnad å produsere nyheitssendingar med høg kvalitet. Samstundes meiner OE at rapporten overdriv kostnaden fordi han samanliknar TV 2 med TVNorge, som har hatt svært høge marginar i perioden. OE meiner det er usikkert om TV 2 ville fått tilsvarande resultat utan avtalen som formidlingspliktig kommersiell allmennkringkastar.

Konklusjonane i Bjørnenak-rapporten står i kontrast til konklusjonane i ein rapport utarbeidd på oppdrag frå Discovery Networks i 2016. Foros og Kind konkluderer med at det er svært usikkert om det vil vere økonomisk lønnsamt for TV 2 å bevege seg langt vekk frå den programprofilen dei har i dag med nyheitssendingar i ein uregulert marknad.5 Rapporten viser til at sjølv om det er svært kostbart å produsere nyheitssendingar og tv-drama, så bidreg dagens programprofil med nyheitssendingar truleg til at TV 2 kan ta ein høgare pris per sjåar frå annonsørane enn dei andre tv-selskapa. Dette skyldas ifølgje rapporten at TV 2 med sin posisjon i konkurransemarknaden som den næraste konkurrenten til NRK, som ikkje sel reklame, fører til at TV 2 kan nå fleire unike sjåarar enn TV 3 og TV Norge.

Samstundes kan innføringa av meirverdiavgiftsfritak for elektroniske nyheitstenester frå 1. mars 2016 bidra til å gjere det meir lønnsamt å tilby elektroniske nyheitsmediar med brukarbetaling. Departementet viser i tillegg til at digitaliseringa har bidrege til ein auke i talet på aktørar som satsar på audiovisuell dekning av nyheits- og aktualitetssaker på nett.

Når det gjeld tilbodet av anna norskspråkleg audiovisuelt innhald viser departementet til at dei fleste norske medieaktørane tilbyr norsk innhald, uavhengig av om dei har status som kommersiell allmennkringkastar eller ikkje. Den auka satsinga til tv-kanalane på norske dramaproduksjonar, og høg publikumsoppslutning om slike program, viser at det er mogleg å nå eit stort publikum med norsk kvalitetsinnhald. Samstundes er det gjerne vesentleg dyrare å lage norske produksjonar enn å kjøpe utanlandske produksjonar. Norsk innhald møter også sterk konkurranse frå internasjonale aktørar i marknaden for strøymetenester. I konkurranse med aktørar som Netflix og HBO Nordic er det ein risiko for at norskspråkleg kvalitetsinnhald vil tape terreng.

Det er store skilnadar i marknads- og konkurransesituasjonen for ulikt innhald som fell inn under allmennkringkastingsomgrepet. Departementet legg til grunn at det er usikkert i kort stor grad marknaden vil levere smalt innhald og innhald retta mot sjåargrupper som ikkje blir sett på som attraktive i reklamemarknaden, utan statlege verkemiddel. Norskspråkleg innhald, som dramaproduksjonar, står førebels sterkt. Samstundes møter norske kringkastarar som nemnd stor konkurranse frå globale strøymeaktørar.

Etter departementet si vurdering kan dette tale for at det er behov for statlege verkemiddel for å sikre at marknaden tilbyr norsk allmennkringkastingsinnhald i framtida.

7.3 Vil marknaden oppretthalde eit reelt alternativ til NRK?

Mediemangfaldsutvalet konkluderer i sin delrapport med at kommersiell allmennkringkasting har bidrege til å styrke mediemangfaldet i tv-marknaden, ved å representere eit klart alternativ til NRK både på innhaldssida og brukarsida. Dette gjeld særleg formidling av nyheiter og aktualitetar. Med støtte i statistikk og forsking viser utvalet til at NRK og TV 2s nyheitssendingar til dels når ulike grupper i folket, både når det gjeld alder, politiske skiljelinjer og kjønn, jf. omtale under kap. 6.3.1.

Ei surveyundersøking6 om nyheitsbruken til nordmenn utført på oppdrag for Mediemangfaldsutvalet viser at sjåarar som i stor grad baserer nyheitsbruken sin på tv-nyheiter ser meir på kommersiell allmennkringkasting enn på NRK. Det er ein viss overvekt av personar med låg utdanning i dette segmentet.

Utvalet viser også til ein samanliknande studie bestilt av BBC, som viser at konkurransen mellom allmennkringkastarar og kommersielle aktørar kan gje ein positiv sirkeleffekt ved at alle aktørar kontinuerleg må investere i mangfaldig kvalitetsinnhald.7

Kommersiell allmennkringkasting har utan tvil bidrege til å styrke det norske mediemangfaldet, og konkurransen med TV 2 har verka skjerpande for NRK si verksemd. Digitaliseringa av mediemarknaden har likevel bidrege til at NRK i dag møter konkurranse frå langt fleire aktørar enn tidlegare. I tillegg til dei kommersielle tv- og radiokanalane, og de internasjonale aktørane, møter NRK i den digitale marknaden også konkurranse frå riksdekkande, regionale og lokale aviser i tilbodet om nyheits- og aktualitetsinnhald. I tillegg tilbyr nokre av dei større avisene norske kortfilmar og eigenproduserte og innkjøpte dokumentarar på nett.

Konkurransesituasjonen til NRK er også prega av globaliseringa av mediemarknaden som følger av at internasjonale strøymetenester som Netflix og HBO Nordic på kort tid har opparbeidd seg ein solid posisjon i den norske mediemarknaden. Den internasjonale konkurransen fører til auka konkurranse om tida til publikum. Dette gjeld i særleg grad auka konkurranse i marknaden for dramaseriar og innhald retta mot barn og unge. Departementet meiner at det er sannsynleg at den internasjonale konkurransen bidreg til å skjerpe NRKs kvalitet og innovasjonsgrad. Samtidig bidreg ikkje dei globale aktørane i same grad til å gje NRK konkurranse om program som ligg i kjernen av allmennkringkastingsomgrepet, som t.d. nyheiter. Dei globale aktørane har dessutan svært lite norsk innhald i sine tilbod.

Departementet meiner at det er viktig at NRK møter konkurranse på alle plattformer, også på lineær tv, som framleis er eit tilbod med høg oppslutnad i folket. Trass i at NRK møter konkurranse frå fleire aktørar og på fleire plattformer enn tidlegare, er det usikkert om marknaden sjølv vil sikre ein reell konkurrent til NRK, som er sterk nok til å ta på seg breidda i allmennkringkastingsoppdraget med tilstrekkeleg volum.

7.4 Vil marknaden oppretthalde eit riksdekkjande tilbod utanfor Oslo?

Mediemangfaldsutvalet legg til grunn at det er betydeleg uvisse knytta til om det er økonomisk grunnlag for å oppretthalde eit tungt redaksjonelt nærvær utanfor Oslo.

Bjørnenak-rapporten peiker på at TV 2 har meirkostnadar med å produsere nyheitssendingar både i Bergen og i Oslo. Departementet meiner at dette kan tyde på at marknaden aleine ikkje hadde vore i stand til å tilby riksdekkjande nyheitssendingar utanfor Oslo om det ikkje hadde vore for krava om lokalisering i noverande allmennkringkastingsavtaler.

Med unntak av dei aktørane som per i dag har status som kommersielle allmennkringkastarar, er det ingen av dei riksdekkjande kommersielle kringkastarane som er lokalisert utanfor Oslo. Det same gjeld for dei riksdekkjande avisene. Mediebransjen er midt i ein krevjande omstillingsperiode, og har store økonomiske utfordringar. Departementet meiner derfor det er usikkert om marknaden vil oppretthalde eit riksdekkjande nyheitstilbod utanfor det sentrale austlandsområdet utan statlege verkemiddel.

7.5 Departementet si vurdering

Departementet meiner på bakgrunn av drøftingane ovanfor at det er usikkert om dei mediepolitiske måla for kommersiell allmennkringkasting vil bli oppfylte av marknaden på eigen hand. På den eie sida konkluderer Mediemangfaldsutvalet med at det er svært usikkert om marknaden i framtida vil kunne finansiere allmennkringsinnhald i ein kommersiell tv-kanal, mens Bjørnenak-rapporten peiker på at det er vesentlege meirkostnadar med eit allmennkringkastaroppdrag. På den andre sida konkluderer Foros og Kind-rapporten med at det er usikkert om det vil vere økonomisk lønnsamt for TV 2 å redusere nyheitsdekninga i vesentleg grad.

Departementet konstaterer at det er ulike syn på i kor stor grad det er lønnsamt å tilby nyheiter på tv. Departementet meiner vidare at det er fleire tilhøve som syner at det kan vere ein svikt i marknaden for nyheitsinnhald, uavhengig av medieplattform. I mediemarknaden er det vanleg at originalt nyheitsinnhald produsert av eit medium blir delt, omarbeidd og publisert av andre media, på tvers av medieplattformer. Dette illustrerer at media som fyrst produserer nyheiter ber heile kostnaden, samstundes som dei ikkje kan hauste heile verdien av produktet sitt. Gjenbruk av nyheitsinnhald har ein samfunnsverdi, fordi fleire menneske får tilgang til informasjonen. Vidare kan kvaliteten på den opphavelege nyheitssaken auke når han blir omarbeidd av andre journalistar og redaktørar. Nyheitsjournalistikk har også i seg sjølv ein samfunnsverdi fordi det mellom anna bidreg til å avdekke kritikkverdige forhold i samfunnet, til dømes når eit medium avdekkjer sløsing med offentlege middel. Nyheitsinnhald bidreg til å informere befolkninga om viktige saker i samfunnet, og speler derfor ein viktig rolle for demokratiet. Verdiane som blir skapte for andre media og for samfunnet vil ikkje bli teke omsyn til når eit medium skal bruke ressursar på nyheiter. Dermed oppstår det ein risiko for sub-optimale investeringar i original nyheitsproduksjon.

Som følgje av at det er usikkert om marknaden på eigenhand vil oppfylle dei mediepolitiske måla for kommersiell allmennkringkasting, meiner departementet at det er behov for mellombelse tiltak for å sikre at dei mediepolitiske måla for kommersiell allmennkringkasting blir oppnådde på kort sikt.

Dei tiltaka departementet presenterer i kap. 8 for å sikre kommersiell allmennkringkasting bør bli vurderte i lys av dei anbefalingane Mediemangfaldsutvalet legg fram 1. mars 2017. Utvalet skal vurdere det samla norske medietilbodet med særleg fokus på to område: nyheits- og aktualitetsmedia og den funksjonen media har i nyheits- og debattformidlinga, samt allmennkringkastarar og kva dei har å seie for norsk språk og kultur. På bakgrunn av Mediemangfaldsutvalet sin NOU og den påfølgjande høyringa, vil departementet kome tilbake til Stortinget med ein samla gjennomgang av heile det mediepolitiske verkemiddelapparatet.