2 Ekspertutvalgets sluttrapport

Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene. Utvalget leverte 31. mars 2014 delrapporten Kriterier for en god kommunestruktur. Samme dag fikk ekspertutvalget et tilleggsmandat hvor ekspertutvalget ble bedt om, med utgangspunkt i kriteriene fra første delutredning, å vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justeringer fra første delutredning, for å kunne overføre nye oppgaver til kommunene.

Som grunnlag for denne vurderingen ble utvalget bedt om på faglig grunnlag å analysere og vurdere eksempler på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner. Utvalget ble bedt om å vurdere oppgaver innenfor tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling.

Utvalget var satt sammen av erfarne forskere og praktikere, deriblant rådmenn, som til sammen representerte en allsidig og god kompetanse på kommunesektoren. Ekspertuvalget ble ledet av professor Signy Vabo. Det ble også oppnevnt en referansegruppe bestående av ordførere fra alle partier fra alle deler av landet, i tillegg til representanter fra arbeidstakerorganisasjoner, departementer, samt lederen for arbeidsutvalget for fylkesmennene.

Dette kapitlet gjengir avslutningskapitlet i ekspertutvalgets sluttrapport, som ble overlevert 1. desember 2014.

2.1 Utvalgets kriterier og anbefalinger i delrapporten

Utvalgets mandat for delrapporten om kriterier for en god kommunestruktur var på faglig grunnlag å gjennomgå og foreslå prinsipper og kriterier for en ny kommuneinndeling. Med utgangspunkt i samfunnsmessige hensyn knyttet til tjeneste-yting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og demokratisk arena formulerte utvalget følgende ti kriterier rettet mot kommunene og to mot staten:

Kriterier for kommunene:

1. Tilstrekkelig kapasitet

2. Relevant kompetanse

3. Tilstrekkelig distanse

4. Effektiv tjenesteproduksjon

5. Økonomisk soliditet

6. Valgfrihet

7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder

8. Høy politisk deltakelse

9. Lokal politisk styring

10. Lokal identitet

Kriterier for staten:

1. Bred oppgaveportefølje

2. Statlig rammestyring

Basert på dette kriteriesettet og gitt dagens kommunale oppgaver, ga utvalget følgende anbefalinger for en god kommunestruktur:

1. Kommunene bør ha minst 15 000 – 20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning.

2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder.

3. Staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer.

De to første anbefalingene innebærer betydelige endringer i kommunestrukturen gitt dagens kommunale oppgaver. Den første anbefalingen er rettet mot små kommuner som etter utvalgets vurdering bør bli større for å oppnå tilstrekkelig kvalitet i oppgaveløsningen, spesielt når det gjelder spesialiserte tjenester (barnevern, PPT og helse). Gevinster kan også oppnås innenfor de større tjenesteområdene grunnskole og pleie og omsorg. Den andre anbefalingen, bedre samsvar mellom kommunestruktur og funksjonelle samfunnsutviklingsområder, legger til rette for mer helhetlig areal- og transportplanlegging. Med en minstestørrelse på 15 000 – 20 000 innbyggere vil samsvaret i mange områder bli bedre. Anbefalingen gjelder imidlertid alle kommuner. Uavhengig av størrelsen bør kommunene gjøre en særskilt vurdering av om kommunegrensene utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområde. Utvalget pekte i den forbindelse særlig på behovet for kommunesammenslåinger i flerkommunale byområder bestående av oppsplittede tettsteder og/eller bo- og arbeidsmarkedsregioner med stor grad av pendling mellom kommunene.

Den tredje anbefalingen er dels rettet mot staten og dels mot kommunene, og er en forutsetning for at lokaldemokratiet skal bli mer slagkraftig. Gjennom at staten reduserer detaljstyringen og øker kommunenes handlefrihet vil kommunesammenslåinger kunne gi større samfunnsmessige gevinster. I delrapporten har utvalget også pekt på forhold som kan påvirke relasjonen mellom representant og velger. Utvalget tilrår at det gjennomføres tiltak for å redusere noen av de effektene kommunesammenslåinger kan få for politisk deltakelse.

I delrapporten viser utvalget til at kommuner med svært store avstander vil kunne få utfordringer spesielt med politisk representativitet i kommunale organ. Delrapporten peker på at en god oppgaveløsning må ses opp mot ulempene slike avstander vil gi for lokaldemokratiet. I en avveining må svakere politisk deltakelse og representativitet vurderes opp mot demokratiske ulemper knyttet til omfattende interkommunalt samarbeid. Dersom konklusjonen blir at kommunesammenslåing ikke er løsningen i disse tilfellene, er det utvalgets oppfatning at forpliktende samarbeid må inngås for å imøtekomme de kravene til oppgaveløsningen som er forutsatt i kriteriene.

2.2 Utvalgets kriterier og vurderinger i sluttrapporten

Samtidig med overlevering av delrapporten fikk utvalget et tilleggsmandat for arbeidet med sluttrapporten. Tilleggsmandatet omhandler overføring av oppgaver til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner. Utvalget er spesielt bedt om å vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justering av kriteriene fra delutredningen, for å kunne overføre nye oppgaver til kommunene. Videre skal utvalget på faglig grunnlag analysere og vurdere eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene.

Retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000: 22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, ligger til grunn for utvalgets valg av oppgaver.

Utvalget har i sluttrapporten vurdert ti eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene:

• Psykisk helsevern

• Tverrfaglig spesialisert rusbehandling

• Habilitering og rehabilitering

• Hjelpemidler

• Barnevern

• Arbeidsmarkedstiltak

• Videregående opplæring

• Kollektivtransport

• Fylkesveger

• Virkemidler for lokal nærings- og samfunns-utvikling

Kommuner med minst 15 000 – 20 000 innbyggere kan være i stand til å overta ansvaret for nye oppgaver innenfor flere av de ti områdene utvalget har vurdert. Dette er: habiliterings- og rehabiliteringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem og barneverninstitusjoner, hjelpemidler til personer med nedsatt funksjonsevne, arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og virkemidler for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Videre kan kommuner med minst 100 000 innbyggere isolert sett være i stand til å overta enkelte andre oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, forutsatt at de også utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder.1 En overføring av oppgaver kun til storkommuner innebærer imidlertid oppgavedifferensiering, og reiser praktiske og prinsipielle spørsmål som diskuteres i det følgende.

Gjennomgangen av oppgavene viser etter utvalgets oppfatning at kriteriene fra delrapporten fungerer godt med hensyn til å vurdere ivaretakelse av oppgaver i kommuner av ulik størrelse. På den bakgrunn mener utvalget at det ikke er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier. Utvalget har imidlertid funnet det nødvendig å presisere kriteriet funksjonelle samfunnsutviklings-områder, se under.

Utvalget har ikke funnet grunnlag for noe nytt eller justert kriterium tilknyttet kommunen som demokratisk arena. Utvalget peker på at et styrket lokaldemokrati vil avhenge av at nasjonale myndigheter reduserer det totale omfanget og detaljeringen i utforming av statlige styringsvirkemidler. Behovet for rådgivning, veiledning og statlig tilsyn må antas å bli mindre når kommunene blir større. Bedre forutsetninger for å levere gode tjenester og drive samfunnsplanlegging samt styre og kontrollere egen virksomhet, vil gjøre behovet for interkommunalt samarbeid om myndighetsutøvelse og kjerneoppgaver betydelig mindre. Utvalget legger likevel til grunn at større kommuner ikke vil avskaffe alle behov for samarbeid. Utvalget oppfatter at det er en prinsipiell forskjell mellom kommuner på minimum 15 000 – 20 000 innbyggere som inngår i samarbeid om administrative og tekniske tjenester og kommuner som er avhengig av slikt samarbeid for å drifte kjerneoppgavene. Utvalget mener at kommuner med en minstestørrelse på mellom 15 000 – 20 000 innbyggere vil gi større likeverdighet mellom stat og kommune, og danne grunnlag for en generell styrket tillit til lokalt folkevalgtes prioriteringer. Dette vil kunne bidra til å styrke lokaldemokratiet.

Tydeliggjøring av kriteriet funksjonelle samfunnsutviklingsområder

Utvalget anbefalte i første delrapport at kommunestrukturen i større grad bør nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Dette ble særlig aktualisert ved administrativ oppsplitting der byområder består av flere kommuner. Den primære begrunnelsen for etablering av storkommuner i dagens flerkommunale byområder er hensynet til helhetlig areal- og transportplanlegging, men utvalget er i delrapporten også klar på at funksjonelt avgrensede kommuner gir gevinster i alle deler av landet for ivaretakelse av kommunens andre roller, og spesielt for tjenesteytingen. Funksjonelt avgrensede kommuner kan se arbeidsplasser, boliger, tjenester og transport i sammenheng. Som i delrapporten viser utvalget til at det i dag eksisterer flere gode regionale og interkommunale planer for flerkommunale byområder, men at disse ikke er fullgode erstatninger for kommunesammenslåing, fordi planene må vedtas i det enkelte kommunestyre.

Med bakgrunn i diskusjonen i etterkant av delrapporten og foreliggende gjennomgang av ti eksempler på potensielt nye oppgaver til kommunene, ser utvalget behov for å tydeliggjøre kriteriet og anbefalingen om geografisk funksjonalitet. Blant oppgavene som er vurdert i rapporten har utvalget pekt på at overføring av ansvar knyttet til kollektivtransport og videregående opplæring må forutsette at kommunene er funksjonelt avgrenset.

I delrapporten diskuterer utvalget ulike grader av administrativ oppsplitting som er uheldig (se delrapporten kapittel 1.6). I forlengelsen av dette vil utvalget tydeliggjøre følgende:

• Et tettsted (slik dette er definert i SSBs tettstedsdefinisjon) bør i sin helhet ligge i én kommune.

  Dette inkluderer både tilfeller der tettsteder har vokst ut over sine kommunegrenser, samt der to tettsteder har vokst sammen. For mindre tettsteder kan dette kriteriet i noen tilfeller løses ved grensejustering, men i hovedsak må dette løses ved kommunesammen-slåing. Det eneste unntaket fra dette kriteriet er Oslo tettsted, som kommenteres under.

• Et tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune.

  Utvalget mener at arbeidsmarkedet er tett integrert når rundt 25 prosent eller flere av de sysselsatte bosatt i en kommune jobber i regionens senterkommune(r). Hva som vil være den eksakte grensen for en funksjonelt avgrenset kommune, bør avgjøres av lokale og regionale forhold. For (eventuell overføring av) tjenester som er rettet mot bestemte befolknings-grupper (eksempelvis videregående opplæring og kollektivtransport), bør en også ta i betraktning pendlingsmønsteret til tjenestemottakerne.

Oppfyllelsen enten av kriteriet «ett tettsted bør i sin helhet ligge i én kommune» eller kriteriet «ett tett integrert arbeidsmarked bør utgjøre én kommune», vil føre til nye storkommuner i flere større og mindre byområder. I tråd med første delrapport mener utvalget at størrelsen på kommunene blant annet i hovedstadsområdet må balanseres med hensyn til tjenesteproduksjon og lokal-demokrati. Hovedstadsområdet bør derfor fortsatt bestå av flere kommuner. Men også i hovedstadsområdet bør kommunene så langt som mulig utgjøre funksjonelle samfunnsutviklingsområder, slik dette er definert over. Med sammenslåinger av kommuner rundt Oslo, vil det bli færre aktører i hovedstadsområdet som må samarbeide. Oslo kommune kan da samarbeide direkte med enkeltkommuner med mer likeverdig kapasitet og kompetanse om felles løsninger for hovedstadsområdet. Delrapporten peker på at dette også skaper en mer oversiktlig og enhetlig forvaltning for innbyggere, næringsliv, andre kommuner, samt statlige og regionale aktører.

2.3 Konsekvenser av utvalgets vurderinger

Utvalget har tatt utgangspunkt i relevante kriterier fra delrapporten i vurderingen av eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene. Utvalget har derfor ikke gjort en fullstendig vurdering av alle samfunnsmessige forhold knyttet til oppgavene, herunder økonomiske og administrative konsekvenser av eventuelle oppgaveendringer.

Med utgangspunkt i at ulike oppgaver kan kreve ulikt innbyggertall, slik gjennomgangen av eksemplene viser, finner utvalget det nærliggende å skissere konsekvensene av tre ulike kommunemodeller.

Modell 1 innebærer en videreføring av generalistkommuneprinsippet hvor alle kommuner (unntatt Oslo) har ansvaret for samme oppgaveportefølje. I tråd med utvalgets anbefalinger fra delrapporten forutsettes kommunene å ha en minstestørrelse på 15 000 – 20 000 innbyggere. Alle kommunene inngår som i dag i et fylke/region.

Modell 2 åpner for at kommuner har ulike oppgaver ut fra hvor mange innbyggere de har (oppgavedifferensiering) og overføring av flere oppgaver til storkommuner. Alle kommunene (unntatt Oslo) inngår som i dag i fylket/regionen.

Modell 3 åpner også for oppgavedifferensiering og tildeling av Oslo-status til flere storkommuner, det vil si at storkommunen i tillegg til å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region. Modell 3 innebærer at nabokommunene til storkommunen inngår i et annet fylke/region, slik tilfellet er for nabokommunene til Oslo i dag.

Det er teoretisk mulig å tenke seg modeller med mer omfattende oppgavedifferensiering enn modell 2 og 3. Det kan legges inn flere terskler for innbyggertall («trappetrinn») hvor kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et visst innbyggertall. Utvalget finner imidlertid at en slik «trappetrinnsmodell» vil øke kompleksiteten i forvaltningssystemet og skape en uoversiktlig situasjon for innbyggerne – både som velgere og brukere av tiltak og tjenester. Utvalget har derfor ikke vurdert slike modeller nærmere.

Modell 1: Videreføring av generalistkommuneprinsippet og kommuner med minst 15 000 – 20 000 innbyggere

Denne modellen tar utgangspunkt i delrapporten og anbefalingen om en minste kommunestørrelse på 15 000 – 20 000 innbyggere. Generalistkommunesystemet forutsetter i utgangspunktet en bred kommunal oppgaveportefølje. Systemet innebærer dessuten at alle kommuner er pålagt de samme oppgavene gjennom lov, det samme finansieringssystemet gjelder for alle, og lovgivningen gir de samme rammene for intern organisering og styring og for statlig tilsyn og kontroll. Modell 1 innebærer at alle kommuner har og eventuelt overtar ansvaret for de samme oppgavene, og dermed at generalistkommunesystemet opprettholdes.

Utvalget har i delrapporten lagt til grunn at kommunene i dag har ansvar for betydningsfulle oppgaver og at nye oppgaver ikke er en forutsetning for et sterkt lokaldemokrati. Utvalgets vurderinger i sluttrapporten viser at kommuner som tilfredsstiller minstestørrelsen på 15 000 – 20 000 innbyggere kan tilføres nye oppgaver. Gitt en slik minstestørrelse, vil altså en videreføring av generalistkommuneprinsippet kunne kombineres med et utvidet ansvarsområde for kommunene. Det vil kunne styrke lokaldemokratiet gjennom at kommunene får kontroll over ytterligere oppgaver og funksjoner som er av betydning for innbyggerne.

En opprettholdelse av generalistkommunesystemet har både fordeler og ulemper.2 En fordel med enhetlig oppgavefordeling er at det bidrar til et likeverdig lokalt selvstyre i alle deler av landet og likebehandling i den statlige styringen som sikrer at alle kommuner har samme frihet i forholdet til staten. Generalistkommunesystemet bidrar også til en oversiktlig offentlig forvaltning og lave prosesskostnader. Det kan bidra til mindre sektorisering og gråsoner i offentlig forvaltning sammenlignet med modeller med differensiering. En enhetlig oppgavefordeling har videre styringsmessige fordeler. Det er enklere å utforme et enhetlig overføringssystem og lovgrunnlag for kommunal virksomhet.

Kommunene har svært ulikt innbyggertall, noe som også vil være tilfelle etter en omfattende reform av kommunestrukturen. Hovedutfordringen ved modell 1 er at den felles oppgaveporteføljen bestemmes ut fra hvilke oppgaver de minste kommunene kan bære. Gjennomgangen i denne rapporten viser at større kommuner kan bære flere oppgaver. Både av hensyn til oppgaveløsningen og lokaldemokratiet i de største kommunene vil det være en ulempe at det kommunale ansvaret begrenses av de minste kommunene. Denne ulempen vil øke over tid som følge av relativt høy befolkningsvekst i storkommunene. En videreføring av generalistkommuneprinsippet og oppgaveoverføring tilpasset kommuner med 15 000 – 20 000 innbyggere medfører at oppgaver som storkommunene isolert sett kan bære må løses på et regionalt nivå (fylkeskommune/region eller statlig organ). De beslutningene som fattes av det regionale nivået vil ikke nødvendigvis være de mest gunstige for storkommunene.

Modell 2: Storkommuner med flere oppgaver som inngår i fylkeskommunene/regionene

Denne modellen tar utgangspunkt i at noen av de vurderte oppgavene bare kan overføres til kommuner med et vesentlig høyere innbyggertall enn minstestørrelsen på 15 000 – 20 000 innbyggere. Differensiert oppgavefordeling innebærer at storkommuner overtar ansvaret for enkelte fylkeskommunale eller statlige oppgaver og tjenester, mens ansvaret for de samme oppgavene ligger til fylkeskommunene/regionene eller staten for mindre kommuner. Storkommunene inngår i fylket/regionen. Fylkeskommunen/regionen vil fortsatt ha ansvaret for noen oppgaver som også tilbys i storkommunene, og innbyggerne i storkommunene vil på samme måte som i øvrige kommuner være med på å velge representanter til de folkevalgte organene i fylkeskommunen/regionen. Eksempler blant oppgavene utvalget har vurdert hvor differensiert oppgavefordeling aktualiseres, er videregående opplæring og kollektivtransport. Oppgaveoverføring forutsetter i disse tilfellene at storkommunene har minst 100 000 innbyggere og at de utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder.

Det er både fordeler og ulemper med et slikt system. Blant fordelene er at oppgavefordelingen kan tilpasses mer fleksibelt til ulike lokale forutsetninger i geografi og befolkningsgrunnlag. Nye oppgaver vil kunne vitalisere lokalpolitikken i storkommunene, ved at innbyggerne der får økt innflytelse over tjenestetilbudet og samfunnsutviklingen i sitt nærområde. I og med at slike storkommuner har et helhetlig ansvar for alle oppgavene, vil det innenfor disse også være lettere å drive en helhetlig planlegging og utvikling når det gjelder arealbruk, transport og tjenesteproduksjon. Dette forutsetter at kommunene dekker et funksjonelt samfunnsutviklingsområde.

Kommunalt ansvar for flere oppgaver kan gi gevinster ved at flere oppgaver kan ses i sammenheng på lokalt nivå. Forvaltningsstrukturen kan også bli enklere der hvor oppgaver som tidligere ble løst på flere forvaltningsnivåer, nå løses på ett forvaltningsnivå i storkommunene.

Oppgavedifferensiering har imidlertid også ulemper. For det første kan overføring av fylkeskommunale eller statlige oppgaver til storkommuner gjøre det mer krevende for fylkeskommunen/staten å gi et godt og bredt tilbud i resten av fylket/regionen. Overføring av videregående opplæring til storkommuner vil for eksempel kunne få negative konsekvenser for valgfriheten for elevene og tjenestetilbudet i de øvrige kommunene. Hvor store disse problemene vil bli, vil avhenge av befolkningsgrunnlag og geografiske avstander i fylket eller regionen som ikke omfattes av storkommunene, og det vil avhenge av de ordninger for betaling og valgfrihet som etableres mellom storkommunen og fylkeskommunen. Gitt at storkommunene utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder, vil disse problemene isolert sett bli mindre. Innen videregående opplæring har dette sammenheng med at elevene utenfor det funksjonelle samfunnsutviklingsområdet i liten grad benytter utdanningstilbudet i storbyene.

For det andre kan kostnadseffektiviteten i administrasjonen av tjenestene som omfattes av oppgavedifferensieringen gå ned som følge av reduserte stordriftsfordeler. Dette kan i noen grad motvirkes ved at det hentes ut stordriftsfordeler i storkommunene når administrering av kommunale og de nye overførte oppgavene ses i sammenheng.

For det tredje vil oppgavedifferensiering medføre en mer oppdelt forvaltningsstruktur og øke behovet for en mer oppgavespesifikk statlig styring. Statlige styringsvirkemidler vil måtte endres, herunder finansiering og lovgivning.

For det fjerde vil en modell med oppgavedifferensiering føre til at innbyggernes stemme ved lokalvalg får ulik vekt. Dersom det overføres flere oppgaver til én eller flere storkommuner innenfor en region, vil dette gi ulik vekt av stemmene både ved valg til kommunestyrer og til fylkesting/regionting. Innbyggerne i storkommunene vil få større påvirkning gjennom valg, ved at de har en større oppgaveportefølje i sin kommune, samtidig som de også vil påvirke regionens løsning av oppgaver for innbyggerne i andre kommuner i restfylket/regionen (fordi de også har stemmerett til fylkestinget/regiontinget). Innbyggerne i de mindre kommunene vil motsvarende ikke få bestemme over oppgaveløsningen i storkommunene. Modell 2 vil følgelig komme i konflikt med prinsippet om at alle velgere bør ha en likeverdig stemme ved valg.

Modell 3: Storkommuner med Oslo-status

• Modellen innebærer tildeling av Oslo-status til flere storkommuner. Oslo har i dag alle fylkeskommunale oppgaver (unntatt regional plan) i tillegg til kommunale oppgaver. Kommuneloven fastslår at Oslo fylke ikke er fylkeskommune. Det betyr at det ikke skal velges fylkesting, og at Oslo bystyre har overordnet ansvar for samtlige oppgaver. Forskjellen på modell 2 og modell 3 er altså at storkommunene i modell 3 ikke inngår i fylket/regionen. Modell 3 har likhetstrekk med storbymodellen foreslått av Jørn Rattsø.3

Fordelene med modell 3 vil i utgangspunktet være de samme som for modell 2. Også ulempene vil for en stor del være de samme, men utfordringen med ulik stemmevekt vil ikke være til stede, da storkommunene i modell 3 utgjør egne fylker/regioner med helhetlig ansvar for alle oppgavene lagt til kommunestyret i storkommunen.

Ulempene knyttet til samhandling og koordinering mellom storkommunene og tilstøtende regioner vil imidlertid kunne forsterkes i modell 3. Dette vil særlig gjelde rollen som samfunnsutvikler, ved at både storkommunen og fylkeskommunen/regionen blir planmyndighet innenfor sine geografiske områder. Mange utfordringer og utviklingstrekk vil ha nedslagsfelt ut over den geografiske inndelingen, noe som innebærer behov for samhandling. En modell der storkommuner ikke er en del av et større fylke/region, vil trolig gjøre det nødvendig å etablere et koordineringsorgan. Et slikt organ må nødvendigvis bli indirekte valgt, noe som har konsekvenser både for demokratisk legitimitet og effektivitet. Et slikt organ vil ikke kunne treffe overordnede politiske vedtak forankret i direkte folkevalgte organ i henholdsvis storkommunen og fylkeskommunen/regionen.

Det er i tillegg sannsynlig at en storkommune med Oslo-status i liten grad vil opptre som en drivkraft for samfunnsutviklingen utover egne grenser, siden denne ikke er en del av den større regionen/fylket. I så fall vil nåværende storkommuners betydning som «regionale motorer» svekkes, med tilhørende negativ effekt for det omkringliggende fylket/regionen.

Utvalgets avsluttende merknader

Formålet med drøftingen har vært å systematisere fordeler og ulemper ved henholdsvis generalistkommuneprinsippet (og forutsatt kommuner med minst 15 000 – 20 000 innbyggere) og modeller hvor storkommuner har en bredere oppgaveportefølje. Utvalget tar ikke stilling til om generalistkommuneprinsippet bør videreføres eller om oppgavedifferensiering er ønskelig. Det har sammenheng med at regionnivåets framtidige utforming ikke er avklart, at utvalget kun har vurdert eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene, og at problemstillingen fortjener en grundigere utredning enn det har vært rom for i denne rapporten.

2.4 Departementets vurderinger

Departementet mener at ekspertutvalgets sluttrapport gir et solid faglig grunnlag for det videre arbeidet med kommunereformen. Dette gjelder både for kommunene i deres arbeid lokalt, og senere for staten når den skal vurdere resultatene av de lokale prosessene og hvilke oppgaver som kan flyttes til større kommuner. Norges mangfoldige geografi tilsier at det ikke er naturlig å stille et absolutt krav til innbyggertall. Samtidig er ekspertutvalget tydelig på hvilke forutsetninger kommuner bør ha for å sikre gode tjenester til innbyggerne.

Departementets nærmere vurderinger av de ulike elementene i ekspertutvalgsrapporten framgår av de påfølgende kapitler.