1 Mer makt og myndighet til kommunene

I Sundvolden-erklæringen står det at

[r]egjeringen vil gjennomføre en kommunereform, hvor det sørges for at nødvendige vedtak blir fattet i perioden.[…] Regjeringen vil foreta en gjennomgang av oppgavene til fylkeskommunene, fylkesmennene og staten med sikte på å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet la 14. mai 2014 fram Prop. 95 S (2013 – 2014) Kommuneproposisjonen 2015 med en egen meldingsdel om kommunereformen. Her ble behovet for reform, målene for reformen, kriteriene fra ekspertutvalgets delrapport, samt en omtale av prosess og virkemidler presentert. Målene for reformen er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner og styrket lokaldemokrati.

Behandlingen av Innst. 300 S (2013 – 2014) om kommuneproposisjonen 2015 viser at det er bred politisk enighet om hovedlinjene i reformen: behovet, målene og oppstart av de lokale prosessene høsten 2014. Flertallet (Ap, Frp, H, Krf og V) var

positive til at alle landets kommuner høsten 2014 inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Flertallet forventer at kommunene på en god måte fra starten av en slik prosess involverer innbyggere, organisasjoner og ansatte på en god måte.

Det samme flertallet var «[...] opptatt av at det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i sammenslåingsprosesser.»

Dette flertallet sa videre at

[d]ersom kommuner etter en helhetlig vurdering og etter å ha innhentet synspunkter fra sine innbyggere konkluderer med at sammenslåing ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt, er dette en konklusjon flertallet mener må respekteres. Unntak fra dette frivillighetsprinsippet vil likevel kunne være aktuelt i helt spesielle situasjoner der enkeltkommuner ikke må kunne stanse endringer som er hensiktsmessige ut fra regionale hensyn.

Departementet har gjort noen endringer i virkemidlene i reformen som følge av Stortingets behandling av saken. Alle kommuner som slår seg sammen vil få reformstøtte, også nye kommuner som får under 10 000 innbyggere. Videre besluttet departementet ikke å fremme lovforslag for Stortinget om at kommunale låneopptak skal godkjennes av fylkesmennene. Kommunene ga i høringen av forslaget uttrykk for at de selv vil sørge for at låneopptak og investeringer vurderes ut fra framtidens kommunestruktur. Endelig ble det stadfestet i stortingsbehandlingen at reformen skal legge til grunn at vi skal ha tre forvaltningsnivåer i Norge, jf. kapittel 6 i denne meldingen.

Det er 50 år siden siste store endring i kommunestrukturen i Norge. Denne reformen var blant annet begrunnet i innføring av niårig skole for alle. Siden den gang har kommunene fått stadig flere oppgaver og mer ansvar. Kommunene er i dag helt sentrale aktører for å løse viktige samfunnsutfordringer. I tillegg må kommunene være i stand til å håndtere nye velferdsreformer i framtiden. Dette stiller store krav til kommunene, som må rustes for å kunne møte framtidens krav og behov.

Regjeringen mener det er viktig at innbyggerne sikres et godt og likeverdig tjenestetilbud uavhengig av hvor de bor i landet. Økt oppgaveomfang og flere spesialiserte oppgaver sammen med økte krav til kvalitet i tjenestene og økte forventninger fra innbyggerne, stiller store krav til kommunene om sterke fagmiljø og tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. I tillegg har den statlige styringen, og spesielt regelstyringen, blitt mer detaljert. Økte krav til kommunene har blant annet kommet i form av flere lovpålagte rettigheter og plikter, flere og mer komplekse enkeltvedtak, samt tiltakende rapporteringskrav blant annet knyttet til statlig tilsyn. Dette krever også relevant og tilstrekkelig kompetanse i kommunene.

Størrelsen og sammensetningen av fagmiljøene i en kommune har betydning for kvaliteten i de tjenestene som tilbys innbyggerne. Kommuner med små fagmiljø er sårbare med hensyn til uforutsette hendelser som sykdom og turnover, samtidig som de har færre ressurser til (videre)utvikling av tjenestene. Stor ulikhet i hvor gode og store kommunenes fagmiljøer er, gjør at det blir stor variasjon i kvaliteten på de tjenestene innbyggerne mottar. I mange små kommuner vil tilfeldige svingninger i innbyggernes etterspørsel, samt ustabilitet eller variasjoner i fagmiljøenes kompetanse, kunne gi store konsekvenser for innbyggerne og kommunene. Denne uforutsigbarheten kan også gjøre det krevende å planlegge og utvikle tilbudet.

For små fagmiljøer kan på sikt gjøre det vanskelig å levere gode og likeverdige tjenester til innbyggerne. Særlig gjelder dette for spesialiserte tjenester rettet mot utsatte grupper. Dette gjelder eksempelvis mennesker med behov for tjenester innenfor psykisk helse, rus og barnevern. Faglig kompetanse og kunnskap er avgjørende for at innbyggernes behov og rettssikkerhet blir godt ivaretatt.

Teknisk sektor i kommunene står for noen av de grunnleggende basistjenestene i samfunnet, og Ekspertutvalget for kommunereformen viste i sin første delrapport at det også innenfor tekniske tjenester som vann-avløp-renovasjon (VAR-sektoren) og brann- og ulykkesvern er små fagmiljø i de små kommunene. Kommunene har i gjennomsnitt 25 årsverk innenfor disse tjenestene, mens kommunene med under 5 000 innbyggere i gjennomsnitt har 3,7 årsverk.

Utviklingen framover vil gi økt konkurranse om den kompetente arbeidskraften, og kommunene må være attraktive arbeidsgivere for å tiltrekke seg den arbeidskraften de har behov for. Større fagmiljø med kollegaer, tilstrekkelige oppgaver for personer med spesialistutdanning, samt rammer som gir muligheter for utvikling og støtte, kan være en forutsetning for at fagpersoner skal søke seg til kommunesektoren. Ekspertutvalget viste i første delrapport til flere undersøkelser som viser at små kommuner oftere har problemer med å rekruttere ansatte med barnevernspedagogisk utdanning enn større kommuner. Mange barnevernsarbeidere i små kommuner synes det er en belastning å være alene om vanskelige avgjørelser. Undersøkelser viser også at små kommuner kan oppleve vanskeligheter med å rekruttere folk med god forvaltningskunnskap i tillegg til tilstrekkelig fagkunnskap.

Interkommunalt samarbeid har vært kommunenes egen strategi for å gjøre dem rustet til å ivareta lovpålagte oppgaver med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Omfanget av interkommunalt samarbeid er stort, og har vært økende de seneste tiårene. Det samarbeides i stadig større grad om kommunal forvaltning og kjerneoppgaver. Både store og små kommuner har til dels omfattende samarbeid. Små kommuner deltar i flere samarbeid innenfor helse- og omsorgssektoren enn større kommuner. De største kommunene deltar gjennomsnittlig i flere interkommunale samarbeid innenfor teknisk sektor enn mindre kommuner. Omfattende interkommunalt samarbeid svekker etter departementets syn lokaldemokratiet, blant annet ved å redusere mulighetene de folkevalgte har til å se flere oppgaver i sammenheng, og ved å svekke innbyggernes muligheter til å følge med på hvilke beslutninger som treffes hvor.

Større kommuner kan redusere behovet for interkommunalt samarbeid innenfor flere sektorer og dermed bidra til at flere kommuner kan løse oppgavene selv. Det vil styrke lokaldemokratiet.

Siden 1970 har folketallet i Norge økt med vel 1,2 mill. innbyggere eller 32 prosent. Det har vært betydelige forskjeller i hvor folkeveksten har kommet. Det har vært en klar tendens til betydelig økning i folketallet i de store kommunene og en betydelig nedgang i kommuner som nå har under 4 000 innbyggere. Alderssammensetningen varierer også mye mellom kommunene. Fram mot 2040 vil antall eldre over 67 år fordobles. Det vil medføre økte utgifter til blant annet pensjon, pleie og omsorg og vil være en utfordring for offentlige budsjetter. En relativt høy innvandring bidrar til å senke andelen eldre for alle grupper av kommuner, mens innenlandsk flytting bidrar til å øke andelen eldre i små kommuner og redusere andelen eldre i de større kommunene. Det økte behovet for tjenester som følger av økningen i antall eldre vil dermed være en utfordring for alle kommuner, men særlig for de minste.

Befolkningsveksten, særlig i sentrale byområder, er ventet å holde seg høy. Sentraliseringen vi har sett de siste 30 årene, vil trolig fortsette. Mange bykommuner har begrenset areal og er avhengig av boligbygging i omkringliggende kommuner for å håndtere stor befolkningsvekst. Mange kommunegrenser innenfor samme tettsted og integrerte arbeidsmarkeder kan også gjøre det vanskeligere å planlegge, blant annet for en god utbygging av kollektivtrafikk. Det er viktig at bykommunene settes bedre i stand til å møte befolkningsveksten på en måte som ivaretar befolkningens behov og viktige nasjonale mål.

Regjeringen vil spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Enkeltmennesker, familier, organisasjoner og lokalsamfunn skal få større innflytelse over saker som angår dem selv og over samfunnsutviklingen. Ulike lokalsamfunn står overfor ulike utfordringer. Regjeringen vil gi kommunene større muligheter til å finne gode løsninger tilpasset egne innbyggere.

Over tid har utviklingen gått i retning av mer statlig detaljstyring og omfattende interkommunalt samarbeid. Dette har svekket kommunenes handlingsrom. Kommunereformen vil legge et grunnlag for at flere oppgaver kan løses nærmere innbyggerne, og at det lokale selvstyre kan styrkes.

Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større kommuner som bedre kan møte morgendagens utfordringer. Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre kvalitet i tjenestene og muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn. Reformen handler om å utvikle velferd og lokalt folkestyre i store og små lokalsamfunn, til det beste for innbyggerne, næringslivet og lokalsamfunnet.

Etter Stortingets behandling av kommunereformen ble alle landets kommuner invitert til å starte lokale prosesser med sikte på vedtak om sammenslåing innen våren 2016. Stortinget ga sin tilslutning til at fylkesmannen skulle få oppdraget med å tilrettelegge for gode lokale prosesser, med prosessveiledere i det enkelte fylkesmannsembete i denne perioden. Fylkesmannen skal samarbeide med KS regionalt og involvere andre aktører, som Sametinget, der det er aktuelt. Både KS og Sametinget har fått økonomisk støtte til arbeidet med kommunereformen.

Regjeringen er opptatt av å ta vare på samisk språk, og vil vektlegge at samiske språkbrukere ikke skal komme dårligere ut som følge av endringer i kommuneinndelingen. Det regjeringsnedsatte utvalget som skal se på lovverk, tiltak og ordninger for de samiske språkene i Norge skal vurdere aktuelle løsninger i lys av arbeidet med kommunereformen. Utvalget skal levere sin utredning i februar 2016. Da prosessen med kommunereform vil gå parallelt med utvalgets arbeid, vil departementet også utrede midlertidige løsninger som kan legges til grunn hvis det blir aktuelt å iverksette sammenslåing av kommuner i forvaltningsområdet før det er tatt stilling til språkutvalgets forslag. Eksempelvis kan det vurderes om det i en periode bør gjelde ulike ordninger for ulike deler av den nye kommunen. Departementet vil involvere språkutvalget og Sametinget i utredningen av slike midlertidige løsninger. Kommuner med en samisk befolkning, både i og utenfor forvaltningsområdet, bør samtidig diskutere generelt hvordan samisk språk og identitet best kan ivaretas i en ny kommune.

Tilsvarende bør kommuner med ulik målform som vurderer å slå seg sammen, diskutere hvordan de kan ivareta innbyggernes språk og identitet i den nye kommunen. Ved behandlingen av Prop. 1 S (2014 – 2015) vektla flertallet (H, FrP, V, KrF) at hensynet til nynorsk språk skal ivaretas i arbeidet med kommunereformen. I tråd med flertallets forslag vil departementet i 2015 bevilge 1,1 mill. kroner til Landssamanslutninga for Nynorskkommunar for å bidra til dette arbeidet.

En problemstilling som flere kommuner må diskutere er hvordan de skal håndtere ulikheter i inntekts- og gjeldsnivå. Blant annet har en del kommuner høye kraftinntekter, mens andre kommuner er oppført i ROBEK. Departementet har utarbeidet en verktøykasse til bruk i de lokale prosessene. Blant verktøyene er veilederen Veien til en ny kommune som viser hvordan kommunene kan gjennomføre en god prosess fram mot vedtak om sammenslåing. I veilederen er det eksempler på intensjonsavtaler som flere kommuner har funnet nyttige i nettopp slike spørsmål. Departementet vil også lage en veileder for kommuner som har vedtatt å slå seg sammen, med råd om hva de bør gjøre fram til den nye kommunen er på plass, samt en veileder for styrket lokaldemokrati i den nye kommunen.

Nettløsningen «Ny kommune» har kommet i ny versjon og gir kommunene mulighet til å få oversikt over hvordan en ny sammenslått kommune vil se ut med hensyn til blant annet befolkningsutvikling, arbeidskraftbehov i barnehage, skole og helse- og omsorgssektoren, pendlingstall inn og ut av kommunen, og ulike økonomiske indikatorer. Departementet har også laget et opplegg for innbyggerundersøkelse som kommunene kan bruke i høringen av innbyggerne, som et alternativ til folkeavstemning, dersom kommunene ønsker det. Fordelen med en slik innbyggerundersøkelse, er at dette vil gi mulighet til å innhente innbyggernes synspunkt på spørsmål om tjenester og utvikling av kommunen, i tillegg til synspunkter på aktuelle sammenslåings-alternativ(er). Verktøyene bygger opp under det lokale eierskapet til de prosessene kommunene nå skal gjennom.

Ekspertutvalgets delrapport hadde tre anbefalinger for en ny kommunestruktur, gitt dagens oppgaver: kommuner med en minstestørrelse på 15 000 – 20 000 innbyggere, sammenslåing i by-områder med felles bo- og arbeidsmarked samt redusert statlig styring og lokaldemokratiske -tiltak. Regjeringen mener at Norges mangfoldige geografi tilsier at det ikke er naturlig å stille et -absolutt krav til innbyggertall. Samtidig er ekspert-utvalget tydelig på hvilke forutsetninger kommuner bør ha for å sikre gode tjenester til innbyg-gerne.

Regjeringen er opptatt av at reformen skal legge grunnlag for at kommunene i større grad enn i dag skal løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen skal videre legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning. Når stadig mer av kommunens virksomhet ivaretas i ulike kommunesamarbeid, betyr det en mer kompleks forvaltning som kan svekke demokratisk innsyn og kontroll. Viktige beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til interkommunale samarbeid.

Kommunen er grunnmuren i velferdssamfunnet. Kommunen sikrer oss de viktigste tjenestene i mange faser i livet, og er avgjørende for gode lokalsamfunn over hele landet. En endret kommune-struktur med større kommuner vil legge grunn-laget for å kunne overføre flere oppgaver fra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten for øvrig, og slik styrke kommunene som viktige lokaldemokratiske organer for sine innbyggere. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene og dermed økt lokalt selvstyre. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til innbyggerne, samtidig som det vil bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken.

Etter en samlet vurdering mener departementet at generalistkommunesystemet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. Hovedbegrunnelsen for dette er at dagens system bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne, og mindre sektorisering og gråsoner.

Målet om et levende lokaldemokrati og overføring av mer makt og myndighet til større kommuner skal reflekteres i regjeringens arbeid med reformer i offentlig forvaltning. Denne meldingen viser at kommunene kan få flere oppgaver og større handlingsrom gjennom ulike prosesser. For det første har regjeringen satt i gang en rekke prosesser som berører ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene, men som ikke nødvendigvis følger kommuneformens tidsløp (jf. kapittel 4). Dette gjelder: oppgave- og finansieringsansvaret i barnevernet, utredning av familieverntjenesten med sikte på overføring av ansvaret til kommunene, oppgaver på politiområdet, ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene for det offentlige -veg-nettet, stortingsmelding om primærhelse-tje-nesten, opptrappingsplaner for henholdsvis rus-feltet og rehabiliteringsfeltet, finansieringsansvaret for pasienttransport, reformarbeid knyttet til pleiepenger, hjelpestønad og omsorgslønn, for-enk-ling av utmarksforvaltningen, utviklings-avtaler på planområdet, forenkling av plandelen i plan- og bygningsloven, konsesjonsbehandling av mikro-, mini- og småkraftverk, endringer i lov om motorferdsel i utmark og vassdrag og vannscoo-ter-regelverket.

For det andre foreslår regjeringen overføring av oppgaver til kommunene på en rekke områder i forbindelse med kommunereformen (jf. kapittel 5). Større og mer robuste kommuner legges til grunn som en forutsetning for overføring av oppgavene. Dette er: tannhelsetjenesten, rehabili-terings-tjenester, arbeids- og utdanningsreiser, basishjelpemidler, idrettsfunksjonell godkjenning av svømmeanlegg, tilskudd til frivilligsentraler, tilskudd til etablering i egen bolig og den personrettede delen av tilskudd til tilpasning av bolig, Notarius Publicus’ vigsler, kompetanse til å utføre notarialforretninger, forvaltningsansvar for deler av regelverket for jakt og fiske og enkelte oppgaver etter forurensningsloven, tilskudd til nærings- og miljøtiltak i skogbruket, utvalgte kulturlandskap i jordbruket, verdensarvområdene og til tiltak i beiteområder. Endelig beslutning om overføring av de tre sistnevnte tilskuddene må avvente jordbruksoppgjøret 2015. Videre skal varig tilrettelagt arbeid i skjermet sektor og ordinær bedrift utredes med sikte på overføring. I tillegg kan det iverksettes en forsøksordning der driftsansvaret for distriktspsykiatriske sentre overføres til noen forsøkskommuner som har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Det er igangsatt et arbeid for å se på hvilken rolle større kommuner kan ha i lokal nærings- og samfunnsutvikling. Dette vil bli sett i sammenheng med videreutviklingen av fylkeskommunenes rolle som samfunnsutvikler, jf. omtale i kapittel 6.

Gjennomgangen i meldingen viser også at det vil kunne være gevinster å hente på å gi enkelte nye oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, kun til de største kommunene. Dette vil kunne gi et mer helhetlig tjenestetilbud for innbyggerne i disse kommunene ved at oppgaver som nå er splittet av forvaltningsmessige skiller kan ses i sammenheng på lokalt nivå. To forutsetninger bør etter departementets vurdering legges til grunn for overføring av oppgaver til de største kommunene. For det første må storkommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder. For det andre må oppgave-løsningen i områdene utenfor storkommunene kunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Begge forutsetningene må vurderes særskilt for den enkelte oppgave og kommune. Større regioner kan bidra til å styrke oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene.

Når det gjelder videregående opplæring, må oppgaveoverføring fra fylkeskommunen til storkommuner vurderes i hvert enkelt tilfelle. I tillegg må elevenes ønsker og rettssikkerhet ivaretas. Dessuten må utdanningstilbudet dimensjoneres i tråd med arbeidslivets behov for kompetanse.

Storkommuner som overtar ansvaret for kollektivtransporten, inkludert TT-ordningen, må i tillegg til å utgjøre et geografisk funksjonelt område, ha et tilstrekkelig markedsgrunnlag til å kunne gi befolkningen et ønsket kollektivtilbud innenfor en samfunnsøkonomisk akseptabel kostnad. Ansvaret for skoleskyss kan etter departementets vurdering overføres til kommuner som overtar ansvaret for videregående opplæring og kollektivtransport.

Departementet anbefaler at det ikke åpnes for at de største kommunene, som får en bredere oppgaveportefølje enn øvrige kommuner, kan utgjøre egne fylker/regioner.

Det legges ikke opp til et system med oppgave-differensiering avhengig av flere ulike innbyggerstørrelser. En slik «trappetrinnsmodell» vil kunne føre til stadig uro og tilbakevendende diskusjon om oppgavefordelingen, og gi et forvaltningsmessig svært uoversiktlig system.

For det tredje varsles det i denne meldingen tiltak for redusert statlig styring (jf. kapittel 7). Større kommuner, med gjennomgående god kapasitet og kompetanse, vil kunne gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, og behovet for statlig detaljstyring vil reduseres. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. Dette vil også gi en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer. Regjeringen har satt i gang et arbeid med en generell gjennomgang av den statlige styringen av kommunene, med sikte på redusert detaljstyring av større kommuner. Blant annet er det behov for bedre koordinering og effektivisering av det statlige tilsynet med kommunene. Større kommuner gir også grunnlag for redusert omfang av landsomfattende statlige tilsyn. Resultatet av gjennomgangen presenteres for Stortinget våren 2017. Meldingen omtaler noen konkrete eksempler på redusert statlig styring som kan gjennomføres i forkant av den generelle gjennomgangen av statlig styring. Eksemplene dreier seg både om regelendringer for å sikre større lokal handlefrihet, tiltak for å redusere dokumentasjons- og rapporteringskrav overfor kommunene og tiltak med sikte på bedre praksis og redusert bruk av statlige innsigelser overfor kommunale arealplaner.

For å sikre kvaliteten i det offentlige tjenestetilbudet, foreslo ekspertutvalget i første delrapport at det skal være adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid som en løsning hvor geografiske avstander gjør at kommuner ikke kan slå seg sammen. Departementet varslet i Prop. 95 S (2013 – 2014) Kommuneproposisjonen 2015 at det vil utrede en generell hjemmel i kommuneloven for denne typen tilfeller. I lys av kommunereformens mål og prosess, vil det samtidig være naturlig å utrede og belyse andre vilkår enn at det foreligger for store geografiske avstander som grunnlag for å pålegge kommuner å samarbeide. Formålet med en slik samarbeidsregel vil være å sikre innbyggerne et faglig forsvarlig tilbud. Enkelte slike hjemler eksisterer i dag i særlovgivningen. En generell hjemmel vil kunne erstatte disse særlovhjemlene. Den aktuelle kommunens fagkompetanse vil være en sentral faktor i vurderingen av når det vil kunne være aktuelt å anvende bestemmelsen. Departementet vil også utrede om pålegget skal kunne brukes for å sikre innbyggernes rettssikkerhet i kommunalforvaltningen. I utredningen vil det også vurderes om man på forhånd kan angi særskilte tjenesteområder som vil kunne være aktuelle for pålagt samarbeid. Den framtidige kommunestrukturen og omfanget av nye oppgaver til kommunene vil kunne avgjøre omfanget av slike pålagte samarbeid. Departementet tar sikte på å fremme et forslag om dette for Stortinget våren 2017.

Stortinget har bedt regjeringen gjennomgå oppgavene til det regionale folkevalgte nivået parallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver til kommunene, men uten at dette skal forsinke arbeidet med kommunereformen. På grunnlag av Venstres representantforslag Dok 8:26 S (2013 – 2014), fattet Stortinget 18. juni 2014 følgende anmodningsvedtak (Innst. 262 S (2013 – 2014)):

Stortinget ber regjeringen gjennomgå oppgavene til fylkeskommunene/et regionalt nivå parallelt med arbeidet med å gi flere oppgaver til kommunene. Dette kan gjøres med utgangspunkt i en sammenstilling fra tidligere utredninger. Stortinget imøteser en melding til Stortinget om dette våren 2015.

Kommunal- og forvaltningskomiteens merknader ved behandlingen av Prop. 95 S (2013 – 2014) -Kommuneproposisjonen 2015 synliggjør et ønske om en mest mulig parallell prosess med vurdering av inndeling og oppgaver for mer robuste kommuner (kommunereformen) og det regionale folkevalgte nivået, jf. Innst. 300 S (2013 – 2014). Ved behandlingen av proposisjonen ble følgende vedtak fattet av Stortinget:

Stortinget konstaterer at det ikkje er fleirtal for Høgre og Framstegspartiet sine primærstandpunkt om to folkevalde nivå, jf. desse partia sine merknader i saken. Stortinget viser vidare til felles merknad i saken frå medlemmene frå Høgre, Framstegspartiet, Venstre og Kristeleg Folkeparti der det kjem fram at parallelt med kommunereforma må regjeringa gjennomgå og samanstille utredningar gjeldande mellomnivået og sjå desse i samanheng med reforma utan at dette skal forseinka arbeidet med kommunereforma for primærkommunane. Stor-tinget stadfester at gjennomgangen av oppgåvene til kommunane må inkludere oppgåvene som skal liggje til eit folkevald regionnivå/mellomnivå/færre fylkeskommunar.

Regjeringen har som følge av vedtakene ovenfor, igangsatt et arbeid med å vurdere hvordan fylkeskommunene/det regionale folkevalgte nivået kan utvikles. Denne meldingen drøfter hvordan det regionale folkevalgte nivået påvirkes av endringer i kommunal struktur og oppgavefordeling som følge av kommunereformen. Videre skisseres hvilke perspektiv departementet vil legge til grunn for det videre arbeidet med vurdering av oppgaver og roller for det regionale folkevalgte nivået (jf. kapittel 6).

Det er regjeringens mål å gjennomføre kommunereformen og endringer i regionalt folkevalgt nivå samtidig, slik at både nye kommuner og ny regional inndeling kan iverksettes fra 1. januar 2020. Det tas sikte på å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til kommunene våren 2017, samtidig med forslag om ny kommunestruktur og nytt folkevalgt regionalt nivå. Sommeren 2015 vil fylkeskommunene inviteres til å innlede drøftinger av sammenslåingsalternativer, med sikte på å vurdere og avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabofylker. Prosessen legger opp til at fylkeskommunene fatter vedtak høsten 2016. På denne måten vil de fylkeskommunale strukturvedtakene kunne tilpasses ny kommunal struktur.

1.1 Om innholdet i de enkelte kapitlene

Denne meldingen gir en samlet oversikt over oppgaver som kan overføres til større og mer robuste kommuner. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i samarbeid med berørte departementer kartlagt og vurdert oppgaver hos fylkeskommunen, fylkesmannen og øvrig statsforvaltning, med tanke på overføring til større kommuner.

Ekspertutvalget for komunereformen har i sin sluttrapport av 1. desember 2014 vurdert om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justeringer av kriteriene fra delrapporten, for å kunne overføre nye oppgaver til større og mer robuste kommuner. Ekspertutvalget har på faglig grunnlag analysert og vurdert eksempler på enkelte oppgaver innenfor tjeneste-produksjon, myndighetsutøvelse og samfunns-utvikling som kan overføres til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner. Utvalgets kriterier og vurderinger er omtalt i kapittel 2.

Kapittel 3 angir sentrale utgangspunkter for oppgavegjennomgangen og drøfter fordeler og ulemper med generalistkommuneprinsippet og et system med oppgavedifferensiering.

Kapittel 4 omhandler prosesser som berører ansvarsdelingen mellom forvaltningsnivåene, men som ikke nødvendigvis følger kommune-reformens tidsløp.

Kapittel 5 gir en samlet oversikt over forslag om overføring av oppgaver til kommunene.

Kapittel 6 drøfter hvordan det regionale folkevalgte nivået påvirkes av endringer i kommunal struktur og oppgavefordeling som følge av kommunereformen. Videre skisseres hvilke perspektiv departementet vil legge til grunn for det videre arbeidet med vurdering av oppgaver og roller for det regionale folkevalgte nivået, samt sentrale milepæler for dette arbeidet.

Kapittel 7 omhandler forholdet mellom staten og kommunesektoren, og angir noen eksempler på redusert statlig styring av større og mer robuste kommuner.

Kapittel 8 gir en overordnet beskrivelse av de viktigste økonomiske og administrative konsekvensene av en endret oppgavefordeling.