1 Innledning

En nasjonal minoritet er en etnisk, religiøs og/eller språklig minoritet med langvarig tilknytning til landet. I Norge er det kvener/norskfinner, jøder, skogfinner, romer og romanifolk/tatere som har status som nasjonale minoriteter.

Det har vært lagt fram én stortingsmelding om nasjonale minoriteter tidligere, St.meld. nr. 15 (2000–2001) Nasjonale minoritetar i Noreg – Om statleg politikk overfor jødar, kvener, rom, romanifolket og skogfinnar. Meldingen var en oppfølging av at Norge i 1999 ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter (rammekonvensjonen). Den europeiske pakten om regions- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkpakten) trådte i kraft for Norges del i 1998. Kvensk, romanes (språket til romene) og romani (språket til romanifolket/taterne) er anerkjent som minoritetsspråk i Norge etter minoritetsspråkpakten. St.meld. nr. 15 (2000–2001) var den første helhetlige gjennomgangen av politikken overfor nasjonale minoriteter. Den presenterte også prinsippene som skulle ligge til grunn for politikken på området.

Det internasjonale minoritetsvernet bygger på ikke-diskrimineringsprinsippet og prinsippet om likebehandling. Det betyr at statene er forpliktet til å arbeide for at de nasjonale minoritetene blir likestilt med majoritetsbefolkningen, både formelt og i praksis. I dag er i stor grad de formelle rettighetene til de nasjonale minoritetene på plass i Norge. En utfordring er imidlertid at disse rettighetene ikke alltid følges opp i praksis.

Formålet med denne stortingsmeldingen er å beskrive utviklingen i politikken overfor nasjonale minoriteter de siste 20 årene og skissere hvordan regjeringen kan bidra til å styrke de nasjonale minoritetenes språk, kultur og situasjon i det norske samfunnet framover.

De overordnede målene og prinsippene i politikken overfor nasjonale minoriteter er forankret i Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter og andre internasjonale konvensjoner, og står i hovedtrekk ved lag, se kapittel 4 for nærmere omtale av målene. De tre overordnete målene er:

1. Nasjonale minoriteter deltar aktivt i samfunnet og kan uttrykke og videreutvikle sine språk og sin kultur

2. Nasjonale minoriteter deltar i offentlige beslutningsprosesser

3. Nasjonale minoriteter får gode og likeverdige tjenester

Det har samtidig vært en positiv utvikling i disse 20 årene. Bevilgningene på politikkområdet har økt betraktelig i perioden. Departementene har opparbeidet erfaringer med både å utvikle og forvalte virkemidler på politikkområdet, som blant annet tilskuddsordninger, erstatningsordninger og møteplasser for dialog mellom nasjonale minoriteter og sentrale myndigheter. De nasjonale minoritetene er også i større grad organiserte, og taler i stor grad sin sak, både i offentligheten generelt og overfor myndighetene. Det er i tråd med målene for politikken.

Forstørr bilde

Den samlede avsetningen over tilskuddsposter til nasjonale minoriteter på Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett har økt betydelig gjennom tjueårsperioden, fra 2,5 millioner kroner i 1999 til 50,7 millioner kroner i 2020.

Det blir også gitt årlig støtte til tiltak over andre departementers budsjetter. Blant annet gir Kunnskapsdepartementet støtte til kvensk- og finskundervisning og støtte til kvenske språktiltak i barnehager. Kulturdepartementet gir årlig driftsstøtte til Kvensk institutt og den kvenske avisen Ruijan Kaiku. I tillegg får Norsk Skogfinsk museum årlige driftsmidler fra Kulturdepartementet.

I 1998 besluttet regjeringen å etablere et senter for formidling av kulturen og historien til romanifolket/taterne. Senteret ble plassert på Glomdalsmuseet på Elverum. Kulturdepartementet gir årlige driftsmidler til Glomdalsmuseet som også gjelder drift av romaniavdelingen ved museet. I 2004 ble det bevilget midler til å bygge et administrasjonsbygg ved Kventunet, som nå er Kvensk institutt. I 2019 ble det gitt tilsagn om midler til ombygging av NRK-bygget i Vadsø, bygget skal disponeres av Varanger museum og blant annet fungere som et nasjonalt senter for kvensk/norskfinsk kultur. Ut over dette er det gitt ulike tilskudd til enkeltprosjekter som gjelder nasjonale minoriteter fra andre departementer og over øvrige statlige tilskuddsordninger.

I tråd med regjeringens målsetting om å legge til rette for økt mangfold i kulturuttrykk og kulturtilbud, ønsker regjeringen også å bidra til å synliggjøre de nasjonale minoritetenes kultur i samfunnet. I 2018 åpnet Romano Kher – Romsk kultur- og ressurssenter, i Oslo. Med regjeringens tilsagn om 106 millioner kroner i støtte til nybygget Finnskogens hus i Grue i statsbudsjettet for 2021, er det museumsbygg eller kultursentre for alle de fem nasjonale minoritetene. Museer og kultur- og ressurssentre er viktige arenaer for kultur- og historieformidling og bidrar til å styrke minoritetenes identitet. Det er også møteplasser som virker som brobyggere mellom ulike grupper i befolkningen.

Vi har mer kunnskap om de nasjonale minoritetene i dag enn for 20 år siden, men vi vet fortsatt ikke nok om effekten av mange virkemidler på politikkområdet. I tilknytning til dette meldingsarbeidet har det vært viktig for regjeringen å få kartlagt tiltak og virkemidler og få anbefalinger til mulige forbedringspunkter for å nå målene i politikken. Den nyeste gjennomgangen er rapporten fra Telemarksforsking (2020) Kulturell berikelse – politisk besvær. Gjennomgang av politikken overfor nasjonale minoriteter 2000–2019 som er utført på oppdrag for Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Rapporten har primært rettet oppmerksomheten mot hvordan representanter for minoritetene oppfatter tiltak og virkemidler. Noen av anbefalingene i Telemarksforskings rapport blir omtalt i kapittel fire. Departementet har også innhentet kunnskap fra andre forsknings- og utredningsmiljøer og fått innspill til meldingen fra minoritetene selv.

1.1 Politisk grunnlag for politikken overfor nasjonale minoriteter

De nasjonale minoritetene i Norge har gjennom historien blitt utsatt for fornorsknings- og assimilerings- eller ekskluderingspolitikk. Fra siste halvdel av 1800-tallet og gjennom deler av 1900-tallet var målet med statens politikk i grove trekk å gjøre minoritetene og deres levemåte mest mulig lik majoritetsbefolkningen (assimilering) eller å stenge dem ute fra samfunnet (ekskludering). Staten benyttet ulike virkemidler for å oppnå dette, og politikken har vært forskjellig og hatt ulike konsekvenser for de fem minoritetsgruppene.

Romanifolket/taterne, skogfinnene og kvenene/norskfinnene ble i hovedsak forsøkt assimilert, mens jødene og romene ble utsatt for en ekskluderingspolitikk. Assimileringspolitikken innebar i flere tilfeller tvunget bortplassering av barn på institusjon, internatskoler og i fosterhjem, og i romanifolket/taternes tilfelle også tvangssterilisering av flere kvinner. I tillegg var det vanlig praksis å nekte barna å snakke eget språk i skolen.

Målet for ekskluderingspolitikken før andre verdenskrig var blant annet å nekte jøder og romer innreise til Norge, i ulike tidsperioder. Ekskluderingspolitikken fikk fatale konsekvenser under andre verdenskrig, hvor om lag en tredjedel av alle norske jøder og mange norske romer ble drept i nazistenes konsentrasjonsleirer.

Etter andre verdenskrig ble politikken gradvis erstattet med ideer om likeverd og om å legge til rette for, og ivareta, mangfoldet i det norske samfunnet. Det tar imidlertid lang tid å endre holdninger, og konsekvensene av den historiske politikken overfor de nasjonale minoritetene preger fremdeles enkelte av gruppene på ulike måter. På 1990-tallet kom myndighetenes oppgjør med tidligere tiders politikk. Siden da har det kommet på plass individuelle og kollektive erstatningsordninger for urett som ble begått, og staten har også kommet med offisielle unnskyldninger overfor flere av de nasjonale minoritetene. Den siste unnskyldningen ble gitt 8. april 2015 av statsminister Erna Solberg til norske romer. Statsministeren beklaget på vegne av regjeringen den rasistiske ekskluderingspolitikken som ble ført overfor norske romer før og etter andre verdenskrig, og de alvorlige følgene denne politikken fikk under holocaust. I 2011 ble det satt ned et offentlig utvalg som skulle gjennomgå tidligere tiders politikk overfor romanifolket/taterne. Utvalget overrakte i 2015 sin rapport NOU 2015: 7 Assimilering og motstand. Norsk politikk overfor taterne/romanifolket fra 1850 til i dag til kommunal- og moderniseringsministeren. Rapporten viser at romanifolket/taterne led en betydelig overlast som følge av statens harde assimileringspolitikk og at ulike sider ved tidligere politikk overfor gruppen fortsatt har betydning, både for enkeltindivider og folkegruppen. Regjeringens endelige oppfølging av NOU-en går fram av kapittel seks i meldingen.

Samfunnsutviklingen de siste 20 årene kjennetegnes ved globalisering og økt migrasjon, sentralisering, digitalisering og raske endringer innenfor produksjon, økonomi og samfunnsliv. Det norske samfunnet er i dag i enda større grad flerkulturelt, flerreligiøst og etnisk mangfoldig enn for 20 år siden. På tross av store endringer er Norge fortsatt et samfunn med små forskjeller, det er tillit mellom folk og høy grad av trygghet. Regjeringen vil styrke de viktige fellesskapene og bygge samfunnet nedenfra gjennom å spre makt og gi enkeltmennesker, familier og lokalsamfunn mulighet til å styre sin egen hverdag, og til å forme sin egen framtid. En av kjerneverdiene i et liberalt samfunn som det norske, er også at flertallet tar hensyn til mindretallets interesser.

Én følge av globaliseringen er at språklig og kulturell påvirkning fra andre deler av verden preger befolkningen i Norge på mange ulike måter. Norsk språk er for eksempel utsatt for press fra engelsk, og de nasjonale minoritetenes språk og kultur kan være ekstra utsatt for påvirkning, ettersom gruppene er nokså små og antall språkbrukere er få. Ut over rettighetene som følger av internasjonale konvensjoner og avtaler som Norge har sluttet seg til, har nasjonale minoriteter hittil hatt få språklige rettigheter etter norsk lov. Våren 2020 la regjeringen fram forslag til ny språklov der det er foreslått at nasjonale minoriteters språk får lovfestet status. Dersom loven vedtas, vil offentlige organ få ansvar for å fremme og verne de språkene som er anerkjent som nasjonale minoritetsspråk i Norge, som er kvensk, romani og romanes, jf. Prop. 108 L (2019–2020) Lov om språk. Etter lovforslaget vil det også slås fast at som språklige og kulturelle uttrykk er kvensk, romani og romanes likeverdige med norsk. For kvensk språk for eksempel, som har vært utsatt for fornorsking, kan lovforankret status gjøre det enklere å få en systematisert innsats for språket framover.

Regjeringen vil legge til rette for at nasjonale minoriteter i Norge fortsatt skal få utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, og delta i storsamfunnet. Samtidig som regjeringen vil styrke mangfoldet og ivareta nasjonale minoriteters interesser, er det viktig å ikke behandle nasjonale minoriteter som én ensartet gruppe. De fem nasjonale minoritetene er svært forskjellige fra hverandre, og i tillegg er det mangfold innad i hver minoritet. Noen av minoritetene er representert gjennom flere organisasjoner som er opptatt av ulike saker. Det tar regjeringen høyde for både i dialogen med minoritetene og i politikkutviklingen.

Hvordan en person oppfatter og utformer sin personlige identitet er et privat anliggende og ikke noe staten skal regulere. Det er imidlertid et mål for regjeringen at ingen skal være redd for å synliggjøre sin bakgrunn som nasjonal minoritet i frykt for stigmatisering. Regjeringen har en aktiv innsats mot rasisme og diskriminering og la i desember 2019 fram Handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet og religion (2020–2023). I tillegg har regjeringen lagt fram Strategi mot hatefulle ytringer (2016–2020) og Handlingsplan mot antisemittisme (2016–2020). Senter for studier av Holocaust og livssynsminoriteter (HL-senteret) kartla holdninger i befolkningen i Norge i 2012 og 2017. Kartleggingen viser blant annet at andelen av befolkningen som har utpregete fordommer mot jøder er noe lavere i 2017 enn i 2012.1 De samme undersøkelsene viser at negative holdninger til romer er svært utbredte og stabile i befolkningen. Det finnes ikke tilsvarende undersøkelser av holdningene i befolkningen til de andre tre nasjonale minoritetene. Å jobbe bredt mot rasisme, antisemittisme, diskriminering og hatefulle ytringer er også et viktig bidrag i politikken overfor nasjonale minoriteter.

Det er fremdeles forholdsvis lite kunnskap om nasjonale minoriteter i befolkningen, og minoritetene selv opplyser at de ofte blir møtt med uvitenhet, både av enkeltpersoner og i forvaltningen. I en undersøkelse gjennomført av IPSOS i november 2020, svarer totalt ni av ti i befolkningen at de har kjennskap til at Norge har nasjonale minoriteter. På spørsmål om hvilke grupper det er, kommer det fram at det er forholdsvis lav kjennskap til de fem nasjonale minoritetene. På spørsmål om hvem som er nasjonal minoritet i Norge, nevner de fleste respondentene samer. I kapittel 4.4 blir undersøkelsen omtalt nærmere.

FNs bærekraftsmål er verdens felles arbeidsplan for å utrydde fattigdom, bekjempe ulikhet og stoppe klimaendringene innen 2030. Et sentralt prinsipp i bærekraftsmålene er at ingen skal utelates. Regjeringen har besluttet at bærekraftsmålene utgjør det politiske hovedsporet for å ta tak i vår tids største nasjonale og globale utfordringer. Det er til sammen 17 bærekraftsmål med underliggende delmål innenfor en rekke områder. I politikken overfor nasjonale minoriteter er delmål 16.7 om å sikre lydhøre, inkluderende, deltakerbaserte og representative beslutningsprosesser på alle nivå, spesielt aktuelt. I tillegg er delmål 4.1 om å sikre at alle jenter og gutter fullfører gratis og likeverdig grunnskole og videregående opplæring av høy kvalitet som kan gi dem et relevant og reelt læringsutbytte, aktuell. Hvordan regjeringen følger opp disse bærekraftsmålene blir nærmere omtalt i kapittel 4.2 og 4.3.1.

1.2 Avgrensning

Denne stortingsmeldingen handler om politikken overfor de fem nasjonale minoritetene i Norge. Politikken dreier seg i hovedsak om deltakelse i samfunnet og vern og styrking av kultur, kulturell identitet og språk. Stortingsmeldingen redegjør for det internasjonale rettslige rammeverket for politikken, beskriver situasjonen for de nasjonale minoritetene i dag, presenterer utviklingen av politikken de siste 20 årene og gjennomgår sentrale tiltak og virkemidler på området. Stortingsmeldingen presenterer også retningen for politikken framover.

Meldingen handler ikke om samer, selv om også samene omfattes av virkeområdet til Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter, jf. St.prp. nr. 80 (1997–98) Om samtykke til ratifikasjon av Europarådets rammekonvensjon av 1. februar 1995 om beskyttelse av nasjonale minoriteter. Regjeringen redegjør for sin samepolitikk i andre dokumenter til Stortinget, blant annet i årlige meldinger. Det betyr at politikken overfor de nasjonale minoritetene og samene, som er urfolk i Norge, på mange områder sammenfaller når det gjelder at staten skal legge til rette for at gruppene kan sikre og utvikle språket, kulturen og samfunnslivet sitt. Forpliktelsene staten har overfor den samiske befolkningen følger i tillegg av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar.