Del 1
Samfunnssikkerhet og risiko

3 Hva er samfunnssikkerhet?

3.1 En introduksjon

Som borger i Norge ønsker vi å kunne forme våre egne liv, blant annet gjennom å velge utdanning, yrke, familieliv og fritidsaktiviteter. Friheten til å ta egne valg er et grunnleggende gode i samfunnet vårt. Noen velger å ta risiko ved å starte en gründerbedrift, mens andre foretrekker en sikrere yrkeskarriere. Der mange velger å tilbringe ferien på stranden, bruker andre ferien til basehopping.

Vi har samtidig et ansvar for valg som påvirker egen sikkerhet og de verdiene vi ønsker å beskytte. Vi kan sikre løse gjenstander når et stormvær nærmer seg. Vi kan bruke bilbelte og avpasse farten etter forholdene når vi kjører bil. Vi kan installere antivirus-programvare på pc’en. Å gjøre disse tingene kan redusere sannsynligheten for at en uønsket hendelse inntreffer.

Noen farer og trusler er imidlertid så store eller uforutsette at vi som enkeltindivider ikke har mulighet til å beskytte oss mot dem. Vi trenger storsamfunnets hjelp til å beskytte oss mot flom, jordskred, pandemier, terrorangrep og lignende hendelser. Vi trenger et politi, et brann- og redningsvesen, en helsetjeneste, et forsvar og en rekke andre tjenester som kan hjelpe oss den dagen det virkelig går galt. Vi må også ha en forvaltning som har en pådriverrolle og et hovedansvar for å skape et trygt samfunn. Trygghet og et stabilt samfunn er grunnleggende forutsetninger for at vi skal kunne leve gode liv. Et viktig formål med arbeidet med samfunnssikkerhet er å skape denne tryggheten og stabiliteten.

I denne meldingen brukes følgende definisjon av begrepet samfunnssikkerhet:

Samfunnets evne til å verne seg mot og håndtere hendelser som truer grunnleggende verdier og funksjoner og setter liv og helse i fare. Slike hendelser kan være utløst av naturen, være et utslag av tekniske eller menneskelige feil eller bevisste handlinger.

Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt. Det dekker beskyttelse mot alle alvorlige situasjoner i hele spekteret av utfordringer, fra ulykker i fredstid, til situasjoner som truer rikets sikkerhet og selvstendighet.

Arbeidet med samfunnssikkerhet er sammensatt, og fordelt på en rekke aktører som løser ulike oppgaver. Kommunene skal blant annet drive god arealplanlegging, for å unngå at boliger bygges for nær industriell virksomhet eller der de kan bli rammet av flom eller skred. Nettselskapene må vurdere risiko for ekstremvær i planleggingen av kraftlinjer. Nødetatene må være forberedt på å kunne takle en rekke ulike hendelser, fra store ulykker, redningsaksjoner, flom og akutt forurensning til skoleskyting og terror. Departementene og direktoratene må utvikle overordnede planer, strategier og regelverk som bidrar til at vi utnytter samfunnets ressurser på en best mulig måte.

Samfunnssikkerheten påvirkes av tre faktorer:

• verdiene vi skal beskytte og deres sårbarheter

• farene og truslene vi står overfor

• vår evne til å forebygge og håndtere

Bevissthet omkring verdier står sentralt. Vi må vite hva vi skal beskytte. Samfunnssikkerhetsarbeidet består blant annet av å definere hvilke samfunnsfunksjoner som er kritiske for å ivareta grunnleggende verdier, og å planlegge for å kunne opprettholde funksjonene uansett påkjenning.

Kunnskap om farer og trusler er viktig for å kunne sikre verdier. Vi trues både av naturhendelser, ulykker og mennesker som ønsker å skade individer eller samfunnet. Alvorlige naturhendelser kan for eksempel være storm, flom og skred. Ulykker kan typisk være store branner eller transportulykker. Handlinger utført av mennesker som ønsker å skade samfunnet, ofte omtalt som tilsiktede uønskede handlinger, er for eksempel terrorhandlinger, spionasje, sabotasje og militære angrep.

Myndighetene skal både forebygge at det inntreffer uønskede hendelser, og gjøre samfunnet i stand til å håndtere de hendelsene som likevel inntreffer. Samtidig må vi ha evne til å takle det uforutsette. Det vil kunne komme sjeldne og store hendelser som krever ekstraordinær innsats. Som samfunn skal vi også kunne komme raskt tilbake til normalen etter å ha vært utsatt for en krise. Det kontinuerlige arbeidet med å skape denne evnen kan deles inn i flere «ledd», som til sammen utgjør en kjede, se kapittel 3.3.

3.2 De fire prinsippene for samfunnssikkerhet

I Norge baseres arbeidet med samfunnssikkerhet på fire grunnleggende prinsipper: ansvar, likhet, nærhet og samvirke, se boks 3.1. De gjelder for alle typer kriser fra naturhendelser, ulykker til sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt.

Ansvarsprinsippet innebærer at alle organisasjoner som til daglig har ansvaret for et fagområde, også har ansvaret for samfunnssikkerhet på området, uavhengig av type hendelse. Ansvaret innebærer å identifisere hvilke trusler og hendelser som kan ramme organisasjonen, forebygge hendelser, utarbeide krise- og beredskapsplaner, ved behov etablere kriseorganisasjon og iverksette sikkerhets- og beredskapstiltak. I dette ansvaret inngår også en avveining av akseptabel risiko, se kapittel 4.

Ansvarsprinsippet gjelder for alle departementer innenfor egen sektor, direktorater og andre statlige etater, kommuner og fylkeskommuner. For statens del er ansvarsprinsippet forankret i regjeringens konstitusjonelle ansvar, og fordelingen av ansvarsområder mellom statsrådene. Ansvarsprinsippet innebærer en plikt til å opprettholde viktige funksjoner og oppgaver innenfor egen organisasjon dersom det inntreffer en ekstraordinær hendelse.

De fleste utfordringer innenfor samfunnssikkerhet går på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Det er dermed i mange tilfeller flere ansvarlige myndigheter og aktører. Samordning er derfor nødvendig for å sørge for at ulike mål, aktiviteter, virkemidler og ressurser sees i sammenheng og prioriteres, avveies og tilpasses hverandre. Samordning handler i denne sammenheng om å avklare ansvar, fordele oppgaver og sørge for nødvendige avklaringer og beslutninger. Tilstrekkelig og god samordning overfor andre med tilstøtende ansvarsområde ligger i ansvarsprinsippet.

For statens del er det i siste instans regjeringens kollektive ansvar å finne de løsninger som samlet sett er best når utfordringer går på tvers av hver enkelt statsråds ansvarsområde.1 Statsrådens konstitusjonelle ansvar står ikke i veien for hensiktsmessig samordning.

Justis- og beredskapsdepartementet er utover sitt sektoransvar tillagt en generell samordningsrolle på sivil side for samfunnssikkerhet.

Likhetsprinsippet innebærer at organisasjonen under en krise skal være mest mulig lik den daglige organisasjonen. Mennesker og organisasjoner mestrer oppgavene sine best når de kjenner og har trent på disse. Erfaring og kunnskap om ansvar, roller og ressurser som opparbeides gjennom det daglige arbeidet, er derfor et godt utgangspunkt for effektiv krisehåndtering. Likhetsprinsippet er imidlertid et utgangspunkt og må avveies mot behovene som oppstår, spesielt under større hendelser. Prinsippet skal ikke være til hinder for at organisasjoner som har behov for det, etablerer og øver en egen, forsterket kriseorganisasjon. Dette gjelder spesielt for å håndtere store og komplekse kriser der den daglige organisasjonen, og de ressursene den rår over, ikke er tilstrekkelig.

Nærhetsprinsippet innebærer at kriser skal håndteres på lavest mulig nivå. Hva som er lavest mulige nivå avhenger av hvilken type krise det er. Målet er å sikre rask og effektiv håndtering av krisen, av aktører som har nødvendig kunnskap og rår over nødvendige ressurser, materiell og kompetanse. Som oftest er dette beredskapsaktører geografisk nær hendelsen, slik som de lokale nødetatene, helsetjenesten og kommunene. I en krise er det ofte en fordel med korte kommandolinjer. Nærhetsprinsippet skal imidlertid ikke hindre at aktørene anmoder om hjelp og støtte. Det kan være fordi ressursene ikke strekker til, eller at behovene tilsier at krisehåndteringen løftes til et høyere forvaltningsnivå.

Lavest mulig nivå kan for visse type kriser bety sentralt myndighetsnivå, da krisehåndteringen kan kreve spesiell fagkompetanse og beslutninger som må tas på sentralt nivå. Slik krisehåndtering vil kreve at også beredskapsaktører regionalt og lokalt må iverksette tiltak. Et slikt eksempel er atomberedskapen, der det er etablert et eget kriseutvalg. Utvalget skal stille ekspertise til rådighet for å håndtere atomhendelser og sørge for at tiltak iverksettes raskt. Et annet eksempel er situasjoner hvor vår territorielle integritet og nasjonale suverenitet er truet. Sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt har klare følger for statssikkerheten og en politisk, militær og internasjonal dimensjon. Det tilsier overordnet styring og koordinering fra sentralt myndighetsnivå.

Samvirkeprinsippet presiserer at ansvarlige myndigheter, virksomheter og etater skal sikre best mulig samvirke og samarbeid med alle relevante aktører i arbeidet med forebygging, beredskap og krisehåndtering. Hensikten er at etater, private og frivillige organisasjoner skal bruke sine ressurser og sin kompetanse for å løse oppgaver sammen. Dette betyr å utvikle gode former for samarbeid med de aktørene det er nødvendig å samarbeide med, avklare og ta hensyn til gjensidige avhengigheter, og se ressursene som helhet. Felles beredskapsforberedelser i form av planer, trening, øvelser, evaluering og læring står helt sentralt.

Godt samvirke forutsetter forståelse, tillit og kjennskap til hverandres ressurser, kompetanse, organisering og kultur, og en vilje til å stille ressurser til disposisjon. Godt samvirke oppnås der partene møtes med en åpen holdning til andres perspektiv og kompetanse, og der oppmerksomheten er rettet mot at oppgaven totalt sett blir løst på best mulig måte.

3.3 Samfunnssikkerhet som en kjede

Arbeidet med samfunnssikkerhet må være systematisk. Ulike deler av samfunnssikkerhetsarbeidet henger sammen, og hvor gode vi er på én del påvirker andre deler av arbeidet. Er vi gode på forebygging, får vi sjeldnere hendelser vi må håndtere. Er vi flinke til å lære etter en hendelse, håndterer vi den neste hendelsen bedre. Det er derfor naturlig å se på arbeidet med samfunnssikkerhet som en sammenhengende kjede. Figuren nedenfor illustrerer dette.

I arbeidet med samfunnssikkerhet er det viktig å ha kunnskap om våre styrker og svakheter innenfor alle «ledd» i samfunnssikkerhetskjeden. Det gjør arbeidet mer målrettet og effektivt.

Nedenfor følger en kort omtale av de ulike leddene i kjeden.

Kunnskap

Arbeidet med samfunnssikkerhet skal være kunnskaps- og erfaringsbasert. Vi må søke kunnskap om hvilke tiltak som erfaringsmessig virker best, og prioritere disse. Vi må utvikle og benytte gode metoder som gir oss kunnskap om utfordringene som truer verdiene våre, slik at vi vet hva vi skal basere arbeidet med samfunnssikkerhet på. Myndighetene og forskningen utarbeider en rekke overordnede analyser og vurderinger som kan brukes i dette kunnskapsarbeidet.2 Flere utgir også veiledninger mv. for tilnærminger til risikoanalyser som kan være viktige hjelpemidler.3

Vi må ha kunnskap om våre kritiske samfunnsfunksjoner, det vil si hvilke funksjoner samfunnet må opprettholde til enhver tid av hensyn til samfunnssikkerheten.4 Vi må også ha kunnskap om avhengighetsforholdene mellom de ulike kritiske samfunnsfunksjonene. For eksempel er det i dag lite i samfunnet vårt som fungerer uten strøm og elektronisk kommunikasjon.

Samfunnssikkerhetsarbeidet skal inngå som en naturlig del av virksomhetsplanlegging og virksomhetsstyring i enhver organisasjon. Kjennskap til lokale forhold, organisasjoners egenart og egne risikovurderinger, sammen med analyser og veiledninger som nevnt ovenfor, skal gi et kunnskapsgrunnlag som forbedrer kvaliteten i arbeidet med samfunnssikkerhet. Dette omtales nærmere i kapittel 13.

Forebygging

Forebygging er alt arbeid som kan redusere muligheten for at en uønsket hendelse inntreffer, eller på forhånd redusere konsekvensene av en mulig hendelse. Forebygging kan være beskyttelsestiltak, reguleringer, standarder eller holdningsskapende arbeid. Eksempler på forebyggende tiltak er arealplanlegging som tar hensyn til faremomenter, rassikring, arbeid for å motvirke radikalisering, bruk av anti-virusprogrammer, adgangskontroll og sikring av bygninger og datasystemer. Det kan også være etablering av doble eller alternative løsninger (redundans), slik at for eksempel et bortfall av strøm kan erstattes med strømleveranse fra en annen kilde.

Forebyggende tiltak skal være på plass før hendelser oppstår, og inngår derfor i normaltilstanden. Å bruke sykkelhjelm er å forebygge mulige hodeskader, selv om en aldri har vært, og kanskje aldri kommer til å bli, utsatt for en sykkelulykke.

Beredskap

Å ha god beredskap vil si å være godt forberedt. Beredskap er planlagte og forberedte tiltak som gjør oss i stand til å håndtere hendelser, og redusere konsekvenser av det inntrufne. Eksempler på beredskap er å ha oppdaterte planverk, prosedyrer og samarbeidsrutiner som gir klare instrukser om hva vi skal gjøre dersom en krise inntreffer. Det kan være tekniske hjelpemidler til støtte for krisehåndtering, som ledelsessystemer, situasjons- og operasjonssentre og kommunikasjonssystemer, som gjør oss i stand til effektivt å kunne kommunisere, instruere og styre under en krise.

Beredskap er også å ha tilgjengelig operative ressurser og materiell som kan bidra til å håndtere hendelsen. Det er viktig at man øver beredskapen, og at alle som har oppgaver har deltatt i øvelser. Øvelser gir kunnskap om egne ferdigheter, prosedyrer, ressurser og hvordan andre aktører arbeider. Det er også viktig for et godt samvirke, se kapittel 12 Bedre læring etter øvelser og hendelser.

Håndtering

God håndtering forutsetter god beredskap og at de som skal håndtere krisen har nødvendige fullmakter. I håndteringen inngår det å observere, analysere, beslutte, kommunisere, tildele ressurser og eventuelt sikre bevis. Som håndtering regnes både håndtering av hendelser som har inntruffet, og håndtering ved akutt fare for slike hendelser.

Gjenoppretting

Når håndteringen av en hendelse går mot slutten, blir oppgaven gradvis å gjenopprette normaltilstanden. Det kan enten være å gjenopprette tilstanden slik den var før hendelsen, eller å gjenopprette en ny normaltilstand, hvis det er hensyn som tilsier at noe bør endres, fordi vi har lært noe av hendelsen. Gjenoppretting omfatter å kartlegge skader og iverksette tiltak som skal virke både kortsiktig og på lengre sikt.

Læring

Det som gir hendelser og øvelser verdi, er at vi kan lære av dem. Det er imidlertid ingen automatikk i at vi lærer av hendelser og øvelser, dette må vi ha et bevisst forhold til. Læring innebærer å evaluere hendelser og øvelser med sikte på å identifisere forbedringspunkter, og deretter gjennomføre effektive forbedringstiltak, se kapittel 12.

Foto: Hugo Bergsaker.

3.4 Hvem har ansvaret for samfunnssikkerheten?

Sentralt i arbeidet med samfunnssikkerhet står de operative ressursene. De gjør en innsats der hendelsene inntreffer. Dette er brann- og redningspersonell, polititjenestepersonell og ambulansepersonell som er først på ulykkesstedet og redder liv. Det er personell i sykehus, Sivilforsvaret, redningshelikoptertjenesten og frivillige organisasjoner som utfører redningsaksjoner og bistår mennesker i nød. Sammen med Forsvaret, utgjør disse operative ressursene spydspissen i arbeidet med samfunnssikkerhet.

I tillegg til disse operative ressursene, er samfunnssikkerheten også avhengig av en rekke andre ressurser. Først i rekken blant disse finner vi kommunene. Kommunene har ansvaret for å identifisere risikoer innenfor kommunens grenser, og planlegge ut i fra disse. Kommunens arbeid skal sammenstilles i en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Kommunene er pålagt en rekke plikter, slik som krisehåndtering, arealplanlegging, helseberedskap og drift av brann- og redningsvesenet. Gjennom den lovbestemte kommunale beredskapsplikten skal kommunene legge til rette for at risiko og sårbarhet i lokalsamfunnet reduseres så langt det lar seg gjøre. I en krisesituasjon skal kommunene sørge for å samordne de ulike ressursene, slik at de samlet kan bidra til at skadeomfanget blir så lite som mulig.

Fylkesmannen er statens representant i fylkene, og har ansvar for å følge opp vedtak, mål og retningslinjer fra Storting og regjering. Fylkesmennene er bindeleddet mellom staten og kommunene, og har et særskilt ansvar for å samordne og føre tilsyn med arbeidet med samfunnssikkerhet i fylket. De skal i tillegg være en pådriver og veileder overfor kommunene i deres arbeid med samfunnssikkerhet. Fylkesmennene skal utarbeide en risiko- og sårbarhetsanalyse for hele fylket (fylkes-ROS). Fylkesmennene har en koordineringsrolle under håndtering av kriser.

Direktorateneog nasjonale faginstanser er statens faglige organer, ofte med ansvaret for viktige operative ressurser (politiet, helsetjenesten osv.). Direktoratene skal sørge for oversikt over risiko og sårbarhet i egen sektor, og iverksette forebyggende og beredskapsmessige tiltak. Relevante direktorater og faginstanser innenfor samfunnssikkerhet er blant annet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB), Politidirektoratet (POD), Helsedirektoratet (Hdir), Folkehelseinstituttet, Mattilsynet, Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK), Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), Kystverket, Hovedredningssentralene, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Petroleumstilsynet (Ptil), Statens strålevern og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). DSB har en samordningsrolle på etatsnivå for samfunnssikkerheten og er bindeledd mellom fylkesmennene og departementene. DSB er også nasjonalt kontaktpunkt for EU og FN for samfunnssikkerhetsarbeidet, og for NATOs sivile krisehåndteringsarbeid. NSM er det sektorovergripende direktoratet for forebyggende sikkerhetstjeneste.5

Departementene skal arbeide systematisk for å ha oversikt over risiko og sårbarhet, og være tilrettelegger og pådriver for forebyggende og beredskapsmessige tiltak i egen sektor. De skal sørge for riktig virkemiddelbruk, herunder utvikling av regelverk. Mange utfordringer går på tvers av departementenes sektoransvar, og Justis- og beredskapsdepartementet har på sivil side et generelt, overordnet samordningsansvar og skal sikre et nasjonalt og helhetlig samfunnssikkerhetsarbeid. Regjeringen har som kollegium det øverste ansvaret for samfunnssikkerheten.

Også virksomheter med ansvar for samfunnskritiske funksjoner har stor betydning. Dette er for eksempel matvaredistributørene som sørger for at vi har tilgang på mat, energiselskapene som sørger for strømforsyningen vår, og teleselskapene som sørger for at vi har fungerende telefoner, mobiler og tilgang til internett. Disse selskapenes beredskapsoppgaver er regulert i lovverk eller i avtaler med myndighetene. Videre er disse igjen avhengige av en rekke kommersielle selskaper som leverer viktige tjenester knyttet til drift og service.

Det hviler et ansvar på enkeltindivider og private virksomheter for øvrig i samfunnet. Noen plikter av betydning for samfunnssikkerheten er lovfestet. For eksempel er alle privatpersoner forpliktet til å installere brannvarslere i hjemmet og til å utvise forsiktighet i trafikken. Alle virksomheter er forpliktet til å sørge for et trygt arbeidsmiljø for sine ansatte, og virksomheter innenfor farlig industri er underlagt strenge krav til sikker drift og føres regelmessig tilsyn med.

Fra myndighetenes side er det ønskelig at den enkelte borger og virksomhet – i tillegg til å handle ut i fra lovpålagte plikter og egeninteresse – også handler ut i fra hvordan ens egne handlinger kan påvirke andre i samfunnet. God kultur for brannsikkerhet i ett hus, kan minske risikoen for at de omkringliggende husene blir rammet av brann. På samme måte kan høy IKT-sikkerhet i én bedrift, minske risikoen for at kriminelle misbruker bedriftens systemer til å angripe andre virksomheter. Alle må ta et ansvar for at den samlede samfunnssikkerheten skal bli god.

3.5 Begreper

Felles forståelse av begreper, eller kunnskap om hverandres begrepsbruk, er en forutsetning for å forstå hverandre og kunne samhandle, enten det er under hendelser eller i andre sammenhenger. I kapittel 13.6 omtales samordning av begrepsbruk nærmere. Boks 3.3 inneholder en oversikt over noen sentrale begreper og hvordan de brukes i stortingsmeldingen.

3.6 Et scenario som illustrerer krisehåndtering

Å bygge samfunnets evne til å håndtere kriser er en sentral del av arbeidet med samfunnssikkerhet. I meldingens kapittel 5 redegjøres det for tiltakene regjeringen gjennomfører for å bedre samfunnets evne til å håndtere hendelser og kriser. I meldingens vedlegg 1 redegjøres det for hvordan sentral krisehåndtering er organisert i Norge. Nedenfor presenteres et scenario som beskriver hvordan håndteringen i teorien vil foregå i en tenkt krisesituasjon. Hensikten med eksemplet er å illustrere krisehåndteringsmekanismene, det beskriver ikke hvordan hendelsen nødvendigvis ville ha forløpt i virkeligheten.

Skogbrann – Hva skjer fra brann- og redningsvesenet får den første telefonen?

Under en skogstur på Østlandet oppdager Gunnar kraftig røyk et par kilometer foran seg. Idet han kommer nærmere, ser han at røyken kommer fra en skogbrann. Det har vært varmt sommervær i flere uker, og skogen er knusktørr.

Gunnar ringer straks nødnummer 110 til brann- og redningsvesenet. Operatøren på nødmeldingssentralen innser alvoret, og varsler flere lokale brann- og redningsvesen. På grunn av omfanget og den kraftige utviklingen av brannen, varsler operatørene samtidig politiets operasjonssentral (112) og den akuttmedisinske kommunikasjonssentralen (113).

Ikke langt fra brannen er det et tettsted, og brannen sprer seg i vindretningen mot bebyggelsen. Det viser seg at et industriområde i utkanten av tettstedet huser en bedrift som lagrer store mengder giftige stoffer, blant annet klor og ammoniakk. Politimesteren i distriktet mener det her kan oppstå fare for liv og helse som vil kreve øyeblikkelig innsats fra flere samvirkepartnere, og dermed varsles Hovedredningssentralen (HRS). HRS er enig i at dette er å regne som en redningsaksjon, og politimesteren må dermed ta på seg rollen som leder for lokal redningssentral (LRS). På grunn av potensialet i hendelsen, velger politimesteren å kalle inn medlemmene i redningsledelsen; representanter fra Forsvaret, Helsedirektoratet, Sivilforsvaret, Avinor, brann- og redningsvesenet, Fylkesmannens beredskapsorganisasjon og frivillige organisasjoner. Når redningsledelsen er innkalt, leder og koordinerer denne redningsaksjonen på overordnet nivå, men det er fortsatt operasjonslederen i politiets operasjonssentral som ivaretar den direkte koordineringen av redningsaksjonen, på vegne av redningsledelsen. Andre lokale og relevante beredskapsressurser blir også innkalt som rådgivere, blant annet en representant fra det lokale industrivernet (redningsstyrken på industriområdet, bestående av ansatte i bedriften).

Samtidig iverksetter kommunen sin kriseplan, og oppretter blant annet oppholdssteder for 1 200 innbyggere som politiet har begynt å evakuere. Kommunen kjenner imidlertid ikke til hvilke kjemikalier som befinner seg ved den aktuelle industribedriften, og det oppstår usikkerhet om den lokale legevakten er forberedt på eventuelle skader knyttet til kjemikalier. Av politimesteren får kommuneledelsen vite at eksperter fra CBRNE-senteret ved Oslo universitetssykehus er varslet, og at industrivernet har gitt detaljerte opplysninger om stoffene ved bedriften.

Slokningsarbeidet på brannstedet blir ledet av den lokale brannsjefen, som mottar bistand fra andre brann- og redningsvesen, Sivilforsvaret, industrivernet og privatpersoner. I løpet av kort tid deltar flere hundre personer i slokningsarbeidet. Brannsjefen innser at innsatsen ikke vil være tilstrekkelig, og ringer 110-sentralen og ber om bistand fra et skogbrannhelikopter. 110-sentralen kontakter HRS, som koordinerer bruken av skogbrannhelikoptrene på vegne av DSB. Hovedredningssentralen har fulgt utviklingen nøye, men har delegert koordineringen av innsatsen til LRS, noe som vanligvis gjøres for landredningsaksjoner. Nå sørger HRS for at skogbrannhelikopteret kommer i luften på kort tid. Parallelt med at skogbrannhelikopteret kommer i luften, tar vakthavende i lederstøtteordningen for skogbrann kontakt med den lokale brannsjefen for å følge opp skogbrannhelikopterbistanden. Denne dagen er det et brannbefal fra Midt-Hedmark brann- og redningsvesen som er på vakt i lederstøtteordningen, på oppdrag fra DSB.

Foto: Arne Bratlien, Sivilforsvaret.

Krisestøtteenheten i Justis- og beredskapsdepartementet overvåker situasjonen. Justis- og beredskapsdepartementet leder håndteringen på sentralt nivå, og koordinerer med de andre departementene. Oppdaterte rapporter fra slokningsarbeidet og nyheter fra media, blir sammenstilt og løpende presentert for justis- og beredskapsministeren. Justis- og beredskapsdepartementet kaller inn til møte i Kriserådet, der ulike scenarioer blir diskutert, særlig med tanke på mulige omfattende og farlige gassutslipp. Situasjonsrapportene fra felten viser at de riktige ressursene har blitt involvert av LRS. Regjeringen blir orientert om dette. Kriserådet fokuserer dermed på at informasjonen som regjeringen gir til media er koordinert og riktig. Det blir også diskutert om Norge skal anmode om bistand fra naboland eller EU. DSB har allerede sendt ut et varsel om mulig behov for bistand til EU, som kan stille med et fly beregnet for innsats mot skogbranner.

Mannskapene på stedet kjemper videre mot flammene, som nå er kun 400 meter fra industribedriftens kjemikalietanker. Brannsjefen setter all innsatsen inn for å hindre at brannen treffer industriområdet, men den knusktørre skogen og kraftige vinden gir brannmannskapene svært dårlige, og til dels farlige arbeidsforhold. Privatpersoner som har hjulpet til i en tidligere fase, får beskjed om å trekke seg ut av området.

Det er svært etterlengtet når helikopteret dukket opp, og slipper den første lasten med 3 000 liter vann i området mellom brannen og industribedriften. Etter flere timers intens innsats på bakken og i luften, kan brannsjefen mot kvelden konstatere at det ikke lenger er fare for at brannen skal treffe industribedriften eller nærliggende bebyggelse. I tillegg til den massive slukkeinnsatsen, har de fått hjelp av at vinden har løyet betydelig. På kvelden er det etter brannsjefens vurdering ikke lenger fare for liv eller helse. Politimesteren beslutter derfor sent den samme kvelden å oppløse redningsledelsen, og overlater hendelseshåndteringen til brannsjefen. Etterslukkingen skal vise seg å vare i fem dager. Kommunen, det lokale kraftselskapet og enkelte bedrifter må håndtere alvorlige skader på infrastruktur, men ingen liv eller boliger har gått tapt i hendelsen.

4 Å leve med risiko

Arbeidet med samfunnssikkerhet dreier seg om mer enn å identifisere og vurdere risiko, forebygge og håndtere uønskede hendelser. Det handler også om hvilket samfunn vi ønsker å utvikle og leve i. Vi ønsker for eksempel å forebygge alvorlig kriminalitet, men vi ønsker ikke et samfunn basert på gjennomgripende overvåking av offentlige eller private rom. Vi ønsker å forebygge pandemier som kan spre seg raskere på grunn av økende reisevirksomhet, men vi ønsker ikke å begrense folks rett til å reise. Dilemmaene er der, og de lar seg ofte ikke fjerne. I et samfunn i utvikling må vi stadig ta stilling til hvilke dilemmaer vi står overfor i arbeidet med samfunnssikkerheten, og hvordan de bør håndteres.

Regjeringen vil arbeide for et sikkert samfunn. Samtidig er det en grense for sikringstiltak, og risiko må til en viss grad aksepteres.

4.1 Usikkerhet og risiko

Arbeidet med samfunnssikkerhet innebærer håndtering av usikkerhet. Det kan være krevende å vurdere hvilke hendelser som vil inntreffe og hvor alvorlige de vil være. Det vil være usikkerheter i de vurderinger vi gjennomfører, for eksempel i tallmateriale som benyttes eller i vår forståelse av hvilke faktorer som kan utløse en bestemt hendelse. Det kan skje hendelser som kommer fullstendig overraskende ut fra den kunnskap man har på hendelsestidspunktet, men som likevel kan forklares i ettertid. Det er sannsynlig at det usannsynlige vil skje, uttalte Aristoteles (384–322 f.Kr.). Utsagnet står seg like godt i dag. I dag omtales slike overraskende hendelser ofte som «sorte svaner», se boks 4.1.

Å investere i samfunnssikkerhet innebærer å investere i noe som har usikker gevinst. Nytten i samfunnssikkerhetsarbeidet ligger i at vi klarer å forhindre en hendelse, eller håndtere en hendelse bedre og redusere skadene den forårsaker. Men vi vil ikke kunne forhindre alle hendelser – «sorte svaner» vil forekomme. Det betyr ikke at arbeidet med samfunnssikkerheten har vært feilslått. Det kan ha forhindret andre hendelser, redusert hendelsens omfang eller bedret vår evne til å håndtere hendelsen.

Å identifisere, vurdere, forebygge og håndtere risiko er en sentral del av arbeidet med samfunnssikkerheten. Risiko kan defineres som «et produkt av sannsynligheten for at en hendelse inntreffer og konsekvensen dersom den inntreffer». Utviklingsbildet slik det er presentert i kapittel 5 til 10 viser et stort spenn i potensielle trusler og risikoer, fra ulykker via naturhendelser til hendelser som er resultat av en tilsiktet handling, slik som terror.

4.2 Krevende avveininger

Samfunnet står overfor mange ulike trusler og risikoer. Det kan brukes betydelige ressurser på å identifisere og vurdere disse, og til å forebygge og håndtere mulige hendelser. Det finnes likevel grenser for hvor langt arbeidet med samfunnssikkerhet kan og bør strekkes. Det er verken ønskelig eller praktisk mulig å fjerne all risiko og skape et 100 prosent sikkert samfunn.

Arbeidet med samfunnssikkerheten må skje innenfor rammene av grunnleggende demokratiske verdier. Norge skal fortsette å være et åpent og transparent samfunn. Vi skal beskytte verdier som selvbestemmelse, personlig frihet, rettssikkerhet og personvern. Samfunnssikkerhetsarbeidet skal også være i tråd med de prinsipper som den norske velferdsstaten er bygget på, og det skal ikke rokke ved den norske samfunnskontrakten, se boks 4.2. Norge er, og skal fortsette å være, et samfunn bygget på tillit mellom mennesker, og med offentlige institusjoner som gjør seg fortjent til borgernes tillit.

Avveininger av kostnader ved og nytte av tiltak er en vesentlig del av arbeidet med samfunnssikkerheten. Innenfor samferdselssektoren foretas det for eksempel rutinemessig beregninger av hvor mange liv som kan spares ved en gitt investering i forbedret veistandard. I skredutsatte områder vil kostnader ved skredsikringstiltak veies opp mot verdien av den økte sikkerheten tiltakene gir.

En avveining av kostnad mot nytte kan være krevende på samfunnssikkerhetsområdet, fordi nytten kan være vanskelig å fastslå. Nytten handler delvis om hvor effektivt tiltaket hindrer en hendelse eller reduserer konsekvensen av hendelsen. Nytten må også vurderes opp mot hvor sannsynlig det er at hendelsen finner sted. Når det gjelder tilsiktede uønskede handlinger, f.eks. terror og væpnet konflikt, kan trusselbildet endre seg raskt. Tiltakene må imidlertid planlegges over lang tid. Når investeringer i sikkerhetstiltak skal vurderes, må nytten så langt som mulig vurderes på vanlig måte, det vil si ut i fra en vurdering av kost-nytte sett opp i mot alternativ bruk av midlene. Usikkerhet om fremtidig utvikling, mulig lang investeringstid og det faktum at tiltak også kan ha en forebyggende effekt, gir særskilte utfordringer i vurdering av kost-nytte for mange sikkerhetstiltak. Slike særskilte utfordringer må det tas hensyn til når tiltak vurderes.

Tiltak kan ha virkninger som det er vanskelig å vurdere i kroner og øre. Eksempler kan være hvordan de påvirker folks opplevelse av trygghet, eller innbyggernes tillit til offentlige myndigheter. Når kostnader og gevinster skal veies mot hverandre må vi ta hensyn til slike effekter. I Kristiansand har kommunen og beboerne i området Posebyen, en gammel trehusbebyggelse, siden 2006 samarbeidet om å brannsikre bebyggelsen gjennom et automatisk varslingssystem. Det er krevende å vurdere i kroner og øre hvilken verdi den økte tryggheten gir beboerne i området. Det er heller ikke enkelt å verdsette den kulturelle verdien vern av Posebyen gir.

I tillegg finnes hendelser det brukes betydelige ressurser på å forebygge og forberede oss på å håndtere, selv om det er svært usikkert om og når de vil skje. Terroranslag er det mest fremtredende eksempelet. Det kan utgjøre en fundamental trussel mot enkeltpersoner og institusjoner som eventuelt rammes, og mot vårt åpne, demokratiske samfunn. Derfor prioriterer vi å bruke store ressurser på vår evne til å forebygge og håndtere slike hendelser, selv om de statistisk sett forekommer langt sjeldnere enn en rekke andre typer hendelser.

En del risikoer er der fordi vi velger å leve med dem. De er gjerne knyttet til aktiviteter vi ønsker i samfunnet, som oftest fordi de kan gi en gevinst. For eksempel støtter Norge et åpent, fritt og uavhengig internett, fordi det er bra for kommunikasjon, verdiskapning og vår velstand. Det betyr imidlertid også at vi utsetter oss for risiko, fordi internett eksponerer IKT-systemer for digitale angrep. Tiltak for å redusere digital sårbarhet må derfor veies opp mot hvordan de kan redusere de positive virkninger av tilgang til og bruk av internett.

4.3 Akseptabel risiko og restrisiko

Erkjennelse av risiko er en forutsetning for å kunne forebygge, redusere og håndtere den. Det innebærer mer enn å observere at risikoen finnes. Det krever også at man vurderer hvilke konsekvenser den kan få, og hvordan den bør håndteres. Fraværet av risikoerkjennelse kan føre til at man unnlater å gjennomføre tiltak som burde ha vært gjennomført.

Akseptabel risiko er den risiko vi aksepterer å leve med i en gitt situasjon. En risiko kan være akseptabel fordi den er liten, dvs. enten fordi det er liten sannsynlighet for at hendelsen skal inntreffe og/eller fordi at konsekvensene er små, eller fordi vi ser det som formålstjenlig å ta en slik risiko. I tillegg finnes risikoer vi må akseptere fordi vi ikke har mulighet til å redusere dem.

Ved vurdering av risiko må de verdier som kan utsettes for risiko veies mot de økonomiske og samfunnsmessige kostnadene med risikoreduserende tiltak. Sikring av offentlige bygg er et eksempel. Her er en lang rekke sikringstiltak mulig. Videokameraer kan overvåke bygningens inn- og utside. Veisperringer kan begrense adkomsten til bygningen for kjøretøy. Sikkerhetssluser kan gi kontroll over ansatte og besøkende som går inn og ut av bygningen. Vinduer kan gjøres skuddsikre og styrkes slik at de tåler trykket fra en bombe. Men hvilke av disse sikringstiltakene bør velges? Skal de velges ut fra de mest ekstreme hendelser som kan tenkes, uavhengig av sannsynlighet for at de vil kunne inntreffe? Hvilken vekt skal kostnadene ved sikringen ha for valg av tiltak? Og hvilken vekt skal vi tillegge ønsket om et åpent samfunn der offentlige bygg ikke fremstår som festninger?

Slike spørsmål lar seg ikke besvare utelukkende ut fra en risikoanalyse. Faglige vurderinger av trussel-, risiko- og sårbarhetsnivåer, og av antatt virkning av risikoreduserende tiltak, må kombineres med verdibaserte grensedragninger. Dilemmaer oppstår. De handler delvis om faglige vurderinger, men i siste instans om politiske og verdimessige valg.

I noen tilfeller har vi begrenset mulighet til å bestemme hvilke risikoer vi vil akseptere. I et åpent og fritt samfunn som det norske, vil det for eksempel alltid være sårbarheter som enkeltindivider eller grupper av mennesker kan utnytte til å påføre skade. Terrorangrepene i Norge i juli 2011, i Paris i november 2015 og i Nice i juli 2016 er eksempler på dette. Vi kan gjøre mye for å unngå slike hendelser, men vi vil aldri kunne gardere oss fullstendig.

Grensene for akseptabel risiko er ikke konstante. De kan variere fra person til person, over tid, mellom grupper av mennesker, og ulike typer hendelser. Vi vet fra forskning at vi i større grad aksepterer risikoer vi er vant til og som vi kan kontrollere selv, enn risikoer som er ukjente og som vi har liten kontroll over.6 Subjektive opplevelser av risiko sammenfaller ikke nødvendigvis alltid med mer objektive vurderinger. Å veie ulike oppfatninger av risiko opp mot hverandre kan være krevende. Konklusjonen må likevel være at vi i arbeidet med samfunnssikkerheten i størst mulig grad må bruke ressurser der risikoen ut fra våre beste anslag er størst.

Når vi beslutter hvilke risikoreduserende tiltak vi skal iverksette, bestemmer vi samtidig hvilke risikoer vi vil akseptere. Hvis det eneste sikringstiltaket ved en offentlig bygning er adgangskontroll gjennom en inngangssluse, innebærer det at bygningen ikke beskyttes mot de risikoer som slusen ikke kan redusere, for eksempel et bombeangrep fra en bil. Dermed aksepterer vi indirekte disse risikoene, fordi vi ikke beskytter oss mot dem. Det kan være gode grunner til dette, for eksempel fordi trusselen for et angrep vurderes som så liten at det ikke anses nødvendig å sikre mot denne trusselen. Slike valg bør være resultat av bevisste vurderinger av hvilke risikoer man er utsatt for, hvilke av disse som er akseptable og hvilke som ikke er det. Det bør også være en bevissthet om at prioritering av et sikringstiltak i realiteten kan innebære en nedprioritering av et annet tiltak som man da ikke har ressurser til.

Beslutningstakere må ta beslutninger basert på gode risikovurderinger, og kommunisere risiko tydelig til relevante, berørte aktører. Det kan i seg selv virke risikoreduserende. Redningshelikoptre vil for eksempel ha en grense for hvor langt de kan fly over hav før de må returnere til basen. Jo nærmere et skip er denne grensen, desto større er risikoen for at mannskapet ikke kan reddes dersom skipet kommer i havsnød. Kjennskap til denne grensen kan ha betydning for valg av seilingsled. Aktører som vedtar risikoreduserende tiltak bør derfor vurdere nøye hvilke andre aktører som kan ha behov for informasjon om tiltakene.

Restrisiko er den risiko som gjenstår når vi ikke kan gjennomføre eller er villig til å prioritere ytterligere risikoreduserende tiltak. En restrisiko vil alltid finnes. Dette skyldes blant annet økonomiske begrensninger for hvilke tiltak som lar seg gjennomføre, balanseringen av risikoreduserende tiltak mot andre hensyn, og usikkerhet i risikovurderinger. «Sorte svaner» bidrar også til at det alltid vil finnes risikoer vi ikke kan fjerne.

Vurdering av akseptabel risiko bør også omfatte vurdering av alternativ bruk av de ressurser som eventuelt brukes på et risikoreduserende tiltak. Dersom det iverksettes omfattende tiltak mot en bestemt risiko, kan dette redusere tilgjengelige ressurser for å gjennomføre tiltak mot andre risikoer. Dermed kan tiltak på et område svekke muligheten for tiltak på et annet område.

4.4 Motstandsdyktige samfunn

Et samfunns evne til å håndtere risiko avhenger av mer enn offentlige ressurser og innsats. Bidrag fra privat næringsliv, frivillige organisasjoner, lokalsamfunn og enkeltpersoner er viktig. Et samfunn rikt på materielle, økonomiske, menneskelige og organisatoriske ressurser vil ha en større samlet evne til å forebygge og håndtere hendelser, og det vil være mindre sårbart dersom en enkelt ressurs settes ut av spill. I den internasjonale debatten om samfunnssikkerhet omtales dette ofte som resiliens, se boks 4.3. Norge har gode forutsetninger for å være et motstandsdyktig samfunn.

Å bygge et trygt og motstandsdyktig samfunn krever samarbeid. For å fremme IKT-sikkerhet og beskytte kritisk infrastruktur vil det offentlige for eksempel ofte være avhengig av samarbeid med privat næringsliv som utbyggere og eiere av infrastrukturen. Et annet eksempel er den innsats både frivillige organisasjoner og enkeltmennesker ofte bidrar med for å håndtere og begrense skadevirkningene av store flommer. Her har evnen til å ta ansvar og igangsette tiltak, i kombinasjon med kunnskap om lokale forhold, ofte vist seg avgjørende for å begrense skadevirkninger.

Boks 4.4 Intervju med Ola Næprud

Foto: DSB

Ola Næprud er teknisk virksomhetsleder i Sel kommune. En liten kommune i Gudbrandsdalen som stadig blir satt på prøve av naturens elementer.

Sel kommune har både i 2008, 2011 og 2013 hatt ulike typer naturhendelser. I 2008 hadde kommunen jordskred som rammet bebyggelse og førte til omfattende evakuering av boligområder. I 2011 var det en kombinasjon av flom i sidevassdrag med tilhørende jordskred. Det førte til stor skade på privat og kommunal infrastruktur, bebyggelse og jordbruksområder. Det samme var tilfelle i 2013.

Næprud har måttet håndtere mange hendelser parallelt. Han mener en viktig suksessfaktor er at den kommunale kriseledelsen er koordinert, og at mediehåndteringen tas hånd om på en profesjonell måte.

Ikke bruk opp ressursene

– Evakuering krever beslutning på riktig nivå, god koordinering mot politi, samt et lokalt støtteapparat for å ta hånd om folk på en god måte, sier han. Næprud mener gode lederegenskaper bør innebefatte systematikk, besluttsomhet og evne til koordinering. Krisesituasjoner som strekker seg over tid krever snarlig oversikt over tilgjengelige ressurser og vaktlister. Det er viktig å ikke bruke opp alle ressursene umiddelbart, men å ha en plan for rullering.

– I små kommuner er vi svært avhengig av bistand fra Sivilforsvaret, Heimevernet, lokalt Røde Kors Hjelpekorps og Sanitetskvinnenes omsorgsberedskap. I mindre kommuner er «kunnskap i bredden» og tilgjengelige personressurser en begrensende faktor, sier Næprud.

Best når det gjelder

Næperud sier at for å være «best når det gjelder» må beredskapsplanverket være oppdatert og øvd på. Krisehåndtering er ikke noe man lærer på skolen. Alle involverte må kjenne sitt ansvar og sin rolle. Øvelse med gode evalueringer og eventuelt justering av planverk etter reelle hendelser er helt avgjørende.

– Det handler om å kjenne hverandre i fredstid, øve sammen, evaluere sammen etter hendelser, ha treffpunkt gjennom året der beredskap diskuteres, kjenne hverandres organisering, og øve samband. Dette kan nok være lettere å få til i mindre kommuner, sier han.

Hvert år rapporteres alle forhold som kan samles i begrepet «beredskap» til kommunestyret. Det gjelder gjennomførte tiltak i henhold til overordnet risiko- og sårbarhetsanalyse, og evaluering av hendelser. Samtidig vedtar kommunestyret mål for beredskapsarbeidet det kommende året.

– Det bidrar til aktiv politisk involvering, noe som er avgjørende for å lykkes i et langsiktig perspektiv, sier Næperud.

Samfunnets motstandsdyktighet avhenger også av vår evne til å mobilisere raskt ved hendelser. Jo raskere vi reagerer desto mindre vil skadene normalt bli, og desto raskere vil samfunnet kunne fungere som normalt. Evnen til å respondere raskt påvirkes av hvilken kultur vi har for å ta ansvar og bidra til fellesskapet. Norge er et samfunn der dugnadsånden står sterkt, og i mange norske lokalsamfunn kjenner innbyggerne hverandre godt og er vant til å hjelpe til hvis noe skulle skje. Dette bidrar til å styrke samfunnets motstandsdyktighet. Å bygge samfunnet på verdier som åpenhet og tillit er viktig. Det senker barrierene for at lokalsamfunn og enkeltindivider skal ta initiativ til å håndtere hendelser. Slike bidrag har vist seg særlig viktig ved store, komplekse og uventede hendelser. Da kan improvisasjon, samarbeid, og evne og vilje til å bidra være viktig for den samlede håndteringen av hendelsen.

Som innbyggere og enkeltpersoner har vi et ansvar for egen sikkerhet og et medansvar for samfunnets motstandsdyktighet. Dette innebærer å søke kunnskap om hvilke risikoer vi kan utsettes for, hvordan vi kan forebygge og redusere dem, og hva vi bør gjøre dersom en hendelse inntreffer. Å ferdes i et skredutsatt område innebærer å utsette seg selv for risiko. Selv om det offentlige bidrar med informasjon om skredfarenivået, så er det til syvende og sist opp til den enkelte om og eventuelt hvordan man velger å ferdes i slikt terreng.

Ved noen hendelser vil motstandsdyktighet innebære at man søker å gjenopprette samfunnet til der det var før hendelsen. Det betyr at de funksjoner som rammes raskest mulig kan gjenopptas og at man finner nødvendige erstatninger for eventuelt skadet materiell. Ved større og mer krevende hendelser vil robusthet kunne innebære at samfunnet finner frem til en ny normaltilstand der man forsøker å bevare viktige elementer i det som kjennetegnet samfunnet før hendelsen, for eksempel et fritt og åpent samfunn. Samtidig kan man ta lærdom av og endre seg som følge av hendelsen, for eksempel gjennom nye sikringstiltak.

Kunnskap og erfaringer fra samfunnssikkerhetsarbeidet må deles mellom offentlige aktører, med innbyggere, frivillige organisasjoner, lokalsamfunn og privat næringsliv. Det vil stimulere den tillit som samfunnets motstandsdyktighet avhenger av.

Samfunnets motstandsdyktighet kan ikke etableres en gang for alle, og den er ikke konstant. Den kan variere geografisk og over tid. Et lokalsamfunn kan ha gode erfaringer med å håndtere hendelser og hjelpe hverandre, i et annet kan tradisjonen for dette være svakere. Motstandsdyktighet kan økes gjennom læring fra øvelser eller hendelser, og gjennom bevissthet om de risikoer som omgir oss. Motstandsdyktighet kan avta dersom vi ikke er oppmerksomme på risikoer som omgir oss, eller hvis vår kunnskap om håndtering av hendelser svekkes. Arbeidet med å utvikle og styrke samfunnets motstandsdyktighet er derfor en kontinuerlig prosess.