1 Innledning

1.1 Bakgrunn og rammer for meldingen

I regjeringens politiske plattform er Trygghet i hverdagen og styrket beredskap løftet frem som et av regjeringens åtte viktige satsingsområder. Denne stortingsmeldingen redegjør for regjeringens politikk for arbeidet med samfunnssikkerhet og er regjeringens strategi for samfunnssikkerhet i et fireårsperspektiv.

Stortinget har anmodet regjeringen om å legge frem en stortingsmelding om samfunnssikkerhet i løpet av 2016.1 Bakgrunnen er behandlingen av kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling 396 S (2014–2015) om Riksrevisjonens undersøkelse av Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Meldingen følger også opp sentrale deler av NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn — Beskytte enkeltmennesker og samfunn i en digitalisert verden.

Meldingen må sees i sammenheng med regjeringens øvrige politikk for samfunnssikkerhet og statssikkerhet, ikke minst Forsvarsdepartementets Prop. 151 S (2015–2016): Kampkraft og bærekraft. Langtidsplan for forsvarssektoren. Utenriksdepartementets prosjekt Veivalg i norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk og kommende stortingsmelding om norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk er en del av regjeringens helhetlige politikk på området.

1.2 Arbeidet for et trygt samfunn

1.2.1 Utviklingstrekk

Norge er et av verdens tryggeste land å leve i. Vi har et stabilt og demokratisk samfunn med lavt konfliktnivå.

Vi opplever likevel alvorlige hendelser som kan ha katastrofale følger for den enkelte, og store konsekvenser for samfunnet. Kraftige stormer ødelegger hus, skader viktig infrastruktur, og kan i verste fall føre til tap av menneskeliv. Store skred rammer jevnlig lokalsamfunn. Personer som ønsker å påføre andre skade og skape frykt kan ramme oss. Terrorhandlingene 22. juli 2011 er en tragisk påminnelse om dette.

Samfunnssikkerheten påvirkes både av utviklingen i vårt eget samfunn og globale utviklingstrekk. Verden henger stadig tettere sammen. Utvikling og konflikter i andre deler av verden har konsekvenser for vår egen sikkerhet.

Digitaliseringen av samfunnet skaper nye løsninger, men også avhengigheter og sårbarheter som går på tvers av sektorer, ansvarsområder og landegrenser. Ingen sektorer, og få land, kan i dag kontrollere sin digitale sårbarhet alene. «Cyberspace» er globalt og gjør det mulig for «hvem som helst» å angripe elektroniske mål «hvor som helst» i verden. En hacker kan sitte tusenvis av kilometer unna og stjele sensitiv informasjon fra norske brukere. Kritiske samfunnsfunksjoner, som energiforsyning, elektronisk kommunikasjon og finansielle tjenester, er avhengig av lange, digitale verdikjeder som gjør oss sårbare. Et uhell i en serverpark i Sverige kan skape alvorlige problemer for norske virksomheter.

Langtidsplanen for forsvarssektoren gir et bilde av hvordan den sikkerhetspolitiske situasjonen på relativt kort tid har endret seg. Vi opplever styrkeoppbygging i nordområdene, og større sikkerhetsutfordringer i våre nærområder enn for bare få år siden. Kombinasjonen av åpenlyse og fordekte militære og ikke-militære virkemidler, såkalt hybride virkemidler, utfordrer skillet mellom fred, sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Det kan være krevende å fastslå om en trusselsituasjon er av sivil eller militær karakter. Målrettede cyberoperasjoner i sosiale medier kan påvirke en befolkning, og er et eksempel på handlinger som utfordrer etablert forsvarstenkning. Åpne og tillitsbaserte samfunn kan være sårbare i møtet med kriser i gråsonen mellom krig og fred.

Konflikter og uro i andre deler av verden har konsekvenser for vår egen nasjonale sikkerhet. Destabiliserte stater og konflikter i Nord-Afrika, Midtøsten og Sørvest-Asia skaper humanitære kriser. Disse er tragiske for dem som rammes, kan forårsake migrasjon og gi grobunn for voldelig ekstremisme også i Europa og Norge.

Globaliseringen betyr at flyten av mennesker og varer i verden øker. Vi reiser mer, og vi reiser lengre. Risikoen øker for at Norge blir berørt av alvorlige smittsomme sykdommer som oppstår i andre deler av verden. Ikke minst stiller forekomsten av antibiotikaresistente bakterier vårt moderne helsevesen overfor alvorlige utfordringer.

Kriminaliteten i Norge blir også påvirket av globalisering og teknologisk utvikling. Målt i antall lovbrudd har tradisjonell vinningskriminalitet gått ned de siste årene. Samtidig har andre kriminalitetstyper fått større betydning, som IKT-kriminalitet og grenseoverskridende, økonomisk kriminalitet. Blir alvorlig kriminalitet omfattende, kan det svekke borgernes tillit til staten, og over tid utgjøre en trussel mot samfunnssikkerheten.

Et klima i endring kan gi flere og mer alvorlige naturhendelser i Norge, ikke minst flom, skred og ekstremvær. Områder som tidligere har vært ansett som trygge kan bli mer utsatt. Endringer i klima kan også ha indirekte effekter, for eksempel kan smelting av polisen åpne for nye skipsleder mellom Nordøst-Asia og Europa, med de beredskapsmessige utfordringer dette innebærer.

Globalt kan alvorlige naturhendelser bidra til vann- og matmangel, hyppigere sykdomsutbrudd, politisk uro, kriminalitet og migrasjon. Utviklingstrekk henger ofte sammen og kan forsterke hverandre. Slike sammenhenger øker usikkerheten om hvilke endringer som vil inntreffe, og hvor hardt de kan ramme oss.

1.2.2 Et motstandsdyktig samfunn

Myndighetene har et særskilt ansvar for befolkningens trygghet, og offentlige ressurser og innsats utgjør kjernen i samfunnssikkerhetsarbeidet. Et samfunns evne til å forebygge og håndtere kriser avhenger imidlertid av mer enn offentlige ressurser og innsats. Bidrag fra privat næringsliv, frivillige organisasjoner, lokalsamfunn og enkeltpersoner er også viktig. Norge er et samfunn rikt på materielle, økonomiske og menneskelige ressurser. Det gir et godt fundament for arbeidet med samfunnssikkerheten.

Tilliten mellom myndigheter og borgerne er høy i Norge sammenliknet med mange andre land. Det er viktig også for samfunnssikkerheten at borgerne opplever at myndighetene evner å løse grunnleggende utfordringer samfunnet står overfor. Utviklingen i flere land de senere årene viser at dette ikke er noe vi kan ta for gitt. Tilliten må skapes gjennom en aktiv og løsningsorientert politikk.

Lokalkunnskap, lokal kreativitet og lokale nettverk har ofte vist seg viktig ved håndteringen av store og uforutsette hendelser. Fundamentet er godt naboskap, solidaritet og omsorg for hverandre. Det er viktig å ta vare på og utvikle beredskapen og evnen til å motstå kriser og påkjenninger på lokalt nivå. Både enkeltmennesker og bedrifter har et medansvar for egen sikkerhet. Vi må alle ta ansvar for hvordan egne handlinger kan påvirke andres sikkerhet.

1.2.3 Sektorovergripende, risikoerkjennende og verdibasert

Samfunnssikkerheten er i stor grad sektorovergripende. En flom, et langvarig bortfall av strømforsyning, en alvorlig gasseksplosjon eller et terroranslag kan ikke håndteres innenfor en sektor alene, eller på et enkelt nivå i forvaltningen. Arbeidet krever koordinering og samarbeid på tvers av sektorgrenser og mellom myndigheter på lokalt, regionalt og sentralt nivå.

Samtidig favner arbeidet med samfunnssikkerheten vidt. Vi skal forebygge og håndtere hendelser som oppstår, og vi skal iverksette tiltak som kan gjenopprette skader som hendelser har ført til. Vi må lære av det som har skjedd, slik at vi står bedre rustet neste gang en hendelse inntreffer.

En viktig forutsetning for god samfunnssikkerhet er at vi forstår de særskilte utfordringer arbeidet med samfunnssikkerhet gir oss. Samfunnssikkerhet handler om å arbeide systematisk med mulige hendelser som det er usikkert om noen gang vil skje. Vi må evne å tilpasse tiltakene til endringer i risiko- og sårbarhetsbildet.

En årvåken og risikoerkjennende kultur er viktig. Arbeid i det daglige, gjennom læring etter øvelser og hendelser, er avgjørende for å lykkes. Vi må evne et «taktskifte» når krisen inntreffer. Godt planverk og gode rutiner er fundamentet i beredskapsarbeidet. Samtidig må vi forberede oss på at kriser handler om det overraskende og krevende. Vi må stimulere til holdninger og en kultur som gjør at vi evner å løse oppgaver også under uforutsette forhold.

Med dagens samfunn og utfordringer som bakteppe, skal arbeidet med samfunnssikkerheten videreutvikles. Arbeidet innebærer avveininger av ulike verdier og hensyn. Vi ønsker for eksempel å forebygge alvorlig kriminalitet, men vi ønsker ikke et samfunn basert på gjennomgripende overvåking av offentlige eller private rom. Vi ønsker å hindre at pandemier og smittekilder får fotfeste i Norge, men vi ønsker ikke å begrense folks rett til å reise. Arbeidet med samfunnssikkerheten dreier seg også om hvilket samfunn vi ønsker å utvikle og leve i. Dilemmaene er der, og de lar seg ofte ikke fjerne. Vi må ta stilling til dem og hvordan de bør håndteres.

Fremtiden kommer til å bære med seg uønskede hendelser som vi i liten grad kan forutse. Det er sannsynlig at det usannsynlige vil skje, og det er økonomisk og praktisk umulig å fjerne all risiko. Vi ønsker ikke et samfunn som er gjennomsyret av sikkerhetstiltak. Det er ikke forenlig med et fritt og åpent samfunn som det norske.

1.3 Struktur og avgrensning

Del I gir en introduksjon til hva samfunnssikkerhet er, og hvordan arbeidet med samfunnssikkerheten er organisert (kapittel 3). Deretter drøftes grunnleggende utfordringer i arbeidet med samfunnssikkerhet og hva det vil si å leve med risiko (kapittel 4).

I del II omtales åtte sentrale områder av stor betydning for samfunnssikkerheten. Fire av disse gjelder spesifikke trusler og risikoer innenfor samfunnssikkerhetsfeltet. Dette er tverrsektorielle utfordringer, de har globale dimensjoner, de kan føre til alvorlige hendelser og de vil kreve bred og langsiktig innsats:

• Digitale sårbarheter og IKT-sikkerhet (kapittel 6)

• Alvorlige naturhendelser (kapittel 7)

• Alvorlig kriminalitet (kapittel 8)

• Smittsomme sykdommer og farlige stoffer – en bedre CBRNE-beredskap (kapittel 9)

Fire kapitler omhandler ulike aspekter ved arbeidet for å bedre samfunnssikkerhet og håndteringsevne, uavhengig av konkrete risikoer. Disse er:

• Vår evne til å håndtere hendelser (kapittel 5)

• Sivilt-militært samarbeid og totalforsvaret (kapittel 10)

• Holdninger, kultur og ledelse for en god samfunnssikkerhet (kapittel 11)

• Læring etter øvelser og hendelser (kapittel 12)

Fremtiden kommer til å bære med seg hendelser vi ikke kan forutse. Vi kan ikke vite med sikkerhet hva som vil skape de største utfordringene i Norge i årene som kommer. Vi må alltid være innstilt på at prioriteringer må endres hvis utviklingen tilsier dette. Samtidig er mange utfordringer kjent og vi vet at de åtte områdene er av stor betydning for samfunnssikkerheten. Regjeringen vil derfor ha særlig oppmerksomhet knyttet til disse områdene.

God samfunnssikkerhet krever systematisk arbeid på en rekke områder. Det arbeides med mange viktige samfunnssikkerhetsspørsmål i ulike sektorer. Meldingen tar ikke sikte på å gi en uttømmende redegjørelse for alt som gjøres av betydning for samfunnssikkerheten, men fremhever viktige, sektorovergripende områder.

I del III omtales det tverrsektorielle samfunnssikkerhetsarbeidet og hvordan regjeringen vil sikre et godt arbeid på tvers av sektorer. Dette gjelder både det generelle arbeidet (kapittel 13), og mer spesifikt i forhold til forebyggende sikkerhet etter sikkerhetsloven (kapittel 14). Internasjonalt arbeid er en viktig del av det tverrsektorielle arbeidet og omtales i kapittel 15.

Del IV belyser meldingens økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 16).

Vedlegg 1 inneholder en beskrivelse av organiseringen av sentral krisehåndtering i Norge. I vedlegg 2 gis en oversikt over tiltak etter terrorhandlingene 22. juli 2011.

God samfunnssikkerhet skapes av mange. Regjeringen har sin rolle og fremmer sin politikk blant annet gjennom denne stortingsmeldingen. En vesentlig del av samfunnssikkerheten skapes imidlertid andre steder enn i departementene. Det er mange mennesker i Norge som gjør en stor innsats for samfunnssikkerheten, enten i sitt yrke, eller på fritiden som frivillig. Meldingen inneholder intervjuer med mennesker som arbeider med samfunnssikkerhet eller gjør en frivillig innsats. Hensikten med intervjuene er å synliggjøre mangfoldet i dette arbeidet. I intervjuene er det den enkelte persons vurderinger og refleksjoner som fremkommer.