1 Regjeringas bygningspolitikk – ei innleiande drøfting

Foto: Colourbox

Dette kapittelet rammar inn regjeringas bygningspolitikk. Kapittelet drøftar kva regjeringa meiner med bygningspolitikk, og presenterer nokre viktige utfordringar for dette politikkområdet. Dette er utfordringar som vil bli tekne opp vidare utover i stortingsmeldinga. Bygningspolitikk er eit tema som famnar breitt, og det har vore naudsynt å avgrense det mot tilliggjande og overlappande politikkområde. Til slutt blir dei viktigaste satsingsområda til regjeringa framheva – byggkvalitet, kostnadseffektivitet, energieffektive bygg, forenkling av byggjesaksprosessar og eit kunnskapslyft for byggsektoren.

1.1 Innleiing – bygningar og bygningspolitikk

Gode bygg er ein føresetnad for eit godt samfunn

«Vi formar bygningane våre, deretter formar dei oss», sa Winston Churchill og uttrykte med det kor stor innverknad bygningar har på livet til menneska og på samfunnsutviklinga. Dei fysiske omgjevnadene dannar rammene rundt livet vårt. Dei kan skaffe oss ly for vêr og vind, innby til aktivitetar, gje oss gode opplevingar og skape møteplassar for folk. Lokal kultur og byggjeskikk har gjennom generasjonar skapt det Noreg vi elskar og som vi har eit bankande hjarte for. Arkitektur uttrykkjer kulturen og verdiane i samfunnet vårt. Bustader er heimane til folk, der liv skal levast trygt og godt, medan næringsbygg rommar alle verksemder som skapar verdiar både i privat og i offentleg sektor. Bygg er eit grunnleggjande gode, og gode bygg er ein føresetnad for eit velfungerande samfunn. Regjeringa ynskjer derfor ein velfungerande byggsektor.

Ein framtidsretta bygningspolitikk

Regjeringa legg med dette fram ei melding om ein framtidsretta bygningspolitikk. I denne meldinga vil vi

• gje ei kortfatta oversikt over byggsektoren1

• gjere greie for nokre hovudutfordringar knytte til bygging, bruk og drift av bygg for framtida

• drøfte verkemiddel som sikrar betre kompetanse, utvikling og innovasjon i byggjenæringa og i andre delar av byggsektoren

• drøfte verkemiddel som støttar opp under god arkitektur og meir berekraftige kvalitetar i det bygde miljøet

• drøfte verkemiddel som fører til meir energieffektive bygg

• drøfte verkemiddel for å gjere byggjesaksprosessen enklare og meir effektiv

• drøfte verkemiddel som gjer at det offentlege i større grad kan vere ein pådrivar for positive endringar i byggjenæringa

Den første meldinga om bygningspolitikk

Dette er den første meldinga om bygningspolitikk som er lagd fram for Stortinget. Meldinga vil ikkje ta opp heile det bygningspolitiske feltet i detalj. Ho vil først og fremst rette merksemda mot område der regjeringa melder om ein endra eller ny politikk. Det inneber at mange viktige område i bygningspolitikken berre får ein kort omtale. Meldinga vier heller ikkje så mykje plass til omtale av situasjonen i dag eller det som er oppnådd dei seinare åra.

Bygningspolitikken krev tett oppfølging

Mange av problemstillingane som blir handsama i denne meldinga, markerer berre ein oppstart og ei retning for korleis byggsektoren bør utvikle seg framover. Kvar einaste dag gjer byggjenæringa og bygningsstyresmaktene svært mykje godt arbeid – norske bygg er blant dei beste i verda, og norsk arkitektur og bygningsteknologi markerer seg internasjonalt. Likevel erkjenner regjeringa at det står igjen ein del arbeid før heile den norske byggsektoren kjem opp på eit nivå som offentlege styresmakter og dei mange aktørane i næringa kan seie seg nøgde med. Regjeringa vil streke under at den vidare utviklinga av bygningspolitikken krev tett oppfølging framover frå alle involverte private og offentlege aktørar.

Endringar vil ta tid

Byggsektoren har mange aktørar, er svært viktig for verdiskaping og velferd, produserer bygg med lang levetid og har mange store utfordringar. Endringar i byggsektoren vil krevje målretta innsats over lang tid. Regjeringa strekar under at dette politikkområdet er lite eigna for kortsiktige løysingar som ikkje tek omsyn til heilskapen. For at denne sektoren skal forbetre seg, krevst det langsiktig tenking og ei forståing for at tiltak vil trenge tid for å verke.

Rollene til det offentlege og samspelet med byggjenæringa

Det offentlege spelar ei viktig rolle i utviklinga av byggsektoren. Staten utformar regelverket, kommunane legg planar og er tilsynsstyresmakt, og både stat og kommune er store byggherrar og eigedomsforvaltarar. Erfaringa viser at initiativ teke av offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar ofte spreier seg til resten av byggsektoren. Men også byggjenæringa sjølv må arbeide for målet om å ha bygg av høg kvalitet og med tidsriktig utforming, bygde og drifta på ein miljøriktig og kostnadseffektiv måte.

For å lukkast er regjeringa heilt avhengig av eit godt samspel med dei mange bedriftene og dei tilsette i næringa. Offentlege styresmakter, private næringsaktørar og forskings- og utdanningsinstitusjonar må samarbeide om å gjennomføre bygningspolitikken. Regjeringa vil leggje til rette for at byggjenæringa kan levere berekraftige og tidsriktige byggverk som kan vere i bruk over lang tid med lågast mogleg ressursbruk.

Heile sektoren har fått kome med innspel

Regjeringa har i arbeidet med denne stortingsmeldinga invitert heile byggsektoren til å kome med innspel til utforming av ein framtidsretta bygningspolitikk. Dei mange aktørane i byggsektoren har svara godt på invitasjonen, og innhaldet i stortingsmeldinga er prega av det gode samarbeidet. I det vidare arbeidet med å konkretisere og gjennomføre bygningspolitikken vil samarbeidet halde fram og utviklast vidare. Utan ei samla, dedikert og offensiv byggjenæring vil bygningspolitikken til regjeringa ha liten effekt.

Langsiktige omsyn må vege tungt

Den gjennomsnittlege levetida for bygningar er svært lang samanlikna med dei fleste andre investeringar. Det vi byggjer i dag, vil vere dei bygde omgjevnadene våre i mange tiår framover. Dette strekar under at det er viktig å ta langsiktige omsyn i dagens bygningspolitikk. Slik sikrar vi framtidig nytte ikkje berre i økonomisk forstand, men også når det gjeld framtidig bruk, sosiale behov og miljømessige utfordringar.

Økonomiske konsekvensar

Regjeringa vil at norske bygg skal halde høg kvalitet. Samtidig gjev høg kvalitet ofte ein meirkostnad og dyrare bygg. Det må alltid gjerast avvegingar mellom krav til kvalitet og dei økonomiske kostnadene ved å innføre krava.

Dei økonomiske konsekvensane av tiltaka som vert varsla i denne meldinga skal kunne dekkast innanfor gjeldande budsjettrammer. Regjeringa vil kome attende til eventuelle forslag som krev auka løyvingar i samband med dei årlege budsjettframlegga.

1.2 Om innhaldet i dei einskilde kapitla

Regjeringas bygningspolitikk

Kapittel 1 rammar inn regjeringas bygningspolitikk. Kapittelet drøftar kva regjeringa meiner med bygningspolitikk, og presenterer nokre viktige utfordringar for dette politikkområdet. Bygningspolitikk er eit tema som famnar breitt, og det har vore naudsynt å avgrense det mot tilliggjande og overlappande politikkområde. Kapittelet drøftar òg mekanismar i bustadmarknaden og korleis bygningspolitikken verkar inn på bustadbygging og bustadprisar. Til slutt blir måla for bygningspolitikken og dei viktigaste satsingsområda til regjeringa framheva slik

• betre kvalitetar i bygg og meir merksemd rundt kostnadseffektivitet og produktivitet

• meir energieffektive bygg – med tiltak både for nybygg og for eksisterande bygningsmasse

• forenkling av byggjesaksprosessar, slik at alle involverte partar får redusert tidsbruk og lågare kostnader

• eit kunnskapslyft for byggsektoren som er retta både mot utdanninga, mot forsking og innovasjon og mot betre formidling av relevant kunnskap

Byggsektoren i Noreg

Kapittel 2 gjer kort greie for sentrale fakta om bygningar, byggjenæringa og offentlege verkemiddel som er retta mot byggsektoren. Kapittelet gjev ei oversikt over den samla bygningsmassen og tal for nybygging av bustader og næringsbygg. For byggjenæringa er det ei oversikt over sysselsetjingstal, bedriftsstruktur og omsetning. Vidare har kapittelet tal som viser eigedomsforhold til bygg og utviklinga i byggjekostnader, produktivitet og byggfeil. Til slutt er det ei summarisk oversikt over dei viktige politiske verkemidla som påverkar byggsektoren, inndelt i regulatoriske verkemiddel (nasjonalt regelverk og EU-regelverk), økonomiske verkemiddel og verkemiddel for kompetanseutvikling og innovasjon. Faktagjennomgangen i dette kapittelet er meint å vere eit underlag for tema som blir drøfta vidare utover i meldinga.

Kompetanse og utvikling

Kapittel 3 diskuterer behovet for å heve kompetansenivået i byggjenæringa. Vi har høg byggfagleg kompetanse i Noreg, men kunnskapane blir ikkje tekne godt nok i bruk. Det blir gjort for mange feil i prosjektering og praktisk bygging. Samstundes er produktivitetsutviklinga i byggjenæringa negativ. Auka kompetanse er naudsynt for å snu utviklinga og nå måla for bygningspolitikken. Regjeringa vil derfor invitere byggjenæringa til eit breitt samarbeid om kompetanseutvikling – Bygg21.

Bygg21 vil bli forankra i Kommunal- og regionaldepartementet. Direktoratet for byggkvalitet skal ha den daglege leiinga og ta hand om sekretariatsoppgåvene. Første året skal Bygg21 utvikle eit forslag til strategi og ein handlingsplan. Etter det skal Bygg21 følgje opp gjennomføringa fram til 2020. Bygg21 vil fokusere på tre hovudområde:

• FoU og innovasjon: FoU-innsatsen og innovasjonen i byggjenæringa er for svak. Ny teknologi, nye byggjemetodar og effektivisering av byggjeprosessane er viktig for å få ei meir positiv utvikling i næringa. Regjeringa vil utvikle ein nasjonal FoU- og innovasjonsstrategi for byggsektoren. Strategien skal fungere som retningsgjevar for framtidig innsats og sikre betre bruk av offentlege og private forskingsmidlar.

• Utdanning og system for kompetanseutvikling: Eit kunnskapslyft i byggjenæringa må sikte mot at alle aktørane tek i bruk eksisterande og ny kunnskap i praktisk bygging. Alle relevante delar av systema for utdanning og kompetanseutvikling vil bli vurderte i lys av krava til auka kvalitet.

• Formidling av kunnskap og erfaringar: Informasjons- og kunnskapsspreiing, som i dag skjer frå mange hald både i offentlege etatar og i private organisasjonar, må bli meir målretta og samordna. Informasjonsspreiinga må treffe mange og ulike målgrupper. Eit opplegg for regionale rådgjevingssenter vil bli utgreidd, og kommunane vil spele ei rolle for å etablere lågterskeltilbod for bustadeigarar.

For å få ei betre og meir nøyaktig oversikt over dei faktiske verknadene av bygningspolitikken framover vil regjeringa forbetre statistikken for byggsektoren. Regjeringa vil òg utarbeide eit sett med indikatorar som kan måle korleis dei kvalitative sidene ved sektoren utviklar seg.

Berekraftige kvalitetar i bygg

Kapittel 4 handlar om kvalitetar i bygg og gjer greie for korleis vi kan skape berekraftige bygg, frå bygget er i planleggingsfasen, medan det er i bruk, og fram til det eventuelt blir rive. Kapittelet tek for seg områda arkitektur, universell utforming og tilgjengelegheit, inneklima, klimatilpassing, materialbruk og byggavfall, og korleis regjeringa vil at desse områda skal utvikle seg. Regjeringa meiner at bygg spelar ei sentral rolle i ei berekraftig utvikling.

For å fremje berekraftige kvalitetar i bygg vil regjeringa leggje til rette for auka kompetanse både i næringa og i offentleg forvaltning. Det inneber mellom anna å nå ut med informasjon på ein betre måte, vise fram dei gode døma og få fram førebiletesatsingar. Innanfor arkitektur vil regjeringa mellom anna styrkje FoU-innsatsen og satse på meir innovativ bruk av tre. Klimaendringane vil utsetje bygga våre for andre nedbørsforhold enn i dag, og regjeringa vil derfor styrkje kompetansen innan klimatilpassing og i metodar for å unngå klimafarar for bygg. Regjeringa satsar allereie mykje på å gjere bygga våre mest mogleg universelt utforma, og dette arbeidet vil halde fram gjennom betre utnytting av velferdsteknologi, økonomiske støtteordningar, endringar i regelverk og ulike kompetansetiltak.

Byggjemateriale har i sum stor påverknad på miljøet, men det er for lite informasjon om faktiske verknader av dei einskilde materiala. Regjeringa vil vidareutvikle regelverk og merkeordningar slik at bruken av miljøfarlege byggjemateriale kan reduserast. Byggjemateriala og luftkvaliteten påverkar også inneklimaet og folkehelsa, og regjeringa vil auke kunnskapen om kva som gir eit godt inneklima, og korleis vi kan unngå fuktproblem i bygg. Byggsektoren er ein stor forbrukar av materiale, og dette gir også eit stort avfallsproblem. Regjeringa vil derfor styrkje arbeidet med betre gjenvinning av byggavfall og ei meir forsvarleg handsaming av helse- og miljøfarlege stoff.

Energibruk i bygg

Kapittel 5 handlar om energibruk i bygg og om verkemiddel for å få bygga meir energieffektive. Regjeringa har som mål at energibruken i bygg skal reduserast monaleg innan 2020. Nærare 40 prosent av den samla, stasjonære energibruken i Noreg vert nytta i bygg. Ei rekkje studiar visar at det er eit stort potensiale for energieffektivisering, men det er noko usikkert kor stort det realistiske potensialet eigentleg er. Hovuddelen av energibruken i bygg kjem frå elektrisk kraft, hovudsakleg vasskraft. Energieffektivisering i norske bygg vil derfor ha mindre effekt på utslepp av klimagassar.

For nye bygg og ved store ombyggingar av eksisterande bygg er krava i bygningsregelverket og byggteknisk forskrift (TEK) det viktigaste verkemidlet for energieffektivisering. Regjeringa legg opp til å skjerpe energikrava i byggteknisk forskrift til passivhusnivå i 2015 og nesten nullenerginivå i 2020. Kva som eksakt ligg i passivhusnivå og nesten nullenerginivå vil bli fastsett seinare. Regjeringa vil leggje til rette for at handsaminga i kommunane av tilknytingsplikt for energieffektive bygg blir meir føreseieleg. Enovas programtilbod, Husbankens grunnlån og betra kompetanse i alle ledd er viktige verkemiddel for meir energieffektiv bygging.

For eksisterande bygg er det særleg informasjon, kompetanse og økonomiske verkemiddel som er aktuelt for å få til meir energieffektivisering. I tillegg vil regjeringa innføre komponentkrav for eksisterande bygg og klargjere kva for byggjearbeid og bygningsdelar desse krava skal gjelde for. Enova skal med sine stønadsordningar støtte opp om stadig meir energieffektive bygg. Enova skal også vidareføre si viktige informasjonsverksemd retta mot hushald. Regjeringa vil ha spesiell merksemd mot dei delane av byggjenæringa som er i kontakt med bustadeigarar, slik at hushalda kan få best moglege råd om gode energieffektiviseringstiltak.

Meir effektive byggjesaksprosessar

Kapittel 6 handlar om forenklingar i regelverket. Færre tiltak skal vere søknadspliktige. Prinsippet er at enklare tiltak på eigen eigedom først og fremst må vere eigaren sitt ansvar, og at kommunal sakshandsaming, krav om ansvarlege, profesjonelle føretak, tilsyn og kontroll berre skal gjelde større tiltak og tiltak som har konsekvensar for andre enn eigaren sjølv. Det må setjast i verk tiltak som gjer tiltakshavaren betre i stand til sjølv å ta dette ansvaret. Dette skal skje gjennom betre informasjon, enklare prosessar og meir tilrettelegging for bruk av IKT.

Regjeringa vil starte eit lovarbeid for å forenkle byggjesaksprosessen. Overgangar mellom plan og byggjesak skal bli smidigare, og samordninga mellom forskjellige regelverk og forskjellige styresmakter skal bli betre. Det blir òg lagt opp til meir samarbeid mellom kommunane for å sikre lik handsaming og kvalitet i sakshandsaminga og for å oppnå betre ressursutnytting.

Regjeringa vil leggje opp til auka bruk av IKT i byggjesaker. Det skal utviklast ein strategi med sikte på å etablere «ByggNett» som eit mogleg Altinn for byggsektoren. Strategien vil mellom anna omhandle elektronisk byggjesakshandsaming i kommunane, vidareutvikling av ByggSøk, bruk av bygningsinformasjonsmodellar og eit register for byggdokumentasjon.

Det offentlege som pådrivar

Kapittel 7 drøftar kva roller staten, fylkeskommunane og kommunane kan ha innanfor byggsektoren. Det offentlege bør gå føre av to grunnar: For det første fordi kvalitativt betre og meir kostnadseffektive offentlege bygg er eit gode i seg sjølv. For det andre fordi offentlege byggherrar og eigedomsforvaltarar er store kundar som kan påverke utviklinga i byggsektoren ved å setje riktige krav i anskaffingane sine.

Det offentlege kjøper årleg inn byggtenester for store summar, og regjeringa vil styrkje innkjøpskompetansen i kommunane gjennom betre rettleiing og oppfølging ved bygganskaffingar. Levetidsplanlegging er viktig både for å senke totalkostnadene og for å få meir varige og miljøvennlege bygg, og regjeringa vil vurdere korleis levetidsanalysar kan formaliserast i statlege avgjerdsprosessar og medverke til å utvikle kontraktformer som betre sikrar eit levetidsperspektiv på bygg. Å redusere bygningsareal er det mest effektive verkemiddelet for å få ned kostnader og miljøkonsekvensar, og regjeringa vil medverke til betre bygningsarealforvaltning.

Statlege byggherrar skal gjennom å stille medvetne krav til leverandørane sine medverke til ei positiv utvikling i byggjenæringa. Statlege byggherrar har hatt ei leiande rolle i utviklinga av nye digitale verktøy, og regjeringa vil at dette gode arbeidet skal halde fram med endå sterkare vektlegging av meir effektive arbeidsformer i byggjeverksemda og i eigedomsforvaltninga. For at byggjenæringa og offentlege byggherrar skal bli betre, trengst det systematisk måling av prestasjonar. Regjeringa vil derfor vurdere å innføre system for måling og evaluering av leverandørar til statlege byggjeprosjekt.

1.3 Viktige utfordringar for ein framtidsretta bygningspolitikk

Bygningspolitikken skal byggje på prinsippa om berekraftig utvikling

Slik definerte Verdskommisjonen for miljø og utvikling i 1987 omgrepet berekraftig utvikling: «En bærekraftig utvikling kommer dagens behov i møte uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få tilfredsstille behovene sine.» Berekraftig utvikling er eit uttrykk for samanhengen mellom økonomisk, sosial og miljømessig utvikling. Samfunnsutviklinga er berekraftig først når miljøkonsekvensane av samfunnsutviklinga ikkje går utover toleevna til naturen. Eit overordna politisk mål er at også bygningspolitikken skal byggje på prinsippa om berekraftig utvikling.

Punkta under illustrerer prinsippa om berekraftig utvikling når det gjeld bygg:

• Bygg og sosial utvikling: Her ligg hovudvekta på tryggleik, inneklima, bustadkvalitet og trivsel, tilgjengelegheit og universell utforming, førebyggjande helsearbeid, arkitektur, byggjeskikk, design og anna.

• Bygg og miljø: Her ligg hovudvekta på energibruk, energikjelder, klimagassutslepp, klimatilpassing, bevaring, miljøfarlege stoff, miljøsanering, kjeldesortering og gjenvinning av byggavfall og anna.

• Bygg og økonomi: Her ligg hovudvekta på verdiskaping, kostnadseffektivitet, produktivitet, livssykluskostnader, samfunnsøkonomi og anna.

Ei berekraftig utvikling på det bygningspolitiske området må ta omsyn til og prioritere mellom dei ulike elementa i berekraftomgrepet.

Miljø og klima set nye krav til bygningar

Berekraftperspektivet har for alvor blitt viktig for byggsektoren. Søkjelyset er dei siste åra satt på klimaendringar, energieffektivisering og behovet for reduserte klimagassutslepp. På mange miljøområde vil det kome skjerpa krav og forventningar til at byggsektoren kan lage meir varige bygningsstrukturar som er mest mogleg miljøvenlege. Det vil også gjelde for lokaliseringsspørsmål, biologisk mangfald, godt inneklima, forbruk av ressursar og avfall.

Søkjelyset på berekraft vil medføre større krav til å vurdere konsekvensane som eit bygg har gjennom heile levetida si. Når eit bygg skal byggjast, må vi vurdere kva for miljøbelastningar bygget kan føre til frå det blir oppført, og heilt til det eventuelt skal rivast. Samtidig vil krav om kostnadseffektive løysingar som ikkje sløser med ressursar eller arbeidskraft, setje nye krav til byggsektoren. For regjeringa er god arkitektur og byggjeskikk ein naturleg del av berekraftperspektivet.

Demografiske endringar set nye krav til bygningar

Våren 2012 passerte folketalet i Noreg 5 millionar personar. Gjennom heile 90-talet og fram mot 2005 var den årlege veksten på 20 000–30 000 personar per år. I åra 2007–2011 har derimot folketalet auka med meir enn 60 000 personar per år i gjennomsnitt.

Ifølgje Statistisk sentralbyrå (SSB) er folketalet i Noreg venta å auke frå 5 millionar personar i 2012 til 6,1 millionar i 2030 (pluss 24 prosent) og til ca. 6,9 millionar i 2060 (pluss 40 prosent).2 Befolkningsveksten vil venteleg bli geografisk skeivfordelt. I dei store byane og kommunane som ligg rundt, er det venta ein vekst på i overkant av 30 prosent innan 2030, medan det er venta låg vekst i mange distriktskommunar. Det blir gjort ei viktig politisk satsing for å halde på busetjinga i distrikta, men mykje tyder likevel på at urbaniseringa og større vekst i byane vil halde fram. Talet på personar på 67 år eller meir vil auke frå vel 630 000 i 2011 til vel 1 million i 2030 (pluss 61 prosent). Talet på personar over 80 år vil venteleg auke med 56 prosent fram mot 2030 og med over 150 prosent fram mot 2050.

Dei venta demografiske endringane vil, saman med ein venta vidareført velstandsauke og fleire einpersonshushald, gje ein sterk vekst i etterspørselen etter bygningar. Dette gjer det naudsynt med ein offensiv bygningspolitikk som medverkar til å auke tilfanget av bygg og bustader. Med utgangspunkt i dagens storleikar på hushald og bustader og normtal for offentleg bygningsareal per innbyggjar, vil auken i folketalet fram til 2030 kunne utløyse eit behov for ca. 600 000 nye bustader,3 10,5 millionar m² nye offentlege bygg (noko som i storleik tilsvarar ca. 500 operabygg) og mange nye bustadløysingar for ei befolkning med fleire eldre. Fleire personar og fleire bygg vil medføre auka bruk av energi og andre ressursar.

Når talet på eldre stig, får velferdsstaten store utfordringar – eit auka hjelpebehov kan ikkje løysast av meir ressursar til omsorgssektoren aleine. Også bygningane må så langt det er mogleg og kostnadsmessig forsvarleg, leggje til rette for ein alderdom der dei eldre kan leve og meistre sitt eige liv. Dette inneber meir tilgjengelege bygningar, utprøving av nye bustadkonsept og auka bruk av ny teknologi i bustadene.4

Etterspørselen etter bygg vil ifølgje SSB vere klart størst i og rundt dei store byane, medan andre delar av landet vil oppleve at bygningar kan bli ståande ubruka. Den forventa velstandsauken vil forsterke etterspørselen endå meir ved at fleire vil ynskje seg hytter og fritidshus, og ved at den gjennomsnittlege bustadstorleiken framleis kan kome til å auke. Ei særleg utfordring er knytt til bustadproduksjonen og bustadprisutviklinga i og rundt dei største byane (sjå kapittel 1.4).

Globaliseringa vil prege byggsektoren

Globaliseringa pregar allereie den norske byggsektoren, og i åra som kjem, kan vi vente at byggsektoren får eit meir globalt preg, og at den internasjonale konkurransen vil auke. Dette vil gje utfordringar, men også nye moglegheiter for norsk byggjenæring. EU-direktiv vil leggje føringar som den nasjonale bygningspolitikken må ta omsyn til.

Utanlandske arbeidstakarar (og utanlandskåtte føretak) vil stå for ein stor del av den utførande entreprenørverksemda. Marknaden for byggjevarer blir i stigande grad ein global marknad, og når godkjennings-, sertifiserings- og merkeordningar blir harmoniserte, vil utanlandske byggjevarer få endå lettare tilgang til Noreg.

Byggsektoren må vere teknologisk på høgd

Det blir stilt stadig strengare krav til kvalitet og effektivitet i både utviklings-, produksjons- og bruksfasen av bygg. Dette vil vere krevjande for alle involverte aktørar, både dei som byggjer og driftar bygg, og statlege og kommunale styresmakter som set krav og overvaker at krava blir oppfylte. Dei som brukar bygga, vil også krevje betre og meir funksjonelle bygg. Ein ser eit liknande bilete i andre sektorar, og andre næringar har møtt utfordringa med å ta i bruk IKT over ein brei skala.

Byggsektoren har til no berre i liten grad teke i bruk IKT i full breidd. Bruk av digitale bygningsinformasjonsmodellar (BIM) basert på opne internasjonale standardar vil medverke til betre utforming av bygg, meir effektiv produksjon, færre byggskadar og -feil og betre drift av bygga. I tillegg er det mykje å hente i bruk av ny visualiseringsteknologi, slik at brukarane av bygget kan vurdere aktuelle organisasjonsendringar i samanheng med moglege byggløysingar. Truleg ser byggsektoren berre starten på ei utvikling der IKT blir bruka langt meir aktivt enn i dag, der planleggingsprosessar, søknadsprosessar, innkjøpsprosessar og logistikk blir digitaliserte, og der bruk av bygg, arbeidsprosessar, samarbeid og kommunikasjon vil skje på nye måtar.

Ei fragmentert byggjenæring og eit samansett offentleg verkemiddelapparat

Byggjenæringa omfattar svært mange profesjonar og mange små føretak. I tillegg blir kvart byggjeprosjekt organisert som einskildståande prosjekt, med få standardiserte oppgåver og sjeldan med same bemanning. Denne næringsstrukturen sikrar mange arbeidsplassar i alle delar av landet, og gjev byggjenæringa ei lokal tilknyting med tette og gode kunderelasjonar. Men denne strukturen er også med på å skape samhandlingsutfordringar i byggjeprosessen, det dempar innovasjonstakta og gjer det vanskelegare å lære av tidlegare feil og å få til kompetanseheving gjennom systematisk etter- og vidareutdanning.

Det er òg sprik i synspunkt på viktige saker mellom ulike organisasjonar og aktørar i næringa, til dømes i forhold til energieffektivisering, innføring av nye kvalitetskrav og kompetanseutvikling. Det gjer samhandlinga innanfor næringa og mellom statlege styresmakter og næringa utfordrande.

Utfordringane knytte til strukturen i byggjenæringa er ei viktig grunngjeving for at staten i ein periode bør ta ei meir aktiv rolle. Staten bør òg stø næringa til å bli betre i stand til å møte dei bygningsmessige utfordringane samfunnet står overfor i åra som kjem.

I tillegg meinar mange at statens verkemiddel overfor byggsektoren er fragmenterte. Ei rekkje departement med underliggjande etatar påverkar byggsektoren gjennom ulike lover og eit breitt spekter av verkemiddel. Eit samansett verkemiddelapparat gjer det utfordrande å koordinere og samordne, og kan gjere det krevjande å nå bygningspolitiske mål.

1.4 Bygningspolitikk og bustadmarknaden

Den norske bustadmarknaden fungerer i hovudsak godt. Om lag 80 prosent av befolkninga bur i ein bustad dei sjølv eig, og dei fleste av desse bustadene er godt vedlikehaldne og av god kvalitet. Det er likevel utfordringar i bustadmarknaden. Det er andre typar utfordringar i distrikta enn i dei store byane, og det er store lokale variasjonar.

Bustadmarknaden i distrikta

For mange kommunar er det ei utfordring å finne gode og attraktive bustader til innflyttarar. Mange mindre distriktskommunar har ein bustadmarknad med for liten fleksibilitet. Det er for lite variasjon i tilbodet: Ledige bustader blir ikkje lagde ut for sal, leigemarknaden er avgrensa, og det blir ofte bygd få nye bustader fordi byggjekostnadene overstig marknadsverdien.

Tilbakemeldingar frå ei rekkje kommunar viser at eit dårleg bustadtilbod kan hindre bedrifter i å vekse, fordi det gjer det vanskelegare å rekruttere naudsynt arbeidskraft til den lokale arbeidsmarknaden. Kommunar kan ha arbeidsplassar, men altså ikkje bustader å tilby. Regjeringa lanserer derfor i 2012 ei treårig satsing for å medverke til attraktive lokalsamfunn. Satsinga skal vere med på å gje eit auka tilbod av ulike typar bustader.

Bustadmarknaden i dei store byane

Bustadmarknaden i dei store byane har dei seinare åra vore prega av stor befolkningsvekst og høge bustadprisar. I landet som heilskap har det sidan år 2000 vore ei positiv utvikling i bustaddekninga (målt i nye bustader i forhold til auken i talet på hushald). Men i dei største byane har det vore eit aukande gap mellom befolkningsvekst og bustadbygging, og bustaddekninga har gått ned.

I resten av dette kapittelet vert det gjort greie for bustadmarknadene i norske storbyar, og kva mekanismar som påverkar takten i bustadbygginga og prisutviklinga på bustader.5 Regjeringa vil seinare i denne stortingsperioden leggje fram ei eiga stortingsmelding om bustadpolitikk.

Befolkningsvekst

Noreg har hatt ein kraftig befolkningsvekst dei siste åra. Veksten kjem i stor grad av auka nettoinnvandring, og hovuddelen av innvandringa blir trekt mot dei store byane. Mens befolkningsveksten i landet totalt sett har vore ca. 11 prosent sidan år 2000, har han i storbyregionane vore ca. 17 prosent. Vekstraten i storbyregionane har nesten dobla seg i åra etter 2004. Men arbeidsinnvandringa har også komme resten av landet til gode. Distriktskommunane har frå 2009 opplevd den sterkaste befolkningsveksten på 30 år.

Bustadbygging

Talet på bustader som er blitt sette i gang, har stige frå ca. 15 000 per år på botnnivået i 1992 til meir enn 30 000 per år i perioden 2005–2007. I 2008 byrja ein nedgang i byggjeverksemda, til ca. 20 000 bustader i 2009 og 2010. Nedgangen i bustadbygginga var kortvarig, og i 2011 blei det sett i gang nærmare 28 000 bustader. Prognosar for 2012 og 2013 tilseier bygging på om lag same nivå.

Bustadprisutvikling

For landet sett under eitt har prisane på bustader stige nesten kontinuerleg sidan 1993, men med ein nedgang frå hausten 2007 til 2009. Nedgangen var kortvarig, og sidan har det igjen vore oppgang i bustadprisane. I 2011 var bustadprisane igjen høgare enn i 2007. Sidan 1993 har bustadprisane blitt meir enn firedobla, målt i nominelle kroner. Det er store geografiske variasjonar i prisutviklinga, og auken har vore størst i dei store byane.

Hovudutfordringane

I mange av dei store byane, og særleg i Oslo, er det dei seinare åra blitt bygd færre bustader enn befolkningsveksten skulle tilseie. Bustaddekninga har dermed gått ned. Bustadprisane har stige nesten kontinuerleg sidan 1993, og prisveksten har vore særleg stor i storbyane.

Høg befolkningsvekst og høge bustadprisar skulle etter vanleg marknadsteori tilseie auka bustadbygging. At dette ikkje alltid skjer i tilstrekkeleg grad har mange forklaringar. I dei fleste tilfella blir dette framstilt som eit problem på tilbodssida: Det blir bygd for få bustader, og dette er prisdrivande for bustadmarknaden. Problema på tilbodssida er viktige, men det er i tillegg også naudsynt å forstå faktorar som påverkar etterspørselssida i bustadmarknaden.

Mekanismar i bustadmarknaden – tilbodssida

Forklaringar på ei låg bustadbygging i storbyane kan ordnast under fire hovudkriterium:

• Konjunkturar og konkurransesituasjonen i byggsektoren (makroøkonomiske forhold): Konjunktursvingingar og finanskrisa frå 2007 kan forklare mykje av endringane i bustadbyggingsnivået i siste del av 2000-åra. Igangsetjinga av nye bustader gjekk ned, og utviklinga blei forsterka av finanskrisa, som avgrensa tilgangen på kapital for utbyggjarane. Andre forklaringar i tillegg til dette er tilgangen på arbeidskraft, produksjonskapasitet og produktivitetsutviklinga i næringa.

• Utbyggjaråtferd og korleis dei vurderer lønnsemd (mikroøkonomiske forhold): Høgare bustadprisar i storbyane har sterk samanheng med tomtetilgang og pris på tomter. I storbyar er det i tillegg ofte fleire uvissefaktorar knytte til ei utbygging. Dette er risiko knytt til reguleringsutfallet, risiko knytt til tida før eit reguleringsvedtak blir gjort, risiko knytt til kapitalkostnader ved tomtekjøp og risiko knytt til framtidige salsinntekter når salet ligg langt fram i tid. Alt dette er risikofaktorar som utbyggjarane tek inn i lønnsemdsvurderingane sine og i prissetjinga.

• Urbane bustadmarknader (arealmangel og tomtesituasjon): I urbane bustadmarknader er få tomter ein vesentleg faktor. Det er sterk konkurranse om byggjetomter, og mange tomter gjev inntekter også utan bustadbygging (parkering, lager, industri og liknande). Dette gjev grunneigarar høge forventningar om pris ved tomtesal, og dei utset gjerne tomtesalet om ikkje forventningane blir oppfylte. Tilgangen på tomter, til ein pris som er akseptabel for utbyggjarane, er ein skranke for auka bustadproduksjon.

• Institusjonelle forhold (styresmaktskrav og –åtferd): Styresmaktskrav i form av lover, reglar og innhald i reguleringsplanar påverkar kostnadene til utbyggjaren, gjennomføringstida for bustadprosjekt og bustadprisane. Nedbygging av kommunale tomteselskap og avreguleringa av leigemarknaden har hatt stor innverknad på bustadprisveksten frå 1990-åra. Dette opna for fri prisdanning både ved kjøp av tomter og på ein leigemarknad som raskt skrumpa inn. Kommunane blei med det ein mindre viktig bustadaktør. Kostnadsdrivande faktorar er mellom anna knytte til lengda på reguleringsprosessar, rekkjefølgjeføresegner og utbyggingsavtalar knytte til plan, motsegnsprosessar frå statlege sektorstyresmakter, og nye krav i byggteknisk forskrift om til dømes energibruk, universell utforming, elektriske arbeid og branntiltak. Det er ikkje aktuell politikk å gå tilbake til ein meir prisregulert bustadmarknad.

Mekanismar i bustadmarknaden – etterspørselssida

Det er mange forklaringar på kva som avgrensar bustadbygginga, og alle punkta over gjeld forhold på tilbodssida i bustadmarknaden. Det er mykje som tyder på at forklaringar knytte til etterspørselssida i bustadmarknaden er minst like viktige for å forklare prisveksten på bustader det siste tiåret. Det store fleirtalet av norske bustadkjøparar har eit økonomisk grunnlag for å betale stadig meir for bustader. For det første handlar det om forklaringar knytte til folks inntektsvekst. For det andre handlar det om låg arbeidsløyse og at det dermed er relativt få grupper som fell utanfor den ordinære bustadmarknaden. For det tredje kan etterspørselsveksten kome av låge renter, utlånspraksisen i bankane og gunstige skattereglar for lån til eige av ein eller fleire bustadar. Og for det fjerde handlar det om prisdrivande forventningar om at bustadprisane vil halde fram med å stige i åra framover. I sum gjev dette ein sterk auke i kor mykje folk er villige til og evnar å betale for bustader.

Bygningspolitikk og bustadmarknad

Regjeringa er oppteken av å føre ein aktiv politikk for å sikre at bustadbygginga blir halden oppe. Men utviklinga i bustadmarknaden i dei store byane har samansette årsaker, og mange faktorar er med på å avgjere nivået på bustadbygginga og bustadprisane. Styresmaktskrav og åtferda til statlege og kommunale aktørar spelar ei rolle, slik dette er framstilt under institusjonelle forhold over. Men dei andre forklaringane omkring prisvekst og bustadbygging som er omtala over, har liten samanheng med offentlege krav og åtferd knytte til plan- og bygningsregelverket.

Staten skal medverke til gode rammevilkår for bustadbygginga gjennom mellom anna effektive plan- og byggjesaksprosessar, men det er òg viktig at kommunane tek ansvar for tomtepolitikken. Det er kommunane som har ansvaret for å leggje til rette for at det finst hustomter, og dei må sørgje for at tempoet i bygginga ikkje stoppar opp fordi det ikkje finst tilstrekkeleg med byggjeklare tomter. Dersom kommunane sjølv vil kjøpe tomter, kan dei ta opp lån til dette gjennom Kommunalbanken. Kapittel 6 omhandlar offentleg regelverk og plan- og byggjesaksprosessar som påverkar bustadmarknaden.

1.5 Avgrensing av stortingsmeldinga mot overlappande politikkområde

Bygningspolitikken grensar inn mot og overlappar mange andre politikkområde. Nedanfor er det gjort kort greie for avgrensingane som er valde for denne stortingsmeldinga om bygningspolitikk.

Bygningspolitikk og næringsliv

Bygningspolitikken fastset krav og rammer som har stor innverknad på byggjenæringa. Slik sett er denne meldinga om bygningspolitikk også ei melding om næringspolitikk, men det er likevel ikkje ei spesifikk melding om byggjenæringa eller næringspolitiske verkemiddel. Denne meldinga legg vekta på korleis vi kan skape gode bygg som ein føresetnad for å vidareutvikle eit godt samfunn. Byggjenæringa er ein viktig aktør for å lukkast med det, og mange av konklusjonane i bygningsmeldinga handlar om å betre samspelet mellom statlege verkemiddel og eigeninnsatsen frå næringa.

Kapittel 6 om forenkling og meir effektive byggjesaksprosessar er retta direkte mot rammevilkåra for byggjenæringa. Meldinga følgjer opp intensjonane i regjeringsdokumenta Et nyskapende og bærekraftig Norge (St.meld. nr. 7 [2008–2009]), Tid til nyskaping og produksjon (Handlingsplan 2008) og Fornying av offentlig sektor (Strategi 2007).

Bygningspolitikk og energi

Byggsektoren påverkar behovet for energiproduksjon og -forsyning gjennom høgt energibruk. Kor mykje energi som blir bruka i bygg, og kva form for energi som blir bruka, kan ha innverknad på til dømes forsyningstryggleik. Dei mål og rammer vi sett for energipolitikken vil påverke korleis vi utformar bygningspolitikken. Denne meldinga avgrensar seg til energieffektivisering av bygg og drøftar ikkje energibruk og bygg i heile si breidde.

Bygningspolitikk og klima

Byggsektoren har klimapåverknad gjennom bruk av fossil energi til oppvarming og frå utslepp som er knytte til produksjon av byggjemateriale, bygging, drift, vedlikehald og til slutt sanering. I tillegg kjem energiforbruk og utslepp som er knytte til transport til og frå bygningar. Regjeringa har lagt fram ei eiga stortingsmelding om klimapolitikk der det er drøfta kva rolle bygningar har. Denne meldinga drøftar derfor lite klimapåverknader ved bygg.

Bygningspolitikk, anlegg og infrastruktur

Bygningar er kopla saman gjennom eit nett av infrastruktur i form av vegar, røyr, leidningar og kablar. Utan dette kan ikkje bygningar fungere. Stortingsmeldinga om bygningspolitikk avgrensar seg likevel i hovudsak til sjølve bygga og tek berre i mindre grad opp problemstillingar knytte til transport, handtering av vatn og avløp og tilknytinga til straumnett, fjernvarmenett, datanett og så bortetter i bygningane.6

Bygningspolitikk, areal og plan

Kjernen i samfunnets arealbrukspolitikk og grunnlaget for byggjesaksprosessane er korleis bygningar er plasserte i omgjevnadene, i forhold til kvarandre, i forhold til infrastrukturen og i forhold til ulike funksjonar og annan arealbruk. Lokaliseringa av bygg og utforminga av areala mellom dei har innverknad på korleis bygga fungerer. Nokre av bygningskvalitetane som blir påverka av lokalisering, er tema i bygningsmeldinga. Regjeringa la i 2012 fram ei eiga stortingsmelding om flaum og skred, som mellom anna omtalar krav til sikring av eksisterande bygg og tryggingskrava i byggteknisk forskrift (Meld. St. 15 (2011-2012) Hvordan leve med farene – om flom og skred).

Plandelen i den nye plan- og bygningslova tok til å gjelde den 1. juli 2009 og heile lova med byggjesaksdel frå juli 2010. I den nye lova er det lagt vekt på at plantypane skal kunne sikre dei forskjellige oppgåvene og omsyna i ulike typar kommunar på ein effektiv måte. Det er også lagt vekt på fleksibel kopling mellom overordna planar for arealavklaring og detaljplanar for utbygging, slik at desse skal kunne handsamast raskt og enkelt. Ettersom det ikkje er lenge sidan den nye lova tok til å gjelde, vil det ta litt tid før det kan gjerast ei sikker evaluering av om den nye lova medverkar til forenkling og effektivisering av byggjesaker.

Det er i alle høve eit mål at planprosessar skal gjennomførast utan å nytte for mykje tid og ressursar, og at planar for utbygging skal leggje til rette for effektiv realisering av byggjetiltak. Mange kommunar er effektive, og det blir satsa mykje på rettleiing for å skape meir effektive prosessar. Det er likevel naudsynt å vurdere om planregelverket kan leggjast opp med sikte på at prosessane skal bli meir effektive. Meir effektive byggjesaksprosessar er hovudtemaet i kapittel 6.

Bygningspolitikk og kulturminne

Dei fleste kulturminne er bygningar. Nokre er freda, mange er verneverdige, og dei fleste bygningar ber kulturhistoriske spor som er viktige for identiteten vår og tilhøyrsla til samfunnet. Kulturminnevern er eit eige politikkområde og blir i lita grad handsama i denne meldinga (jf. Leve med kulturminner [St.meld. nr. 16 (2004–2005)]). Regjeringa planlegg ei ny melding om kulturminne.

1.6 Gode bygg for eit betre samfunn

I framtida bør bygga vere betre enn dei vi har i dag. Bygg og aktørane i byggsektoren er svært viktige for eit velfungerande samfunn. Det er aktørane i byggsektoren som skal byggje framtidsbygga. Byggjenæringa har i så måte ein stolt tradisjon å føre vidare. Hjå den dyktige handverkaren finn vi mange av dei kvalitetane ei moderne byggjeverksemd bør satse vidare på: ein brei kompetanse om byggjemetodar, materiale og verktøy, ein kunnskap om klima og lokale forhold, ei forståing av kva behov og ynske kunden har, ein respekt for tradisjonar, men også ei vilje til å prøve ut nye løysingar, eit ansvar for heilskapen og kvaliteten i det ferdige bygget, og ein stoltheit over å utøve yrket sitt.

Bygningspolitikken til regjeringa dekkjer eit breitt område, og stortingsmeldinga presenterer mange framlegg til konkrete tiltak. Regjeringa vil likevel særleg framheve fire satsingsområde der det her blir varsla ein kraftfull ny bygningspolitikk:

A. Vi skal byggje smartare og med betre kvalitet

Regjeringa vil ha ei meir kostnadseffektiv byggjenæring som i alle ledd leverer riktig kvalitet. I meldinga er det presentert ei rekkje tiltak som vil medverke til å heve kvaliteten på det som blir bygd, og heve produktiviteten i næringa. Desse tiltaka er mellom anna knytte til bruk av ny informasjonsteknologi, til reduksjon av byggfeil, betre arkitektur, betre tilpassing av bygg til eit fuktigare klima og sunnare hus med godt inneklima. Det offentlege og særleg staten får eit ansvar for å gå føre og vere pådrivar for utviklinga i byggjenæringa.

B. Bygg skal bruke stadig mindre energi

Bygg brukar mykje energi. Mykje kan gjerast for å få ned energibruken. I meldinga er det presentert fleire tiltak som vil redusere energibruken i nye bygg og medverke til at eksisterande bygg blir meir energieffektive enn dei er i dag. Dette er tiltak som mellom anna varslar strengare energikrav til nye bygg i åra fram mot 2020, og ulike kompetanse- og tilskotsordningar som skal stimulere til å minske energibruken i eksisterande bygg.

C. Forenkling av regelverk og byggjeprosessar

Plan- og bygningsregelverket er omfattande og relativt komplisert. Stortingsmeldinga varslar oppstart av eit viktig forenklingsarbeid som skal redusere tidsbruken og kostnadene for alle involverte partar. Byggjesaksprosessen skal bli enklare, samtidig som viktige samfunnsomsyn blir sikra.

D. Eit kunnskapslyft for byggsektoren

Betre kunnskap er ein føresetnad for at byggsektoren skal prestere betre. I meldinga er det presentert mange tiltak for å forbetre utdanninga innan byggfaga, tiltak for å styrkje byggrelatert forsking og innovasjonsarbeid, og tiltak for å formidle ny og eksisterande kunnskap til handverkarar, entreprenørar og bygg- og bustadeigarar.

1.7 Regjeringas visjon og mål for bygningspolitikken

Her er regjeringas visjon, hovudmål og arbeidsmål for bygningspolitikken dei neste 10–15 åra presentert. Meir konkrete delmål blir presenterte under kvart kapittel i meldinga.