5 Tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser

5.1 Hovedlinjer i strukturpolitikken

Strukturpolitikk er en samlebetegnelse på offentlige tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser. Full sysselsetting og god vekst i økonomien krever at de tilgjengelige ressursene tas i bruk og anvendes best mulig. Strukturpolitikken skal bidra til at dette oppnås gjennom tiltak i en rekke markeder. I dette kapitlet beskrives tiltak for å bedre bruken av samfunnets ressurser i offentlig sektor og produktmarkedene.

Politikken for bedre ressursbruk i andre markeder beskrives andre steder i Nasjonalbudsjettet. Norge har et godt organisert og velfungerende arbeidsmarked, som gir grunnlag for høy produktivitet. Sysselsettings- og arbeidsmarkedspolitikken er omtalt i avsnitt 3.7. Finansinstitusjonene og finansmarkedene må reguleres slik at de er robuste og kan oppfylle sin samfunnsmessige funksjon. Etter finanskrisen er det behov for å vurdere hvordan finansiell stabilitet kan styrkes, jf. avsnitt 3.6. En effektiv ressursutnyttelse kan også understøtte en bærekraftig utvikling ved at det bidrar til mindre forbruk av naturressurser og til lavere miljøbelastninger. Bærekraftig utvikling er omtalt i kapittel 7. Skatter og avgifter påvirker ressursbruken i samfunnet. Skattesystemet må sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og fremme effektiv ressursutnyttelse. Hovedtrekkene i Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg for 2012 er beskrevet i avsnitt 3.4.

I produktmarkedene er konkurranse mellom tilbydere en kraftig stimulans til kostnadsreduksjoner og innovasjon. Innovasjon i form av nye eller forbedrede produkter og produksjonsmåter, opparbeiding av nye markeder og utvikling av bedre måter å organisere bedrifter på kommer forbrukerne til gode, bl.a. gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. Konkurranse bidrar dermed til god anvendelse av samfunnets ressurser. Et viktig virkemiddel i strukturpolitikken er derfor å legge til rette for virksom konkurranse. Gjennom konkurransepolitikken reduseres private og offentlige reguleringer som hindrer konkurranse eller etablering av ny virksomhet.

Reguleringer kan imidlertid være nødvendig for å oppnå konkurranse i markeder med såkalte naturlige monopoler. Naturlige monopoler oppstår når hele etterspørselen kan dekkes til lavere kostnad fra én bedrift enn om produksjonen spres på flere bedrifter. Dette vil være tilfelle i markeder hvor en stor del av produksjonskostnaden er knyttet til investeringer i infrastrukturen. Virksomheter i nettverksnæringer som elektrisitetsforsyning, elektronisk kommunikasjon, post, vannforsyning og avløp, jernbane og flyplasser har i større eller mindre grad karakter av å være naturlige monopoler. I flere slike nettverksnæringer er det etablert særskilt regulering, bl.a. for å oppnå konkurranse på områder der det er mulig, og for å sikre effektivitet innenfor det resterende monopolområdet. Andre reguleringer tar sikte på å ivareta ulike samfunnshensyn, for eksempel gjennom pålegg om landsdekkende forsyning av en tjeneste eller krav om et visst kvalitetsnivå på tjenestene. Det er viktig at slike offentlig pålagte oppgaver gjennomføres til lavest mulige kostnader for samfunnet og ikke fører til konkurransevridning mellom leverandørene.

Også i andre tilfeller er det nødvendig med særskilt regulering. Dette gjelder for eksempel der det er kostnader eller gevinster knyttet til en produksjonsprosess som det ikke tas hensyn til i markedet, såkalte negative eller positive eksterne effekter. Et eksempel på negative eksterne effekter er miljøskadelige utslipp, som kan reguleres gjennom utslippskrav eller økonomiske virkemidler, for eksempel avgifter som reflekterer miljøskaden. Et annet eksempel er at innovasjon i en bedrift kan gi resultater som også er til fordel for andre bedrifter og samfunnet for øvrig. Innovasjonen har da positive eksterne effekter.

For næringer som er basert på utnyttelse av felles naturressurser, må det fastsettes reguleringsregimer som sikrer en forsvarlig forvaltning i et langsiktig og bærekraftig perspektiv. Ofte må det etableres eiendomsretter eller utvinningstillatelser for ressursen, for eksempel utvinningstillatelser for petroleum og fiskekvoter. Uten regulering vil ressursen overutnyttes. Virksomhet basert på naturressurser kan gi opphav til en særlig avkastning, en såkalt grunnrente. Beskatning av naturressursnæringer kan derfor sikre vesentlige inntekter til fellesskapet. En riktig utformet skatt på grunnrente vil ikke påvirke verdiskapingen negativt. Effektiv beskatning tilsier at grunnrente beskattes. Det gir grunnlag for et lavere nivå på andre, vridende skatter.

Offentlig eierskap kan være et alternativ eller supplement til regulering gjennom sektorlovgivning og tilsynsvirksomhet. En stor del av det offentlige eierskapet ligger nettopp i sektorer som det er nødvendig å regulere særskilt, bl.a. nettverksnæringer og næringer som utnytter naturressurser. Sammenliknet med de fleste OECD-land er den offentlige eierandelen i norsk næringsliv høy.

Et enklere offentlig regelverk kan bidra til en bedre bruk av samfunnets ressurser. Forenklingstiltak og elektroniske tjenester bidrar til lavere administrative kostnader, større forutsigbarhet for brukerne og mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Næringsdrivende får offentlig støtte gjennom tilskudd, særskilte skattefradrag, skjerming fra utenlandsk konkurranse mv. All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. Det rettes derfor særlig oppmerksomhet mot nivået og innretningen på støtten. Den samlede næringsstøtten over statsbudsjettets utgiftsside var 21 mrd. kroner i 2010.

God kvalitet og et godt tilbud på offentlige tjenester er viktig for å møte krav og forventninger i befolkningen og for å sikre oppslutningen om fellesskapsløsningene. Offentlig tjenesteproduksjon må effektiviseres dersom vi skal ha muligheter til å finansiere økte kostnader knyttet til aldringen av befolkningen. En effektiv offentlig sektor er viktig for næringslivet. Utvikling og forbedring av IKT-baserte tjenester utgjør et sentralt element i fornyingen.

5.2 Produktmarkedene

5.2.1 Produktivitetsvekst

Vekstevnen i økonomien bestemmes over tid av tilgangen på arbeidskraft, kapital og naturressurser, og hvordan disse innsatsfaktorene brukes. Produktivitetsvekst, dvs. å få mer igjen for innsatsfaktorene, legger grunnlag for økonomisk vekst og økt velferd. Det er mange forhold som kan bidra til økt produktivitet, bl.a. utdanning, kompetanseutvikling, nye produksjonsprosesser, anvendelse av ny teknologi og introduksjon av forbedrede produkter. Studier fra bl.a. OECD viser at det er en positiv sammenheng mellom et godt stabiliseringspolitisk rammeverk og høy økonomisk vekst.

Produktivitetsveksten i Fastlands-Norge tok seg opp i 1990-årene, og var svært høy fram mot 2005, før den falt tilbake i perioden 2006 – 2009. Etter hvert som produksjonen igjen har økt, har produktivitetsveksten tatt seg opp igjen. Høy produktivitetsvekst kan indikere at ressursene i større grad brukes der de kaster mest av seg, men er ingen fullgod målestokk på en vellykket strukturpolitikk. Det er store forskjeller mellom næringer i hvor store produktivitetsforbedringer som er mulig bl.a. ut fra sammensetning av innsatsfaktorer, teknologisk utvikling og hvor effektivt næringen er organisert i utgangspunktet. Generelt er det betydelig usikkerhet ved beregning og tolkning av produktivitetstall, særlig for de siste årene som vil være basert på foreløpige grunnlagstall.

Figur 5.1 A viser årlig vekst i bruttoprodukt per timeverk målt i faste priser i Fastlands-Norge sammenliknet med et vektet gjennomsnitt av Norges handelspartnere for periodene 1996 – 1999, 2000 – 2005 og 2006 – 2010. I figur 5.1 B vises produktivitetsveksten for utvalgte næringer i Norge – industri, varehandel og post og telekommunikasjon.

¹ Tallene for Norges handelspartnere er beregnet som veide geometriske gjennomsnitt, jf. NOU 2011: 5, kapittel 3.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå, Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og Finansdepartementet.

Strukturendringer og teknologisk framgang i varehandel og tjenesteytende næringer forklarer en stor del av den økte produktivitetsveksten i 1990-årene. Bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) og etablering av nye selskapsstrukturer med større konserner eller kjeder kom i gang i 1980-årene, og fikk et bredt gjennomslag i 1990-årene. Skattereformen i 1992 sammen med fornying av reguleringene i bl.a. finansmarkedene, markedene for elektronisk kommunikasjon og dagligvarehandelen, muliggjorde og bidro til disse omstillingene. Økt konkurranse i tjenesteytende næringer har vært en viktig drivkraft for anvendelse av ny teknologi, introduksjon av nye produkter og forbedring av kvalitet og service. Et eksempel er post og telekommunikasjon, der omstilling fra arbeidsintensiv til IKT-basert produksjon sammen med introduksjon av nye verdiøkende tjenester, har bidratt til en svært høy produktivitetsvekst.

Den relativt høye produktivitetsveksten i Fastlands-Norge mot slutten av 1990-årene er om lag på linje med våre handelspartnere, men det er betydelige forskjeller når det gjelder hvilke næringer som trakk veksten opp. I Norge økte industriens bruttoprodukt per timeverk med 1 pst. årlig fra 1996 til 1999. Sammenliknet med andre land og næringer framsto produktivitetsveksten i industrien som lav i denne perioden.

Fra 2000 til 2005 var produktivitetsveksten høy i hele næringslivet samtidig som sysselsettingen var om lag stabil. Bruttoprodukt per timeverk økte med 2,9 pst. årlig i Fastlands-Norge. I industrien var produktivitetsveksten enda høyere. Et timeverk i 2005 ga en verdiskaping i industrien som var om lag en firedel høyere enn i 2000. Produktivitetsveksten var vesentlig høyere enn hos våre handelspartnere i denne perioden. En høy produktivitetsvekst på bred basis, uten redusert sysselsetting, indikerer at reformene gjennom 1990-årene la grunnlag for en vellykket omstilling og fornying av næringslivet.

I perioden 2006 – 2009 falt produktivitetsveksten tilbake i en stor del av næringslivet. Varehandel og enkelte tjenesteytende næringer, som post og telekommunikasjon, hadde fortsatt høy produktivitetsvekst. Derimot var verdiskapingen av et timeverk i industrien det samme i 2009 som i 2005. Konjunkturforløpet, med kraftig produksjons- og sysselsettingsvekst etterfulgt av et brått fall på grunn av finanskrisen, kan ha bidratt til lav produktivitetsvekst i internasjonalt konkurranseutsatt næringsliv i denne perioden. Etter hvert som produksjonen igjen har økt, har produktivitetsveksten også tatt seg opp. I 2010 var produktivitetsveksten i fastlandsøkonomien på 1,5 pst. Dette er imidlertid fortsatt klart lavere enn gjennomsnittet for de siste 10 årene.

5.2.2 Konkurransepolitikken

Konkurransepolitikken skal bidra til effektiv ressursutnyttelse ved å legge til rette for virksom konkurranse. Konkurransepolitikken favner bredt og er rettet både mot konkurransebegrensende atferd hos aktører i næringslivet og mot konkurransebegrensende myndighetstiltak.

Virksom konkurranse bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser, lave kostnader og innovasjon. Dette kommer forbrukerne til gode bl.a. gjennom lavere priser og et variert produktutvalg. Selgere av varer og tjenester kan ha økonomiske motiver til å begrense konkurransen. I et marked med svak konkurranse vil det være lønnsomt å sette høyere priser enn det som er mulig i et marked med virksom konkurranse. Høyere priser på varer eller tjenester som følge av svak konkurranse innebærer et tap for samfunnet fordi varer og tjenester som forbrukerne ønsker og er villige til å betale for, ikke blir produsert. Høye priser innebærer også økt inntekt til de næringsdrivende på bekostning av forbrukerne. Konkurransebegrensende atferd i form av avtaler eller misbruk av dominerende stilling er derfor forbudt. Når enkelte aktører likevel opptrer i strid med konkurranselovgivningen, må konkurransemyndighetene gripe inn med sanksjoner for å gjenopprette konkurransen. Konkurransepolitikk innebærer derfor at myndighetene gjennom tilsyn og kontroll så langt som mulig sikrer at markedskreftene virker til det beste for samfunnet.

Konkurranseloven retter seg i første rekke mot konkurransebegrensende atferd hos private og offentlige selskaper som driver næringsvirksomhet. Loven gir Konkurransetilsynet virkemidler for å avdekke og sanksjonere konkurransebegrensende atferd. Overtredelse av lovens bestemmelser, eller av vedtak med hjemmel i loven, kan sanksjoneres med tvangsmulkt, overtredelsesgebyr eller med bøter og fengsel. I tillegg til at effektiv håndheving av konkurranseloven gir direkte virkninger i markedene, har det også en viktig avskrekkende effekt.

Avdekking og håndheving av konkurransekriminalitet

Konkurransekriminalitet, som ulovlig prissamarbeid, anbudssamarbeid og markedsdeling, fører til økte kostnader, høyere produktpriser og dårligere produkter. Det er en krevende oppgave å avdekke ulovlig samarbeid. De næringsdrivende benytter ofte avanserte metoder for å holde samarbeidet hemmelig.

Det er viktig at konkurransekriminalitet får konsekvenser når det avdekkes. Regelverket åpner for å ilegge gebyr for overtredelse av konkurranselovens forbudsbestemmelser på opptil ti prosent av bedriftens årlige omsetning. Det kan gis lempning for foretak som bistår konkurransemyndighetene med oppklaring av egen eller andres overtredelse av forbudet mot konkurransebegrensende samarbeid i konkurranseloven § 10. Formålet med lempningsadgangen er å gi deltakere i ulovlige samarbeid incentiver til å bryte ut av samarbeidet, og bidra til å effektivisere Konkurransetilsynets arbeid.

Konkurransemyndighetene har de siste årene prioritert å avdekke prissamarbeid. I 2010 gjennomførte Konkurransetilsynet bevissikring i fire saker i til sammen 11 foretak. Videre er det tatt opp forklaringer i sammenheng med etterforskningen av seks forskjellige saker. Flere av disse sakene er resultat av lempningssøknader. Videre har tilsynet vurdert en rekke indikasjoner på brudd på forbudsbestemmelsene, bl.a. som følge av tips og klager.

Fusjoner og oppkjøp

Konkurransetilsynet skal gripe inn mot fusjoner og oppkjøp som vil føre til, eller forsterke, en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål om effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilsynet vurderer derfor ikke bare om en fusjon begrenser konkurransen i det relevante marked, men også om dette leder til et samfunnsøkonomisk effektivitetstap. En fusjon som gir et selskap markedsmakt, kan innebære høyere priser og lavere produksjon, og dessuten redusere incentivene til effektivisering og produkt- og prosessutvikling. Tilsynet kan forby en foretakssammenslutning eller godkjenne den på vilkår.

Tilsynet fikk 415 meldinger om foretakssammenslutninger i 2010 mot 294 meldinger i 2009. Konkurransetilsynet ba om fullstendig melding i flere saker, men grep ikke inn mot foretakssammenslutninger i 2010.

Særskilte markeder

Konkurransetilsynet gjennomførte i 2010 en nærmere analyse av konkurransesituasjonen i lokale drivstoffmarkeder. Analysen viste at prisnivået varierer mye fra sted til sted, noe som tyder på at den lokale konkurransen har mye å si for bensinprisen. Konkurransen er sterkest og prisene lavest i områder med mange bensinstasjoner. Her følger bensinprisene et tydelig ukentlig mønster, med høyest pris mandag ettermiddag og fallende priser gjennom uken. Tilsynets rapport viser at forbrukerne i disse områdene gradvis har forskjøvet handlemønsteret sitt i retning av dagene med de laveste prisene. Videre viser undersøkelsen at i områder med få aktører er prisvariasjonen gjennom uken mindre, og prisnivået høyere.

Videre ble konkurransen i markedet for offentlig tjenestepensjon analysert i 2010. Det er betydelige summer som forvaltes gjennom offentlig tjenestepensjonsordninger, og virksom konkurranse er viktig for at fremtidens pensjoner skal forvaltes effektivt og rimelig. Konkurransetilsynet har sett nærmere på den delen av markedet der det faktisk eksisterer konkurranse, dvs. innenfor kommunal sektor. Alle statlige arbeidsgivere er bundet til Statens Pensjonskasse. Konkurranseanalysen viser at markedet for tjenestepensjon i kommunal sektor er sterkt konsentrert og preges av lav kundemobilitet. Etableringshindringene i markedet er såpass høye at det i liten grad eksisterer potensiell konkurranse. Det er både byttekostnader og innelåsende effekter i dette markedet. I rapporten pekes det på flere tiltak som kan legge til rette for at konkurransen skal virke bedre, herunder at man bruker anbudskonkurranse ved tildeling av oppdrag om tjenestepensjon. Dette vil bidra til økt konkurranse blant dagens aktører, men kan samtidig også være egnet til å redusere etableringsbarrierene i markedet.

Dagligvaremarkedet har lenge vært høyt prioritert av Konkurransetilsynet. Tilsynet har videreført meldeplikten for alle avtaler mellom kjedene og større leverandører.

Markedene for meieriprodukter preges av høy konsentrasjon. Tine har en dominerende stilling i de fleste markedene for meieriprodukter, mens konkurrentene har virksomhet innenfor ett eller noen få markeder. Det er videre betydelige etableringsbarrierer i markedene for meieriprodukter. Tilsynet har etablert en overvåkingsordning for meierimarkedet. Det ble ikke avdekket forhold i 2010 som ga tilsynet grunnlag for nærmere etterforskning. I juni 2011 ble Tine frikjent av Høyesterett i en sak om hvorvidt Tine misbrukte sin dominerende stilling i årsforhandlingene med Rema 1000 høsten 2004.

Konkurransetilsynet overvåker engrosmarkedet for kraft kontinuerlig i samarbeid med Norges vassdrags- og energidirektorat. Markedsovervåking er et viktig ledd i arbeidet med å avdekke eventuell misbruk av markedsmakt i kraftmarkedet.

Omsetning av bøker har tradisjonelt skjedd i overensstemmelse med avtaler mellom Den norske Bokhandlerforening og Den norske Forleggerforening, der hovedelementet er samarbeid om faste videresalgspriser. Gjeldende bokavtale innebærer en noe friere salgsordning for bøker sammenliknet med den gamle bransjeavtalen, bl.a. er lengden på fastprisperioden kortet ned. Bokavtalen er i strid med forbudet i konkurranseloven mot konkurransebegrensende samarbeid og trenger derfor unntak fra konkurranseloven. Regjeringen har besluttet å forlenge unntaksforskriften for skjønnlitteratur til ut 2014, mens unntaket for fag- og lærebøker til høyere utdanning gjelder ut 2012. Forlengelsen er ment som en overgangsordning fram mot vanlige konkurransevilkår i markedet for bøker.Unntaket ble forlenget for å gi bransjen tid til å tilpasse seg den teknologiske utviklingen, herunder e-bøker. Det skal videre gjennomføres en uavhengig, faglig utredning av virkemidler for å fremme norsk skjønn- og faglitteratur. Blant annet skal det utredes hvordan ulike fastprisordninger påvirker prisene på og utvalget av litteratur.

Offentlige anskaffelser

Offentlig sektor disponerer en vesentlig del av ressursene i samfunnet. De samlede innkjøpene fra offentlig sektor utgjorde om lag 327 mrd. kroner i 2009 (ekskl. petroleumssektoren). Dette utgjorde omtrent 16 pst. av bruttonasjonalproduktet. Reglene om offentlige anskaffelser har som hovedmål å sikre kostnadseffektive innkjøp og samtidig gi allmennheten tillit til at offentlige innkjøp skjer på en samfunnstjenelig måte. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) er et nasjonalt kompetansesenter for offentlig anskaffelser. Difi arbeider for å fremme effektive og kvalitetsrettede anskaffelser i tråd med regelverket om offentlige anskaffelser.

Håndhevelsen av reglene om offentlige anskaffelser har i Norge tradisjonelt ligget hos domstolene. På bakgrunn av få saker og fordi aktørene etterspurte et enkelt tilgjengelig, rimelig og effektivt tvisteløsningsorgan, ble Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) etablert i 2003. KOFA gir rådgivende uttalelser og har siden 1. januar 2007 hatt mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr for ulovlige direkte anskaffelser. Alle andre formelle reaksjoner ilegges av domstolene.

I NOU 2010: 2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser, la et utvalg fram forslag til gjennomføring av et nytt EU-direktiv om håndhevelse av reglene om offentlige anskaffelser. Direktivet innfører nye sanksjoner, bl.a. for ulovlige direkte anskaffelser. Flertallet i utvalget foreslår at domstolene skal tillegges den nye kompetansen etter direktivet. Samtidig foreslår flertallet at KOFA ikke lenger skal ha adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, slik at nemnda blir et rent rådgivende organ. Begrunnelsen for å legge oppgavene til domstolene er bl.a. at de nye sanksjonene er inngripende, og at domstolen gir de rettssikkerhetsgarantier som er nødvendige. Regjeringen vil legge fram en lovproposisjon om saken.

5.2.3 Nettverksnæringene

Næringer hvor en stor del av produksjonskostnadene er knyttet til fast infrastruktur for transport eller distribusjon, såkalte nettverksnæringer, er kjennetegnet ved at ett selskap kan produsere mer effektivt innenfor et geografisk avgrenset område enn flere selskaper (naturlig monopol). En samfunnsøkonomisk lønnsom utbygging og bruk av infrastrukturen krever derfor offentlig styring. Regulering av monopolvirksomheten er også en forutsetning for å oppnå konkurranse i de delene av markedet hvor det kan ligge til rette for flere tilbydere. Det er bl.a. viktig å sikre at nye tilbydere kan få tilgang til infrastrukturen på samme vilkår som de etablerte selskapene. Reguleringen må også legge til rette for at nye, verdiøkende tjenester slipper til, og at selskaper kan utnytte stordriftsfordeler gjennom integrering av tidligere separat infrastruktur. Kraft- og vannforsyning, jernbane, lufttransport, elektroniske kommunikasjonstjenester og post er eksempler på nettverksnæringer og står for en betydelig andel av næringsvirksomheten i Norge.

I Norge har nettverksnæringene i stor grad vært offentlig eid. Utviklingen av teknologi og nye tjenester, økt etterspørsel og sammensmelting mellom tidligere atskilte markeder (konvergens) påvirker omfanget av monopolområder. Det innebærer at mange av de tjenestene som tidligere ble produsert av offentlige monopolbedrifter, etter hvert kan produseres mer effektivt i et marked med flere aktører. Muligheten for å innføre konkurranse og omfanget av det potensielle konkurranseområdet varierer.

Konkurrerende nettverk er mulig dersom kostnadene ved å etablere en parallell infrastruktur er om lag den samme som kostnadene ved å ekspandere det eksisterende nettet. Særlig er dette aktuelt ved introduksjon av ny teknologi. I den grad parallell infrastruktur fører til konkurranse om levering av nettjenester, reduseres behovet for en særskilt regulering av næringen.

Konkurranse i produksjon som benytter samme infrastruktur er mulig dersom produksjonen kan separeres teknologisk og markedsmessig fra utbygging og drift av selve nettet. Både elektroniske kommunikasjonstjenester og elektrisk kraft kan produseres og konsumeres på forskjellige geografiske plasseringer. Dette gjør det mulig å etablere konkurranse i kraftmarkedet både mellom produsenter, selgere og meklere, og i markedene for elektronisk kommunikasjon mellom tjenesteleverandører. Derimot må for eksempel vannforsyning og avløpsbehandling baseres på lokal produksjon, noe som langt på vei utelukker konkurranse om kundene mellom vannverk eller renseanlegg.

Selv når det ikke er markedsgrunnlag for flere produsenter, er det iblant mulig med anbuds- eller tilbudskonkurranse om produksjonen. Et eksempel er anbudskonkurranse om å betjene ulønnsomme flyruter i kortbanenettet.

Avvikling av eneretter vil bidra til effektiv ressursbruk dersom det kan etableres virksom konkurranse i markedet. Selv om den teknologiske og markedsmessige utviklingen generelt trekker i retning av at nettverksnæringer i større grad disiplineres av potensiell konkurranse, vil det i de fleste nettverksnæringer gjenstå områder med karakter av naturlig monopol. Det er derfor viktig med regulering som hindrer at selskaper kan kryssubsidiere pris og kvalitet på nettjenester, samtidig som reguleringen må gi incentiver til effektiv ressursbruk innenfor de gjenværende monopolområdene. Reguleringen av monopolområdet må bl.a. balansere brukerhensyn som pris og kvalitet på tjenestene, mot en rimelig inntjening for nettselskapet. Offentlig styring er også nødvendig for å sikre et basistilbud i områder der det ikke er markedsgrunnlag for lønnsom drift.Tabell 5.1 gir en oversikt over struktur, regulering og offentlig pålagte oppgaver i nettverks-næringene.

Kraftnettet

Nettverket for overføring av elektrisitet er et naturlig monopol som reguleres gjennom energiloven med forskrifter. Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er delegert omfattende myndighet til å fastsette forskrifter, fatte enkeltvedtak og ha løpende kontroll med nettvirksomheten.

Fra 2010 er det tilknytningsplikt for produksjon for å sikre gjennomføring av samfunnsmessig rasjonelle prosjekter. I vurderingen av samfunnsmessig rasjonalitet skal produksjon og nett ses i sammenheng. Samtidig ble tilknytningsplikt av forbruk på alle nettnivåer lovfestet. Det er etablert en unntaksadgang for tilknytning av nytt eller økt forbruk i ekstraordinære tilfeller.

Det er 159 selskaper som driver nettvirksomhet i Norge i dag. Statnett SF eier om lag 90 prosent av sentralnettet og har ansvaret for å bygge og drive hele sentralnettet samt utenlandsforbindelsene. De øvrige selskapene driver regional- eller distribusjonsnett. Det er et stort innslag av offentlig eierskap i sektoren. Statnett SF er 100 prosent statlig eid, mens det er et betydelig innslag av kommunalt eierskap i de øvrige nettselskapene.

NVE fastsetter ved enkeltvedtak årlige inntektsrammer for hvert enkelt nettselskap slik at inntekten over tid skal dekke kostnadene ved drift og avskrivning av nettet, samt gi en rimelig avkastning på investert kapital, gitt effektiv drift, utnyttelse og utvikling av nettet. Inntektsrammen for det enkelte selskap er dels basert på nettselskapenes kostnader i tidligere år og dels på grunnlag av hvordan nettselskapet presterer sammenliknet med andre nettselskaper (kostnadsnorm).

Nettselskapenes tillatte inntekter påvirkes av leveringspåliteligheten i nettet gjennom kvalitetsjusterte inntektsrammer for ikke-levert energi (KILE). KILE-ordningen ble utvidet fra 2009 til å gjelde kortvarige avbrudd. Nettselskapene er pålagt å gi direkte kompensasjon til kunder ved avbrudd over 12 timer.

Sist vinter var det tidvis svært høye kraftpriser i store deler av Norden. Dette skyldtes streng kulde og lite nedbør. For å unngå svært høye priser og store prisforskjeller mellom områder i Norge og for å utnytte kraftsystemet optimalt, er det avgjørende å få på plass tilstrekkelig overføringsnett mellom områdene i Norge og bedre forbindelsene til andre land.

Store deler av sentralnettet ble bygget ut på 60-, 70- og 80-tallet, mens det i en periode på 90-tallet ble investert relativt lite i sentralnettet. Det er nå behov for omfattende investeringer i overføringsforbindelser for på sikt å kunne redusere prisforskjeller mellom områder, integrere mer fornybar energi i nettet og for å bedre forsyningssikkerheten for strøm. Statnett utarbeider årlige nettutviklingsplaner. Nettutviklingsplan for sentralnettet 2010 inneholder planer for investeringer fram til 2020 på 40 milliarder kroner. Regjeringen vil legge fram en sak for Stortinget om de overordnede føringene for utviklingen av hovednettet.

Kraftutveksling med andre land bidrar også til å styrke forsyningssikkerheten. På de eksisterende utenlandsforbindelsene til Sverige, Danmark, Finland og Nederland foregår det en jevn kraftutveksling, det vil si både import og eksport. Forbindelsen til Russland har liten kapasitet, og brukes bare til import. Utenlandsforbindelsene bidrar til å dempe prissvingningene over året, men også mellom år. Utenlandsforbindelser skaper betydelige flaskehalsinntekter til Statnett som gjør at sentralnettstariffen kan holdes på et lavere nivå enn det som ellers ville vært mulig. Det vurderes å etablere ytterligere utenlandsforbindelser, og Statnett har flere prosjekter under vurdering. Det er et tett samarbeid med Sverige og øvrige nordiske land om nettplanlegging og også innenfor ENTSO-E, samarbeidsorganisasjonen for de europeiske systemoperatørene.

Jernbane

Jernbaneverket har ansvaret for infrastrukturen og trafikkstyringen på jernbanenettet i Norge. Statens jernbanetilsyn har ansvaret for å føre tilsyn med sikkerheten for den skinnegående trafikken. I tillegg har tilsynet ansvar for å føre tilsyn med konkurransen i jernbanemarkedet og håndheve EU-forordningen om jernbanepassasjerers rettigheter, samt midlertidig også være klageinstans i slike klager.

For å sikre et kollektivtilbud som er mer omfattende enn hva et rent kommersielt tilbud kan gi, kjøper staten persontransporttjenester med tog. Statens trafikkavtale med NSB AS omfatter mesteparten av persontogtilbudet på det norske jernbanenettet. Det er kun dagtogtilbudet på Bergensbanen og Dovrebanen, samt sommertilbudet på Flåmsbanen som ikke inngår i statens kjøp fra NSB. Samferdselsdepartementet har også en trafikkavtale med NSB Gjøvikbanen AS om drift av togtilbudet på strekningen Oslo – Gjøvik. Sistnevnte avtale ble inngått etter konkurranse. Samferdselsdepartementet har i tillegg inngått to trafikkavtaler om grenseoverskridende togtrafikk, henholdsvis med Statens Järnvägar i Sverige på Ofotbanen og med NSB og Hedmark fylkeskommune for togtrafikken på strekningen Oslo – Karlstad – Stockholm. Flytoget AS fikk fra 2009 utvidet trafikkeringsretten for flyplassrettet trafikk til å gjelde strekningen Drammen – Gardermoen. Flytogets tilbud drives uten offentlig kjøp. Samferdselsdepartementet arbeider med en ny langsiktig trafikkavtale med NSB som skal gjelde fra 2012. Det tas sikte på å innføre en ny grunnrutemodell på Østlandet i løpet av avtaleperioden, som bl.a. vil gi et utvidet og forbedret togtilbud med jevnere frekvens og bedre overgang til andre kollektivtransportmidler enn i dag.

I 2003 ble det åpnet for konkurranse både for nasjonal og internasjonal godstransport. Med utgangspunkt i EU-bestemmelser er det også åpnet for konkurranse om internasjonal persontransport på jernbanen. Dette innebærer at det fra 2010 ble mulig for grensekryssende tog å ta opp passasjerer på innenlandske delstrekninger.

Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i et omfattende arbeid for å legge til rette for økt samtrafikkevne mellom de europeiske jernbanesystemene gjennom teknisk og operasjonell standardisering av jernbanen. På lang sikt kan dette utviklingsarbeidet føre til en betydelig økning i den internasjonale jernbanetrafikken i Europa. Dette arbeidet har også vesentlig betydning for å få til en mer effektiv konkurranse i leverandørindustrien til de europeiske jernbanesystemene.

For Jernbaneverket er det lagt opp til at krav til produktivitet skal ivaretas gjennom mål- og resultatstyring. I samråd med Samferdselsdepartementet har Jernbaneverket utviklet et eget mål- og resultatstyringssystem hvor det settes krav til kvaliteten i etatens tjenesteproduksjon. Det arbeides med å utvikle bedre indikatorer for måling av produktivitet og kostnadseffektiv ressursbruk i etaten.

Lufthavner

Med lange avstander og spredt bosetting spiller flytransport en viktig rolle i det norske transportsystemet. Lufthavnene har karakter av å være naturlige monopoler. Det kreves konsesjon fra myndighetene for å etablere sivile lufthavner. Dette gir den enkelte lufthavn en sterk markedsstilling i sitt geografiske område. I tilfeller der samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan staten kjøpe bedriftsøkonomisk ulønnsomme flyrutetjenester og gi tilskudd til regionale flyplasser.

I Norge er det 52 lufthavner med sivil rutetrafikk. Det statlige aksjeselskapet Avinor har ansvaret for 46 lufthavner. Det meste av passasjertrafikken i Norge foregår fra disse lufthavnene. Av lufthavner utenfor Avinor, har Sandefjord lufthavn Torp, og Moss Lufthavn Rygge størst betydning. De to hadde i 2010 en markedsandel på til sammen 6,9 pst. En stor del av denne trafikken er utenlandstrafikk.

Avinor skal planlegge, bygge ut og drive statlige lufthavner, og drive flysikringstjenester for sivil og militær luftfart. Avinors lufthavnavgifter omfatter startavgift, passasjeravgift, sikkerhetsavgift, terminalavgift og underveisavgift. Avgiftene fastsettes i forskrift av Samferdselsdepartementet og benyttes til drift av og investeringer i infrastrukturen. Lufthavnavgiftene er i hovedsak like for alle lufthavnene, men det er visse rabatter på trafikksvake lufthavner. Bare et fåtall av lufthavnene i Avinor går med overskudd. Overskuddet fra disse lufthavnene er med å finansiere underskuddet ved de resterende lufthavnene. Avinor har betydelige kommersielle inntekter fra parkeringsvirksomhet, utleie av areal og salg av avgiftsfrie varer. På dette området har selskapet forretningsmessig frihet til selv å fastsette priser og vilkår. Inntekter fra disse virksomhetene bidrar også til å finansiere Avinors øvrige virksomhet.

Kollektivtransport

Med virkning fra 1. januar 2011 ble EUs kollektivtransportforordning innlemmet i norsk rett gjennom endringer i yrkestransportloven og jernbaneloven, jf. Prop. 113 L (2009 – 2010). Dette innebærer en plikt til å konkurranseutsette kontrakter om offentlige kjøp av persontransport. Det er visse unntak fra hovedregelen om konkurranse. Det blir bl.a. ikke stilt krav om konkurranse for drift av jernbane på det nasjonale jernbanenettet. Utvidet plikt til konkurranse kan gi mer effektiv ressursbruk. På den måten kan offentlige myndigheter oppnå lavere kostnader eller bedre kollektivtransporttjenester.

Elektronisk kommunikasjon

Det norske markedet for elektronisk kommunikasjon er gradvis blitt liberalisert. Alle eneretter er avviklet. Regulatorisk er det lagt til rette for konkurranse både på nett- og tjenestesiden. Det har kommet til en rekke nye aktører, nett og tjenester, men i flere delmarkeder har fortsatt enkelte tilbydere høye markedsandeler og sterk markedsstilling.

Lov om elektronisk kommunikasjon av 2003 (ekomloven) innfører EUs direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2002 i norsk rett. Det følger av ekomloven at Post- og teletilsynet skal definere relevante markeder, vurdere om tilbydere har såkalt «sterk markedsstilling» og vurdere forpliktelser for tilbydere med sterk markedsstilling. En tilbyder med sterk markedsstilling kan for eksempel pålegges å gi tilgang til eksterne tilbydere på vilkår som ikke diskriminerer, eller å opprette regnskapsmessig skille mellom ulike virksomhetsområder og aktiviteter. Hensikten med slike tiltak er å legge til rette for konkurranse i markedene i en overgangsperiode inntil de kan reguleres av konkurranseloven alene. Denne reguleringen videreføres i EUs nye direktiver for elektronisk kommunikasjon fra 2009.

Både for fastnettet og mobilnettet er det fortsatt få tilbydere med landsdekkende nett. Telenor er den klart største aktøren, og Post- og teletilsynet har utpekt selskapet som en tilbyder med sterk markedsstilling i flere markeder. Andre tilbydere i fast- og mobilmarkedet er også vurdert å ha sterk markedsstilling i grossistmarkedet for mottak av samtaler fra andre nett for levering til sluttbrukere i eget nett.

EU har vedtatt en forordning om maksimalpriser for internasjonal gjesting (roaming) i mobilnett. Internasjonal gjesting i mobilnett innebærer at abonnenter i et land kan ringe og motta mobilsamtaler, samt benytte andre mobiltjenester, i et annet land. Dette skjer ved at besøkslandets mobilleverandører tilbyr bruk av mobiltjenester til abonnentens mobilleverandør i hjemlandet. Forordningen fastsetter maksimalpriser som forventes å gi sluttbrukere lavere mobilkostnader i utlandet.

Post

Det landsdekkende systemet for innsamling, sortering, transport og distribusjon av brevpost og pakker kan karakteriseres som nettverksvirksomhet. Undersøkelser viser imidlertid at stordriftsfordelene først og fremst er knyttet til lokal utlevering av post i tynt befolkede områder.

I EUs postdirektiv fra februar 2008 blir det lagt til grunn fristilling av alle posttjenester fra 2011, mens 11 medlemsland kan utsette til 2013. Regjeringen har meddelt EU at Norge ikke vil innlemme direktivet i EØS-avtalen og har startet en prosess overfor EU i tråd med dette.

Posten Norge AS har leveringsplikt på landsdekkende posttjenester. Postens konsesjon som utløper desember 2011, fastsetter krav til tilgjengelighet og kvalitet på de leveringspliktige tjenestene. I gjeldende konsesjon for Posten AS utgjør de leveringspliktige tjenestene krav om utlevering alle hverdager inkludert lørdag i hele ekspedisjonsnettet. Dette motsvares av en enerett som er avgrenset til adressert brevpost med vekt inntil 50 gram og pris inntil to og en halv ganger grunntakst. Utenfor enerettsområdet møter Posten allerede i dag konkurranse fra bl.a. aviser, transport- og budselskaper, samt fra alternativ teknologi som elektronisk kommunikasjon. Postens økonomiske tap på de leveringspliktige tjenestene dekkes av overskudd fra enerettsområdet og ved statlig kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme post- og banktjenester.

5.2.4 Innovasjon og næringsrelevant forskning

Forskning er et sentralt virkemiddel for å møte samfunnsmessige og globale utfordringer. Studier viser et betydelig bidrag fra forskning og utvikling (FoU) til innovasjon og økonomisk vekst. Det er imidlertid ingen enkel eller direkte sammenheng mellom FoU-utgifter og økonomisk vekst. Skal den forskningsbaserte kunnskapen styrke vekstevnen i økonomien må resultatene komme til anvendelse i produksjon som er samfunnsøkonomisk lønnsom.

Regjeringens innovasjonspolitikk legger til rette for bærekraftig verdiskaping, framtidig sysselsetting og velferd. Stortinget behandlet i 2009 St.meld. nr. 7 (2008 – 2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge. Meldingen følges bl.a. opp ved å legge til rette for innovasjon i små og mellomstore bedrifter. Videre arbeider Nærings- og handelsdepartementet med å tilrettelegge for medarbeiderdrevet innovasjon og innovasjon i tjenester, herunder i helse- og omsorgssektoren.

Norge er et av de landene i verden som bruker mest offentlige midler per innbygger på forskning. For å få svar på om det er god nok sammenheng mellom ressursene som settes inn i forskningen og resultatene vi får, om forskningsresultatene er av høy nok kvalitet og om de gir svar på de store samfunnsutfordringene, nedsatte regjeringen i 2009 et ekspertutvalg for god måloppnåelse i offentlig finansiert forskning. Utvalget ble ledet av professor Jan Fagerberg og leverte sin innstilling 2. mai 2011. Utvalget anbefaler at forskningssystemet i større grad skal åpne for mangfold og konkurranse, og sørge for at de beste forslagene og ideene vinner fram. Det er nødvendig med et godt kunnskapsgrunnlag for å vurdere om resultatene fra offentlig finansiert forskning står i forhold til ressursinnsatsen. Utvalget foreslår derfor å etablere et indikatorsett for måling av offentlig finansiert forskning for å dokumentere FoU-resultater, for å sammenlikne og for å bedre mål- og resultatstyringen. Kunnskapsdepartementet har sendt utvalgets innstilling på høring. Innstillingen og høringsinstansenes innspill vil inngå i Regjeringens kunnskapsgrunnlag for arbeidet med en ny forskningsmelding i 2013.

Offentlig finansiering av forskning og tiltak for å øke innovasjon skal kompensere for markedssvikt, dvs. bidra til å utløse samfunnsøkonomisk lønnsom virksomhet som ikke kan finansieres på vanlige markedsvilkår eller i privat sektor. Utviklingsarbeidet skjer i hovedsak i næringslivet, mens grunnforskningen foregår i hovedsak ved universiteter og høyskoler. Næringslivet selv har et hovedansvar for å finansiere forskningsbasert utviklingsarbeid og annen innovasjon i bedriftene. Offentlige investeringer i FoU sto for om lag 46 pst. av totale FoU-utgifter i 2009.

Figur 5.2 viser statens samlede finansiering av FoU gjennom bevilgninger og skattesystemet. Finansieringen er fordelt på hovedformål slik at den direkte satsingen på næringsrelevant forskning framkommer. Næringslivet vil også dra nytte av den allmennvitenskaplige forskningen, både i form av resultater fra grunnleggende forskning og tilgang på kandidater og forskere. Bevilgningene til FoU over statsbudsjettet økte med 9,2 mrd. kroner nominelt fra 2005 til 2011. I tillegg kommer støtte til bedriftenes FoU gjennom skattesystemet (Skattefunn). Totalt skattefradrag gikk noe tilbake i perioden 2005 – 2008, men økte i 2009. I 2010 og 2011 forventes en om lag flat utvikling. Den gjennomsnittlige årlige realveksten i statens samlede FoU-finansiering var 4 pst. i perioden 2005 – 2011 (beregnet med NIFUs indeks for lønns- og prisvekst i forskningsektoren).

¹ Bevilgninger over statsbudsjettet og skattefradrag for FoU-kostnader.

Kilde: NIFU og Finansdepartementet.

Regjeringen foreslår en offentlig forskningsinnsats på om lag 24,2 mrd. kroner til FoU i 2012, inkludert Skattefunn anslås forskningsinnsatsen til 25,5 mrd. kroner. Det innebærer en anslått nominell økning på om lag 822 mill. kroner fra saldert budsjett 2011. Regjeringen foreslår å styrke den åpne arenaen for fremragende forskning med 100 mill. kroner. Videre vil Regjeringen følge opp den nasjonale strategien for bioteknologi som legges fram høsten 2011, og foreslår en strategisk satsing på bioteknologi på 85 mill. kroner. Regjeringen foreslår også en satsing på 26 mill. kroner for å øke deltakelsen til instituttene i EUs rammeprogram for forskning og teknologisk utvikling. Regjeringen foreslår at avkastningen fra Fondet for forskning og nyskaping blir ført videre som ordinære utgiftsbevilgninger og at fondsmekanismen ikke videreføres, se omtale under Kunnskapsdepartements område i kapittel 3 i Prop. 1 S (2011 – 2012). De forskningspolitiske prioriteringene for 2012 er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2011 – 2012) for Kunnskapsdepartementet.

Universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter er viktige for å utvikle og formidle ny kunnskap og for å utdanne kandidater og forskere. Dette bidrar igjen til å overføre kunnskap og FoU til næringslivet og det offentlige. Gode forskningsmiljøer er også viktige for samarbeid med forskningsmiljøer i andre land og for at oppdragsgivere og gjesteforskere skal velge FoU-institusjoner i Norge.

Ulike indikatorer tyder på at norsk forskning i økende grad hevder seg internasjonalt. De siste årene har det vært betydelig vekst i antall publiseringer fra norske forskere i internasjonale fagtidsskrifter og antall ganger norske forskere blir sitert av andre forskere. Forskerutdanningen er en forutsetning for å videreutvikle Norge som kunnskapssamfunn og for å ha et velfungerende forskningssystem med høy kvalitet. Det ble i 2010 avlagt 1 184 nye doktorgrader i Norge, noe som er nær en dobling fra for ti år siden.

Regjeringen har som mål å utløse regional verdiskaping bl.a. gjennom regional forskning og innovasjon. De regionale forskningsfondene er et sentralt virkemiddel for å nå målet. Fondene ble opprettet i 2009 og vilha en avkastning på om lag 219 mill. kroner i 2012. Fra 2010 har Kunnskapsdepartementet arbeidet for å øke oppmerksomheten om samfunnsrollen til universiteter og høyskoler. Arbeidet skal øke samhandlingen mellom institusjonene og aktuelle samfunnspartnere.

«Store programmer» i Norges forskningsråd skal dekke sentrale, langsiktige forskningspolitiske prioriteringer. Programmene utvikles i et samarbeid mellom forskningsmiljøer, næringsliv og myndigheter. Målet er å kople grunnforskning og anvendt forskning og forskning på tvers av kategorier, fag og sektorer. Det er satt i gang en rekke «Store programmer» innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi, material- og nanoteknologi, bioteknologi og funksjonell genomforskning. I tillegg kommer forskning rettet inn mot næringer som petroleum, energi og havbruk og forskning om klimaendringer og konsekvenser for Norge.

Næringsrelevant FoU får støtte gjennom generelle virkemidler som brukerstyrt innovasjonsarena (BIA), tematiske satsinger som «Store programmer», basisbevilgninger til de næringsrettede forskningsinstituttene, skattefradrag for bedrifter med FoU-prosjekter (Skattefunn) og forskningsbasert innovasjonssatsing. De brukerstyrte innovasjonsprosjektene (BIP) er en del av Forskningsrådets FoU-programmer og skal bidra til å øke forskningsbasert verdiskaping. Møreforsking målte resultatene av BIP i 2011.1 Arbeidet viser at mange BIP-prosjekter har positive eksterne effekter og god effekt på kunnskapsutviklingen i bedriften. Den samfunnsøkonomiske avkastningen av prosjektene synes å være god samlet sett.

SSBs årlige undersøkelse om forskning og utvikling (FoU) viser at næringslivet samlet brukte 18,2 mrd. kroner på egenutført FoU i 2009, en nedgang i realverdien av egenutført FoU på om lag 4 pst fra 2008. Industriforetakene utførte FoU for 7,9 mrd. kroner, mens foretakene i tjenestenæringene utførte FoU for 8,5 mrd. kroner. I tillegg kjøpte næringslivet FoU-tjenester for 5,6 mrd. kroner fra institutter, universiteter mv. og fra utlandet. Resultatene fra FoU-undersøkelsen for 2010 ventes å bli presentert i løpet av året, sammen med resultatene fra Innovasjonsundersøkelsen for næringslivet. Denne gjennomføres hvert annet år, og kommende undersøkelse vil dekke perioden 2008 – 2010.

Innovation Union Scoreboard erstattet i 2011 European Innovation Scoreboard med noe færre og noe endrede indikatorer. Norge beskrives her som en «moderat» innovatør, som totalt sett ligger noe under gjennomsnittet for EU-landene. De andre nordiske landene ligger foran oss og er blant de fremste innovatørene.

De bedriftsrettede virkemidlene for innovasjon er i hovedsak samlet i Innovasjon Norge. Dette omfatter tilbud om finansiering, kompetanse, rådgivning, nettverk og profilering. Regjeringen foreslår å bevilge i underkant av 1,5 mrd. kroner til Innovasjon Norge over Nærings- og handelsdepartementets budsjett (unntatt låneposter). Utlånsrammene til Innovasjon Norges lavrisiko- og innovasjonslån i saldert budsjett 2010 på henholdsvis 2,5 og 0,5 mrd. kroner foreslås videreført på samme nivå. En ny eierskapsavtale ble undertegnet i 2010, og fra og med 1. januar i år eier fylkeskommunene 49 pst. av Innovasjon Norge, mens Nærings- og handelsdepartementet er hovedeier med 51 pst. Både Innovasjon Norge og SIVA (Selskapet for industrivekst) er nylig evaluert. Evalueringene er sendt på høring og vil følges opp med en stortingsmelding i 2012.

Stortinget vedtok en ny støtteordning for miljøteknologi på 140 mill. kroner ved behandlingen av statsbudsjettet for 2010. Støtteordningen er etablert i Innovasjon Norge, og midlene går til pilot- og demonstrasjonsprosjekter innenfor utvikling av miljøteknologi, bl.a. andregenerasjons biodrivstoff. Bevilgningen videreføres i 2012. Regjeringen la fram en strategi for miljøteknologi og grønn vekst våren 2011, der det største tiltaket er et treårig program for kommersialisering av miljøteknologi med en ramme på 500 mill. kroner. Det foreslås å bevilge til sammen 167 mill. kroner under programmet i 2012, i hovedsak over Nærings- og handelsdepartementets budsjett. Programmet er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2011 – 2012) Nærings- og handelsdepartementet. Forskningsrådet opplyser at av midlene som går til Brukerstyrt innovasjonsarena (BIA) i 2011, anvendes om lag 30 pst. til støtte til prosjekter som faller innenfor kategorien miljø. Dette tilsvarer om lag 107 mill. kroner i inneværende år. Samlet sett finner Forskningsrådet at om lag 665 mill. kroner av prosjektbevilgninger på 2,3 mrd. kroner i 2009 er anvendt til prosjekter som kan kategoriseres som miljøprosjekter.

Internasjonalt forskningssamarbeid er viktig for utvikling av norsk forskning og overføring av ny kunnskap til det norske næringslivet og samfunnet. Deltakelse i EUs 7. rammeprogram for forskning, teknologisk utvikling og demonstrasjonsaktiviteter er det mest omfattende internasjonale samarbeidet norske forskere, forskningsmiljøer og næringsliv deltar i. Norges kontingent er på om lag 1,4 mrd. kroner i 2012. Norge deltar også aktivt i utviklingen av et felleseuropeisk forskningsområde – European Research Area (ERA).

Norge er også med i EUs rammeprogram for konkurranseevne og innovasjon – «Competitiveness and Innovation Framework Programme» (CIP). Programmet løper over perioden 2007 – 2013, og Norges kontingent for hele perioden vil være 625 mill. kroner. Rammeprogrammet omfatter innovasjon og entreprenørskap i små og mellomstore bedrifter, bruk av IKT og effektiv energibruk. Miljøvennlig innovasjon er et gjennomgående tema.

Infrastruktur som nyttiggjør verdensrommet, bidrar i stor og økende grad til å fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Satellittbasert kommunikasjon, navigasjon og jordobservasjon har betydning for en lang rekke samfunnsviktige tjenester, slike som telekommunikasjon, søk og redning, miljø- og ressursovervåking og sjøsikkerhet. Data fra satellitter er viktig for å forstå klimaendringer. Regjeringen har gjennom en årrekke satset betydelig på å fremme norsk romvirksomhet og på å utvikle rombaserte tjenester for nasjonale brukergrupper. Satsingen foregår både gjennom internasjonalt samarbeid, bl.a. i den europeiske romorganisasjonen ESA og i det felleseuropeiske satellittnavigasjonsprogrammet Galileo, og gjennom nasjonale satsinger som skipsovervåkingssatellittene AISSat-1 (skutt opp i 2010) og AISSat-2 (under bygging).

5.2.5 Næringer basert på naturressurser

Innledning

Forekomsten av naturressurser som gir grunnlag for store, løpende inntekter, reiser flere spørsmål om regulering. For det første er det nødvendig å regulere produksjonsrettighetene til ressursene. For det andre er det nødvendig med regulering som ivaretar andre samfunns- og brukerinteresser, samt miljøhensyn. For det tredje er det et viktig spørsmål for samfunnet hvordan inntektene fordeles. Næringer basert på utnyttelse av naturressurser kan gi grunnlag for høyere avkastning enn andre næringer, en såkalt grunnrente. For petroleumsvirksomhet og vannkraftproduksjon er det fastsatt særskilte skatteregler for å trekke inn deler av grunnrenten til fellesskapet. Det er også omfattende offentlig eierskap i disse næringene. Tiltak for å sikre en bærekraftig forvaltning er nærmere omtalt i kapittel 7. Naturressursene olje og gass, vannfall, fisk, skog og mineraler bidro i 2010 med om lag 35 pst. av bruttoproduktet i markedsrettet virksomhet, men sysselsatte bare om lag 3,5 pst. av årsverkene, jf. tabell 5.2.

Utvinning av råolje og naturgass

De totale oppdagede og uoppdagede petroleumsressursene på norsk kontinentalsokkel anlås til om lag 12,8 mrd. Sm3 oljeekvivalenter. Av dette er det produsert om lag 5,5 mrd. Sm3. For Norge er det av stor betydning at de gjenværende ressursene utnyttes mest mulig effektivt.

Staten har eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster på norsk kontinentalsokkel. Undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster er derfor strengt regulert og krever konsesjon, dvs. utvinningstillatelse. Utvinningstillatelser blir tildelt i konsesjonsrunder der regjeringen definerer geografiske områder hvor selskap kan søke om utvinningstillatelser. Tildeling baseres på saklige, objektive og ikke-diskriminerende kriterier som er offentlig kjent. Utvinningstillatelsen regulerer rettigheter og forpliktelser som selskapene har overfor staten. Tillatelsen utfyller bestemmelser nedfelt i lov og forskrift og gir detaljerte vilkår. Tillatelsen gir enerett til undersøkelse, leteboring og utvinning av petroleumsforekomster på områder som omfattes av tillatelsen.

Ved tildeling i forhåndsdefinerte områder på modne deler av sokkelen i 2010 (TFO 2010) ble det gitt 49 utvinningstillatelser til i alt 39 selskaper. Statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) ble tildelt andeler i syv utvinningstillatelser. Den 21. konsesjonsrunden ble utlyst i juni 2010, og i mai 2011 ble det gitt 24 utvinningstillatelser, hvorav SDØE har andeler i syv av dem.

I forvaltningsplanen for Norskehavet ble det besluttet at det skulle starte en åpningsprosess for petroleumsvirksomhet ved Jan Mayen. En åpningsprosess etter petroleumsloven består av kartlegging av ressursgrunnlaget for petroleum og en konsekvensutredning. Arbeidet med å kartlegge petroleumspotensialet på norsk sokkel ved Jan Mayen startet sommeren 2011.

Forvaltningsplanen for Barentshavet og Lofoten ble oppdatert i mars 2011, se Meld. St. 10 (2010 – 2011). Basert på faglige vurderinger legger forvaltningsplanene til rette for verdiskaping og sameksistens mellom næringer gjennom bærekraftig bruk av ressurser og økosystemtjenester. Arbeidet med å innhente kunnskap om virkninger av petroleumsvirksomhet i uåpnede deler av det nordøstlige Norskehavet er startet. Kunnskapen som samles inn, skal kunne brukes i en eventuell konsekvensutredning om petroleumsvirksomhet og som grunnlag for neste oppdatering av forvaltningsplanen.

Avgrensningsavtalen mellom Norge og Russland trådte i kraft 7. juli 2011. Avtalen fastlegger grensen mellom Norge og Russland i Barentshavet og Polhavet. Norske myndigheter kartlegger petroleumspotensialet vest for delelinjen i Barentshavet sør. Olje- og energidepartementet skal så konsekvensutrede etter petroleumsloven med sikte på tildeling av utvinningstillatelser i dette området (sør for 74°30’N). Området representerer nye muligheter for petroleumsaktivitet i nord som kan øke verdiskapingen.

I juni la Regjeringen fram Meld. St. 28 (2010 – 2011) En næring for framtida – om petroleumsvirksomheten. I meldingen legger Regjeringen til rette for fortsatt vekst og verdiskaping innenfor petroleumsvirksomheten og for høy produksjon av olje og gass i tiår framover. Det blir lagt opp til parallell satsing på økt utvinning fra eksisterende felt, utbygging av drivverdige funn, utforsking av åpnet areal i modne og umodne områder, samt åpningsprosessene for Jan Mayen og området vest for delelinjen i Barentshavet.

Regjeringen legger stor vekt på fangst og lagring av CO₂ som et tiltak for å redusere CO₂-utslippene. Olje- og energidepartementet har invitert industrien til å nominere områder i Nordsjøen og Norskehavet som kan være egnet som reservoar for permanent lagring av CO₂ fra Mongstad. Regjeringen arbeider også med en ny forskrift om transport og lagring av CO₂. Forskriften vil reflektere EUs direktiv om lagring av CO₂, som trådte i kraft i juni 2011.

Vannkraft

Vannkraft står for hoveddelen av elektrisitetsproduksjonen i Norge. Den årlige produksjonen fra det norske vannkraftsystemet varierer betydelig. Det skyldes i stor grad årlige svingninger i nedbørsmengden, men også andre sentrale forhold i det nordiske kraftmarkedet vil kunne ha betydning. Normalårsproduksjonen var ved inngangen til 2011 beregnet til noe over 125 TWh.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er underlagt Olje- og energidepartementet med ansvar for å forvalte landets vann- og energiressurser. NVE skal sikre en helhetlig og miljøvennlig forvaltning av vassdragene, fremme effektiv kraftomsetning og kostnadseffektive energisystemer samt bidra til effektiv energibruk.

EUs fornybardirektiv vil sammen med et svensk-norsk elsertifikatmarked være viktig for den videre utviklingen av fornybar elektrisitetsproduksjon og energieffektivisering i Norge. EFTA-landene har nylig oversendt EU et utkast til EØS-vedtak om fornybardirektivet. Utkastet har et mål om en fornybarandel i Norge på 67,5 pst. i 2020. Det vil være en økning på om lag 9,5 prosentenheter fra 2005.

Fiske og havbruk

Det er store forskjeller i reguleringen av fiske og havbruk. Villfiskbestander er felles, fornybare ressurser der det er behov for regulering for å opprettholde bærekraftige bestander og sikre lønnsomhet i næringen. Havbruk er i dag industriell produksjon med klart definert eierskap til fisken. Både fiske og havbruk eksporterer det meste av produksjonen i sterk internasjonal konkurranse, og markedsadgang er derfor viktig for utvikling av næringene.

Viktige særreguleringer for fiskerinæringen er deltakerloven, konsesjonsordninger, kvoteregulering, leveringsbetingelser og regulering av førstehåndsomsetningen gjennom råfiskloven. De fleste norske fiskerier er i dag begrenset gjennom kvotereguleringer, i hovedsak faste, garanterte fartøykvoter. Siden 1994 har en i hovedsak fastholdt fordelingen av kvotegrunnlag mellom de ulike fartøygruppene. For å tilpasse fiskeflåten til ressursgrunnlaget og legge til rette for høyere effektivitet er det innført frivillige strukturkvoteordninger for fartøy med hjemmelslengde ned til 11 meter. Strukturkvoter gir adgang til å ta ett fartøy ut av fiske og overføre kvotene til et annet fartøy. Det er satt et tak på hvor stor del av kvoten for et fiskeslag som kan samles på ett fartøy, og de overførte strukturkvotene har fra og med 2007 en tidsbegrensning på 20 år. Det er imidlertid ikke mulig å overføre kvoter mellom fartøy i ulike grupper. Deler av trålerflåten er pålagt leveringsbetingelser til bestemte steder og regioner i Nord-Norge. Det er bearbeidingsplikt for 70 pst. av det mottatte torskeråstoffet.

Havbruksnæringen, hovedsakelig oppdrett av laks og ørret, har vokst kraftig over en lengre periode. De siste årene har eksportverdien av oppdrettsfisk vært større enn eksporten av villfisk. Etablering av oppdrettsanlegg er konsesjonsregulert. Antall tillatelser er imidlertid bare begrenset for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret og for havbeite. Det betales et vederlag til staten ved tildeling av tillatelser for kommersiell matfiskoppdrett av laks og ørret.

Mineralnæringen

Norge har betydelige mineralressurser og en variert geologi. Mineralnæringen utvinner mineraler fra fast fjell og løsmasser og leverer produkter innenfor byggeråstoffer, industrimineraler, metaller, energimineraler og naturstein. Bedriftene i næringen er geografisk spredt rundt i landet og hadde i 2010 en omsetning på 10,8 mrd. kroner og om lag 5 500 årsverk. Næringen har størst omsetning i Møre og Romsdal, Rogaland, Finnmark, Nordland, Vestfold og på Svalbard. Det meste av næringens produkter, med unntak av pukk, grus og sand, eksporteres.

Viktige rammebetingelser er mineralloven, plan- og bygningsloven, samt forurensningslovgivningen, naturmangfoldloven, kulturminneloven mv. De kommunale arealprosessene og lokale prioriteringer av arealbruk er også av stor betydning for næringen. Avhengig av verdensmarkedspriser og kostnader ved utvinning kan det være et betydelig potensial for mineralutvinning. Regjeringen har besluttet at det skal utarbeides en strategi for mineralnæringen.

5.2.6 Offentlig eierskap

Offentlig eierskap kan være et supplement til regulering gjennom sektorlovgivning og tilsynsvirksomhet. En stor del av det offentlige eierskapet ligger nettopp i sektorer det er nødvendig å regulere særskilt, bl.a. nettverksnæringer og næringer basert på naturressurser.

I den nye eierskapsmeldingen Meld. St. nr. 13 (2010–2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi, heter det at regjeringen mener det er viktig og riktig at staten bidrar til næringsutvikling i Norge gjennom en betydelig og aktiv eierposisjon i norsk næringsliv. Et statlig eierskap innebærer en forutsigbarhet og mulighet for satsing på langsiktig industriell utvikling og verdiskaping. Statlig eierskap betyr også mye for et sterkt norsk eierskap.

Staten er den største eieren i Norge, og departementene forvalter statens eierskap i over 80 selskaper. Kommuner og fylkeskommuner eier også mange selskaper, bl.a. energiverk og vann-, avløps- og renovasjonsselskaper. Ved utgangen av 2010 var verdien av statens direkte eierskap på Oslo Børs 503 mrd. kroner eller 35,3 pst. av den totale børsverdien. Statens andel av den bokførte egenkapitalverdien for unoterte selskaper, hvor ett av hovedformålene er forretningsmessig drift, var 106 mrd. kroner. I tillegg er Statens pensjonsfond – Norge som forvaltes av Folketrygdfondet, blant de største enkelteierne på Oslo Børs. Ved utgangen av 2010 var verdien av dette fondets aksjeportefølje knappe 76 mrd. kroner eller 4,5 pst. av den totale børsverdien.

Organiseringen av det statlige eierskapet tar sikte på å skille statens rolle som eier fra rollen som reguleringsmyndighet og tilsynsorgan. Statens eierskap til selskaper som har et forretningsmessig formål er i hovedsak samlet i Nærings- og handelsdepartementet. Andre departementer har et ansvar for regulering og tilsyn innenfor sin sektor. Nærings- og handelsdepartementet forvalter statens eierinteresser i 24 selskaper. Eierskapet forvaltes i samsvar med selskapslovgivningen og allment aksepterte prinsipper for god eierstyring og selskapsledelse. Et overordnet mål for statens forretningmessige eierskap er at selskapene skal ha en god industriell utvikling og at statens investerte kapital skal oppnå høyest mulig avkastning over tid. Innenfor en slik forretningsmessig ramme legges det til grunn at selskapene også arbeider aktivt med å ivareta sitt samfunnsansvar og at dette arbeidet bidrar til selskapenes utvikling og langsiktige avkastning over tid. Dette fremgår av den nye eierskapsmeldingen Meld. St. 13 (2010 – 2011) Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi, som Stortinget behandlet 9. juni 2011, jf. Innst. 392 S (2010 – 2011). I den nye eierskapsmeldingen heter det videre at Regjeringen vil sikre et sterkt offentlig og nasjonalt eierskap.

Regjeringen ønsker å opprettholde omfanget av statens samlede eierskap i næringslivet på omtrent dagens nivå og å opprettholde statens eierskap i viktige bedrifter som for eksempel Statoil, Telenor og Statkraft.

5.2.7 Næringslovgivning og forenkling

Formålet med forenkling av næringslovgivning er å redusere ressursbruk som ikke skaper merverdi for samfunnet. Forenklingstiltak må inngå i en samlet vurdering av nytte og kostnader ved det aktuelle regelverket. Et lett forståelig regelverk reduserer kostnadene ved etterlevelse av regelverket, bidrar til større forutsigbarhet for næringslivet og forbrukerne, samt til mer effektiv gjennomføring av offentlige tiltak.

Næringslivets administrative kostnader av offentlige regelverk ble kartlagt av Nærings- og handelsdepartementet både i 2006 og 2009. Sammenlikning av resultatene indikerer at den totale administrative ressursbruken for næringslivet var relativt stabil over treårsperioden.

Elektroniske tjenester for innrapportering mv. kan ha stor og umiddelbar effekt for å forenkle og effektivisere næringslivets samhandling med offentlig sektor. Altinn (www.altinn.no) er en portal for bedriftenes dialog med det offentlige på internett. Altinn utvikles nå til å bli en sentral felleskomponent for utvikling av IT-tjenester i offentlig sektor. Infrastrukturen kan benyttes til å utvikle nettbaserte tjenester både til næringsliv og til innbyggere. Tjenester kan presenteres i Altinn-portalen (mot næringslivet), i Min Side-portalen (mot innbyggere) og i etatenes egne nettportaler.

I dag deltar 34 etater og kommuner i samarbeidet med Altinn. På altinn.no ligger elektroniske skjemaer for bl.a. merverdiavgift, statistikk, selvangivelse, årsregnskap mv. Næringslivet bruker i økende grad Altinn for innrapportering til det offentlige, for eksempel ble 96 pst. av selvangivelsene for næringsdrivende og selskap og 92 pst. av aksjonærregisteroppgavene levert via Altinn i 2010. Offentlige virksomheter kan også bruke Altinn til å sende korrespondanse og meldinger til brukerne.

Altinn er i en fase med omfattende teknologisk fornyelse og funksjonell videreutvikling. Målet er at sluttbrukerne skal kunne følge sin dialog med det offentlige elektronisk. På denne måten vil offentlige virksomheter kunne gå sammen om å tilby tjenester, i tillegg til at det blir mulig å samordne innrapporteringer. Sensitive personopplysninger skal også kunne håndteres på en tilfredsstillende måte. Første versjon av en oppgradering ble satt i produksjon i november 2010, og nå arbeides det med å innlemme nye tjenester på den nye plattformen.

Belastningsstatistikk over statlige oppgaveplikter utarbeidet av Oppgaveregisteret viser tidsbruken hos de næringsdrivende knyttet til statlig oppgaveplikt. Ved utgangen av 2010 var det registrert 771 statlige skjemavarianter i Oppgaveregisteret, som medførte en samlet anslått tidsbruk på 4 412 årsverk i næringslivet. Antall årsverk er beregnet på grunnlag av tidsforbruket ved forarbeid og utfylling av skjemaene, kombinert med antall innsendte skjemaer. Det var mulig å rapportere inn elektronisk om lag halvparten av de registrerte skjemaene. Figur 5.3 viser belastningen av nye oppgaveplikter som er innført fra 1998 til utgangen av 2010, og iverksatte samordnings- og forenklingstiltak. I 2005 var det en kraftig reduksjon i skjemabelastningen som i hovedsak skyldes at Skatteetaten tok i bruk Altinn for alvor. Fra 2005 til utgangen av 2010 er belastningen som følge av skjemainnrapportering redusert med over 1 200 årsverk.

Kilde: Oppgaveregisteret.

Revisjonsplikten for små foretak har blitt utredet av et offentlig utvalg, jf. NOU 2008: 12 Revisjonsplikt for små foretak. Flertallet i utvalget konkluderte med at revisjonsplikten bør opprettholdes for alle aksjeselskaper. Et mindretall gikk inn for å oppheve revisjonsplikten for de minste aksjeselskapene. I Prop. 51 L (2010 – 2011) foreslo Finansdepartementet å unnta små aksjeselskap fra revisjonsplikt. Slike selskap kan etter de nye reglene velge bort revisjon av årsregnskapet. Forslaget innebar også at norske aksjeselskaper og norskregistrerte utenlandske selskap (NUF) med begrenset ansvar likestilles når det gjelder krav til revisjon. Lovforslaget ble fulgt opp av Stortinget ved lov 15. april 2011 nr. 10 og trådte i kraft 1. mai 2011.

Norsk Regnskapsstiftelse har vurdert reglene i bokføringsloven og bokføringsforskriften. Forslag til lov- og forskriftsendringer, herunder tiltak som kan medføre forenklinger for næringslivet, ble overlevert Finansdepartementet i 2008 og 2009. Rapportene har vært på høring, og er nå til behandling i departementet sammen med Økokrims og Skattedirektoratets vurderinger av gjeldende krav til oppbevaringstid.

Mulige forenklinger i regnskapsreglene avhenger av Norges internasjonale forpliktelser på regnskapsområdet. Europakommisjonen har fremmet forslag til modernisering av regnskapsdirektivene. Forslaget er til behandling i Rådet og Europaparlamentet. Finansdepartementet vil følge opp og vurdere mulige endringer i de norske regnskapsreglene dersom det skulle bli åpnet for dette gjennom endringer i direktivene.

Spørsmål om forenkling av aksjeloven ble utredet av advokat Gudmund Knutsen etter oppdrag fra Justisdepartementet. Utredningen ble sendt på høring 17. januar 2011 med høringsfrist 19. april 2011. Et viktig siktemål med arbeidet er å sikre at aksjelovens regler er godt tilpasset behovene for små og mellomstore foretak. I utredningen er det bl.a. foreslått å redusere kravet til minste aksjekapital og mindre strenge krav til innbetaling av aksjeinnskudd. For å følge opp utredningen fremmet Regjeringen 2. september i år forslag om å senke minstekravet til aksjekapital fra 100 000 kroner til 30 000 kroner samt at stiftelseskostnadene skal kunne dekkes av aksjekapitalen. I tillegg ble det foreslått at finansinstitusjoner, ikke bare revisorer, skal kunne bekrefte aksjeinnskuddene til selskapet dersom aksjeinnskuddene utelukkende skal gjøre opp med penger. De øvrige forslagene fra Knudsen-utredningen vil følges opp i en senere proposisjon.

5.3 Næringsstøtte

5.3.1 Utvikling i næringsstøtten

Offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler, kan defineres som næringsstøtte. Næringsstøtten kan ha mange former, fra rene tilskudd til skjerming fra utenlandsk konkurranse.

Ulike støtteordninger overfor næringslivet kan ha forskjellige mål. All næringsstøtte vil imidlertid påvirke konkurransen mellom bedrifter og næringer og dermed hvordan ressursene i økonomien brukes. I tillegg er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene jevnlig evalueres for å sikre at målene oppnås på en kostnadseffektiv måte. For å bidra til økt verdiskaping og et næringsliv med evne til omstilling og innovasjon må næringsstøtten innrettes mot å utløse tiltak som er samfunnsøkonomisk lønnsomme, for eksempel ved å motvirke markedssvikt. EØS-avtalen og WTO-avtalen setter også rammer for næringsstøtten.

Finansdepartementet beregner årlig budsjettmessig næringsstøtte, jf. figur 5.4. Beregningene omfatter støtteordninger som finansieres over statsbudsjettet, dvs. tilskudd, lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, samt manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital. Med unntak av låne- og garantiordninger er rene administrasjonskostnader for å drive støtteordningene ikke medregnet. Overføringer til kringkasting, jernbane, flyrutene i kortbanenettet, post og buss er ikke tatt med. Nettokostnadene knyttet til fordelaktige skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) framkommer ikke som budsjettmessig næringsstøtte, men er beregnet og presentert særskilt i tabell 5.4. Se også Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter og avgifter 2012, vedlegg 1.

Kilde: Finansdepartementet.

Den samlede næringsstøtten over budsjettets utgiftsside var 21 mrd. kroner i 2010. Regnet i faste priser var støtten i 2010 uendret fra nivået i 2009. De foregående fire årene var det en viss vekst i realverdien av støtten etter at den budsjettmessige støtten hadde vist nedgang i flere år. I 2010 økte utbetalingene av regionalstøtte og støtte til vindkraft, mens støtteutbetalingene til skipsfartsnæringen gikk noe ned. Næringsstøtten målt som andel av BNP var 0,84 pst. i 2010, ned fra 0,87 pst. i 2009. Figur 5.4 illustrerer den samlede støtten over budsjettets utgiftsside fordelt etter mottakernæring. Også horisontale støtteordninger, dvs. støtteordninger som i utgangspunktet er tilgjengelige for bedrifter i alle eller de fleste næringer, er fordelt etter mottakernæring.

Landbruksstøtten utgjør vel 64 pst. av næringsstøtten over budsjettets utgiftsside i 2010. Det meste av den budsjettmessige støtten til landbruket gis over jordbruksavtalen, som inngås mellom staten og jordbruksorganisasjonene. En mindre del av landbruksstøtten går til den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, reiseliv og foredling av tre. Realverdien av budsjettstøtten til jordbruket, eksklusive skatteutgifter, har endret seg lite siden 2005. I samme periode er sysselsettingen i næringen redusert med 16 pst.

I tabell 5.3 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil nødvendigvis inneholde elementer av skjønn. En del støtteordninger kan bl.a. søke å oppfylle flere formål samtidig. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Det framgår at støtte forbeholdt bestemte næringer (næringsspesifikk støtte) fortsatt utgjør en vesentlig andel av næringsstøtten.

Ved siden av landbruk mottar skipsfart betydelig driftsstøtte over budsjettets utgiftsside. I 2002 ble det innført en ordning med nettolønn for ferger i utenriksfart. Ordningen kom i tillegg til eksisterende støtte til sysselsetting i næringen og innebærer at rederiene mottar refusjon tilsvarende inntektsskatt, trygdeavgift og arbeidsgiveravgift på lønnen til mannskap som er omfattet av ordningen. Nettolønnsordningen er gradvis utvidet til å omfatte de fleste fartøyene i Norsk ordinært skipsregister (NOR), inkludert sikkerhetsbemanningen på Hurtigruten. Samtidig er nettolønnsordningen for utenriksfergene blitt avgrenset til bare å gjelde bemanningen i henhold til alarminstruksen. I 2008 ble det innført et maksimumsbeløp på 198 000 kroner per sjømann i nettolønnsordningen. Samlet sysselsettingsstøtte til skipsfart gikk ned i 2009 og 2010, men ligger fortsatt på et høyt nivå.

Den omfattende løpende støtten til skipsbygging er nedbygget. Ordningen med kontrakttilskudd til verft for bygging av skip ble avviklet for kontrakter inngått etter 2000. En ny, mer begrenset kontrakttilskuddsordning for deler av skipsbyggingsindustrien ble innført i 2003 og avviklet i mars 2005. De siste utbetalingene under denne ordningen fant sted i 2008. En garantiordning for byggelån for skip ble etablert i 2005. Ordningen ble utvidet til å omfatte bygging av mindre skip og offshore installasjoner med vedtaket av en tiltakspakke for verft og utstyrsleverandører i juni 2010. Samtidig ble utlånsrammen for Innovasjon Norges landsdekkende innovasjonslåneordning økt med 200 mill. kroner øremerket til maritime næringer. Skipsbyggingssektoren har også fordel av at kjøpere av skip fra norske verft kan benytte en støtteordning for eksport av norske kapitalvarer, den såkalte 108-ordningen. Ordningen ble opprettet i 1978 og tilbyr fastrentelån på gunstige vilkår i overensstemmelse med en avtale tilknyttet OECD. Av total utlånsaldo ved utgangen av 2010 utgjorde lån til finansiering av skipkontrakter 55 pst., lån til olje gass sektoren 39 pst. og til skipsutstyr 2 pst. Det årlige underskuddet på statens avregningskonto knyttet til 108-ordningen har økt betydelig de seinere årene, fra under 40 mill. kroner i 2006 til over 400 mill. kroner i 2010 i løpende priser. Dette skyldes i hovedsak økte utlån.

Hovedavtalen for fiskeriene ble avviklet fra 1. januar 2005. Enkelte støtteordninger for fiskeriene videreføres likevel innenfor egne bevilgninger.

Støtten til tapsbringende statsselskap er i stor grad opphørt. Etter 2001 er det heller ikke bevilget tilskudd til Store Norske Spitsbergen Kulkompani på Svalbard, som var det siste store statseide industriforetaket som mottok årlige tilskudd.

Regionalstøtten over budsjettets utgiftsside økte i 2009 og 2010 etter et fall i utbetalt støtte i 2008. Da den tidligere ordningen med regionalt differensiert arbeidsgiveravgift i stor grad ble gjeninnført i 2007, ble bevilgningene til innførte kompensatoriske tiltak for den tidligere ordningen redusert. Fallet i utbetalt støtte i 2008 skyldes denne omleggingen.

Utbetaling av budsjettmessig støtte til forskning og utvikling i regi av næringslivet falt svakt i 2010, men er fordoblet siden 2004. Støtten omfatter bl.a. Norges forskningsråds utbetalinger til brukerstyrt forskning og Innovasjon Norges utbetalinger til forsknings- og utviklingskontrakter.

Det har vært en betydelig vekst i støtten til miljø- og energitiltak etter 2006. Hovedtyngden av støtten i 2010 var næringsstøtte fra Enova til fornybar energi og energisparingstiltak i næringslivet. Veksten i miljø- og energistøtten i 2010 skyldes økte støtteutbetalinger til vindkraft. Et stort omfang av vindkraftprosjekter som er tildelt støtte før 2009, er ikke blitt gjennomført. Totalt har Enova i perioden 2001 – 2010 tildelt 2,5 mrd. kroner i støtte til vindkraftprosjekter når tildelinger til kansellerte eller avbrutte prosjekter trekkes fra. Av dette er 2 mrd. kroner tildelt i 2009 og 2010. Det er ikke tildelt støtte til nye vindkraftprosjekter i 2011. Vindkraftprosjekt som ferdigstilles, anslås imidlertid å bidra til en betydelig økning i utbetalt støtte til miljø- og energitiltak i 2011. Flere av vindkraftprosjektene som er tildelt støtte fra Enova, vil likevel ikke ferdigstilles før etter 2011 og kan dermed få utbetalt tidligere tildelt støtte etter 2011.

Norge har inngått en avtale med Sverige om et felles elsertifikatmarked fra 2012. Et felles sertifikatmarked vil innebære omfattende støtte til ny vann- og vindkraftproduksjon fra 2012. Støtten vil ikke finansieres over statsbudsjettet, men vil være en overføring til produsentene fra forbrukere av elektrisitet. Produsenter av fornybar energi kan selge sertifikater til visse forbrukergrupper med en lovpålagt plikt til å kjøpe slike elsertifikater. Vindkraftprosjekter som velger å motta tidligere tildelt støtte fra Enova, vil ikke inkluderes i denne ordningen.

I 2010 ble det etablert en ny støtteordning for miljøteknologi som blir forvaltet av Innovasjon Norge. Det var ubetydelige utbetalinger i 2010. I tillegg opprettet Regjeringen et nytt program for miljøteknologi med en ramme på 500 mill. kroner for årene 2011 – 2013 hvor det meste av bevilgning i 2011 ble fordelt til miljøteknologiordningen under Innovasjon Norge.

I næringsstøtteberegningene er flere av støtteordningene til innovasjon, kompetanse og nettverk kategorisert som støtte til små og mellomstore bedrifter (SMB). Regjeringens tiltakspakke i 2009 for å dempe virkningene av finansuroen omfattet bl.a. økt støtte til innovasjon og kompetansetiltak i næringslivet og medførte økt støtteutbetalinger til SMB i 2009 og 2010.

Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte deler av næringslivet (skatteutgifter) er oppført i tabell 5.4. Tabellen viser beregnede skatteutgifter i 2009 og 2010 fordelt etter formål. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Som det framgår av tabellen, øker den næringsspesifikke og regionale støtten samt den bedriftsrettede forskningsstøtten vesentlig dersom en medregner støtte i form av skatte- og avgiftslempninger.

Skipsfart har gjennom mange år vært den enkeltnæringen som har mottatt mest næringsspesifikk støtte i form av særskilte skatteregler. Med virkning fra og med inntektsåret 2007 er det innført en rederiskatteordning etter europeisk modell med endelig skattefritak for skipsfartsinntekter. Selskapene innenfor ordningen betaler kun tonnasjeavgift på skipsfartsvirksomheten. Denne avgiften utgjorde i overkant av 30 mill. kroner for næringen samlet i 2010. Konjunktursvingningene i skipsfartsnæringen gjør at størrelsen på de beregnede skatteutgiftene, dvs. størrelsen på differansen mellom det selskapene faktisk betaler i skatt og det de skulle ha betalt etter ordinær selskapsbeskatning, vil variere. Lave fraktrater og svak dollar har bidratt til at de anslåtte skatteutgiftene for 2010 og 2011 har blitt betydelig redusert sammenliknet med de foregående årene. Mens skatteutgiften i rederiskatteordningen i 2009 var 1 860 mill. kroner var den anslåtte skatteutgiften 240 mill. kroner i 2010.

Også skatteutgiften til landbruket er høy sammenliknet med de fleste andre sektorer. Den samlede kvantifiserte skatteutgiften knyttet til særskilte skatte- og avgiftsordninger for landbruket anslås til over 1,3 mrd. kroner i 2011. Jordbruksfradraget, det særskilte inntektsfradraget ved beskatning av næringsinntekt fra jord- og hagebruk, som ble innført i 2000, utgjør den klart største andelen av skattesubsidieringen av landbruket. I forbindelse med forslag om økt trygdeavgift for landbruksnæringen fra 2012 foreslås det også økt jordbruksfradrag som kompenserende tiltak. Forslaget innebærer bl.a. økning av maksimalt jordbruksfradrag fra 142 000 kroner til 166 400 kroner.

Fiskerinæringen får også betydelig støtte i form av skatteutgifter, bl.a. gjennom særskilt fiskerfradrag.

Skattefradrag for næringslivets kostnader til forskning og utvikling, Skattefunn, ble innført fra 2002 for små og mellomstore foretak, og utvidet fra 2003 til å omfatte alle foretak uansett størrelse. Det meste av støtten gjennom skattefradrag går til små og mellomstore foretak, mens store foretak får FoU-støtte i hovedsak gjennom tilskuddsordninger i Norges forskningsråd. Antallet foretak som bruker Skattefunn er redusert for hvert år siden 2004, men det har vært vekst i gjennomsnittlig støttebeløp per foretak. Skatteutgiften knyttet til Skattefunn gikk noe ned i perioden 2005 til 2008, men økte i 2009. I 2010 og 2011 ventes en om lag flat utvikling.I 2011 anslås det at ordningen vil utgjøre en skatteutgift på om lag 1 250 mill. kroner.

Bruk av miljøressurser, for eksempel ved å forurense, innebærer en kostnad for samfunnet. At utslipp får en pris, betyr at produsenten må betale for de faktiske produksjonskostnadene. Forurensende utslipp kan eksempelvis prises gjennom avgift eller gjennom et kvotehandelssystem.

Et revidert norsk kvotesystem for klimagasser trådte i kraft i 2008 og gjelder fram til utløpet av 2012. Det norske systemet er koblet til EUs kvotesystem. Kvotene kan omsettes fritt i dette felles europeiske kvotemarkedet, og kvoteprisen i markedet bestemmer i utgangspunktet bedriftenes kostnad ved utslipp.

Om lag 30 pst. av de samlede utslippene av klimagasser er verken omfattet av kvoteplikt eller avgiftsbelagt. Dette gjelder for eksempel utslipp av CO₂ fra fiske og fangst, utslipp av PFK fra industriprosesser og landbrukets utslipp av metan og lystgass.

I prinsippet er alle utslipp som verken er priset gjennom et kvotesystem, avgift eller en tilsvarende ordning, subsidiert. I skatteutgiftstabellen er imidlertid bare fritak for eksisterende produktavgifter oppført. Kvotepliktige installasjoner er fritatt for CO₂-avgift på mineralolje. Dette avgiftsfritaket er ikke ført i skatteutgiftstabellen siden kvoter og avgift regulerer samme utslipp. I beregning av skatteutgifter og -sanksjoner er kvoteprisen lagt til grunn som referansesats. Det gjøres oppmerksom på at en tidligere har benyttet den generelle satsen for mineralolje i CO₂-avgiften som referansesats for sektorer som ikke er omfattet av kvotesystemet. Anslag for skatteutgifter og sanksjoner for CO₂-avgiften vil derfor ikke være direkte sammenlignbare med anslag fra tidligere budsjettdokumenter. For en nærmere redegjørelse for metodeendringen, vises til Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter og avgifter 2012, vedlegg 1.

Kvoter kan enten tildeles gratis eller de kan selges. Kvoter som tildeles gratis, gir en økonomisk fordel sammenliknet med en situasjon der bedrifter må kjøpe alle kvotene. I inneværende kvoteperiode tildeler Norge en lavere andel kvoter gratis enn noe annet land i det europeiske kvotesystemet. Det vises til omtale i Miljøverndepartementets fagproposisjon. Tildeling av gratiskvoter kan defineres som indirekte subsidiering. Petroleumsvirksomheten tildeles ingen gratiskvoter, mens landbaserte virksomheter er tildelt om lag 8 mill. tonn gratiskvoter som et årlig gjennomsnitt i perioden fra 2008 til 2012. Med en kvotepris på 110 kroner per tonn utgjør støtten i form av gratiskvoter nesten 900 mill. kroner per år. I tillegg har kraftvarmeverket på Mongstad blitt tildelt kvoter fra kvotereserven på i underkant av 1 mill. tonn kvoter for 2011 og 2012 samlet, noe som utgjør en støtte per år på drøyt 50 mill. kroner. Gratiskvoter er ikke omfattet av beregnet budsjettmessig støtte eller skatteutgifter.

Også annen statlig næringsstøtte kan gis i form av ordninger som verken kommer fram på statsbudsjettets utgiftsside eller kan regnes som skatteutgifter. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse, konsesjonsregler som begrenser etableringer innenfor en næring, eller annen regulering som gir fordeler til særskilte virksomheter.

Deregulering av kraftmarkedet i 1990-årene berørte ikke Statkrafts kraftkontrakter og leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår med den kraftintensive industrien. De gjenstående kraftkontraktene løp i all hovedsak ut ved utgangen av 2010. Statskraft har leieavtaler på myndighetsbestemte vilkår for kraftintensiv industri knyttet til avtaler fra 1960-tallet om foregrepet hjemfall. For perioden 2011 – 2030 utgjør industriens leieavtaler om lag 750 GWh per år. Til sammenlikning utgjorde kraftintensiv industris samlede forbruk av kraft i størrelsesorden 35 TWh i 2010.

Med unntak av jordbruk og store deler av næringsmiddelsektoren er det få næringer som er støttet gjennom importvern. Nesten all import av industriprodukter til Norge er nå tollfri. Klær og enkelte andre ferdigsydde tekstiler har imidlertid fortsatt en viss tollbeskyttelse. Tollsatsene er til dels meget høye for jordbruksvarer som produseres i Norge, mens de er lave for jordbruksvarer som ikke produseres her i landet.

I EØS-området er nedbyggingen av ikke-tariffære handelshindre kommet relativt langt. En rapport fra Europakommisjonen i 2002 viste at det er langt flere gjenstående handelshindre for tjenester enn for varer i det indre markedet. For å gjøre det enklere å utveksle tjenester over landegrensene vedtok EU tjenestedirektivet i desember 2006. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved lov som trådte i kraft 28. desember 2009. For varer er de aller fleste ikke-tariffære handelshindre fjernet i EØS-området. For ytterligere å bygge ned handelshindre og sikre at varene som omsettes er trygge, har EU vedtatt et overordnet regelverk om produksjon, salg og markedsføring av varer (den såkalte «varepakken»). I EU gjaldt regelverket fullt ut fra januar 2010. Der det ikke finnes felles europeiske regler og standarder, angir «varepakken» prosedyrer som myndighetene må følge dersom de krever at en nasjonal teknisk regel skal følges for varer som allerede er lovlig på markedet i en annen EØS-stat. EØS/EFTA-statene arbeider med eventuell gjennomføring i nasjonal lovgivning. En ny tiltaksplan for det indre marked kalt Single Market Act ble vedtatt av Kommisjonen i april 2011.

5.3.2 Internasjonale rammevilkår

I internasjonale avtaler legges det økende vekt på å regulere næringsstøtten. EØS-avtalen, WTO-avtalen om subsidier og utjevningsavgifter og avtalen om landbruk i WTO har hatt økende betydning for næringsstøtten.

Etter EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte er i utgangspunktet all offentlig støtte til næringsvirksomhet forbudt. Støtte til landbruk og fiske faller utenom EØS-regelverket.

Det er en rekke unntak fra forbudet om offentlig støtte. Regelverket åpner på nærmere vilkår for støtte til bl.a. forskning, utvikling og innovasjon, miljøtiltak, kompetanseheving og regional utvikling. Vilkårene for støtte gjelder både hvilke kostnader som kan dekkes, og støttenivået i det enkelte prosjekt. For skipsfart er det et særskilt sektorregelverk som åpner for omfattende, løpende driftsstøtte. Den norske rederibeskatningen og sysselsettingsstøtten til skipsfart er godkjent etter dette regelverket. Som hovedregel skal all ny offentlig støtte til næringer som omfattes av EØS-avtalen, godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan, ESA, før den iverksettes. Dette gjelder ikke såkalt bagatellmessig støtte som per definisjon ikke anses å påvirke konkurransen, eller støtte som faller inn under gruppeunntakene for meldeplikten hvor etterrapportering er tilstrekkelig. Sommeren 2011 hadde ESA 9 norske notifikasjoner og om lag 25 norske klagesaker til behandling.

Kommisjonen vedtar og reviderer regelverk på støtteområdet fortløpende. ESA skal vedta tilsvarende retningslinjer som Kommisjonen, bare begrenset av EØS-avtalens dekningsområde.

EUs reviderte kvotehandelsdirektiv åpner for at en stat fra 2013 kan velge å gi støtte til særskilte virksomheter med høyt kraftforbruk. EU begrunner dette med at utslippskostnadene for fossil kraftproduksjon isolert sett fører til høyere elektrisitetspriser og kan medvirke til at kraftkrevende industri i høyere grad lokaliseres i land uten prising av klimagassutslipp. Direktivet pålegger Kommisjonen å vedta retningslinjer med nærmere vilkår for slik støtte. Det reviderte kvotehandelsdirektivet er en del at EUs klima- og energipakke som også omfatter EUs fornybardirektiv. Fornybardirektivet vil utløse omfattende støtte til fornybar elektrisitetsproduksjon, noe gjeldende EØS-retningslinjer for miljøstøtte tillater.

Gjeldende EØS-regelverk for regional støtte utløper ved utgangen av 2013, og Kommisjonen har begynt å vurdere dette regelverket. Regelverket gir bl.a. grunnlaget for ordningene med differensiert arbeidsgiveravgift og distriktsutviklingstilskudd. Kommisjonen vurderer nå bl.a. også regelverket for finansiering av tjenester av allmenn økonomisk interesse.

Landbruket er ikke omfattet av EØS-avtalens regelverk for offentlig støtte. Utforming av en ny avtale for landbruket står imidlertid sentralt i den pågående forhandlingsrunden i WTO. Mandatet for forhandlingsrunden ble vedtatt på WTOs fjerde ministerkonferanse i Doha i 2001. Et hovedmål med denne forhandlingsrunden er at den spesielt skal komme utviklingsland til gode. Forhandlingene omfatter bl.a. landbruksvarer og markedsadgang for industrivarer (herunder fisk), tjenester, samt forbedring av regelverket for subsidier og utjevningstiltak og antidumpingtiltak.

Forhandlingssituasjonen er krevende. Høsten 2010 tok G20-landenes toppledere initiativ til å avslutte forhandlingene innen utgangen av 2011. Sommeren 2011 ble det klart at dette ikke var mulig, og usikkerheten er stor med hensyn til videre forhandlinger. På landbruksområdet innebærer forhandlingsmandatet at en ny WTO-avtale skal føre til betydelig reduksjon i handelsvridende støtte, avvikling av eksportsubsidier og vesentlig forbedret markedsadgang. Selv om det er usikkert når en ny WTO-avtale kan komme på plass, forventes det at en fremtidig avtale vil kreve aktive tilpasninger i norsk landbrukspolitikk.

Landbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien vil over tid møte økt konkurranse, bl.a. som følge av internasjonale avtaler. Regjeringen har som mål å sikre et aktivt landbruk med en variert bruksstruktur i alle deler av landet. Produktutvikling, god ressursutnyttelse og kostnadsreduksjoner er nødvendige for at det skal være mulig å opprettholde en jordbruksproduksjon på høyt nivå over hele landet. I løpet av de siste 10 årene har antall bruk blitt redusert med en tredel, dvs. om lag 22 000 enheter. Antall årsverk er redusert fra om lag 79 000 til om lag 55 000. Jordbruksarealet har blitt noe redusert i samme periode. Norsk jordbruk er fortsatt dominert av forholdsvis små enheter med et høyt kostnadsnivå i internasjonal målestokk.

Tall fra OECD viser at norsk landbruk er blant de mest beskyttede i OECD-området. Norge har den mest omfattende jordbruksstøtten blant OECD-landene i 2010. OECDs årlige beregning av jordbruksstøtte (PSE – Producer Support Estimate) omfatter både budsjettstøtte og virkning av importbeskyttelse (skjermingsstøtte målt som forskjellen mellom verdensmarkedspris og norsk pris). PSE skal i prinsippet være et totalmål for støtte og omfatter også enkelte næringsspesifikke skatte- og avgiftslettelser. For Norges del er jordbruksfradraget og avgiftsfritak på diesel eksempler på skatte- og avgiftslettelser som er inkludert i beregningene. Samlet støtte til norsk jordbruk utgjorde etter OECDs beregninger om lag 22 mrd. kroner i 2010. Av dette utgjorde den beregnede skjermingsstøtten knapt halvparten. Samlet støtte til norsk jordbruk i prosent av brutto næringsinntekt har falt noe siden 1980-årene ifølge OECDs beregninger, jf. tabell 5.5. Støtteprosenten i Norge, målt med PSE, har vært relativt stabil de siste 5 årene og variert fra 59 pst. i 2008 til 61 pst. i 2010. Støtteprosenten i gjennomsnitt for OECD-landene var 18 pst. i 2010.

Norge har i OECD-sammenheng relativt lav andel støtte som er basert på produsert mengde. De siste femten årene har det skjedd en dreining i virkemiddelbruken fra pristilskudd til mer produksjonsnøytrale virkemidler både i Norge og andre land. Dette har bl.a. bidratt til å redusere virkningen av jordbruksstøtten på samlet produksjon og på intensiteten i produksjonen.

I jordbruksoppgjørene under Stoltenberg II-regjeringen er det lagt til rette for en vesentlig høyere inntektsvekst enn de tidligere årene. Små og mellomstore bruk i distriktene er prioritert og avgangen av antall driftsenheter har avtatt noe. Regjeringen har videre stimulert miljøprofil og kulturlandskap gjennom tiltak for økt beiting, en større andel økologisk produksjon og økte bevilgninger til nasjonale og regionale miljøprogram.

For norsk fiskerinæring er det viktig med forbedringer av WTO-avtalen som omfatter tollreduksjoner, innstramminger i muligheten til vilkårlig bruk av handelstiltak og reduksjon av subsidier som fører til overkapasitet og overfiske. Fisk og fiskevarer er et av de mest beskyttede vareområdene i internasjonal handel, ofte med høye tollsatser som ligger over gjennomsnittlig industritoll. Norsk eksport av sjømat møter også anti-dumpingtiltak og i økende grad ubegrunnede tekniske, veterinære og sanitære krav. Bedret markedsadgang og beskyttelse mot vilkårlig anvendelse av handelstiltak har stor betydning for fiskeri- og havbruksnæringen, som eksporterer om lag 95 pst. av produksjonen. USA har siden 1991 anvendt antidumpingtiltak og utjevningsavgift på hel laks fra Norge. I 2006 ble tiltakene besluttet videreført for fem nye år. En ny omfattende gjennomgang av tiltakene pågår nå i USA. Det vil tidlig i 2012 bli klart om USA frafaller tiltakene.

EU er det viktigste markedet for norsk fisk og fiskevarer. Deler av fiskeeksporten er sikret tollfrihet gjennom EØS-avtalen, men det gjelder ikke for flere av de viktigste produktene, bl.a. laks, makrell, sild og reker. EØS-avtalen hindrer heller ikke at norsk fiskeeksport kan bli møtt med handelsmessige tiltak og andre konkurranseregulerende virkemidler fra EUs side. EUs antidumpingtiltak mot norsk laks og norsk regnbueørret ble fjernet i 2008. EU iverksatte et forbud mot omsetning av selprodukter fra 20. august 2010. Forbudet rammer all norsk eksport av selprodukter til EU. Etter anmodning fra Norge besluttet WTOs Tvisteløsningsorgan i april 2011 å opprette et tvisteløsningspanel. En panelavgjørelse vil kunne foreligge i løpet av 2012.

Vanskelighetene med å sluttføre WTO-forhandlingene, og det forhold at EFTA-frihandelsavtalene gir markedsadgang og disiplin utover forpliktelsene i WTO, betyr at frihandelsavtaler fortsatt vil være en viktig del av norsk handelspolitikk. Norge prioriterer å etablere frihandelsavtaler med fremvoksende markeder der potensialet for økt handel er stort. I dag har EFTA-statene undertegnet 23 handelsavtaler med 33 ulike land. Avtalen med Hong Kong var den siste som ble undertegnet og er den første EFTA-avtalen som inneholder bestemmelser om miljø og arbeidstakerrettigheter. Forhandlinger med Montenegro er sluttført, men avtalen er ikke undertegnet ennå. Forhandlinger pågår med Bosnia Hercegovina, India, Indonesia og med tollunionen mellom Russland, Hviterussland og Kasakhstan. Undertegning av en frihandelsavtale med tollunionen vil først finne sted etter at landene er blitt medlem av WTO. Norge er i bilaterale forhandlinger om en frihandelsavtale med Kina.

5.4 Fornying av offentlig sektor

5.4.1 Ressursbruk i offentlig sektor i et internasjonalt perspektiv

De vesteuropeiske landene har gjennomgående en mer omfattende velferdsstat enn andre OECD-land. Også innen Vest-Europa er det forskjeller. Således er offentlige utgifter som andel av BNP høyere i de skandinaviske landene enn i euroområdet, jf. figur 5.5A. Dette reflekterer i hovedsak ulik oppgavefordeling mellom offentlig og privat sektor. I Norge er individrettede tjenester innenfor bl.a. helse, barnehage og utdanning i hovedsak offentlig drevet og finansiert gjennom skatter. I tillegg har de nordiske landene mer omfattende offentlige inntektssikrings- og pensjonsordninger enn gjennomsnittet av OECD-land. Utbygging av offentlige velferdsordninger bidro til at veksten i utgiftsandelene var høyere i de nordiske landene enn i eurolandene fram til midten av 1990-tallet, da de nådde en topp.

Utgiftsandelene har variert mer med konjunkturene i nordiske land enn i eurolandene. Mer omfattende inntektssikringsordninger innebærer at innslaget av såkalte automatiske stabilisatorer blir større, dvs. at når privat sektors inntekter faller, så stiger offentlige utgifter, mens offentlige skatteinntekter reduseres. I tillegg kommer den aktive finanspolitikken i form av motkonjunkturtiltak for å dempe økningen i ledigheten når veksten er svak og innstrammingstiltak når veksten er sterk.

For å møte finanskrisen og det økonomiske tilbakeslaget ble finanspolitikken lagt om i ekspansiv retning i 2009 i de fleste OECD-landene. Den raskt økende gjeldsgraden i offentlig sektor har ført til et behov for å føre en strammere finanspolitikk i mange OECD-land. Flere land har utarbeidet planer for å redusere offentlig gjeld. OECD anslår at offentlige utgifter som andel av BNP vil falle betydelig i euroområdet i 2011 og 2012.

I Norge har andelen offentlige utgifter holdt seg på om lag samme nivå i 2011 som i 2010. Regjeringens budsjettforslag for 2012 innebærer at dette nivået videreføres også neste år. Utviklingen i offentlige utgifter er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veksten i offentlig konsum, dvs. offentlig forvaltnings utgifter til varer og tjenester, har vært høyere i Norge enn i Sverige, Danmark og euroområdet gjennom mange år, jf. figur 2.8 i kapittel. 2. I hovedsak har dette sammenheng med at den økonomiske veksten har vært sterkere i Norge. Det finanspolitiske opplegget innebærer en vekst på 1,5 pst. i offentlig konsum i 2012.

Sammensetningen av offentlige utgifter har endret seg over tid. Mens utgifter til helse- og omsorgstjenester og inntektssikring har økt, har utgiftsandelen særlig til næringsøkonomiske formål og kollektive tjenester avtatt. Aldringen av befolkningen vil kunne forsterke denne utviklingen framover. Figur 5.5B viser fordelingen av ulike utgifter i 2010. Selv om samlet nivå er ulikt, er sammensetningen på formålsgruppe relativt lik i ulike land. Sosiale formål, inkludert trygder og pensjoner er den største gruppen også i andre land, sammen med utgifter til helse.

Figur 5.5C viser utviklingen i offentlig sysselsetting. Den sterke økningen i andelen offentlig sysselsatte fram til begynnelsen av 1990-tallet må ses i sammenheng med utbyggingen av det offentlige tjenestetilbudet i denne perioden, som i hovedsak fant sted i kommunene. Siden midten av 1990-tallet har veksten i sysselsettingen vært om lag lik i offentlig og privat sektor. Sysselsettingen i offentlig forvaltning sto for vel 30 pst. av samlet sysselsetting i fjor, hvorav 2/3 i kommunal forvaltning. Målt i utførte timeverk, var andelene noe lavere. Det har sammenheng med at deltidsandelen er høyere i offentlig sektor enn i privat sektor. Mye av den offentlige sysselsettingen er knyttet til helse og omsorg og utdanning, noe som gjør sammenlikninger med land med en annen organisering vanskelige. Tall fra ILO viser at det er små forskjeller i sysselsettingsandelene innen statlig administrasjon og forsvar i de skandinaviske landene og enkelte andre europeiske land som Nederland, Storbritannia og Tyskland.

5.4.2 Nærmere om Regjeringens arbeid med fornying og forbedring av det offentlige tjenestetilbudet

Kommunene har det primære ansvaret for fornyingsarbeidet i kommunale tjenester. Regjeringens arbeid med fornying og forbedring av det offentlige tjenestetilbudet er mest direkte rettet inn mot statlig sektor. Omstillingstakten i statlig tjenesteproduksjon i Norge har vært høy gjennom 1990- og 2000-tallet. Statlig tjenesteproduksjon er gradvis blitt omorganisert i retning av større uavhengighet for statlige tjenesteprodusenter, et skarpere skille mellom forvaltning og produksjon, større spesialisering og regionalisering av forvaltningen. Målene med reformene har både vært å redusere kostnadene bl.a. ved utnyttelse av stordriftsfordeler og bedre brukertilbud. Fornyingsarbeidet har også lagt vekt på å forbedre styringssystemene i statlig sektor og økt utnyttelse av elektroniske tjenester.

Boks 5.1 Innbyggerundersøkelsen

Det offentlige tjenestetilbudet må organiseres slik at det møter befolkningens behov. Regjeringen introduserte i 2009 en undersøkelse for å måle hvor fornøyde folk er med det offentlige tjenestetilbudet. Bakgrunnen var bl.a. at produksjonen i offentlig sektor i liten grad omsettes i ordinære markeder, og at det dermed mangler priser til å verdsette produksjonen på samme måte som i privat sektor. For mange av tjenestene finnes det heller ikke aktuelle alternative tilbydere.

Innbyggerundersøkelsen vil bli gjennomført med jevne mellomrom. Undersøkelsen er todelt. I del 1 har en søkt å måle befolkningens generelle synspunkter på hele bredden av temaer og tjenestetyper. Resultater fra denne delen av undersøkelsen forelå tidlig i 2010 og ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2011. Del 2 har et brukerperspektiv og gir informasjon om de større publikumsrettede tjenestene på fem områder:

• Oppvekst, utdanning og kunnskap

• Helse og omsorg

• Trygghet, sikkerhet, støtte og økonomi

• Samferdsel, transport

• Inkludering i fellesskapet

Undersøkelsen bygger på metoder og modeller som også brukes i andre land. Den gir informasjon om tilfredsheten samlet, i regioner og i typer av kommuner, men ikke i enkeltkommuner eller enkeltvirksomheter. Videre gir den en standard referanseramme for diskusjon om kvalitet og innhold i offentlige tjenester.

Figur 5.6 oppsummerer resultatene fra undersøkelsens del 2. Mens tilbydere av de mest typiske rene tjenestene oppnår høy grad av tilfredshet, ligger den jevnt over noe lavere for typiske myndighetsorgan. I denne vurderingen må det imidlertid også tas hensyn til at tilbyderne har ulike roller overfor brukerne, noe som kan påvirke holdningene til tjenestene.

Kilde: Innbyggerundersøkelsen.

Statsbudsjettet og budsjettprosessen sikrer helhetlig og samlet vurdering av statens utgifter og inntekter. Rammeverket sikrer kontroll og oversikt over statens utgifter og inntekter og legger til rette for at både samlet ramme og fordelingen av midlene er i tråd med politiske prioriteringer. Samtidig gir rammeverket rom for fleksibilitet og effektiv drift i tråd med prinsippet om mål- og resultatstyring.

Regelverket for økonomistyring i staten skal sikre en effektiv styring og utnytting av statlige midler og en god mål- og resultatoppnåelse. Regelverket fastsetter standarder og prinsipper for styring, regnskapsførsel og betalingsformidling i statsforvaltningen og er dermed et sentralt styringsverktøy.

Elektroniske tjenester bidrar til at forvaltningens tjenester kan bli bedre, mer tilgjengelige og kostnadseffektive. Et eksempel på dette er Altinn, som bl.a. gir innbyggerne tilgang til å levere selvangivelsen elektronisk. Med nye elektroniske løsninger skal innbyggerne og næringslivet kunne forholde seg til en enhetlig offentlig sektor. Regjeringen arbeider for at elektroniske tjenester skal baseres på felles retningslinjer og løsninger, bl.a. slik at data kun må innrapporteres én gang. Målsettingen er at digitale løsninger skal være det foretrukne valget, og at manuelle tjenester over tid kan fases ut på enkelte områder.

God informasjon er en forutsetning for kostnadseffektivitet og brukerorientering. Den nasjonale innbyggerundersøkelsen og brukerundersøkelser på tvers av land gir informasjon om brukertilfredsheten med offentlige tjenester, jf. boks 5.1. Sammen med analyser som anslår potensialet for effektivitetsforbedringer, kan slike undersøkelser være et nyttig verktøy. Også analysearbeid knyttet til vurdering av reformer og store prosjekter er viktig, både i forkant og i ettertid, jf. boks 5.2.

I tabellen nedenfor er større, pågående fornyingstiltak i statlig sektor, både i form av sektorreformer og tverrgående reformer, beskrevet. En mer utførlig omtale av fornyingstiltak er gitt i budsjettproposisjonene for de enkelte departementer.

Etter innlemmingen av barnehagetilskuddene i 2011 er kommunesektoren i all hovedsak rammefinansiert. I tillegg til å styrke det kommunale selvstyret gir rammefinansiering insentiver til mer effektiv bruk av offentlige ressurser fordi kommunene beholder hele gevinsten av effektiviseringstiltak. Rammefinansiering er også administrativt mindre krevende både for staten og kommunene. Det innebærer at kommunene har ansvaret for sine egne tiltak for effektivisering og fornying. På noen områder kan likevel staten legge forholdene til rette for kommunale fornyingstiltak.

Kommunene tilbyr i første rekke individuelle offentlige tjenester, og de har hovedansvaret for velferdstjenester som skole, pleie- og omsorgstjenester, barnehager og sosiale tjenester. Kommunesektoren står overfor utfordringer knyttet til demografiske endringer og økte forventninger til kvalitet og dekningsgrader innenfor kommunale tjenenester. Det er behov for kontinuerlig utviklingsarbeid i kommunesektoren for å forbedre og effektivisere tjenestene.

Databasen KOSTRA gir viktig styringsinformasjon til relevante beslutningstakere og bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring i sektoren. Den kan også gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås. I tillegg kan enkeltpersoner, interessegrupper, media mv. finne informasjon om kommuners og fylkeskommuners tjenester og ressursbruk.

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet har Senter for økonomisk forskning ved NTNU (SØF) nylig sammenliknet effektivitetsnivå og effektivitetsutvikling i kommunesektoren. Analysene tyder på stor variasjon i effektivitet mellom kommunene innen grunnskole-, barnehage- og pleie- og omsorgssektoren, jf. figur 5.7. Et vektet gjennomsnitt basert på antall innbyggere i de kommunene som er omfattet, indikerer en samlet effektivitet på 0,85, der indeksverdi 1 angir de mest effektive kommunene. Analysen anslår dermed det samlede effektiviseringspotensialet for grunnskole-, barnehage- og pleie- og omsorgssektoren til 15 pst.

¹ Stolpene viser antall kommuner, som i analysen utgjør 320.

Kilde: Senter for økonomisk forskning.

I det følgende omtales noen større fornyingstiltak i kommunesektoren. Fornyingsarbeidet i kommunene er også omtalt i Prop. 115 S (2010 –2011) Kommuneproposisjonen:

• Fra 2012 innføres kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunalt betalingsansvar for utskrivningsklare pasienter. Det vil bl.a. gi kommunene et insentiv til å etablere et tilbud til denne pasientgruppen da betalingssatsen til sykehusene er høyere enn kommunenes antatte kostnader ved å tilby tjenestene.

• Interkommunalt samarbeid over kommunegrensene kan gjøre det lettere for mange kommuner å tiltrekke seg arbeidskraft med spisskompetanse på ulike fagområder. Det er nå etablert et regelverk som gjør at kommunene kan samarbeide om alle typer oppgaver. Kommunal- og regionaldepartementet ga våren 2011 ut en veileder om interkommunalt samarbeid. Det tas sikte på å fremme en lovproposisjon om en ny modell for interkommunalt samarbeid, samkommunen, høsten 2011.

• Kommunale tjenester blir i stadig sterkere grad IKT-baserte. Dette innebærer en stor utfordring, ikke minst for små kommuner, der IKT-kompetanse og -ressurser kan være begrensete. Fornyings- administrasjons- og kirkedepartementet vil, i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, KS og andre relevante instanser, identifisere mulige tiltak som kan legge til rette for forsterket samarbeid på IKT-området i kommunal sektor og mellom kommuner og statlige virksomheter.

• Kommunal- og regionaldepartementet har etablert egne nettsider som gir sammenliknbar informasjon om kommunale tjenester og kommunal økonomi., lett tilgjengelig og sammenliknbar informasjon over kommunenes inntekter og hvilke tjenester de leverer til innbyggerne.

• Regjeringen har inngått en samarbeidsavtale med KS og hovedsammenslutningene på arbeidstakersiden; «Saman om ein betre kommune» for perioden 2011 – 2015. Samarbeidet skal stimulere og bidra til å utvikle lokalt initierte prosjekter og tiltak.