3 Den økonomiske politikken

Hovedmålene for Regjeringens økonomiske politikk er arbeid for alle og en rettferdig fordeling av goder og byrder. Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstig situasjon sammenliknet med mange andre land, er det over tid veksten i fastlandsøkonomien som betyr mest for velferdsutviklingen i Norge. Den økonomiske politikken må legge til rette for en stabil økonomisk utvikling, høy sysselsetting og en effektiv bruk av ressursene.

Hovedmålet med budsjettpolitikken er å styre bruken av fellesskapets midler til offentlig forbruk, offentlige investeringer og overføringer slik at vi over tid får mest mulig velferd, og samtidig bygger opp under arbeid og verdiskaping. Budsjettpolitikken skal også bidra til en stabil økonomisk utvikling, og den må være opprettholdbar over tid. Budsjettpolitikken bestemmer sammensetningen og nivået på statens utgifter og inntekter, herunder skatter og avgifter.

Norge har i en begrenset periode store inntekter fra oljevirksomheten basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs. Dette stiller krav til rammeverket for den økonomiske politikken. Handlingsregelen og sparingen i Statens pensjonsfond utland legger til rette for en langsiktig forvaltning av oljeformuen, slik at den også kommer framtidige generasjoner til gode. Samtidig skal hensynet til en stabil økonomisk utvikling tillegges vekt i den løpende utformingen av budsjettpolitikken. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Den økonomiske politikken må ses i et langsiktig perspektiv. Til tross for dagens overskudd i offentlige budsjetter innebærer en aldrende befolkning store utfordringer for finanspolitikken på litt lengre sikt. Bærekraften i velferdsordningene og utviklingstrekk i offentlige finanser er nærmere drøftet i avsnitt 3.2.

Kommunene og fylkeskommunene er ansvarlige for viktige velferdstjenester. Gitt gjeldende lover og regelverk, styres aktiviteten i kommunesektoren i hovedsak gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter. Kommuneforvaltningens økonomi omtales i avsnitt 3.3.

Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, og dessuten understøtte god ressursbruk og sysselsetting i hele landet. Hovedtrekkene i skatte- og avgiftspolitikken omtales i avsnitt 3.4.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske kronas verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Pengepolitikken er omtalt i avsnitt 3.5.

Vi har finansiell stabilitet når det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, også i nedgangstider. Finansiell stabilitet er omtalt i avsnitt 3.6.

Finanskriseutvalget ble oppnevnt i juni 2009 for bl.a. å vurdere norske finansmarkeder i lys av erfaringene fra den internasjonale finanskrisen. Departementets vurdering og oppfølging av utvalgets forslag er omtalt i avsnitt 3.7.

Sysselsettingspolitikken skal bidra til at flest mulig deltar i arbeidslivet og til at arbeidskraften finner anvendelse der det er størst behov for den. Et økt arbeidstilbud vil også gi et vesentlig bidrag til å møte de langsiktige budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Et velfungerende arbeidsmarked vil bidra til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakelsen høy.

Det inntektspolitiske samarbeidet skal bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Selve gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar. Sysselsettingspolitikken og inntektspolitikken omtales i avsnitt 3.8.

Klimaendringene er den største miljøutfordringen verdenssamfunnet står overfor. Regjeringens klimapolitikk omtales i avsnitt 3.9.

Enkelte spørsmål knyttet til IMFs utlånskapasitet og gjennomføringen av kvote- og styrereformen omtales i avsnitt 3.10.

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Regjeringen legger handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Handlingsregelen er en strategi for jevn og gradvis økning i bruken av petroleumsinntekter i takt med utviklingen i forventet avkastning av Statens pensjonsfond utland, anslått til 4 pst. av fondskapitalen (4-prosentbanen). Samtidig skal bruken av petroleumsinntekter det enkelte år tilpasses konjunkturene. Handlingsregelen legger således til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi både på kort og lang sikt, jf. boks 3.1.

Handlingsregelen gir handlefrihet i budsjettpolitikken. Under finanskrisen dempet en ekspansiv finanspolitikk det økonomiske tilbakeslaget, men brakte samtidig bruken av oljeinntekter opp på et nivå klart over 4-prosentbanen. I 2011 er bruken av oljeinntekter igjen lavere enn forventet realavkastning av fondet. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at skatte- og avgiftsinntektene holdt seg forholdsvis godt oppe gjennom finanskrisen, jf. figur 3.1, og på et høyere nivå enn ventet.

Vi er inne i en periode hvor formuen i Statens pensjonsfond utland kan ventes å vokse. Det gir grunnlag for gradvis å øke bruken av oljeinntekter. I tråd med dette foreslår Regjeringen i budsjettet for 2012 en økning i bruken av oljeinntekter på linje med den gjennomsnittlige veksten i forventet fondsavkastning i den perioden vi er inne i.

Befolkningsutviklingen i Norge har de siste tiårene vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser, med oppgang i befolkningen i arbeidsdyktig alder og en viss nedgang i andelen eldre. Utviklingen har nå snudd, og andelen eldre i befolkningen vil etter hvert øke raskt. I 2012 legger økte utbetalinger til pensjoner beslag på en betydelig del av utgiftsveksten i statsbudsjettet. Samtidig ligger det an til gradvis svakere vekst i kapitalen i Statens pensjonsfond utland i årene framover, og dermed også i bruken av oljeinntekter. Utgiftene til pensjoner, omsorg og helse anslås å øke sterkere enn avkastningen av fondet. Veksten i slike aldersrelaterte utgifter vil fortsette også etter at fondsavkastningen antas å nå toppen rundt 15 år fram i tid. Det vil stille finanspolitikken overfor store utfordringer i tiårene framover.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2011

I statsbudsjettet for 2011 la Regjeringen opp til å holde bruken av oljeinntekter reelt uendret fra 2010 til 2011. Det ga et underskudd på statsbudsjettet på 128,1 mrd. kroner, når vi holder statens petroleumsinntekter utenom og korrigerer for virkningen av konjunkturer. Målt ved endringen i dette strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, ga budsjettet en innstramming på 0,2 prosentenheter.

Endringene i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2011 brakte det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2011 ned til 112,9 mrd. kroner, jf. tabell 3.1. Anslaget på statens skatter og avgifter og utbytteinntekter ble justert opp mer enn utgiftene.

Etter Revidert nasjonalbudsjett har det kommet ny informasjon om skatteinngangen, som viser klar vekst i innbetalingene av merverdiavgift, arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk hittil i 2011. Faktiske skatter og avgifter til staten fra fastlandsøkonomien anslås drøyt 5½ mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett. Anslaget for strukturelle skatter og avgifter på statens hånd i 2011 er satt opp med vel 4 mrd. kroner. I tillegg til løpende skatteinformasjon er det da også tatt hensyn til nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå som peker i retning av sterkere vekst i arbeidsstyrken i årene framover som følge av høyere forventet arbeidsinnvandring. Dette tilsier at også den underliggende veksten i aktivitet og skatteinntekter kan bli litt høyere enn tidligere anslått.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2011 anslås nå til 108,8 mrd. kroner, som er 14,5 mrd. kroner under 4-prosentbanen. Bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, anslås å gå ned med 3,2 mrd. 2012-kroner fra 2010 til 2011. Mål som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge reduseres det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 0,3 prosentenheter.

Statsbudsjettets utgifter utenom petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger mv. øker nominelt med 6,3 pst. i år, eller 2,8 pst. målt i faste priser, jf. figur 3.2B.

Det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet anslås til 106,1 mrd. kroner i 2011, jf. tabell 3.2. Det oljekorrigerte underskuddet, slik dette beregnes i nysaldert budsjett, dekkes av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2011 anslås til 339 mrd. kroner. Anslaget er justert opp med 26 mrd. kroner fra Revidert nasjonalbudsjett 2011. Oppjusteringen skyldes høyere netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, jf. omtale i avsnitt 2.5, og lavere oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet, mens lavere rente- og utbytteinntekter fra Statens pensjonsfond enn tidligere anslått trekker i motsatt retning.

Nettoavsetningen til Statens pensjonsfond utland i 2011 anslås til 235 mrd. kroner, knapt 40 mrd. kroner høyere enn anslått til Revidert nasjonalbudsjett. Markedsverdien av fondet ved utgangen av 2011 anslås nå til 3 115 mrd. kroner, jf. tabell 3.3. Dette er 235 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Nedjusteringen skyldes utviklingen i de aksje- og obligasjonsmarkedene fondet investerer i og en sterkere krone.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2012

Regjeringens forslag til budsjett for 2012 er basert på en økning i bruken av oljeinntekter om lag på linje med den gjennomsnittlige veksten i forventet fondsavkastning i den perioden vi nå er inne i, jf. figur 3.2A. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med om lag ¼ prosentenhet fra 2011 til 2012. Dette gir et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 122,2 mrd. kroner. Bruken av petroleumsinntekter anslås å ligge drøyt 2 mrd. kroner under forventet fondsavkastning, beregnet som 4 pst. av anslått fondskapital ved inngangen til 2012, jf. figur 3.2A.

Endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen brukes også som en summarisk indikator for budsjettets virkning på økonomien. Denne budsjettindikatoren tar imidlertid ikke hensyn til at forskjellige offentlige inntekter og utgifter kan ha ulik virkning på norsk økonomi. For å belyse hvordan budsjettet for 2012 samlet sett påvirker økonomien er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene omfatter også det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag er det som i tidligere år lagt til grunn et forløp der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Beregningene tyder på at det foreslåtte budsjettopplegget virker om lag nøytralt på økonomien, når en også tar hensyn til sammensetningen av inntekter og utgifter, jf. tabell 3.4.

Regjeringens budsjettforslag er basert på et uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2011 til 2012.

Veksten i statsbudsjettets underliggende utgifter er anslått til 5,4 pst. neste år. Korrigert for prisstigning utgjør veksten 2,1 pst. i 2012, jf. figur 3.2B og tabell 3.5. Det tilsvarer i underkant av 20 mrd. kroner. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det i tillegg korrigert for enkelte regnskapsmessige forhold og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. I beregningene for 2012 er det tatt hensyn til endringer i permitteringsregelverket for arbeidsledige.

Kommunenes samlede inntekter anslås å øke reelt med 1,4 pst. fra 2011 til 2012. Det er 5,0 mrd. 2012-kroner mer enn inntektene i 2011, slik disse ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2011. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2011, innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på 1,1 pst. fra 2011 til 2012. Den nominelle økningen kan anslås til 4,4 pst. Kommuneforvaltningens økonomi omtales nærmere i avsnitt 3.3.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 346 mrd. kroner i 2012. Netto avsetning til Statens pensjonsfond utland, der overføringen til statsbudsjettet er trukket fra, anslås til 231 mrd. kroner.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 3 685 mrd. kroner ved utgangen av 2012, hvorav 3 543 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Til sammenlikning anslås verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden til om lag 5 180 mrd. kroner ved utgangen av 2012, noe som er en økning på knapt 6 pst. fra utgangen av 2011. Statens forpliktelser i folketrygden til uføre- og etterlattepensjoner, samt alderspensjon til personer som er bosatt i utlandet, er da ikke medregnet. I tillegg kommer statens forpliktelser til pensjoner i Statens pensjonskasse, som kan anslås til 485 mrd. kroner ved utgangen av første halvår 2011.

Anslagene for statens pensjonsforpliktelser avhenger av hvilke forutsetninger som gjøres om lønnsvekst og rentenivå på lang sikt. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Tilsvarende vil også lavere rentesats øke den neddiskonterte verdien av framtidige pensjonsutbetalinger. Anslagene ovenfor er basert på en nettorente (det vil si forholdet mellom rentesats og lønnsvekst) på 2 pst. Dette er i tråd med tidligere beregninger, men framstår som høyt gitt de rentene som nå observeres i markedene. Med en nettorente på for eksempel 1½ pst. vil anslaget for forpliktelsene til alderspensjon i folketrygden øke med om lag 11 pst., eller nærmere 570 mrd. 2012-kroner. Beregningene illustrerer at innenfor rimelige forutsetninger om nettorenten vil kapitalen i Statens pensjonsfond på langt nær være tilstrekkelig til å finansiere de allerede opparbeidete rettigheter til framtidige alderspensjoner.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.1.4 Nærmere om strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. Overskuddet påvirkes ikke bare av innretningen av budsjettpolitikken, men også av svingninger i inntektene fra petroleumsvirksomheten, endringer i konjunktursituasjonen, samt enkelte andre forhold. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettpolitikken og bruken av oljeinntekter er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten, dvs. den oljekorrigerte budsjettbalansen. I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for bl.a. konjunkturelle svingninger i skatter og avgifter og i ledighetstrygden.

Finansdepartementet har siden Nasjonalbudsjettet 1987 benyttet en indikator for strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse for å vurdere innretningen av statsbudsjettet. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, har nivået på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet også blitt brukt som mål på den underliggende bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Ved å styre etter dette målet sikter en mot at den faktiske overføringen fra fondet i gjennomsnitt over tid skal følge den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond utland. Også i en rekke andre land, herunder landene i EU, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:

• Det korrigeres for at ulike skatte- og avgiftsinntekter og utbetalingen av ledighetstrygd avviker fra sine trendverdier avhengig av konjunktursituasjonen. De beregnede korreksjonene for 2011 og 2012 i tabell 3.6 gjenspeiler at skatteinntektene (fratrukket ledighetstrygd) anslås å ligge noe under trend begge år. Den positive korreksjonen for 2010 må ses i sammenheng med at uvanlig store gevinster i finansnæringen i 2009 bidro til å trekke innbetalte selskapsskatter opp i 2010.

• Det korrigeres for forskjellen mellom faktiske nivåer og anslåtte normalnivåer på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank. Størrelsen på korreksjonen trekkes opp av at det som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital fra og med 2002 og i en periode framover ikke blir overført midler fra banken til statsbudsjettet. En korreksjon for avviklingen av Folketrygdfondets beholdning av kontolån til staten fra og med 2007 trekker i motsatt retning. Videre er det tatt hensyn til at forskningsfondet ikke videreføres, jf. nærmere omtale i Gul bok for 2012.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Resultatene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger. Finansdepartementets beregninger av strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse er dokumentert på http://www.regjeringen.no/fin.

Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Beregningene omfatter også skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen og dekker perioden 1960 – 2020. For framskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige framskrivinger, jf. boks 3.2. De ulike skatte- og avgiftsartene kan deles inn i følgende hovedgrupper:

• Skatt på arbeid. Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt på personer.

• Skatt på kapital. Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre ikke-personlige skattytere (men ikke skatt på petroleumsvirksomhet), kildeskatt og arveavgift.

• Avgifter. Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter.

Utviklingen i disse tre hovedgruppene av skatter og avgifter er vist i figur 3.3A–3.3C. For årene fram til og med 2010 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2010-kroner.

¹ Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter. Ved omregningen tillegges delvis mottakere en vekt på 0,75.

Kilde: Finansdepartementet og NAV.

På budsjettets utgiftsside er aktivitetskorrigeringen knyttet til utgiftene til arbeidsledighetstrygd. Konjunkturkorreksjonen av utgiftene til ledighetstrygd tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere. Utviklingen i antall dagpengemottakere og beregnet trend er vist i figur 3.3D.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet er vist i figur 3.4A, mens de beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 3.4B. Som det framgår av 3.4A, ble bruken av oljeinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, trappet raskt opp rundt midten av 1970-tallet. Siden midten av 1970-tallet har både det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet svingt rundt et nivå tilsvarende om lag 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

I tråd med handlingsregelen har bruken av oljeinntekter økt siden 2001. Opptrappingen var særlig kraftig i 2009 på grunn av de særskilte tiltakene for å dempe virkningene av den internasjonale finanskrisen. Beregningene av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet viser en økning i den underliggende bruken av oljeinntekter med 90 mrd. 2012-kroner fra 2001 til 2012, til vel 122 mrd. kroner.

For perioden 1972 til 2011 sett under ett har drøyt 40 pst. av de samlede oljeinntektene blitt brukt over statsbudsjettet, mens resten er anvendt til å betale ned statsgjeld eller øke statens fordringer, fra 1996 i form av oppbyggingen av Statens pensjonsfond utland. Statens investeringer i petroleumsvirksomheten er også finansiert løpende over statsbudsjettet.

Kilde: Finansdepartementet.

3.1.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland og bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak, herunder veksten i folketrygdenes utgifter gitt gjeldende regelverk.

Økonomisk vekst innebærer at skattegrunnlagene gradvis øker. For gitt skatte- og avgiftssystem øker derfor skatte- og avgiftsinntektene over tid. Den underliggende veksten i skattegrunnlagene anslås å styrke budsjettet med i størrelsesorden 16 mrd. 2012-kroner per år de nærmeste årene. Dette er litt høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2011, noe som bl.a. må ses i sammenheng med at nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå peker i retning av litt høyere underliggende vekst i arbeidsstyrke og verdiskaping i årene framover enn tidligere lagt til grunn.

Selv uten ytterligere utbygging av de offentlig finansierte velferdsordningene ligger det an til betydelig økte utgifter på statsbudsjettet i årene framover. For årene 2013 – 2015 anslås utgiftene under folketrygden å øke med nærmere 11 mrd. 2012-kroner per år, først og fremst som følge av aldringen av befolkningen. Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås nyeste befolkningsframskriving innebærer en vedvarende økning i antall eldre i befolkningen i årene framover. Mens det de siste årene har vært lav vekst eller nedgang i antall eldre over 67 år, ventes det en gjennomsnittlig årlig vekst på rundt 20 000 personer fram mot 2025, jf. figur 3.5A. Samtidig ventes også den samlede befolkingen å øke og dette demper i noen grad veksten i andelen eldre.

Sammen med aldringen av befolkningen, trekker fortsatt økning i gjennomsnittlige pensjonsutbetalinger også opp utgiftene i årene framover. I tillegg vil aldringen av befolkningen etter hvert øke behovet for helse- og omsorgstjenester.

Innføringen av pensjonsreformen kan bidra til høyere utgifter innenfor folketrygden de nærmeste årene, som følge av at flere årskull nå har fått mulighet til å ta ut alderspensjon. Over tid vil imidlertid pensjonsreformen gjøre statsfinansene mer bærekraftige enn under det gamle systemet, og særlig dersom reformen slår ut i større arbeidsinnsats.

Inntektene fra petroleumsvirksomheten er basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs og vil etter hvert avta. Det vil gi en gradvis svakere vekst i Statens pensjonsfond utland, og dermed også i den forventede fondsavkastningen, jf. tabell 3.7. Med handlingsregelen har bruken av oljeinntekter økt fra 1,8 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2001, til 5,6 pst. i 2012, dvs. med i gjennomsnitt drøyt 0,3 prosentenheter per år. Basert på anslagene for utviklingen i fondskapitalen i årene framover, ligger det an til at bruken av oljeinntekter kan øke til en topp tilsvarende om lag 7½ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien rundt 2025, dvs. med i underkant av 0,2 prosentenheter per år for hele perioden sett under ett. For de nærmeste årene kan forventet innfasing langs 4-prosentbanen anslås til om lag 0,3 prosentenheter per år.

Utgiftene til alders- og uførepensjon i folketrygden anslås å øke fra 9¾ pst. av fastlands-BNP i 2012 til 12½ pst. i 2025. Det tilsvarer 0,2 prosentenheter i gjennomsnitt per år. Dette er langt kraftigere enn i årene fra 2001 til 2012 og mer enn det anslåtte rommet for årlig økt bruk av oljeinntekter fram mot 2025, jf. figur 3.5B. Reformer som demper utgiftsveksten eller øker inntektene – for eksempel ved å legge til rette for økt arbeidsinnsats – vil dermed bli viktige for å skape handlingsrom til å løse andre oppgaver.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Innledning

Finanskrisen og det påfølgende internasjonale konjunkturtilbakeslaget førte til en vesentlig svekkelse av offentlige finanser i en rekke industriland. Store underskudd i offentlige budsjetter og raskt økende statsgjeld har gjort at det stilles spørsmål ved bærekraften.

Selv om flere land har tatt viktige skritt for å redusere sine budsjettunderskudd i 2011 og 2012, framstår de statsfinansielle utfordringene fortsatt som svært store. Beregninger fra OECD viser at medlemslandene som gruppe må stramme inn sine budsjetter med ytterligere 5¼ pst. av BNP i løpet av de neste 15 årene, for å stabilisere bruttogjelden som andel av BNP. Innstrammingene må om lag dobles, dersom gjeldsandelen skal bringes tilbake til nivået fra før finanskrisen. I tillegg vil aldringen av befolkningen ifølge OECD isolert sett svekke offentlige budsjetter med om lag 3 pst. av BNP fram til 2025.

I Norge gir petroleumsinntektene et solid tilskudd til statens finanser, og Norge er ett av de få landene i Europa som har overskudd i offentlige budsjetter. Også hos oss vil imidlertid aldringen av befolkningen kunne svekke statens finansielle stilling på lang sikt. Utviklingen i offentlige finanser de siste årene omtales nærmere i avsnitt 3.2.2, og de langsiktige utfordringer for offentlige finanser i avsnitt 3.2.3.

3.2.2 Utviklingen i offentlige finanser de siste årene

Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets overskuddsmål og benyttes bl.a. til å sammenlikne overskuddet i offentlig forvaltning mellom land. Siden midten av 1990-tallet har høye petroleumsinntekter bidratt til store overskudd og voksende nettofordringer i offentlig forvaltning i Norge. I samme periode har OECD-landene og landene i euroområdet som gruppe gjennomgående hatt underskudd i offentlige budsjetter, og betydelig nettogjeld for offentlig forvaltning.

Målt som andel av BNP gikk nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning markert ned fra 2008 til 2009, både i OECD-området, i euroområdet og i Norge, jf. figur 3.6A. Dette gjenspeiler dels virkningen av det økonomiske tilbakeslaget på statens skatte- og avgiftsinntekter og dels de omfattende finanspolitiske tiltakene for å dempe oppgangen i arbeidsledigheten. For Norge hadde også nedgangen i oljeprisen fra det høye nivået i 2008 betydning.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning til om lag 323 mrd. kroner i 2012, som tilsvarer 11,5 pst. av BNP. Dette er noe lavere enn anslått for 2011 og klart lavere enn i perioden 2006 – 2008. Overskuddene i offentlig forvaltning skyldes store overskudd i statsforvaltningen, jf. tabell 3.8. Sterk vekst i antall ansatte og et høyt nivå på bruttorealinvesteringene har de siste årene bidratt til negative nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringene i kommuneforvaltningen til -23 mrd. kroner både i 2011 og 2012.

Utviklingen i nettofordringene for offentlig forvaltning avhenger ikke bare av størrelsen på nettofinansinvesteringene, men også av utviklingen i markedsverdien på fordringer og gjeld. Som følge av høye inntekter fra petroleumsvirksomheten og store avsetninger i Statens pensjonsfond utland, har offentlig forvaltnings nettofordringer gjennomgående økt kraftig de siste årene, jf. figur 3.6B. Målt som andel av BNP var 2008 et unntak, og også i 2011 ventes det en nedgang i nettofordringene for offentlig forvaltning. Ved utgangen av 2012 anslås markedsverdien av offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, til om lag 4 380 mrd. kroner, eller 156 pst. av BNP. Til sammenlikning anslås verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige utbetalinger av alderspensjoner fra folketrygden til om lag 5 180 mrd. kroner ved utgangen av 2012. Blant OECD-landene er det bare i Estland, Finland, Luxemburg, Sverige og Norge at offentlig forvaltning har positive nettofordringer.

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes som en indikator for størrelsen på offentlig forvaltning. Målt som andel av fastlands-BNP anslås de offentlige utgiftene i Norge å avta noe hvert år fra 2009 til 2012, etter en markert oppgang fra 2008 til 2009. Målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien er nivået på de offentlige utgiftene i 2012 om lag som gjennomsnittet for de siste 25 årene, men lavere enn under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og i 2003, jf. figur 3.6C.

Når offentlige utgifter måles som andel av fastlands-BNP, framstår de som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land. Målt i forhold til samlet BNP er de offentlige utgiftene noe lavere enn gjennomsnittet for euroområdet. Dette må ses i sammenheng med at petroleumsinntektene gir et ekstraordinært bidrag til BNP i Norge, og en tilsvarende lav utgiftsandel. Dagens høye petroleumsinntekter er basert på uttapping av en ikke-fornybar ressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. Offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lang sikt. På den annen side vil offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge overvurdere finansieringsbyrden, før en tar hensyn til aldringen av befolkningen. Dette skyldes dels at en da ikke regner med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og dels at en ser bort fra muligheten for alternativ anvendelse av de ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten.

Forskjeller i offentlige utgiftsandeler mellom land gjenspeiler også ulik arbeidsdeling mellom offentlig og privat sektor. Blant annet er det stor forskjell fra land til land i det offentliges ansvar for alderspensjoner. I tillegg er det ulik praksis mellom land for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter.

3.2.3 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

Lik tilgang til grunnleggende velferdsordninger er et sentralt mål i den norske velferdsmodellen. Universelle inntektssikringsordninger og det omfattende offentlige tjenestetilbudet innen undervisning, helse og omsorg bidrar til dette. De offentlige velferdsordningene finansieres i all hovedsak av skatter og avgifter på inntekter skapt av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere av offentlig finansierte ytelser, jf. figur 3.7A.

De siste tiårene har en gunstig befolkningsutvikling og økt yrkesdeltaking, særlig blant kvinner, styrket arbeidstilbudet. Dette har gitt grunnlag for å finansiere en betydelig utvidelse av velferdsordningene uten en tilsvarende økning i skattenivået. I tillegg har bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet økt fra null tidlig på 1970-tallet, til et nivå tilsvarende vel 5½ pst. av verdiskapingen i Fastlands-Norge i 2012.

Middelalternativet i siste befolkningsframskriving fra Statistisk sentralbyrå viser en utvikling der reduksjonen i den demografiske forsørgelsesbyrden gjennom de siste tiårene avløses av en vedvarende økning i andelen eldre i befolkningen i tiårene framover. Andelen eldre anslås å øke fra i overkant av 20 per 100 personer i yrkesaktiv alder i dag til i overkant av 25 per 100 personer i yrkesaktiv alder i 2020 og videre til 40 per 100 personer i 2060, jf. figur 3.7B.

Økningen i andelen eldre skyldes først og fremst økt forventet levealder, men de store fødselstallene etter krigen bidrar også til en økning i andelen eldre de nærmeste årene. Siden Folketrygdloven ble vedtatt i 1967, har forventet levealder ved fødsel økt med mer enn 7 år i Norge. I samme periode er både den formelle og den reelle pensjonsalderen redusert. I middelalternativet er det lagt til grunn at forventet levealder for nyfødte vil øke med ytterligere om lag 6½ år fram til 2060.

Befolkningsframskrivinger som Eurostat har utarbeidet som utgangspunkt for analyser av bærekraften i offentlige finanser i EU-landene viser en mer markert økning i forsørgelsesbyrden i disse landene sett under ett enn Statistisk sentralbyrås tall for Norge. Yrkesaktiviteten blant eldre er vesentlig lavere i EU enn i Norge. Dersom yrkesaktiviteten i EU tar seg opp, vil dette isolert sett bidra til å redusere de statsfinansielle utfordringene i disse landene.

Kilde: Eurostat, Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Dersom dagens arbeidsmarkedstilknytning for ulike demografiske grupper videreføres, vil de forventede endringene i befolkningens størrelse og sammensetning medføre en reduksjon i samlet arbeidsinnsats per innbygger i tiårene framover. Nedgangen vil ytterligere forsterkes dersom den obeserverte reduksjonen i gjennomsnittlig arbeidstid de siste 40 årene ikke stopper opp. Samtidig innebærer aldringen av befolkningen at arbeidsinnsatsen per innbygger må øke betydelig framover, dersom vi skal kunne opprettholde dagens standarder og dekningsgrader innenfor helse- og omsorgstjenester.

Langsiktige budsjettframskivinger indikerer at offentlige utgifter etter hvert vil vokse sterkere enn verdiskapingen og skattegrunnlaget, selv med bare en videreføring av dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker i offentlige velferdsordninger. Det er da tatt hensyn til at den vedtatte pensjonsreformen vil redusere pensjonsutgiftene over tid. Sparingen som følger av handlingsregelen er ikke alene nok til å møte veksten i offentlige utgifter på lang sikt. Med handlingsregelen gir Statens pensjonsfond utland riktig nok et varig bidrag til finansieringen av offentlige velferdsordninger, slik at petroleumsformuen også kommer framtidige generasjoner til nytte, jf. figur 3.8. Etter hvert vil likevel den relative betydningen av finansieringsbidraget fra Statens pensjonsfond utland avta som følge av økonomisk vekst. Utgiftene knyttet til aldringen av befolkningen vil samtidig fortsette å øke, slik at det oppstår et stadig større finansieringsbehov.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I Nasjonalbudsjettet 2011 ble det udekkede finansieringsbehovet i 2060 knyttet til en videreføring av dagens velferdsordninger anslått til 7¼ pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Finansieringsbehovet ble da målt i forhold til nasjonalbudsjettets anslag for skatte- og avgiftsnivået i 2010. Dersom det vedtas ytterligere kvalitetsforbedringer eller økt omfang på velferdstjenestene, vil finansieringsbehovet bli enda større.

Siden Nasjonalbudsjettet 2011 er anslaget for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter oppjustert tilsvarende 0,8 pst. av fastlands-BNP. Dette trekker isolert sett i retning av en tilsvarende nedjustering av det langsiktige inndekningsbehovet. Dette motsvares et stykke på vei av den foreslåtte økningen i bruken av oljeinntekter fra 2011 til 2012.

De langsiktige utfordringene i finanspolitikken kan også illustreres ved hjelp av beregninger på generasjonsregnskapet, jf. boks 3.3. Oppdaterte beregninger med utgangspunkt i det foreslåtte budsjettopplegget for 2012 viser et inndekningsbehov tilsvarende 9 pst. av BNP for Fastlands-Norge. I Nasjonalbudsjettet 2011 viste beregningene på generasjonsregnskapet et inndekningsbehov som tilsvarte 9½ pst. av fastlands-BNP. Nedjusteringen skyldes i hovedsak at utgangsnivået for offentlige finanser framstår som noe bedre enn for ett år siden.

Selv om petroleumsinntektene gir et viktig bidrag til finansieringen av velferdsordningene, er det utviklingen i fastlandsøkonomien som over tid betyr klart mest for vårt velferdsnivå. I figur 3.9 er petroleumsformuen sammenliknet med andre deler av vår nasjonalformue, realkapital, finanskapital og verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats. Statens pensjonsfond er regnet med i finanskapitalen. Beregninger basert på de langsiktige makroøkonomiske framskrivingene viser at verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats utgjør om lag 84 pst. av nasjonalformuen. Petroleums- og finansformuen til sammen utgjør til sammenlikning bare i overkant av 7 pst. Beregningen illustrerer at høy yrkesdeltaking og arbeidsinnsats og videre oppgang i arbeidsproduktiviteten er avgjørende for levestandarden.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Høy arbeidsinnsats er også helt avgjørende for å sikre bærekraften i de offentlige velferdsordningene. Dersom arbeidsinnsatsen per innbygger øker, vil skatteinntektene gå opp, samtidig som utgiftene til stønader kan reduseres dersom antall personer som ikke er sysselsatt går ned. Her er pensjonsreformen svært viktig, fordi den både bidrar til å dempe økningen i pensjonsutgiftene og gir insentiver til økt arbeidsinnsats.

Figur 3.10 gjengir inndekningsbehovet under alternative antakelser om olje- og gasspriser, produktivitet, arbeidsinnsats og standardvekst i helse- og omsorg. De langsiktige makroøkonomiske framskrivingene viser at en økning i arbeidsinnsatsen på om lag 10 pst. i forhold til dagens nivå vil møte en betydelig del av det udekkede finansieringsbehovet i offentlige budsjetter fram mot 2060. Tilsvarende vil en lavere arbeidsinnsats svekke offentlige finanser. Dersom den observerte nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid siden 1990 skulle fortsette i årene framover, vil for eksempel finansieringsbehovet i 2060 om lag dobles.

Kilde: Finansdepartementet.

En fortsatt utbygging av offentlige tjenester utover det som følger av dagens standarder og dekningsgrader, vil også øke de langsiktige statsfinansielle utfordringene. Dersom for eksempel den årlige veksten i timeverkene i den fellesfinansierte pleie- og omsorgssektoren blir en prosentenhet høyere enn det som følger av uendret standard og dekningsgrad, vil finansieringsbehovet i 2060 øke med nærmere 8 prosentenheter sammenliknet med referanseforløpet. De siste tiårene har ressursinnsatsen per tjenestemottaker i gjennomsnitt økt noe sterkere enn det som er lagt til grunn i dette alternativet.

De langsiktige budsjettframskrivingene viser at det etter hvert vil bli mer krevende å finansiere velferdsordningene. Reformer som demper utgiftsveksten eller øker inntektene – for eksempel ved å legge til rette for økt arbeidsinnsats – vil dermed bli viktige for å balansere offentlige budsjetter og skape handlingsrom til å løse nye oppgaver. I denne sammenhengen er pensjonsreformen svært viktig fordi den gir insentiver til økt arbeidsinnsats.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommuneforvaltningen yter viktige tjenester til den norske befolkningen og sysselsetter om lag en femdel av alle yrkesaktive. De siste årene har sektorens inntekter økt forholdsvis raskt. For seksårsperioden fra 2005 til 2011 anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 49 mrd. kroner, som tilsvarer en gjennomsnittlige årlig vekst på om lag 2¾ pst. Det er ½ prosentenhet høyere enn den gjennomsnittlige årlige veksten i realinntektene fra 1990 til 2005, jf. figur 3.11A. Om lag halvparten av veksten i inntektene etter 2005 har kommet i form av frie inntekter. Den forholdsvis sterke realveksten i inntektene de siste årene må ses i sammenheng med høy befolkningsvekst og satsing for å bedre tjenestetilbudet.

¹ I tillegg fikk kommunesektoren i 2009 et midlertidig vedlikeholdstilskudd på 4 mrd. kroner i forbindelse med den finanspolitiske tiltakspakken.

² Aktivitetsveksten i 2010 er korrigert for at fylkeskommunene overtok ansvaret for om lag 17 000 km offentlig veg.

³ Tallene for 2002 og 2004 er korrigert for overføring av henholdsvis spesialisthelsetjenesten og barnevern, familievern og rusomsorg fra fylkeskommunene til staten. For 2011 vises vekst fra første halvår 2010 til første halvår 2011.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Høy inntektsvekt har bidratt til sterk vekst i aktiviteten i kommunesektoren. Fra 2005 til 2010 økte aktiviteten i sektoren med i gjennomsnitt 3,4 pst. per år, mot en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,2 pst. i perioden fra 1990 til 2005, jf. figur 3.11B. Blant annet har sysselsettingen i kommuneforvaltningen økt betydelig de siste årene. Sysselsettingen har økt noe mindre målt i antall årsverk, som følge av en relativ høy andel deltidsansatte i kommunesektoren.

Sesongjusterte tall fra kvartalsvis nasjonalregnskap viser at veksten i sysselsettingen i kommunesektoren har fortsatt også inn i inneværende år, men veksttakten ser ut til bli lavere enn den svært sterke veksten i 2008 og 2009. I første halvår var det i gjennomsnitt sysselsatt om lag 525 000 personer i kommuneforvaltningen. Det er i underkant av 10 000 flere enn i samme periode i fjor, jf. figur 3.11C.

Kommunesektorens investeringer i bygg og anlegg har også gått mye opp de siste årene. Målt som andel av inntektene ligger investeringene på et historisk sett høyt nivå, jf. figur 3.11D. I 2010 økte investeringene i kommuneforvaltningen med 11 pst. reelt. Disse tallene er imidlertid påvirket av at fylkeskommunene i 2010 overtok ansvaret for om lag 17 000 km offentlig veg fra staten. Dersom det justeres for dette, var investeringsnivået om lag uendret fra 2009 til 2010. I første halvår i år har investeringene holdt seg på om lag samme høye nivå som i første halvår i fjor.

Netto driftsresultatet i kommunesektoren utgjorde i fjor 3,2 pst. av inntektene, mot 3,0 pst. i 2009, jf. figur 3.12A. Endringen i fordelingen av ansvaret for veger mellom stat og kommune bidro til et særlig høyt nivå for netto driftsresultatet i fylkeskommunene i fjor. Ved ansvarsoverføringen fikk fylkeskommunene kompensasjon for nye oppgaver i form av rammetilskudd, som inntektsføres i driftsregnskapet. En betydelig del av utgiftene er imidlertid knyttet til veginvesteringer, som utgiftsføres i investeringsregnskapet. Disse utgiftene påvirker ikke netto driftsresultatet. Dersom de økte rammeoverføringene til veginvesteringer holdes utenom, kan netto driftsresultatet for kommunesektoren samlet sett anslås til 2¾ pst. i 2010. For årene 2006 til 2010 har netto driftresultatet i sektoren i gjennomsnitt vært 2,9 pst. Dette er om lag på linje med det nivået som Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultatet over tid bør ligge på.

¹ Nettofinansinvesteringene er målt i bokført verdi.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Ifølge foreløpige regnskapstall var nettofinansinvesteringene i kommunesektoren -24 mrd. kroner i 2010. Underskuddet tilsvarer knapt 7 pst. av inntektene, som er det samme som i 2009, jf. figur 3.12B. De store negative nettofinansinvesteringene må ses i sammenheng med høye bruttoinvesteringer i kommuneforvaltningen som i betydelig grad lånefinansieres.

Nettogjelden i kommunesektoren har økt sterkt de siste ti årene. Ved utgangen av 2010 tilsvarte nettogjelden i underkant av 40 pst. av sektorens inntekter. Imidlertid er ikke alle kommunenes lån belastende for kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter kan finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. Dette gjelder i hovedsak investeringer knyttet til vann, avløp og renovasjon. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på lån til investeringer i skole, kirke og sykehjem samt til transporttiltak i fylkene.

Antall kommuner som er registrert i ROBEK (Register for betinget godkjenning og kontroll) og som må ha godkjenning fra fylkesmannen for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler, avtok fra en topp på knapt 120 registrerte kommuner i andre halvår 2004 til 42 i andre halvår 2007. Antall registrerte kommuner har siden holdt seg på et relativt lavt nivå, og i begynnelsen av september 2011 var det 50 kommuner i ROBEK, jf. figur 3.12C. De siste endringene i ROBEK er gjort i etterkant av at kommunestyrene og fylkestingene har vedtatt årsregnskapet for 2010. Det er for tiden ikke registrert noen fylkeskommuner i ROBEK.

3.3.2 Nærmere om kommuneøkonomien i 2011

I Nasjonalbudsjettet 2011 ble realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslått til 5,1 mrd. kroner regnet fra daværende anslag på regnskap for 2010. Veksten i kommunesektorens frie inntekter i 2011 ble anslått til 1,9 mrd. kroner, jf. tabell 3.9.

I Revidert nasjonalbudsjett ble anslagene for realvekst i både frie og samlede inntekter i 2011 noe nedjustert. Nedjusteringene skyldes bl.a. at anslaget for den kommunale deflatoren i 2011 ble oppjustert fra 2,8 pst. til 3,4 pst., i hovedsak som følge av høyere anslått lønnsvekst.

Etter Revidert nasjonalbudsjett har det kommet ny informasjon om skatteinngangen, som trekker i retning av at kommunesektorens skatteinntekter i 2011 vil bli om lag 1 mrd. kroner høyere enn tidligere lagt til grunn. Kostnadsveksten i kommunesektoren i 2011 anslås til 3,4 pst., som er uendret fra Revidert nasjonalbudsjett 2011. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2010 til 2011 anslås etter dette til 5,5 mrd. kroner eller 1,7 pst. Realveksten i de frie inntektene anslås til 1,6 mrd. kroner.

3.3.3 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2012

I Kommuneproposisjonen 2012 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2011 til 2012 på mellom 5 og 6 mrd. kroner. Det ble lagt opp til at mellom 3¾ og 4¼ mrd. kroner av denne veksten skulle komme som frie inntekter. Det ble understreket at veksten i inntektene etter vanlig praksis skal regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2011 som ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2011.

Regjeringens budsjettforslag for 2012 innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 5 mrd. kroner eller 1,4 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunesektorens inntekter i 2011 i Revidert nasjonalbudsjett 2011, jf. tabell 3.10.

Realveksten i kommunesektorens frie inntekter fra 2011 til 2012 anslås til 3¾ mrd. kroner, regnet i forhold til inntektsanslaget for 2011 i Revidert nasjonalbudsjett 2011. Skjønnstilskuddet til kommunene foreslås økt med 50 mill. kroner i 2012 til dekning av ekstraordinære utgifter til psykososial oppfølging i kommunene som følge av angrepene 22. juli 2011. Dette er ikke regnet med i den anslåtte veksten i frie inntekter.

I tillegg til den anslåtte veksten i frie inntekter får kommunesektoren økte midler bl.a. knyttet til nominell videreføring av maksimalprisen i barnehager, videre opptrapping av minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager, valgfag på ungdomstrinnet, samt økte midler til barnehager i forbindelse med foreslått omlegging av kontantstøtteordningen. Disse midlene bevilges som frie inntekter, men regnes ikke med i den oppgitte veksten i frie inntekter siden midlene er knyttet til nye oppgaver. Midlene regnes imidlertid med i veksten i de samlede inntektene.

Regjeringen foreslår også et øremerket stimuleringstilskudd til dagaktivitetsplasser for personer med demens, økte bevilgninger til barnevern og til omsorgsboliger og sykehjemsplasser. Regjeringen foreslår også at det innenfor rentekompensasjonsordningene for både skole- og svømmeanlegg og transporttiltak i fylkene kan gis tilsagn om kompensasjon for renteutgifter knyttet til investeringer på til sammen 2 mrd. kroner i 2012. Gebyrinntektene anslås reelt å øke med knapt 0,3 mrd. kroner fra 2011 til 2012.

I forbindelse med samhandlingsreformen får kommunene fra 1. januar 2012 ansvar for pasienter som er klare for utskriving fra sykehusene og 20 pst. medfinansieringsansvar for spesialisthelsetjenester. Kommunene får samtidig overført om lag 5,6 mrd. kroner fra staten. Disse midlene regnes ikke med i anslagene for vekst i frie og samlede inntekter siden det er en overføring av oppgaver. I tillegg foreslås det å opprette et eget tilskudd over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett til oppbygging av et kommunalt tilbud om øyeblikkelig hjelp.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg innebærer en realvekst i både frie og samlede inntekter i nedre del av de intervallene som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2012. Ved beregning av realveksten i kommunesektorens inntekter er det lagt til grunn en prisvekst på kommunal tjenesteyting (deflator) på 3¼ pst. fra 2011 til 2012.

Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2011 innebærer Regjeringens budsjettforslag en reell økning i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 4 mrd. kroner, tilsvarende 1,1 pst. Det er da tatt hensyn til at skatteanslaget for 2011 er oppjustert. Målt i verdi kan veksten anslås til 4,4 pst. Realveksten i de frie inntektene anslås til 2¾ mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2011.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2012 anslås til 374 mrd. kroner. Av dette utgjør de frie inntektene, som består av rammetilskudd fra staten og skatteinntekter, om lag tre fjerdedeler. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra bl.a. øremerkede tilskudd fra staten, gebyrer og momskompensasjonsordningen. Ved beregning av inntektsveksten holdes tilskudd fra momskompensasjonsordningen utenom.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Skatt på alminnelig inntekt fra personlige skattytere deles mellom staten, kommuner og fylkeskommuner. Fordelingen bestemmes ved at det fastsettes maksimalsatser på skattørene for kommuner og fylkeskommuner.

I Kommuneproposisjonen ble det signalisert at skattørene for 2012 skal fastsettes ut fra et mål om at skatteinntektene for kommunesektoren skal utgjøre 40 pst. av de samlede inntektene. Som følge av samhandlingsreformen får kommunene overført om lag 5,6 mrd. kroner fra de regionale helseforetakene i form av økt rammetilskudd. Overføringen av midler i forbindelse med samhandlingsreformen er holdt utenom beregningsgrunnlaget ved fastsettelsen av skattørene.

For å oppnå en skatteandel på 40 pst. når overføringene knyttet til samhandlingsreformen holdes utenom, foreslås de kommunale skattørene for personlig skattytere økt fra 11,3 pst. i 2011 til 11,6 pst. i 2012, dvs. en økning med 0,3 prosentenheter. De fylkeskommunale skattørene foreslås holdt uendret på 2,65 pst.

Økningen i de kommunale skattørene fra 2011 til 2012 må ses i sammenheng med at skatteandelen ble redusert fra over 44 pst. i 2010 til 40 pst. i 2011. For å oppnå dette ble de kommunale skattørene redusert med 1,5 prosentenheter fra 2010 til 2011. Siden deler av skattene blir innbetalt året etter at de påløper, medfører den lavere skattøren i 2011 isolert sett en nedgang i de innbetalte kommuneskattene også i 2012. For å motvirke denne nedgangen er det behov for en viss økning i den kommunale skattøren i 2012.

3.4 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Skattesystemet krever inn mer enn 1 000 mrd. kroner, over 40 pst. av samlet BNP, og utgjør grunnlaget for å finansiere velferdsgodene. Det er derfor viktig både å vedlikeholde systemet og løpende vurdere behovet for justeringer og forbedringer.

Skattereformen 2006 gjorde skattesystemet mer rettferdig og effektivt samtidig som den løste enkelte utfordringer knyttet til Norges EØS-forpliktelser. Evalueringen av skattereformen 2006 viser at reformen var vellykket, og at skattesystemet i hovedsak fungerer godt, jf. Meld. St. nr. 11 (2010 – 2011). Den store forskjellen i høyeste marginale skattesatser på arbeid og utbytte ble langt på vei utlignet. Skattetilpasningene er redusert, og skattesystemet har blitt mer progressivt som følge av de kraftige skjerpelsene på de høyeste formuene (gjennom fjerningen av aksjerabatten og 80-prosentregelen i formuesskatten) og innføringen av utbytteskatt, jf. figur 3.13. Evalueringen viser også at ulike virksomhetsformer behandles mer likt, og den positive utviklingen etter 1992-reformen med mer effektiv ressursbruk og økte skatteinntekter fra selskapene er ført videre. Lettelsene i lønnsbeskatningen har bidratt til økt arbeidstilbud.

¹ Omfatter trygdeavgift, skatt på alminnelig innekt (med utbytte), toppskatt og formuesskatt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For at beskatningen skal være rettferdig og virke som forutsatt, må skatteunndragelser bekjempes. Regjeringen har trappet opp kampen mot skatteunndragelser, bl.a. ved å styrke budsjettene til Skatteetaten og Toll- og avgiftsetaten og gjennomføre tiltak rettet mot bruken av kontante betalingsmidler. Regjeringen er aktiv i det internasjonale arbeidet mot skatteparadiser.

Skattesystemet kan bidra til bedre ressursbruk i samfunnet. Regjeringen har styrket avgiftene for å bedre miljøet. Miljø- og energiavgifter har økt med nesten 1,8 mrd. kroner fra 2005 til 2011. Regjeringen har også redusert gebyrer som overstiger statens kostnader ved å produsere de aktuelle tjenestene. Samlet er overprisede gebyrer redusert med om lag 550 mill. kroner siden 2007.

Regjeringen viderefører løftet om å opprettholde skatten på 2004-nivå i tråd med skatteløftet i plattformen for regjeringssamarbeidet. I 2012 legges det ikke opp til større systemendringer.

Det er imidlertid fortsatt muligheter til å forbedre skattesystemet. Blant annet peker Evalueringsmeldingen på områder i næringsbeskatningen hvor det bør ryddes opp. Regjeringen følger opp dette i 2012-budsjettet med forslag til tiltak som vil bidra til forenkling, økt likebehandling og tetting av skattehull. Det foreslås også enkelte endringer i avskrivningsreglene, bl.a. for visse typer produksjonsanlegg i industrien.

Formuesskatten er en nøkkel til å sikre at de med høye formuer og inntekter bidrar ekstra til fellesskapet. Regjeringen opprettholder nivået på og innretningen av formuesskatten. Bunnfradraget i formuesskatten økes fra 700 000 til 750 000 kroner for å ta hensyn til formuesveksten. Ektepar får dobbelt bunnfradrag, dvs. 1,5 mill. kroner med forslaget. Andelen av skattyterne som betaler formuesskatt, vil holdes om lag uendret på 17 pst.

Det foreslås ingen større endringer i inntektsbeskatningen av personer. Satsstrukturen i lønnsbeskatningen og skattesatsen på aksjeinntekter videreføres, i tråd med prinsippet om at det ikke skal være store forskjeller i høyeste marginalskatt på aksjeinntekt og arbeidsinntekt. Dermed unngås alvorlige problemer med skattetilpasning i form av at arbeidsinntekt framstilles som aksjeinntekt, slik tilfellet var før skattereformen 2006. Den reelle progresjonen i lønnsbeskatningen videreføres ved å øke innslagspunktene i toppskatten, personfradraget og maksimale minstefradrag i lønn og pensjon i takt med forventet lønnsvekst (4 pst.). Samtidig prioriterer Regjeringen skattelettelse til dem med lave lønnsinntekter ved å øke satsen i minstefradraget fra 36 til 38 pst. Det kan stimulere deltidsarbeidende til å øke stillingsandelen.

Som ledd i arbeidet med å modernisere og forenkle skattesystemet foreslår Regjeringen å fase ut særfradraget for store sykdomsutgifter. Fradraget henger dårlig sammen med helsefaglige vurderinger og prioriteringer, utelukker svake grupper som ikke betaler skatt, og påfører Skatteetaten uforholdsmessig store kostnader til vurdering og kontroll av krav om særfradrag. De frigjorte midlene benyttes til å styrke eksisterende støtteordninger på helseområdet på statsbudsjettets utgiftsside. I 2012-budsjettet økes folketrygdens refusjonstakster til tannbehandling. Samtidig styrkes Husbankens tilskuddsordning for etablering og tilpasning av bolig, bilstønadsordningen for gruppe 2-biler for barn og unge samt Diabetesforbundets arbeid med motivasjonsgrupper og å oppdage diabetes tidlig.

Næringsbeskatningen

Regjeringen foreslår enkelte endringer i næringsbeskatningen, herunder tiltak som ble varslet i Evalueringsmeldingen.

I Evalueringsmeldingen gjøres det rede for at forskjellen mellom beskatning av aksjeinntekter etter fritaksmetoden og de alminnelige skattereglene kan gi muligheter for tilpasninger. Tap på fordringer er fradragsberettiget dersom fordringen har tilstrekkelig sammenheng med kreditorselskapets virksomhet. Dette kan utnyttes ved at selskap investerer gjennom datterselskap som etableres med lite aksjekapital. Hoveddelen av selskapets innskudd i datterselskapet gjøres i form av lån. Går virksomheten i datterselskapet dårlig, kan morselskapet få fradrag for store deler av investeringen som tap på fordring. Går virksomheten godt, vil avkastningen komme som verdistigning på aksjene eller utbytte og dermed omfattes av fritaksmetoden. For å tette dette hullet foreslår Regjeringen å avskjære fradrag for tap på fordring mellom nærstående selskaper.

Regelen om korreksjonsinntekt skal sikre at all inntekt som ligger til grunn for utbytteutbetaling, er skattlagt på selskapets hånd. Regelen er relevant i tilfeller der det regnskapsmessige overskuddet er større enn det skattemessige. Normalt vil det ubeskattede overskuddet uansett komme til beskatning på et senere tidspunkt, og regelen påvirker derfor i hovedsak bare tidspunktet for skattlegging. Unntaket er dersom selskapet i mellomtiden går konkurs. Regelen om korreksjonsinntekt bringer derfor ikke inn nevneverdig proveny over tid. Regelen er imidlertid komplisert og medvirker til at selskapene gjerne venter med å betale ut utbytte for å unngå korreksjonsinntekt. Som varslet i Evalueringsmeldingen foreslås det derfor å fjerne regelen om korreksjonsinntekt.

Treprosentregelen i fritaksmetoden innebærer at tre prosent av skattefrie aksjeinntekter skal inntektsføres. Dette er en sjablong som skal korrigere for at selskapene får fradrag for kostnader knyttet til inntekter som er skattefrie gjennom fritaksmetoden. Treprosentregelen er lite treffsikker i enkelttilfeller, og den kompliserer skattesystemet fordi den forutsetter gevinst- og tapsberegning ved realisasjon selv om aksjene omfattes av fritaksmetoden. Disse ulempene kan reduseres ved å holde nettogevinster utenfor treprosentregelen. Regjeringen foreslår derfor å begrense regelen til bare å gjelde utbytte. I tillegg foreslås det i tråd med vurderingene i Evalueringsmeldingen å justere anvendelsesområdet for regelen på følgende punkter:

• Den lovtekniske utformingen av reglene medfører at utdelinger fra deltakerlignede selskaper til aksjeselskaper mv. faller utenfor treprosentregelen. Slike utdelinger skal nå omfattes.

• Treprosentregelen gjelder ikke utenlandske selskaper som mottar utbytte fra norske selskaper, siden de utenlandske selskapene ikke har fradragsrett for kostnader knyttet til skattefrie inntekter i Norge. Hvis det utenlandske selskapet driver skattepliktig virksomhet i Norge og aksjene er knyttet til denne virksomheten, har imidlertid selskapet fradragsrett for kostnader knyttet til de skattefrie inntektene. Regelen foreslås endret slik at utbytte til utenlandske selskaper omfattes hvis aksjene er knyttet til skattepliktig virksomhet i Norge.

• Treprosentregelen har redusert betydning i konsernforhold siden selskapene kan velge å overføre midler som skattefritt konsernbidrag i stedet for som utbytte og dermed unngå inntektsføring på 3 pst. Det foreslås derfor at treprosentregelen ikke skal gjelde konsernforhold. Dermed vil heller ikke utbytte bli inntektsført med 3 pst. i slike tilfeller. Unntaket i konsernforhold vil gjelde tilsvarende for utbytte til eller fra selskaper hjemmehørende i EØS.

Regjeringen varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2011 at Finansdepartementet ville arbeide videre med ulike problemstillinger knyttet til avskrivningssatsen for visse produksjonsinnretninger i industrianlegg og komme tilbake til saken i budsjettet for 2012. I to rettssaker er det lagt til grunn at mange av de aktuelle driftsmidlene, herunder sjøpumpeanlegg, renseanlegg og trykkluftanlegg, har en levetid på om lag 20 år. Verken avskrivningssatsen for anlegg (4 pst.) eller avskrivningssatsen for maskiner (20 pst.) treffer dermed godt det gjennomsnittlige reelle verdifallet for slike driftsmidler. Departementet har lagt stor vekt på administrative hensyn og hensyn til enkelhet i vurderingen av en mer differensiert behandling av driftsmidlene innenfor dagens anleggsgruppe. Det foreslås å presisere at disse driftsmidlene skal anses som anlegg, men innføre 10 pst. avskrivningssats for anlegg med brukstid inntil 20 år. Norske selskapers petroleumsvirksomhet i utlandet foreslås ikke omfattet av økningen i avskrivningssatsen for de aktuelle produksjonsinnretningene. Tilsvarende foreslås det at avskrivningssatsen for bygg med brukstid inntil 20 år økes fra 8 til 10 pst.

Regjeringen foreslår enkelte skatteendringer rettet mot jord- og skogbruk og reindrift, som samlet sett vil bedre rammevilkårene for slik virksomhet:

• I forbindelse med jordbruksforhandlingene varslet departementet at trygdeavgiften på personinntekt fra jord- og skogbruksnæring skulle økes, og at dette skulle kompenseres gjennom økt jordbruksfradrag og omdisponeringer på utgiftssiden. I tråd med dette foreslås det å øke trygdeavgiften for jord- og skogbruk fra 7,8 til 11 pst. Nedre og øvre grense samt satsen i jordbruksfradraget økes fra henholdsvis 54 200 kroner, 142 000 kroner og 32 pst. til 63 500 kroner, 166 400 kroner og 38 pst. Trygdeavgiften på næringsinntekt fra reindrift og reindriftsfradraget foreslås økt tilsvarende.

• I ordningen med jordbruksfradrag økes maksimalgrensen for utleie av og tjenesteyting med maskiner mv. fra 20 til 40 pst. Dagens maksimalgrense betyr at maskinene mv. må ha vært brukt minst 80 pst. i egen virksomhet for at inntekter fra tjenesteyting eller utleie skal kunne inngå i grunnlaget for jordbruksfradraget. Endringen gir jordbrukere muligheter for å utnytte en større del av jordbruksfradraget, og kan stimulere til bedre utnyttelse av slike maskiner.

• Avskrivningssatsen for husdyrbygg i landbruket foreslås økt fra 4 til 6 pst.

• Regelverket for investeringer innenfor landbruket med støtte til bygdeutvikling (BU-støtte) endres innenfor det distriktspolitiske virkeområdet slik at hele investeringen, også den delen som er finansiert med BU-støtte, kan avskrives. Det innebærer at avskrivningsgrunnlaget blir på linje med grunnlaget i andre bransjer som får støtte fra Innovasjon Norge med midler over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett.

Departementet ga i Evalueringsmeldingen uttrykk for at lønnsfradraget for enkeltpersonforetak med ansatte ikke har en god begrunnelse, og at eventuelle endringer i fradraget ville bli vurdert i forbindelse med de årlige budsjettene. Lønnsfradraget innebærer at det ved beregningen av eiers personinntekt fra næring gis et ekstra fradrag på 15 pst. av de samlede lønnskostnadene inklusive arbeidsgiveravgift. Lønnsfradraget er en etterlevning fra delingsmodellen. Fradraget gjelder en liten gruppe næringsdrivende med relativt høye inntekter, og gir enkeltpersonforetak med ansatte en fordel sammenlignet med tilsvarende virksomhet organisert som aksjeselskap. Regjeringen foreslår å fjerne lønnsfradraget fra 2012. Forslaget vil dermed ta bort en resterende forskjellsbehandling mellom virksomhetsformer.

Maksimums- og minimumsreglene i eiendomsskatten for kraftverk setter en øvre og nedre grense i eiendomsskattegrunnlaget for store kraftverk. I statsbudsjettet for 2011 omtalte Regjeringen maksimums- og minimumsreglene. Det ble varslet en høring og at saken skulle presenteres i budsjettet for 2012. Maksimumsgrensen har stått nominelt uendret siden den ble innført, noe som oppleves som urimelig av vertskommunene. En avvikling av maksimums- og minimumsreglene vil på den annen side ha store proveny- og fordelingsvirkninger. Regjeringen foreslår at maksimumsgrensen økes med 5 pst. i eiendomsskatteåret 2012 og med ytterligere 11 pst. i 2013. Videre foreslås det at kapitaliseringsrenten som benyttes i verdsettelsen av kraftverkene, settes til 4,5 pst. i inntektsåret 2011 (eiendomsskatteåret 2013). Regjeringens forslag anslås å øke vertskommunenes eiendomsskatteinntekter med 420 mill. kroner over de to årene, målt i forhold til en videreføring av dagens regler.

Avgifter på kjøretøy og drivstoff

I statsbudsjettet for 2011 ble det uttalt at Regjeringen så behov for en helhetlig gjennomgang av avgiftene på kjøretøy og drivstoff, og at en ville komme tilbake til dette i kommende budsjetter. Det er bl.a. viktig å gi de enkelte avgiftene en prinsipiell forankring og sikre ulike aktører forutsigbarhet med hensyn til utviklingen i framtidige avgifter.

Regjeringen ønsker å bidra til større forutsigbarhet om framtidige avgifter. Regjeringen ønsker derfor en omlegging til en mer generell veibruksavgift på drivstoff. Innen 2020 skal alle drivstoff ilegges veibruksavgifter etter energiinnholdet i drivstoffet. Veibruksavgiften skal dekke eksterne kostnader og ivareta hensynet til statens inntekter. I 2015 skal unntakene fra veibruksavgiftene evalueres. I evalueringen skal det legges vekt på statens inntekter, klima- og miljøhensyn og næringslivet i distriktene. Regjeringen har ikke planer om å endre veibruksavgiftene for alternative drivstoff før evalueringen i 2015. Regjeringen har heller ikke nå konkrete planer om å endre rammebetingelsene for elbiler. Helheten i rammebetingelsene for elbiler må imidlertid vurderes i årene framover på bakgrunn av utviklingen i salget av slike kjøretøy.

Regjeringen foreslår en ytterligere styrking av miljøprofilen i engangsavgiften i budsjettet for 2012. Alle innslagspunktene i CO₂-komponenten blir justert ned, og fradragssatsene for CO₂-utslipp under 110 g/km blir økt. Innføringen av CO₂-komponenten i engangsavgiften på kjøretøy fra og med 2007 og utviklingen av biler med lavere CO₂-utslipp har bidratt til å redusere gjennomsnittlig CO₂-utslipp fra nye personbiler betydelig.

Nyere undersøkelser tyder på at helseskadene av lokal forurensning fra kjøretøy er større enn tidligere antatt. Regjeringen foreslår derfor at det blir innført en egen NO_x-komponent i engangsavgiften. Regjeringen foreslår videre å redusere effektkomponenten i engangsavgiften. Dette innebærer at det blir mindre lønnsomt å gjennomføre ulovlige effektøkninger. Også engangsavgiften på varebiler blir endret slik at det blir lagt større vekt på utslipp av CO₂ og NO_x. Omregistreringsavgiften for typiske næringskjøretøy blir redusert med 20 pst. reelt, mens den blir redusert med 5 pst. reelt for typiske personkjøretøy. Vrakpanten blir økt fra 1 500 til 2 000 kroner. Økningen blir finansiert ved at vrakpantavgiften settes opp.

Andre endringer i skatter og avgifter

• Det maksimale fradraget for fagforeningskontingent økes fra 3 660 til 3 750 kroner.

• Fradraget for reiser mellom hjem og arbeid økes for dem som har de lengste arbeidsreisene. Forslaget er at grensen for overgang fra høy kilometersats (1,50 kroner) til lav kilometersats (0,70 kroner) økes fra 35 000 til 50 000 kilometer.

• Nivået på minstepensjon i 2011 blir høyere enn antatt da den skattefrie nettoinntekten i skattebegrensningsregelen for uførepensjonister mv. ble fastsatt i budsjettet for 2011. For å ta høyde for slike tilfeller ble innslagspunktet for å betale skatt etter skattebegrensningsregelen fastsatt med en margin. For gifte uføre har likevel innslagspunktet for å betale skatt etter skattebegrensningsregelen endt opp noe lavere enn minstepensjonen for 2011. For å unngå at gifte uførepensjonister må betale skatt på minstepensjon, økes den skattefrie nettoinntekten til 107 600 kroner i 2011 og 112 200 kroner i 2012.

• Oslo har i mange år hatt en særskilt lempelig praktisering av skattebegrensningsregelen for enslige forsørgere på overgangsstønad. For å bringe ligningspraksis i overensstemmelse med gjeldende lovregel og sikre likebehandling mellom kommuner, foreslås det gradvis å avvikle denne praksisen.

• Eiere av tomannsboliger kan med dagens regler leie ut mer enn halvparten av tomannsboligen skattefritt. Regjeringen foreslår å endre reglene slik at tomannsboliger likebehandles med andre boliger. Det vil si at bare inntil halvparten av hele tomannsboligen vil kunne leies ut skattefritt.

• Ligningsverdiene av fast eiendom i utlandet og fritidseiendom økes med 10 pst. For slik eiendom er det fortsatt nødvendig å justere ligningsverdiene opp særskilt for å ta hensyn til verdiutviklingen.

• Eigedomsskattelova endres slik at kommunene gis anledning til å skattlegge all eiendom i kommunene unntatt næringseiendom. Det betyr at de kan skattlegge bolig- og fritidseiendom samtidig som det lokale næringslivet skjermes.

• Det foreslås enkelte endringer i skattereglene for Svalbard for å motvirke skatteomgåelser og sikre at reglene er godt tilpasset internasjonale rammebetingelser.

• Fra 1. januar 2012 blir det innført et system for handel med klimagasskvoter for luftfarten. Regjeringen foreslår at CO₂-avgiften på innenriks luftfart blir redusert tilsvarende den forventede kvoteprisen i 2012, slik at den samlede CO₂-prisen ikke endres.

• Avgiftene på klimagassene HFK og PFK utvides og økes til samme nivå som CO₂-avgiften på mineralolje (lett fyringsolje og diesel).

• Merverdiavgiftssatsen på næringsmidler økes fra 14 pst. til 15 pst.

• Det foreslås å fjerne matproduksjonsavgiftene. Dette vil motvirke deler av prisøkningen som følge av økt merverdiavgift på matvarer.

• Ved innførsel av varer må importørene betale et fast gebyr per tollkredittdeklarasjon. Gebyret er vesentlig høyere enn kostnadene ved å administrere ordningen. I 2012 blir denne overprisingen merkbart redusert.

• Skattefritaket for AS Vinmonopolet oppheves samtidig som vinmonopolavgiften avvikles.

• De foreslås også noen endringer av sektoravgifter under Finansdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet, jf. tabell 3.11.

• Enkelte beløpsgrenser mv. foreslås holdt nominelt uendret fra 2011 til 2012. Det gjelder bl.a. det særskilte fradraget i lønnsinntekt, nedre grense for betaling av trygdeavgift, særskilt fradrag i Finnmark og Nord-Troms, fradraget for skiferdrivere i Finnmark og Nord-Troms, fisker- og sjømannsfradraget, nedre grense og kilometersatsene i reisefradraget, innslagspunktene i arveavgiften samt maksimal sparing i BSU.

Provenyvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget

Tabell 3.11 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2012. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2012. Referansesystemet for skatt er basert på 2011-regler, men der fradrag og inntektsgrenser i den generelle satsstrukturen i personbeskatningen i hovedsak er justert til 2012-nivå med anslått lønnsvekst fra 2011 til 2012 på 4 pst. En skattyter som kun har standardfradrag og en vekst i både alminnelig inntekt og personinntekt på 4 pst., får da samme gjennomsnittlige inntektsskatt i referansesystemet for 2012 som i 2011. Tilsvarende justeres bunnfradraget i formuesskatten i referansesystemet slik at en person med en formuessammensetning lik gjennomsnittet får samme formuesskatt i referansesystemet for 2012 som i 2011, målt som andel av formuen. Særskilte fradrag og andre grenser i personbeskatningen er justert med anslått prisvekst fra 2011 til 2012 på 1,6 pst. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2011 til 2012. Referansesystemet gir dermed reelt sett uendret skatte- og avgiftsnivå fra 2011 til 2012.

Fordelingsvirkninger av skatteopplegget 2012

Tabell 3.12 viser gjennomsnittlig endring i skatt for ulike bruttoinntektsgrupper som følge av forslaget til skatteopplegg for 2012. Forslaget om å fase ut særfradraget for store sykdomsutgifter er ikke medregnet i tabellen.

Hovedbildet er at gruppene med lave og middels inntekter får om lag uendret skatt. Unntaket er de med lønnsinntekt under om lag 217 000 kroner, som får opptil 1 150 kroner i lettelse som følge av økt sats i minstefradraget. Skjerpelsene for personene med høy bruttoinntekt er i all hovedsak et resultat av forslaget om å fjerne lønnsfradraget for enkeltpersonforetak med ansatte, og økt trygdeavgift på næringsinntekt i primærnæringene utenom fiske.

Fordelingsvirkninger av skatteendringer i perioden 2006 – 2011

Regjeringens endringer i skattesystemet siden 2005 har bidratt både til mer effektiv ressursbruk, et mer rettferdig skattesystem og økt omfordeling. Personer med høye inntekter og formuer har fått økt skatt, mens økte bunnfradrag har sikret lettelser eller uendret skatt for dem med lavere inntekter og mindre formuer.

Tabell 3.13 og 3.14 viser fordelingsvirkninger av skatteendringer i perioden 2006 – 2011. Beregningene er gjennomført med skattemodellen LOTTE-Skatt. Tabell 3.13 viser gjennomsnittlig endring i skatt med 2011-regler sammenlignet med framførte 2005-regler i ulike intervaller for bruttoinntekt, mens tabell 3.14 viser gjennomsnittlig endring i skatt i ulike intervaller for nettoformue. Skattereformen 2006 kompliserer disse beregningene og har gjort det nødvendig med visse forenklende forutsetninger, særlig knyttet til fjerningen av delingsmodellen. Enkelte virkninger har ikke vært mulig å tallfeste. Blant annet er ikke virkningen av skatt på personinntekt fra aksjeselskaper inkludert i beregningene med 2005-regler. Virkningen av å fjerne 80-prosentregelen, som reduserte formuesskatten for dem med lave inntekter i forhold til formuen, har det kun vært mulig å innarbeide i beregningene fordelt etter nettoformue, jf. tabell 3.14. Anslaget tar utgangspunkt i tidligere beregnet virkning av å fjerne 80-prosentregelen i forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2009. Denne beregningen er usikker og må tolkes med særlig forsiktighet.

Tabell 3.13 viser at personer med over 3 mill. kroner i inntekt i gjennomsnitt har fått en skatteskjerpelse på om lag 590 000 kroner under denne regjeringen, først og fremst som følge av utbytteskatten og skjerpelsene i formuesskatten. Det er i denne tabellen sett bort fra fjerningen av 80-prosentregelen, som må antas å ha hatt særlig betydning for de som over tid befinner seg i høyinntektsgruppen, men som i enkeltår kan ha lave inntekter. De øvrige endringene i formuesskatten står for om lag 17 pst. av skjerpelsen i denne inntektsgruppen, noe som illustrerer at formuesskatten er et viktig fordelingspolitisk instrument.

Fjerningen av 80-prosentregelen er alene anslått å øke skatten med om lag 800 000 kroner for de aller mest formuende, dvs. personer med over 100 mill. kroner i formue, jf. tabell 3.14. De mest formuende personene har siden 2005 fått en gjennomsnittlig skatteskjerpelse på drøyt 2 mill. kroner utenom virkningen av 80-prosentregelen. Velstående bidrar med andre ord vesentlig mer til fellesskapet enn tidligere.

Samlet sett har endringene i perioden 2006 – 2011 ført til at om lag 890 000 personer har fått netto lettelser i formuesskatten. Bunnfradraget er mer enn firedoblet for enslige og mer enn nidoblet for ektepar. Omtrent 440 000 færre personer vil betale formuesskatt i 2011 sammenlignet med 2005-reglene.

Regjeringens skatte- og avgiftsopplegg er nærmere omtalt i Prop. 1 LS (2011 – 2012) Skatter, avgifter og toll 2012.

3.5 Pengepolitikken

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Retningslinjene for pengepolitikken fra 2001 etablerte fleksibel inflasjonsstyring som rettesnor for Norges Banks rentesetting. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Pengepolitikken skal også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til målet om en stabil utvikling i norsk økonomi. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.6.

For å dempe virkningen av finanskrisen på norsk økonomi reduserte Norges Bank styringsrenten fra 5,75 pst. i oktober 2008 til 1,25 pst. i juni 2009. Med utsikter til ny oppgang i økonomien og økt inflasjon satte Norges Bank fra oktober 2009 til mai 2011 styringsrenten opp med 1 prosentenhet, til 2,25 pst. Strategien til hovedstyret, som ble lagt fram i forbindelse med publiseringen av Pengepolitisk rapport 2/11 i juni i år, var at «… styringsrenten bør ligge mellom 2¼ og 3¼ prosent fram til neste rapport legges fram 19. oktober 2011 med mindre norsk økonomi blir utsatt for nye store forstyrrelser». Rentebanen i rapporten indikerte at renten ville bli satt opp to ganger i løpet av høsten 2011, første gang i august. Som følge av nedjusterte vekstutsikter internasjonalt og tiltakende uro i finansmarkedene gjennom sommeren holdt imidlertid Norges Bank på rentemøtene i august og september styringsrenten uendret på 2,25 pst. I pressemeldingen etter møtet i september viste Norges Bank bl.a. til at «Det er uvanlig stor usikkerhet om utviklingen i renten videre framover. Skulle pris- og kostnadsveksten skyte fart og vekstutsiktene styrkes, kan renten bli satt opp. Skulle norsk økonomi bli utsatt for nye, store forstyrrelser slik at utsiktene for vekst og inflasjon blir ytterligere svekket, kan renten bli satt ned». I markedet prises det nå inn en viss nedgang i styringsrenten det nærmeste året. Norges Bank legger fram ny pengepolitisk rapport og nye renteprognoser 19. oktober.

Pengemarkedsrentene følger normalt sentralbankenes styringsrenter med et påslag. Uroen i finansmarkedene internasjonalt har ført til at differansen mellom pengemarkedsrenten med tremåneders løpetid og markedets forventninger til styringsrenten har gått noe opp den senere tiden, jf. omtale i kapittel 2.2. I det norske pengemarkedet har denne differansen økt til i underkant av 1 prosentenhet, fra om lag ½ prosentenhet i første halvår i år. Fra og med 3. oktober i år innførte Norges Bank nye regler i styringen av likviditet i den norske banksektoren med sikte på å få til økt aktivitet i det norske interbankmarkedet. I det nye systemet vil bare en viss andel av bankenes innskudd i Norges Bank forrentes til styringsrenten, mens innskudd utover dette forrentes til en lavere rente. Etter intiativ fra Norges Bank har finansnæringen endret regelverket med sikte på økt åpenhet om hvordan renten (NIBOR) i det norske interbankmarkedet settes.

Kilde: Reuters EcoWin.

Siden november i fjor har kronen styrket seg betydelig. Målt ved konkurransekursindeksen er kronen nå 2¼ pst. sterkere enn gjennomsnittlig nivå i fjor, og 4¼ pst. sterkere enn gjennomsnittet for de siste fem årene, jf. figur 3.14.

3.6 Finansiell stabilitet

3.6.1 Generelt

Finansinstitusjoner og finansielle markeder utfører viktige samfunnsfunksjoner. Banker yter kreditt, tar i mot innskudd og formidler betalinger. Forsikringsselskaper avdekker risiko og legger til rette for langsiktig sparing. Fremmed- og egenkapitalmarkedene legger til rette for lånetransaksjoner og innhenting av egenkapital samt verdsetting av finansielle instrumenter. Svikt i finanssektoren svekker produksjon og sysselsetting, og lavere aktivitet i realøkonomien har negative konsekvenser for finanssektoren.

Vi har finansiell stabilitet når det finansielle systemet er solid nok til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte, også i nedgangstider.

For å redusere risikoen for problemer i finanssektoren legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god atferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn. Regulering og tilsyn bidrar til at husholdninger og foretak har tilstrekkelig tillit til finansinstitusjoner og finansielle markeder, og slik at finansinstitusjonene kan oppfylle sin samfunnsmessige rolle. Norske myndigheter stiller minstekrav til soliditet og likviditet i finansinstitusjonene. Det er også omfattende atferdsregler for finansinstitusjoner og andre aktører i finansmarkedene.

Vi har i Norge lagt vekt på en enhetlig finansmarkedsregulering som dekker hele finanssektoren, og som regulerer ulike deler av finansmarkedet på en konsistent og helhetlig måte. Lik risiko skal som hovedregel reguleres likt, uavhengig av hva slags type finansinstitusjon som har risikoen. Dette bidrar til mer solide institusjoner, og motvirker at risiko hoper seg opp der den er minst regulert. Konsernregler skal sikre at både konsernene samlet sett og de enkelte foretakene som inngår i konsernet skal være solide og likvide. Norske myndigheter har videre lagt vekt på at reglene skal være konsistente over tid, for å unngå at reglene gjøres mer lempelige i gode tider og må strammes inn i dårlige tider. Vi har også ett felles tilsyn for hele finansnæringen. Dette bidrar til konsistens i tilsynet på tvers av bransjer, bedre samlet oversikt over utviklingen i finansnæringen, og et bedre grunnlag for å vurdere risikoen i finansnæringen samlet sett.

3.6.2 Utviklingen i finansinstitusjonene

Den internasjonale finanskrisen viste hvor sårbare særlig bankene er for forstyrrelser i penge- og kapitalmarkedene, at tillitssvikt i bankmarkedet kan spre seg raskt, og at svikt i banksektoren kan ha svært negative konsekvenser for økonomien generelt.

Norske banker og andre finansinstitusjoner har kommet bedre ut av den internasjonale finanskrisen og det påfølgende økonomiske tilbakeslaget etter 2008 enn tilsvarende institusjoner i flere andre land. Det må ses i sammenheng med at aktiviteten i norsk økonomi ble relativt lite påvirket av krisen, at norske myndigheter gjennomførte omfattende og målrettede tiltak for å stabilisere markedene, at statsfinansene i Norge er solide og at norske finansinstitusjoner generelt er underlagt god regulering og godt tilsyn.

Norske finansinstitusjoner har fått litt bedre soliditet og skaffet seg noe mer robust finansiering de siste par årene. Den direkte eksponeringen mot euroland med høy statsgjeld er lav. Store budsjettunderskudd og høy statsgjeld i flere europeiske land har ført til ny uro i de internasjonale penge- og kredittmarkedene. Uro og svikt i de internasjonale penge- og kredittmarkedene vil kunne redusere tilgang på finansiering til norske banker. Bankenes resultater avhenger i stor grad av forholdene i finansmarkedene og realøkonomien.

I Norge har gode konjunkturer og lavt rentenivå etter skatt bidratt til at boligprisene og husholdningenes gjeld har økt mye de senere årene. Vedvarende lave renter kan påvirke forventningene til husholdninger og bidra til fortsatt økning i boligpriser og husholdningenes gjeld. Det er nå stor usikkerhet omkring den framtidige utviklingen i verdensøkonomien og utviklingen i finansmarkedene. Høye boligpriser og høy gjeld kan derfor bli en utfordring for det finansielle systemet i Norge.

Finansdepartementet vurderer utsiktene for finansiell stabilitet i de årlige finansmarkedsmeldingene. I Meld. St. 21 (2010 – 2011) Finansmarknadsmeldinga 2010, som ble lagt fram i april 2011, viste Finansdepartementet bl.a. til at internasjonale finansmarkeder samlet sett har vært relativt stabile i 2010, men at ny uro internasjonalt raskt kan slå inn i det norske finanssystemet.

Bankenes resultater var lavere i første halvår 2011 enn i samme periode i fjor. Samlet resultat før skatt var 15,9 mrd. kroner, en reduksjon på 2,2 mrd. kroner fra første halvår 2010. Nedgangen skyldes i hovedsak engangsgevinster i 2010-regnskapene som følge av fusjonen mellom Nordito og danske PBS Holding. Korrigert for engangsgevinstene var det en liten forbedring i resultat før skatt sammenliknet med samme periode i 2010. Bankenes samlede netto renteinntekter var om lag 4 pst. høyere i første halvår i år enn i samme periode i fjor målt i kroner. Som andel av gjennomsnittlig forvaltningskapital falt imidlertid netto renteinntekter. Bankenes rentemargin, som er forskjellen mellom gjennomsnittlig utlåns- og innskuddsrente, var ved utgangen av første halvår 2011 på 1,97 prosentenheter mot 2,09 prosentenheter på samme tidspunkt i 2010. Bankenes utlånstap økte markert mot slutten av 2008. Mot slutten av 2009 gikk tapene ned igjen, en utvikling som har fortsatt gjennom 2010 og første halvår 2011. I første halvår 2011 utgjorde tapene tilsvarende 0,20 pst. av utlånsmassen, mot 0,27 pst. av utlånsmassen i samme tidsrom året før. For alle bankene sett under ett var kjernekapitaldekningen 11,3 pst. ved utgangen av første halvår 2011. Det er de største bankene som har lavest kjernekapitaldekning. Som understreket i Finansmarknadsmeldinga 2010 er det viktig at bankene fortsetter å styrke soliditeten. Bankene har selv et ansvar for å ha tilstrekkelig kapital og likviditet til å møte forskjellige utfordringer. Bankenes resultater avhenger i stor grad av utviklingen i norsk realøkonomi, og vil derfor kunne bli preget av usikkerhet også de nærmeste årene.

Adgangen til å bytte obligasjoner med fortrinnrett (OMF) mot statspapirer gjennom den bytteordningen som myndighetene opprettet i november 2008 har økt utstedelsen av OMF. Ved utgangen av andre kvartal 2011 var totalt utestående OMF-volum 630 mrd. kroner. Av dette er om lag 175 mrd. kroner i bytteordningen. Overføring av boliglån til kredittforetak legger til rette for at banken kan gi nye lån uten å øke sin ansvarlige kapital. Hvis de overførte lånene ikke erstattes med nye utlån, vil balansen kunne reduseres og innskuddsdekningen kunne øke. Samtidig kan den gjennomsnittlige kredittrisikoen knyttet til bankenes gjenværende lån øke hvis det er lånene med best sikkerhet som overføres til kredittforetakene. Finansdepartementet har bedt Finanstilsynet se til at overføring av obligasjonslån til kredittforetak ikke fører til en vesentlig svekkelse av låneporteføljen i den enkelte bank.

Livsforsikringsselskapene hadde samlet sett et resultat før skatt og tildeling til kunder på 12,2 mrd. kroner i første halvår i år, mot 3,6 mrd. kroner i samme periode i fjor. Det verdijusterte resultatet før skatt og tildeling til kunder, som inkluderer endringer i selskapenes kursreguleringsfond, var 7,2 mrd. kroner i første halvår i år, mot 1,7 mrd. kroner i første halvår i fjor. Livsforsikringsselskapene er mer utsatt for markedsrisiko enn bankene, ettersom en stor andel av forvaltningskapitalen er plassert i aksjer og obligasjoner. Det er knyttet en avkastningsgaranti til om lag 90 pst. av de totale forsikringsforpliktelsene. Dette er en garanti for at kundene får en minste årlig avkastning på pensjonsmidlene, uavhengig av den faktiske avkastningen selskapet oppnår gjennom forvaltningen av midlene. Garantiene er langsiktige, og et lavt rentenivå skaper derfor utfordringer for livsforsikringsselskapene.

Ved utgangen av første halvår 2011 er livsforsikringsselskapenes gjennomsnittlige årlige avkastningsgaranti om lag 3,29 pst., ifølge anslag fra Finanstilsynet. Livsforsikringsselskapene hadde en annualisert verdijustert avkastning i første halvår 2011 på 2,3 pst., mot 1,7 pst. på samme tid i fjor. Pensjonskassene, hadde en annualisert verdijustert avkastning på 0,9 pst., ned fra 1,7 pst. i første halvår i fjor. Forskjeller i verdijustert avkastning mellom livsforsikringsselskaper og pensjonskasser skyldes i hovedsak forskjellig sammensetning av aktiva. Pensjonskasser som gruppe har en høyere aksjeandel enn livsforsikringsselskapene. De ulike aktivatyper kan ha ulik verdiutvikling. Ved utgangen av andre kvartal 2011 hadde livsforsikringsselskapene samlet en kapitaldekning etter det såkalte Basel I-regelverket på 13,9 pst., og samtlige selskaper oppfylte lovkravet om 8 pst. kapitaldekning. Livsforsikringsselskapenes bufferkapital er definert som kapital ut over lovpålagte soliditets- og sikkerhetskrav og består av summen av kjernekapital ut over den kjernekapital som medgår til å oppfylle det lovpålagte kravet til ansvarlig kapital, tilleggsavsetninger begrenset oppad til årets renteforpliktelse, delårsresultat, kursreguleringsfond og risikoutjevningsfond. Denne bufferkapitalen økte med 0,8 mrd. kroner i andre kvartal 2011 til 54 mrd. kroner og utgjorde 6,1 pst. av forvaltningskapitalen ved utgangen av kvartalet. Bufferkapitalen ble redusert med om lag 10 mrd. kroner fra utgangen av første halvår og fram til 5. august, og utgjorde da om lag 5 pst. av forvaltningskapitalen. Som understreket både i Finansmarknadsmeldinga 2010 og i tidligere meldinger, er det svært viktig at livsforsikringsselskapene og pensjonskassene selv sørger for at det er godt samsvar mellom risiko og soliditet for det enkelte selskap, og at de har tilstrekkelige sikkerhetsmarginer.

3.6.3 Finansmarkedsregulering

Regelverksprosesser

Baselkomiteen har anbefalt et nytt regelverk for kapital og likviditet for banker. De såkalte Basel III-standardene innebærer bl.a. strengere krav til omfang av og kvalitet på kjernekapital, hvor ren kjernekapital («common equity tier 1») skal utgjøre 4,5 pst. (i dag 2 pst.), og kjernekapitalen («tier 1») skal utgjøre 6 pst.(i dag 4 pst.). Kravet til ansvarlig kapital holdes etter standardene uendret på 8 pst. av beregningsgrunnlaget1 (risikovektet balanse). Videre foreslår Baselkomiteen å innføre et nytt krav til uvektet egenkapitalandel («leverage ratio»), krav til bevaringsbuffer, krav til motsyklisk kapitalbuffer, og kvantitative likviditetskrav. Kravet til bevaringsbuffer («capital conservation buffer») innebærer at bankene skal holde ren kjernekapital på 2,5 pst. av beregningsgrunnlaget i tillegg til minstekravet. For å beskytte banksystemet mot følgene av sterk kredittvekst skal bankene holde en motsyklisk kapitalbuffer («countercyclical buffer») i samme størrelsesorden i perioder med sterk kredittvekst.

Figur 3.15 illustrerer den foreslåtte overgangen fra Basel II-standarder for kapitalkrav til Basel III-standardene.

Kilde: Baselkomiteen.

Basel III-standardene inneholder også to kvantitative likviditetskrav, et krav til likviditetsbuffer («liquidity coverage ratio tier 1»), og et krav om stabil finansiering («net stable funding ratio»). Det første er et krav til hvor mye likvide eiendeler en bank må ha for å kunne klare perioder med svikt i markedene for finansiering. Det andre er et krav til sammensetningen av finansieringskilder eller hvor stabil finansieringen må være.

De nye kravene skal ihht Basel III fases inn over en lang periode og vil først få full virkning fra 1. januar 2019. Kapital som ikke lenger kvalifiserer som tier 1 eller tier 2 kapital, skal fases ut innen utgangen av 2023.

EU-kommisjonen la 20. juli 2011 frem sitt forslag til gjennomføring av Basel III-standardene for banker i EU-området, den tredje revisjonen av kapitalkravsdirektivene til EU, også kalt CRD IV. Forslaget innebærer at EUs gjeldende kapitalkravsdirektiver erstattes av:

(1) en forordning med krav til institusjonenes soliditet og likviditetsstyring mv., og

(2) et nytt direktiv som regulerer adgangen til å drive virksomhet som kredittinstitusjon og verdipapirforetak.

Rettsaktene skal nå behandles i EUs parlament og EUs råd. Bruk av forordning avskjærer som hovedregel nasjonalt handlingsrom. I Kommisjonens forslag til forordning gis det likevel et visst nasjonalt handlingsrom til:

• raskere innføring av CRD IV (for eksempel umiddelbar innføring).

• høyere risikovekter for lån med pant i bolig- og næringseiendom i standardmetoden, samt strengere krav til egenkapitalandel på slike lån.

De foreslåtte rettsaktene er EØS-relevante og forventes tatt inn i EØS-avtalen. Handlingsrommet for norske myndigheter vil avhenge av hvordan EUs rettsakter blir endelig utformet og av beslutningen i EØS-komiteen.

Norske myndigheter vil fortsatt legge vekt på å utnytte det nasjonale handlingsrommet for å ha et regelverk som bidrar til solide banker. Det kan være aktuelt å vurdere nordisk samarbeid om felles raskere innføring av Basel III enn det opptrappingsplanene angir, for eksempel strengere kapitalkrav og motsyklisk kapitalbuffer. Det kan også være aktuelt å vurdere nordisk samarbeid om strengere kapitalkrav, inkludert kapitalkrav for store og systemviktige banker som benytter interne metoder for å beregne kapitalkrav på boliglån.

Kapitaldekningsregelverket i Norge

Det norske kapitaldekningsregelverket trådte i kraft 1. januar 2007 og gjennomfører EØS-reglene som svarer til EUs direktiv 2006/48/EF (CRD) og 2006/48/EF (CAD), som igjen bygger på de såkalte Basel II-reglene. Lovreglene, som inneholder generelle og overordnede bestemmelser om kapitaldekning og de nærmere hjemler for nærmere forskriftsfastsetting, ble vedtatt av Stortinget 30. juni 2006. Finansdepartementet har fastsatt detaljerte regler for beregningsgrunnlaget knyttet til kapitalkravet i forskrift 14. desember 2006 nr. 1506 om kapitalkrav for forretningsbanker, sparebanker, finansieringsforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond mv. (kapitalkravsforskriften).

Kapitaldekningsreglene bygger på tre såkalte pilarer. Pilarene skal understøtte hverandre gjensidig og skal til sammen bidra til å fremme finansiell stabilitet.

Pilar I inneholder de tekniske beregningene av kapitalkravene og definerer minimumskravet til ansvarlig kapital. Disse kravene skal dekke det minimum institusjonen tar av kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko. Bankene kan beregne minstekrav for kredittrisiko etter to alternative metoder: standardmetoden eller internratingmetoden (IRB-metoden).

Pilar II omhandler Finanstilsynets egen/supplerende vurdering av en enkeltinstitusjons samlede risiko. Under pilar II er det påkrevd at institusjonene skal vurdere sitt kapitalbehov i forhold til samlet risikoeksponering. Tilsynsmyndighetene skal vurdere disse prosessene, og det er åpnet for at tilsynet kan stille kapitalkrav på institusjonsnivå utover det som kreves etter pilar I.

Pilar III inneholder regler om informasjon som institusjonen skal gjøre offentlig tilgjengelig. Krav til informasjonen institusjonen skal offentliggjøre, skal bidra til å styrke markedsdisiplinen.

Kapitalkrav knyttet til bankenes utlån skal reflektere risiko. Pantesikrede boliglån har erfaringsmessig vært sikre utlån sett fra långivers side. Boligprisene og husholdningenes gjeld har økt mye de senere årene. Det er blitt flere husholdninger med høy gjeld. Reglene for gjeldsordning kan gjøre det vanskelig for kreditorer å få dekket sine krav. Dette tilsier at bankene bør ha mer kapital bak sine boliglån.

Det har i gjeldende regelverk vist seg å være store forskjeller i beregningen av kapitalkravet knyttet til lån med pant i bolig avhengig av om en bank bruker den såkalte standardmetoden eller egne interne beregningsmodeller. Det har også vist seg å være forskjeller mellom banker som bruker egne interne beregningsmodeller, både i og utenfor Norge. Det er som regel store systemviktige institusjoner som benytter interne beregningsmodeller. Ved bruk av interne beregningsmodeller kan beregningsgrunnlaget reduseres betraktelig. Ut fra hensynet til finansiell stabilitet er det gode grunner til ikke å øke forskjellen i kapitalkravsberegningen som følger av interne beregningsmetoder, jf. at alle banker bør ha mer kapital bak sine boliglån. Finansdepartementet vil vurdere å styrke kapitalkravet knyttet til boliglån innenfor rammen av det internasjonale regelverket, herunder vurdere skjerpede krav til de beregningsmodellene bankene bruker.

Banker som beregner kapitalkrav etter risikobaserte, interne modeller i henhold til de nye Basel II-reglene (IRB-banker), skal som en overgangsordning ha en kapitaldekning som minst tilsvarer 80 pst. av minstekravet til kapital under de mer sjablongmessige Basel I-reglene frem til 31. desember 2011.

Eventuelle utilsiktede effekter av dagens kapitalkrav beregnet etter pilar I kan også motvirkes av pilar II (og i noen grad også av pilar III) i regelverket. Finanstilsynet kan som nevnt stille kapitalkrav på institusjonsnivå, og stiller allerede under pilar II krav til IRB-bankene om å sette av kapital til en konjunkturbuffer i oppgangstider, slik at det ligger en buffer mellom minstekravet og faktisk kapitaldekning.

Mange institusjoner velger uansett å ha ansvarlig kapital ut over minstekravene i kapitaldekningsregelverket. Dette vil begrense de mulige virkningene av å justere minstekravene til kapitaldekning.

Innføring av en motsyklisk kapitalbuffer vil innebære at det samlede kapitalkravet justeres opp i gode tider, og kan være lavere i nedgangskonjunkturer. Finansdepartementet har nylig oppnevnt en arbeidsgruppe som bl.a. skal utrede spørsmål knyttet til et slikt motsyklisk kapitalkrav. Arbeidsgruppen skal utrede hvordan arbeidet med bufferkrav og makroovervåking bør innrettes i Norge, herunder bl.a. spørsmål om utforming av motsyklisk kapitalbuffer. Gruppen skal foreslå regler som gjennomfører våre forventede EØS-forpliktelser forutsatt at EUs CRD IV regelverk tas inn i EØS-avtalen. Arbeidsgruppen skal videre vurdere og eventuelt foreslå andre diskresjonære virkemidler som kan være aktuelle i forbindelse med organiseringen av et system for makroovervåking i Norge.

Rammeverk for krisehåndtering

EU-kommisjonen har hatt på høring et utkast til nytt rammeverk for krisehåndtering i finanssektoren, jf. pressemelding 6. januar 2011 og kommunikasjon KOM (2010) 579 som ble lagt frem 20. oktober 2010. Utkastet inneholder overordnede prinsippene og en rekke konkrete forslag for bankkrisehåndtering. Det foreslås tre kategorier av virkemidler: (1) forebyggende tiltak, inkludert økte tilsynskrav og krav om at alle institusjoner lager avviklings- og gjenopprettingsplaner («testament»), (2) bestemmelser som gir myndighetene mulighet til å gripe inn tidlig når det oppstår problemer, og (3) hjemler og verktøy for å kunne omorganisere, dele opp eller avvikle institusjoner. Målet er å legge til rette for at alle typer av finansinstitusjoner, uavhengig av aktivitet og størrelse, kan avvikles uten at det skaper finansiell ustabilitet, og uten å belaste offentlige budsjetter.

Det ventes at EU-kommisjonen vil legge fram et forslag til direktiv om bankkrisehåndtering og finansiering i løpet av 2011, herunder et rammeverk for krisehåndtering av grensekryssende finansinstitusjoner.

I brev til Kredittilsynet (nå Finanstilsynet) 27. juni 2008 tok Finansdepartementet opp behovet for regelendringer i banksikringsloven og informasjonstiltak, herunder om det bør innføres inntredelsesavgift for nye medlemmer, om avgiften for alle medlemmer bør speile risikoen i banken og om taket på fondets størrelse bør oppheves. I brev 26. juni 2009 sendte departementet et eget brev til Banklovkommisjonen med mandat om å utrede en revisjon av gjeldende banksikringslov med forskrifter, og at arbeidet tilpasses eventuelle endringer i relevante EU-direktiver.

Rammeverk for systemviktige finansinstitusjoner

Baselkomiteen la i juli 2011 fram et høringsdokument om metodologi for å vurdere graden av global systemviktighet hos finansinstitusjoner, samt utkast til særskilte kapitalkrav for globalt systemviktige finansinstitusjoner.

Baselkomiteen har foreløpig kommet til at 28 banker kan anses som globalt systemviktige. Disse institusjonene bør ifølge komiteen ilegges internasjonalt harmoniserte tilleggskrav, i forhold til de ordinære kravene, til tapsabsorberende evne (dvs. kapitaldekning). Komiteen mener at de globalt systemviktige bankene bør grupperes etter hvor systemviktige de er, og ilegges et progressivt tilleggskrav til ren kjernekapitaldekning på mellom 1 og 2,5 prosentenheter. Ifølge Baselkomiteen bør slike tilleggskrav innføres parallelt med de nye bufferkravene i Basel III-standardene, dvs. fra 2016 med full virkning fra 1. januar 2019. Et endelig forslag skal etter planen legges fram på G20-toppmøtet i november 2011.

Financial Stability Board (FSB) la i juli 2011 fram et høringsnotat med tilrådninger om rammeverk for håndtering av kriser i systemviktige finansinstitusjoner, herunder rammeverk for avvikling og håndtering av kriser i grensekryssende finansinstitusjoner. Ifølge FSB bør det foreslåtte rammeverket gjennomføres innen 2012. FSBs utkast til tilrådninger har mange likhetstrekk med nylige forslag fra EU-kommisjonen om krisehåndtering og avvikling, jf. avsnitt om rammeverk for krisehåndtering ovenfor. En viktig forskjell mellom forventede EU-regler og FSBs utkast er at EU-reglene trolig vil gjelde håndtering av finansinstitusjoner generelt, mens FSB konsentrerer seg om systemviktige institusjoner. Et endelig sett med tilrådninger fra FSB skal etter planen legges fram på G20-toppmøtet i november 2011.

Finanstilsynet og Norges Bank har i brev 2. september 2011 gitt et felles høringssvar til FSB.

Innskuddsgaranti

I 2009 ble det vedtatt endringer i EUs innskuddsgarantidirektiv, som bl.a. innebar at minste tillatte dekningsbeløp i nasjonale innskuddsgarantiordninger ble hevet fra 20 000 euro til 50 000 euro, og at dekningsbeløpet skulle heves ytterligere, og fullharmoniseres på 100 000 euro fra 2011. EU-kommisjonen la i juli 2010 fram et forslag til en mer omfattende revisjon av innskuddsgarantidirektivet. Dersom EU-kommisjonens forslag til nytt innskuddsgarantidirektiv blir vedtatt, og en deretter skulle ta dette direktivet inn i EØS-avtalen, vil fullharmonisering av dekningsbeløpet få stor betydning for den norske innskuddsgarantiordningen. Den norske ordningen dekker i dag inntil 2 mill. kroner per innskyter per bank. Finansdepartementet har lenge arbeidet for å få til en tilpasning av EU-reglene slik at dagens norske dekningsnivå kan videreføres. I komiteeinnstillingen fra ECON-komiteen til Europaparlamentet 24. mai 2011 er det tatt inn en bestemmelse som ivaretar Norges posisjon. Det pågår nå forhandlinger mellom Europaparlamentet, Rådet og Kommisjonen med sikte på å komme fram til et kompromiss. Finansdepartementet arbeider meget aktivt videre med denne saken.

3.7 Oppfølging av finanskriseutvalgets utredning

3.7.1 Bakgrunn

Finanskriseutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 19. juni 2009 for å vurdere det norske finansmarkedet i lys av den internasjonale finanskrisen. Utvalget ble bedt om å beskrive årsakene til den internasjonale finanskrisen og peke på områder innenfor eksisterende regelverk i Norge hvor det kan være behov for forbedringer. Utvalget la fram sin utredning, NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, 25. januar 2011.

Utvalgets sammensetning og innholdet i utredningen ble omtalt i Meld. St. 21 (2010 – 2011) Finansmarknadsmeldinga 2010, som ble lagt fram i vår. I dette avsnittet redegjøres det nærmere for hovedtrekkene i utvalgets utredning, om høringsuttalelsene som er kommet inn og hvordan departementet tar sikte på å arbeide videre med problemstillingene som utvalget reiste. Departementet vil også gjøre rede for departementets oppfølging av finanskriseutvalgets forslag i Finansmarknadsmeldinga 2011, som legges fram våren 2012.

Utvalget var sammensatt med representanter fra partene i arbeidslivet, finansnæringen, forbrukerne, myndighetene og akademia. Daglig leder ved Fafo, Jon M. Hippe, ledet utvalget. Utvalget etablerte en referansegruppe med personer med erfaring fra finansnæringen og fra ikke-finansielle foretak. Utvalget engasjerte videre en rekke internasjonale og norske eksperter og bestilte skriftlige ekspertutredninger. De skriftlige ekspertbidragene er samlet i et særtrykk til NOU 2011: 1.

Den internasjonale finanskrisen endret karakter underveis i utvalgets arbeid. Det som startet som en alvorlig krise i det internasjonale finanssystemet, utviklet seg til et kraftig realøkonomisk tilbakeslag i de fleste industrilandene og etter hvert til en statsgjeldskrise for enkeltland. Dette har blitt enda tydeligere i tiden etter at finanskriseutvalget la fram sin utredning i januar 2011, jf. nærmere omtale i kapittel 2. I Norge har både realøkonomien og finansinstitusjonene klart seg bra.

Reguleringen av finansmarkedene i Norge bygger i stor utstrekning på internasjonale anbefalinger og forpliktelser. Etter finanskrisen arbeides det med å stramme inn på disse. På enkelte områder har utvalget vurdert om det bør innføres strengere regler, og med en raskere gjennomføring, i Norge enn i andre land. Dette gjelder særlig Baselkomiteens forslag til forbedringer i internasjonale standarder for kapital- og likviditetskrav for banker («Basel III-standardene»), jf. nærmere omtale i kapittel 3.6.

3.7.2 Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalgets vurderinger av finanskrisen

Utvalget skriver at det ikke var én enkelt årsak til den internasjonale finanskrisen, men at en rekke ubalanser og systemmessige svakheter forsterket hverandre. Det som startet som et problem i en begrenset del av boligmarkedet i USA, endte opp som den mest omfattende globale finanskrisen i nyere tid. Store, globale handelsubalanser og lave renter over lang tid, ga opphav til kraftig utlånsvekst og økt risiko i både finansmarkeder og realøkonomi. Risikoen ble forsterket av at en stor del av utlånsveksten (særlig i USA) var til lite kredittverdige låntakere, og at den i stor grad ble gitt gjennom uregulerte lånesystemer. Siden rentenivået var lavt, oppstod det en «jakt» på høyere avkastning, bl.a. gjennom finansiell innovasjon. Nye finansielle produkter gjorde markedene etter hvert svært komplekse og uoversiktlige. Bankenes reelle eksponeringer ble tilslørt. Utvalget skriver videre:

«Den uheldige utviklingen ble muliggjort av svakheter i regulering og tilsyn i mange land. Deler av finansmarkedene var i det store og hele unntatt fra regulering flere steder, så som f.eks. handelen med mange finansielle derivater. Dette gjorde det mulig for banker og andre finansinstitusjoner å flytte aktiviteter til områder som enten var unntatt regulering, eller der kapitalkrav og andre virksomhetsregler var lempeligere.»

Utvalget viser til at en rekke forhold ved norsk økonomi, norske finansmarkeder og norsk finansmarkedsregulering bidro til å dempe utslagene av den internasjonale finanskrisen i Norge. Om de norske finansmarkedene skriver utvalget at det har vært viktig at norske finansinstitusjoner er underlagt en regulering som på noen områder er strengere enn det som er vanlig internasjonalt, bl.a. når det gjelder kravene til kvaliteten på bankenes egenkapital og til verdipapirisering av utlånsporteføljer. Sammen med god inntjening i finansinstitusjonene i årene før finanskrisen, bidro dette ifølge utvalget til god soliditet i norske finansinstitusjoner ved inngangen til finanskrisen. Utvalget viser dessuten til at erfaringene og lærdommene fra den norske bankkrisen på 1990-tallet kan ha vært viktig både for bankenes tilpasning og for utformingen av regelverket.

Overordnede mål

Norge kan trekke viktige lærdommer av den internasjonale finanskrisen. Arbeidet for å sikre finansiell stabilitet må etter utvalgets vurdering likevel baseres på at den neste finanskrisen kan være svært forskjellig fra denne finanskrisen. Neste finanskrise kan komme som resultat av nasjonale ubalanser, eller som følge av at globale eller regionale kriseimpulser slår inn i norsk økonomi.

Etter utvalgets syn er det viktig at et bredt sett av virkemidler benyttes for å sikre en robust og formålstjenlig finanssektor i Norge, herunder nye skatter og avgifter. Utvalget peker bl.a. på at norske myndigheter bør bedre forutsetningene for virksom konkurranse i de norske finansmarkedene, bidra til enklere og mer sammenlignbare produkter og tjenester, og mer åpenhet om aktiviteten og risikotakingen i finansmarkedene.

Utvalget framholder at erfaringene fra den internasjonale finanskrisen tilsier at viktige trekk og egenskaper ved norsk finansmarkedsregulering og tilsynspraksis bør videreføres. Utvalget viser til prinsippet om at lik risiko skal reguleres likt, og skriver om dette bl.a. følgende:

«Etter finanskrisen ser det ut til at dette prinsippet får større gjennomslag internasjonalt, som et ledd i å hindre at risiko på ny vil hope seg opp der den er minst regulert. Utvalget viser til at det er viktig at finansinstitusjoner som ved sin virksomhet påfører kunder og samfunnet lik risiko, også underlegges like regulatoriske krav til bl.a. kapital. En eventuell forskjellsbehandling av institusjonstyper må i så fall f.eks. begrunnes i at økonomiske problemer i institusjonene kan ha ulike konsekvenser for kundene og for samfunnet.»

Utvalget er positiv til en rekke tiltak for å styrke den internasjonale reguleringen av finansmarkedene, og anbefaler norske myndigheter bl.a. å ta initiativ til et styrket nordisk samarbeid om finansmarkedsregulering og tilsyn. Om sistnevnte viser utvalget til at finansmarkedene i de nordiske landene i stor grad er integrerte og på mange måter utgjør et naturlig reguleringsområde. Utvalget er likevel klare på at norske myndigheter fortsatt må vurdere de enkelte reguleringsspørsmål fra sak til sak, på selvstendig grunnlag, og at Norge bør ha et aktivt forhold til hvordan handlingsrom innenfor EØS-forpliktelsene bør benyttes. Utvalget skriver at det er viktig å ha regler som er tilpasset lokale og tilstøtende markeder, og som samsvarer med egne vurderinger av relevante risikoforhold.

Utvalgets forslag til tiltak og utredninger

Utvalgets forslag er i all hovedsak utformet slik at de skal kunne gjennomføres uten å komme i konflikt med Norges forpliktelser etter EU/EØS-retten. Den nærmere grensedragningen mot EU/EØS-retten må likevel gjøres i oppfølgingen av det enkelte forslag. Når det gjelder hjemstatsregulering og filialetablering av banker, går utvalget inn for at Norge skal arbeide for å utvide det nasjonale handlingsrommet i EU/EØS-retten.

Utvalget viser til at banker står i en særstilling når det gjelder hvilken risiko EUs prinsipper om hjemstatsregulering og filialetableringer kan innebære for det enkelte lands finanssystem, økonomi og statsfinanser. Filialer av utenlandske banker kan utgjøre viktige deler av finansmarkedene i et land (vertslandet), uten at myndighetene i vertslandet kan stille krav til institusjonens soliditet eller til kvaliteten på tilsynet med institusjonen. Videre kan finansinstitusjoner som ekspanderer i utlandet gjennom filialer innebære risiko for institusjonens hjemstat, særlig ved rask og risikofylt ekspansjon. Utvalget mener derfor at norske myndigheter bør arbeide for en adgang i EU/EØS-retten for vertsland til å kreve omdanning fra filial av utenlandsk bank til datterselskap, og en tilsvarende adgang til å kreve at egne banker organiserer sin virksomhet i utlandet gjennom datterselskaper framfor filialer. Utvalget mener altså at det bør være større grad av vertslandsregulering av banker i EU/EØS-området, slik at reguleringsmyndigheten ligger i de land som påvirkes mest av bankenes risikotaking.

Utvalget foreslår at norske myndigheter arbeider for å styrke det nordiske reguleringssamarbeidet, og at man på nordisk nivå bør vurdere å innføre strengerekapitalkrav til banker enn det som følger av EUs minstekrav, og særskilte kapitalkrav til systemviktige finansinstitusjoner. Dersom et nordisk samarbeid ikke fører fram på dette området, mener utvalget at norske myndigheter bør foreta en selvstendig vurdering av om det er behov for strengere regler og/eller raskere gjennomføring enn i EU. Utvalget tilrår videre at norske myndigheter vurderer raskeregjennomføring av de nye Basel III-kravene til likviditet i Norge enn det de internasjonale implementeringsfristene tilsier.

Finanskrisen viste hvordan sårbarhet kan bygges opp i det finansielle systemet, selv om finansinstitusjonene hver for seg framstår som solide, og at det derfor er nødvendig også å overvåke det finansielle systemet som helhet og gjennomføre tiltak dersom det oppstår fare for forstyrrelser i viktige finansielle tjenester. Finanskriseutvalget betegner dette som makroregulering. Utvalget mener at det er viktig å styrke makroreguleringen av finansiell sektor i Norge, og å legge til rette for bruk av nye virkemidler som kan begrense systemrisikoen. Utvalget tilrår at det innføres et motsyklisk kapitalkrav for å bedre bankenes kapitaldekning og bremse kredittveksten i økonomiske oppgangstider. Utvalget foreslår videre at Norges Bank gis et klarere formelt ansvar for jevnlig å gi råd om bruk av diskresjonære virkemidler i makroreguleringen, og at Finanstilsynet gis tilstrekkelige hjemler for å kunne ta i bruk relevante makrovirkemidler for å bremse oppbygging av finansiell sårbarhet.

Utvalget viser til at det norske systemet for håndtering av finansinstitusjoner i krise er nedfelt i banksikringsloven, og at gjeldende regelverk åpner for en rekke ulike tiltak, avhengig av hvor langt framskreden krisen i finansinstitusjonen er kommet. Det norske krisehåndteringssystemet ble ikke satt på alvorlig prøve under finanskrisen, da det bare var den relativt beskjedne norske virksomheten til de islandske storbankene som kom i krise. Utvalget skriver at krisen i denne virksomheten ble håndtert på en effektiv måte, uten at kundene ble påført tap, men også at den internasjonale finanskrisen har synliggjort forbedringspotensial i det norske krisehåndteringssystemet. Utvalget foreslår at myndighetene utreder nærmere hvilke endringer som bør gjøres i det norske krisehåndteringssystemet, herunder om det bør innføres pålegg for banker om å ha en avviklingsplan («testament»), mulighet for å splitte opp banker og opprette såkalte brobanker, mulighet for tvungen omgjøring av deler av bankens gjeld til egenkapital, og om det bør gjøres endringer i banksikringslovens terskelverdier for når myndighetene kan og skal gripe inn, og hvilke tiltak som da kan anvendes.

Utvalget mener at krisehåndteringsverktøyene bør underlegges offentlig myndighet. Dette begrunnes med at det vil kunne være interessekonflikter mellom de som styrer Bankenes sikringsfond (bankene) og staten. Utvalget mener også at avgiften som bankene betaler for å være med i innskuddsgarantiordningen i størst mulig grad bør reflektere risikoen i den enkelte bank, og at avgiften ikke bør falle bort (slik den gjør i dag) når innskuddsgarantifondet har nådd en bestemt størrelse. For å fjerne muligheten for å spekulere mot innskuddsgarantiordningen, mener utvalget at norske myndigheter bør utrede om lovregler kan innføres for å forhindre at filialer av utenlandske banker melder seg inn eller ut av ordningen på opportune tidspunkt.

På pensjons- og livsforsikringsområdet foreslår utvalget en gjennomgang av regelverket for å løse særskilte norske soliditets- og kostnadsutfordringer, og for åpne for alternative pensjonsprodukter som kombinerer egenskaper fra innskuddsbaserte og ytelsesbaserte pensjonsprodukter. Utvalget foreslår også at det utredes nærmere hvilke nye krav som eventuelt bør stilles til utformingen av standardrisikoprofiler i innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger, for å sikre at arbeidstakere og pensjonister får en passende markedsrisiko. Utvalget mener at det er særlig viktig at risikoen trappes ned i takt med at arbeidstakeren nærmer seg pensjonsalder.

Utvalget mener at myndighetene bør vurdere konsekvensene av et lite marked for norske statsobligasjoner, spesielt i lys av regelverksendringer i EU-regi som vil bli implementert i Norge de kommende årene. Utvalget viser til at pågående regelverksprosesser i EU vil kunne få betydning for etterspørselen etter norske statspapirer på noe sikt, så som nye kvantitative minstekrav til bankenes likviditetsbuffere (Basel III), og nytt solvensregelverk for forsikringsselskaper (Solvens II).

Mange av de valgene forbrukerne tar i finansmarkedene, f.eks. valg med hensyn til pensjonssparing, verdipapirinvesteringer og lån til boligkjøp, kan medføre høy risiko for den enkelte. Det kan være stor forskjell i kunnskap om produktene hos kjøper og selger, og utvalget viser til at det for kjøper sjelden er rom for «prøving og feiling». Utvalget foreslår derfor en rekke tiltak for å bedre forbrukervernet i finansmarkedene og for å gjøre det enklere for forbrukere å treffe gode investeringsbeslutninger. Utvalget foreslår bl.a. krav om et standardisert opplysningsdokument om spare- og investeringsprodukter, videreføring av motregningsrett når lån overføres fra en bank til et kredittforetak, lovregel om at finansinstitusjoner som ikke etterlever nemndsvedtak i forbrukerens favør må dekke forbrukerens kostnader i forbindelse med en eventuell rettssak, og forbud mot at finansinstitusjoner kan benytte navn eller betegnelser i sin markedsføring som tildekker hvilken institusjon som faktisk vil stå for kundeforholdet. Utvalget tilrår også at Finanstilsynet får et tydeligere lovfestet ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene, og at det utredes om Finanstilsynet bør få utvidede hjemler til å ilegge administrative sanksjoner.

Utvalget mener at skatter og avgifter kan bidra til økt fleksibilitet og nasjonalt handlingsrom i den samlede politikken overfor finanssektoren. Utvalget foreslår for det første at norske finansinstitusjoner ilegges en såkalt stabilitetsavgift, basert på institusjonenes gjeld ut over egenkapital og sikrede innskudd, som reflekterer eventuelle forventninger hos kreditorer om at deres risiko er redusert som følge av sannsynligheten for statlig inngripen (implisitt statsgaranti). En slik stabilitetsavgift, skriver utvalget, kan rette opp en markedssvikt, fremme finansiell stabilitet, og bidra til å finansiere statlig inngripen. For det andre foreslår utvalget at det utredes om det bør innføres en såkalt aktivitetsskatt på finansinstitusjonenes overskudd og lønnsutbetalinger, for å beskatte merverdien som skapes i finanssektoren. Utvalget viser til at det er uheldig at omsetning og formidling av finansielle tjenester i hovedsak er unntatt fra merverdiavgiften (som skyldes at det er teknisk vanskelig å fastsette et egnet avgiftsgrunnlag), fordi det fører til underbeskatning av finanssektoren og vridninger i forbruk og næringsstruktur. For det tredje tilrår utvalget at beskatningen av bolig bringes mer på linje med skattleggingen av øvrige formuesobjekter, med henvisning til at det er bred enighet blant økonomer om at bolig og fast eiendom generelt er for lavt beskattet i Norge, og til at sistnevnte kan gjøre husholdningene mer sårbare overfor svingninger i boligprisene. Utvalget understreker likevel at det er betydelige utfordringer ved å gjøre store endringer i boligbeskatningen raskt.

3.7.3 Høring

Departementet sendte utvalgets utredning, NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, på alminnelig høring 2. februar 2011, med frist 3. mai 2011. Høringsmerknadene er i sin helhet tilgjengelige på departementets nettsider.

Utvalgets forslag på pensjons- og livsforsikringsområdet ble oversendt Banklovkommisjonen (som del av kommisjonens arbeid med private pensjonsordninger mv.), og vil eventuelt bli sendt på høring senere, som del av Banklovkommisjonens utredning.

Høringsinstansene slutter seg i hovedsak til utvalgets forståelse av den internasjonale finanskrisens årsaker og virkninger. Finansnæringens Fellesorganisasjon mener imidlertid at norsk finansnærings avhengighet av utenlandsk finansiering burde blitt viet mer oppmerksomhet i utvalgets utredning. Blant de enkeltforslag som har fått mest oppmerksomhet blant høringsinstansene, er forslagene om ny skatte- og avgiftslegging av finanssektoren, strengere og raskere gjennomføring av ventede, nye EU-regler om kapital og likviditet, virkemidler og organisering i makroreguleringen, og utredning av konsekvensene av et lite statsobligasjonsmarked i Norge.

Det er et tydelig skille mellom høringsinstansene når det gjelder forholdet til EU og hvorvidt Norge bør ta egne initiativ – som utvalget foreslår – eller avvente EU-tiltak. Finansnæringen og næringslivsorganisasjonene går i de fleste tilfellene inn for å avvente utviklingen i EU, mens andre interesseorganisasjoner og myndighetsorganene i større grad støtter utvalgets forslag om norske initiativ og selvstendige norske vurderinger og tiltak. Arbeidstakerorganisasjonene er blant instansene som klarest støtter utvalgets forslag, og som mener at regjeringen bør følge opp forlagene på selvstendig grunnlag.

3.7.4 Departementets vurdering og oppfølging

Generelt

Utredningen gir etter departementets syn et viktig bidrag til å forstå finanskrisen og virkningene i Norge. Den internasjonale finanskrisen viste at Norge – som har en liten, åpen økonomi – er sårbar for forstyrrelser i internasjonale markeder. Finanskrisen avdekket svakheter i det internasjonale finanssystemet som regulatoriske myndigheter i liten grad har vært oppmerksom på tidligere.

Utvalget peker på at det er gjort mye riktig i Norge i årene forut for finanskrisen, både i den økonomiske politikken og i finansmarkedsreguleringen. Finansdepartementet vil, i tråd med utvalgets tilråding, bygge videre på styrkene i norsk finansmarkedsregulering.

Norges EØS-forpliktelser ligger til grunn for reguleringen av norske finansmarkeder. Departementet vil i tråd med utvalgets tilrådinger fortsatt arbeide for å utnytte den nasjonale handlefriheten og supplere EU-regler med nasjonale regler, der det er hensiktmessig og EØS-retten åpner for det. Førende for utformingen av regelverket er prinsippet om å regulere lik risiko likt, uavhengig av type institusjon og marked. Et regelverk basert på dette prinsippet fremmer i dag soliditeten i norsk finansnæring, bidrar til likere konkurransevilkår og hindrer at risiko hoper seg opp der den er minst regulert.

Departementet deler utvalgets oppfatning om at Norden på mange måter er et velegnet område for reguleringssamarbeid, bl.a. fordi de nordiske landene på en del felter utgjør et marked med en nokså felles tilbudsside. Et styrket samarbeid om utnyttelse av nasjonal handlefrihet innenfor en nordisk ramme kan etter departementets syn være hensiktsmessig fordi reguleringen da kan bli mer virkningsfull, fordi det kan redusere eventuelle konkurranseulemper som følge av nasjonale regler, og fordi fellesnordiske regler som går ut over EUs minstekrav kan bidra til å styrke soliditeten også hos filialer av utenlandske finansinstitusjoner i Norge. Det er i dag er et samarbeid i Norden om finansmarkedsregulering og tilsyn, bl.a. gjennom løpende kontakt mellom landenes reguleringsmyndigheter og sentralbanker, tilsynssamarbeid om enkeltinstitusjoner og en nordisk-baltisk samarbeidsavtale («memorandum of understanding») for å forebygge, håndtere og løse eventuelle problemer i banker med virksomhet i flere av landene. Departementet har også kontakt med det svenske finansdepartementet med sikte på et felles initiativ om styrkede kapitalkrav mv., herunder raskere gjennomføring av Basel III-standardene.

I avsnittene nedenfor kommenteres departementets vurdering og oppfølging av enkelte av utvalgets forslag.

Filial vs. datterselskap

Departementet er positiv til utvalgets anbefaling om at det bør arbeides for en adgang i EØS-retten for vertsland til å kreve omdanning fra filial til datterselskap (og en tilsvarende adgang til å kreve at egne banker organiserer utenlandsk virksomhet gjennom datterselskaper). Finanskrisen har tydelig vist at regulerings- og tilsynsmyndigheten bør ligge i de landene som påvirkes mest av bankenes risikotaking. Departementet vurderer å fremme utvalgets anbefaling når pågående prosesser i EU aktualiserer problemstillingen. Det kan også være aktuelt å ta opp dette spørsmålet på nordisk plan, jf. ovenfor.

Kapital- og likviditetskrav

Det synes å være bred enighet nasjonalt og internasjonalt om for at det må settes strengere krav til bankenes kapital og likviditet. Europakommisjonen nylig lagt fram sitt forslag til gjennomføring av de såkalte Basel III-standardene i EU-retten. Departementet er enig med utvalget i at man på nordisk nivå bør vurdere å innføre strengere kapitalkrav enn det som følger av EUs minstekrav. Det vises til kapittel 3.6 for en nærmere omtale av departementets oppfølging av kapital- og likviditetskravene.

Makroovervåking

Departementet mener, i likhet med utvalget, at finansiell stabilitet ikke kan sikres bare ved å vurdere soliditeten til den enkelte finansinstitusjon. Det er også nødvendig å overvåke og regulere risikoen i det finansielle systemet som helhet gjennom det en kan kalle makroovervåking. Denne dimensjonen ved regulering og tilsyn vil bli tillagt større vekt i framtiden. Konjunkturvarierende virkemidler, som f.eks. et motsyklisk kapitalkrav, kan være nyttige supplementer til øvrig regulering og tilsyn. Det er videre viktig at arbeidet med makroovervåking bidrar til, og støtter opp om, en klar og tydelig ansvarsfordeling mellom departementet, Norges Bank og Finanstilsynet.

Et motsyklisk kapitalbufferkrav er bare ett av virkemidlene utvalget trekker frem. I utredningen nevner utvalget også begrensninger på størrelsen på utlånet i forhold til verdien på pantet og avdragsplikt på boliglån som eksempler på virkemidler i makroovervåkingen. Utvalget tilrår at Finanstilsynet gis tilstrekkelige hjemler for å benytte aktuelle virkemidler. Som del av et arbeid om makroovervåking, vil departementet, Norges Bank og Finanstilsynet vurdere nærmere mulige virkemidler, kriteriene for bruken av disse, samt hjemmelsgrunnlaget for å benytte aktuelle virkemidler, jf. nærmere omtale i kapittel 3.6.

Kriseløsningssystemet og innskuddsgarantiordningen

Banklovkommisjonen har i oppdrag å se på behovet for endringer i banksikringsloven, jf. kapittel 3.6 ovenfor. Departementet har derfor oversendt til Banklovkommisjonen de av utvalgets forslag som omhandler banksikringsloven, samt høringsmerknadene til disse forslagene. Departementet har bedt om at kommisjonen vurderer hvilke endringer som bør gjøres i det norske kriseløsningssystemet i lys av utvalgets forslag og kommende endringer i EU-retten på området. Banklovkommisjonen er også bedt om å vurdere utvalgets tilrådning om at krisehåndteringsverktøyene bør underlegges offentlig myndighet.

Utvalgets tilrådning om at utbetalingstiden i den norske innskuddsgarantiordningen bør reduseres til maksimalt én uke og reduseres ytterligere i årene framover, inngår naturlig i Banklovkommisjonens gjennomgang av banksikringsloven. Departementet har likevel bedt Banklovkommisjonen spesielt vurdere spørsmålet, herunder om en utbetalingsfrist på én uke eller kortere eventuelt kan innføres i Norge raskere og uavhengig av EUs innskuddsgarantidirektiv. Departementet har i tillegg bedt Finanstilsynet om en vurdering av om dette kan gjennomføres som et raskt tiltak i påvente av Banklovkommisjonens forslag til langsiktig løsning.

Pensjon og livsforsikring

Utvalgets forslag om pensjon og livsforsikring var som nevnt ikke gjenstand for høring i denne omgang, ettersom disse i sin helhet er oversendt Banklovkommisjonen for vurdering som en integrert del av kommisjonens pågående arbeid med forslag til endringer i lovgivningen om private pensjonsordninger mv. Departementet vil ta stilling til utvalgets forslag på dette området i forbindelse med de utredninger som Banklovkommisjonen legger fram.

Markedet for norske statsobligasjoner

Utvalget mener som nevnt at myndighetene bør se nærmere på konsekvensene av et lite marked for norske statsobligasjoner, særlig i lys av forventede endringer i EU-reglene på finansmarkedsområdet. Departementet viser til at det er betydelig usikkerhet om hvordan nye EU-regler for banker og forsikringsselskap vil bli endelig utformet, og hvordan disse reglene vil virke i finansmarkedene, herunder i markedet for norsk statsgjeld. EUs nye solvensregler for forsikringsselskap (Solvens II) er fortsatt under utarbeidelse, parallelt med at Banklovkommisjonen arbeider med tilpasninger i norsk regelverk. For livsforsikringsselskapene kommer det i tillegg endringer i regelverket som følge av den norske pensjonsreformen. De nye EU-reglene om bankenes soliditet og likviditet (CRD IV/Basel III) er fortsatt på forslagsstadiet, jf. omtale i kapittel 3.6.

Mens forsikringsselskaper trenger langsiktige investeringer med lav risiko, er banker og kredittforetak ute etter økt langsiktig og stabil finansiering. I mange land har staten hatt behov for å låne, slik at statsobligasjoner har kunnet spille en viktig rolle som et langsiktig, stabilt investeringsobjekt for livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Lave regulatoriske kapitalkrav ved investeringer i statsobligasjoner har bidratt til å gjøre slike investeringer attraktive.

Siden den norske stat har et begrenset lånebehov, har norske statsobligasjoner ikke kunnet spille en like viktig rolle som investeringsobjekt for norske livsforsikringsselskaper og pensjonskasser. Skulle staten ha utstedt mer statsgjeld enn det lånebehovet tilsier, eller rette disse utstedelsene mot pensjonsleverandører i privat sektor, ville det kunne innebære en subsidie fra staten til finansnæringen. Økt statsgjeldsutstedelse ville også reise en rekke andre spørsmål som ikke er drøftet av utvalget, så som f.eks. hvordan staten skal plassere de innlånte midlene og virkningen på bankenes likviditet.

Den norske stat vil også i årene framover ha svært begrenset behov for å låne. Norske livsforsikringsselskaper bør derfor vurdere alternativer. Departementet antar at banker og livsforsikringsselskaper har felles interesse av å videreutvikle markedet i norske kroner for obligasjoner med fortrinnsrett (OMF).

Forbrukervern

Departementet slutter seg til utvalgets vurdering om at Norge samlet sett har gode erfaringer med å ha et integrert finanstilsynsorgan, og at en rekke forhold taler for et integrert tilsyn også i årene framover. Departementet er enig med utvalget i at Finanstilsynet fortsatt bør ivareta forbrukerhensyn. Finanstilsynet har i dag et klart og tydelig ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene, bl.a. slik det kommer til uttrykk i de årlige tildelingsbrevene fra departementet. Som varslet i høringsbrevet har departementet likevel bedt Finanstilsynet om å utarbeide forslag til endringer i finanstilsynsloven for å gi Finanstilsynet et tydeligere lovfestet ansvar for å ivareta forbrukernes interesser og rettigheter i finansmarkedene. Departementet har også bedt Finanstilsynet se nærmere på om tilsynet bør få utvidede hjemler til å ilegge administrative sanksjoner, og på mulighetene for et styrket samarbeid med Forbrukerombudet.

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at myndighetene bør avvente resultatene av EUs arbeid med regler om såkalte PRIPs («Packaged Retail Investment Products») før det eventuelt innføres krav om bruk av et standardisert opplysningsdokument for spare- og investeringsprodukter.

Departementet har bedt Finanstilsynet vurdere utvalgets tilrådning om at motregningsretten bør videreføres også når lån overføres fra en bank til et kredittforetak, eventuelt om opplysningsplikten ved slik overføring av lån bør styrkes.

Departementet er enig med utvalget i at finansinstitusjoner ikke bør kunne benytte navn eller betegnelser i sin markedsføring som tildekker hvilken institusjon som faktisk vil stå for kundeforholdet. Banklovkommisjonens utredning nr. 24 om ny finanslovlovgivning (NOU 2011: 8) ble avlevert finansministeren 27. mai 2011, og inneholder bl.a. forslag til regler som gir myndighetene adgang til å gripe inn overfor finansforetaks navnebruk ved enkeltvedtak eller forskrift. Departementet legger opp til å følge opp utvalgets forslag på dette punkt som ledd i oppfølgingen av Banklovkommisjonens lovforslag.

Departementet vil vurdere utvalgets forslag om at finansinstitusjoner som ikke etterlever nemndsvedtak i forbrukerens favør må dekke forbrukerens kostnader i forbindelse med en eventuell rettssak. For forbrukeren kan det komme overraskende at finansinstitusjoner som får vedtak mot seg i Finansklagenemnda og i andre nemnder, ikke etterlever vedtaket. Forbrukere som klager slike saker inn for domstolene vil ofte ha gode muligheter for å vinne fram, men stiller ressursmessig langt svakere enn institusjonene. En lovregel slik utvalget foreslår, vil kunne bidra til bedre rettsvern for forbrukerne i finansmarkedene. Departementet tar sikte på å be Finanstilsynet om en nærmere vurdering av hvordan en eventuell regel kan utformes og innpasses i lovverket.

Skatter og avgifter

Departementet har satt i gang et internt arbeid for å se nærmere på utvalgets forslag om nye skatter og avgifter overfor finansnæringen. Departementet har gjort en foreløpig vurdering av ulike utforminger en aktivitetsskatt som et alternativ til merverdiavgift i finanssektoren, jf. nærmere omtale i Prop. 1 LS (2011 – 2012) kapittel 4.

Departementet vurderer også om det kan være hensiktsmessig å innføre en stabilitetsavgift i Norge, og om en slik avgift er egnet til å ivareta det formålet som utvalget beskriver, jf. finanskomiteens merknader til Meld. St. 21 (2010 – 2011) Finansmarknadsmeldinga 2010 i Innst. 439 S (2010–2011).

Et nytt system for verdsetting av bolig i formuesskatten ble innført i 2010, jf. utvalgets forslag om endringer i boligbeskatningen. Det nye verdsettingssystemet sørger for en klarere sammenheng mellom lignings- og markedsverdier. Departementet er enig med utvalget i at det vil være betydelige utfordringer ved eventuelt å gjøre store endringer i boligbeskatningen raskt. Samtidig ligger det et betydelig ubenyttet potensial for skattlegging av bolig gjennom den frivillige, kommunale eiendomsskatten. Bare 180 av 430 kommuner hadde eiendomsskatt på bolig i hele eller deler av kommunen i 2010. I årets budsjett fortsetter regjeringen å øke fleksibiliteten i eiendomsskatten, jf. omtale i Prop. 1 LS (2011 – 2012) kapittel 22. Endringen som foreslås i årets budsjett innebærer at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom i hele kommunen, og samtidig unnta verk og bruk og annen næringseiendom.

3.8 Sysselsettings- og inntektspolitikken

Sysselsettingspolitikken skal legge til rette for å utnytte arbeidskraften i befolkningen best mulig. Som omtalt i avsnitt 3.2 er det avgjørende for utviklingen i levestandarden i Norge framover, og ikke minst i en situasjon der befolkningen gradvis eldes.

Den norske velferdsstaten er basert på universelle inntektssikringsordninger, og et omfattende offentlig tilbud av tjenester innenfor bl.a. helse, barnehage og utdanning, samt samarbeid mellom arbeidstakere, arbeidsgivere og myndigheter. Regjeringen legger stor vekt på å videreføre de sentrale trekkene i den norske velferdsmodellen med jevn inntektsfordeling, solid økonomisk vekst, høy yrkesaktivitet og makroøkonomisk stabilitet. Det innebærer en satsing på arbeidslinjen.

Et sentralt mål for Regjeringen er å legge til rette for et inkluderende arbeidsliv der alle kan delta. Arbeid gir den enkelte økonomisk selvstendighet og er viktig for å unngå fattigdom, utjevne sosiale forskjeller og oppnå likestilling mellom kvinner og menn. Arbeidslivet er dessuten en arena for sosial inkludering.

Etterspørselen etter arbeidskraft er på vei opp. Enkelte som har stått ledige lenge, kan likevel ha problemer med å komme i jobb fordi de mangler kvalifikasjonene som etterspørres. For å hindre at langtidsledige mister fotfestet i arbeidsmarkedet må det ytes særskilt bistand gjennom målrettede og kvalifiserende tiltak. Tidligere erfaringer viser at langtidsledighet kan medføre økt sannsynlighet for å permanent bli stående utenfor arbeidsmarkedet. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som mottar uførepensjon, sykepenger eller arbeidsavklaringspenger har økt fra 13 pst. i 1995 til 19 pst. i 2005, men har deretter ligget relativt stabilt, jf. figur 3.16A. Nye tall fra NAV viser at også tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser har ligget stabilt etter 2005. Det er viktig å begrense innstrømmingen til helserelaterte trygdeytelser. Langvarig sykefravær øker risikoen for varig utstøting fra arbeidslivet. Det er derfor viktig med aktiv satsing på forebyggende sykefraværsarbeid. Det er videre viktig å øke tilknytningen til arbeidslivet for utsatte grupper. Blant mottakere av helserelaterte ytelser er det mange som ønsker og er i stand til å arbeide, eller å jobbe mer enn de gjør, dersom det blir lagt til rette for det.

¹ Tall ved utgangen av året.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.8.1 Potensialet for økt tilbud av arbeidskraft

Yrkesaktiviteten er høy i Norge sammenliknet med i andre land. Det skyldes særlig høy yrkesdeltaking blant kvinner og eldre. Menn i alderen 25 – 54 år har derimot lavere yrkesaktivitet enn gjennomsnittet for OECD-området. Yrkesaktive er enten sysselsatte eller ledige. Som følge av lavere ledighet i Norge er andelen sysselsatte menn i alderen 25 – 54 år likevel høyere hos oss enn OECD-gjennomsnittet.

Det er viktig, men utfordrende, å opprettholde en stor arbeidsstyrke. Som vist i avsnitt 3.2, vil den gunstige befolkningsutviklingen vi har bak oss bli avløst av vekst i andelen eldre i tiårene framover. Eldre har gjennomgående lavere yrkesaktivitet enn kjernegruppene i arbeidsmarkedet. Det økte arbeidstilbudet de siste tiårene, særlig fra kvinnene, vil derfor trolig etterfølges av lavere yrkesaktivitet i befolkningen i årene som kommer. Pensjonsreformen sikter mot å begrense en slik nedgang gjennom å stimulere til arbeid.

Tabell 3.15 viser utviklingen i tilgang og etterspørsel av arbeidskraft. Mer enn en firedel av befolkningen i yrkesaktiv alder er utenfor arbeidsstyrken. Sammensetningen av denne gruppen har endret seg betydelig over tid. Andelen hjemmeværende har falt, mens andelen pensjonister, i hovedsak uføretrygdede og førtidspensjonister, har økt.

Potensialet for ytterligere vekst i arbeidstilbudet fra kvinner er nå trolig først og fremst knyttet til en økning i gjennomsnittlig arbeidstid. Deltid er klart vanligere blant kvinner enn menn, og deltidsandelen er høy i Norge sammenliknet med mange andre OECD-land. Det er del av forklaringen på at den gjennomsnittlige arbeidstiden for sysselsatte i Norge er lav når vi sammenlikner med andre land. I tillegg har vi fått kortere normalarbeidsdag og utvidete permisjons- og ferieordninger. Også i årene framover vil økte inntekter isolert sett trekke i retning av en nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid. Samtidig bidrar et relativt høyt sykefravær til å redusere den gjennomsnittlige arbeidstiden.

I 2010 tilsvarte det samlede sykefraværet om lag 140 000 årsverk. Med unntak av store svingninger i sykefraværet i 2009 og 2010, i hovedsak som følge av svineinfluensaen i 2009, har nivået på sykefraværet holdt seg relativt stabilt de siste årene, jf. figur 3.16B. Sykefraværet varierer gjennom året. Justert for slike variasjoner ser det ut til at sykefraværet har endret seg lite det siste halvåret. Nivået på sykefraværet er imidlertid fortsatt noe høyere enn på samme tid i fjor. I første halvår 2011 utgjorde det totale sykefraværet 6,9 pst. av alle avtalte dagsverk. Dette er om lag 5 pst. lavere enn i tilsvarende periode i 2001. IA-avtalen har som mål å redusere sykefraværet med 20 pst. i forhold til nivået i 2001.

Fra 1. juli 2011 er det iverksatt endringer i folketrygdloven og arbeidsmiljøloven som skal sørge for en tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte. Det er også iverksatt endringer som sørger for sanksjoner overfor arbeidstaker, arbeidsgiver og lege ved manglende oppfølging.Behovet for tidligere og tettere oppfølging av sykmeldte er viktig ettersom langtidssykefravær ofte er første steg på veien til uføretrygd. Av de vel 28 000 nye personene som har blitt uføretrygdetdet siste året, kom to av tre fra arbeidsavklaringspenger og nærmere hver femte fra sykepenger. Over 70 pst. av de nye uføretilfellene fikk innvilget full uføretrygd.

Uføretilbøyeligheten, målt som andelen uføre i befolkningen i alderen 18 – 66 år, har holdt seg rimelig stabil på om lag 9,5 pst. de siste årene. Samtidig har det vært vekst i uføreandelen blant unge under 30 år. Dette betyr at en økende andel ungdom ikke deltar i arbeidslivet. Både for den enkelte og for samfunnet er dette et stort tap. Ved utgangen av første halvår i år var om lag 303 000 personer uføretrygdet, mens 178 000 mottok arbeidsavklaringspenger. Med en økende andel eldre i arbeidsstyrken ligger det an til at antallet vil fortsette å øke.

Velferds- og migrasjonsutvalget påviste at det er et betydelig gap mellom innvandreres og den øvrige befolkningens deltakelse i arbeidsmarkedet. Det er imidlertid også store forskjeller mellom ulike innvandrergrupper, bl.a. avhengig av landbakgrunn, innvandringsårsak, utdanningsnivå og norskkunnskaper. Høyest sysselsetting finner vi blant innvandrere fra vestlige land, mens innvandrere fra land i Afrika og Asia har lavest sysselsetting, jf. figur 3.17. Kvinner fra enkelte av disse landområdene har særlig lav yrkesdeltakelse og utgjør derfor et klart arbeidskraftpotensial. Fordelt etter innvandringsårsak finner vi lavest sysselsetting blant familieinnvandrere og flyktninger. Studier viser at sysselsettingen for en rekke innvandrergrupper særlig fra afrikanske og asiatiske land først øker, for deretter å avta igjen etter om lag ti års botid. Dette mønsteret viser at det er viktig å innrette insentivene i stønadsordninger og skattesystemet med sikte på å støtte opp under arbeidslinjen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen har de siste årene iverksatt en rekke tiltak for å holde utsatte grupper i arbeidsmarkedet, herunder arbeidsevnevurderinger og aktivitetsplan, arbeidsavklaringspenger, forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd og kvalifiseringsprogram. Forslag til nye regler for uføretrygd og alderspensjon til uføre ble lagt fram i mai i år, jf. Prop. 130 L (2010 – 2011). I budsjettet for 2012 presenteres en jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne. Det er for tidlig å konkludere om de langsiktige effektene av tiltak som er gjennomført de senere årene. Derfor er det nødvendig å vurdere den samlede virkemiddelbruken som skal støtte opp under arbeidslinjen.

3.8.2 Arbeidsmarkedstiltak

Arbeidsmarkedstiltakene omfatter både tiltak rettet mot ledige og tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen fører en aktiv arbeidsmarkedspolitikk, med vekt på tett oppfølging, aktivisering og bruk av tiltak for å lette overgangen til jobb. Nivået på tiltakene bør i stor grad tilpasses situasjonen i arbeidsmarkedet.

Da ledigheten begynte å stige i 2008, ble tiltakene rettet mot ledige økt betydelig. For inneværende år legges det til rette for 18 250 tiltaksplasser for ledige, jf. figur 3.16C. Dette er mer enn 7 000 flere plasser enn i 2008. Sysselsettingen er nå på vei opp, og ledigheten har så langt i år stabilisert seg på et lavere nivå enn i 2010. Anslagene i denne meldingen peker i retning av en ytterligere bedring på arbeidsmarkedet, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.4. I en situasjon der etterspørselen etter arbeidskraft øker, må arbeidsmarkedspolitikken legge til rette for jobbsøking og formidling til jobb. Deltakelse på tiltak kan redusere jobbsøkingen blant arbeidsledige. Dette tilsier at tiltakene må innrettes slik at arbeidsledige raskt kan gå over i det ordinære arbeidsmarkedet, og at arbeidskraft ikke unødig bindes opp i tiltak. Samtidig må tiltaksnivået gi tilstrekkelig støtte til langtidsledige.

Grupper som står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet må gis ekstra bistand. Dette gjelder i særlig grad personer med nedsatt arbeidsevne, jf. nærmere omtale i boks 3.7. For inneværende år legges det til rette for 53 200 tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Antallet personer i denne gruppen har økt klart de siste årene, bl.a. som følge av endringer i klassifiseringen. Oppgangen har imidlertid stoppet opp, og etter å ha ligget relativt flatt noen måneder, har det vært en viss nedgang de siste månedene.

Boks 3.7 Personer registrert med nedsatt arbeidsevne

Det har vært en betydelig økning i antall personer registrert med nedsatt arbeidsevne de siste årene, jf. figur 3.18A. Dette er personer som på grunn av fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming har vansker med å få arbeid. De har dermed behov for helsemessig rehabilitering eller annen type bistand.

Ved utgangen av august 2011 var det registrert 215 000 personer med nedsatt arbeidsevne, som er 130 000 flere enn i begynnelsen av 2009. Økningen må ses i sammenheng med innføringen av vurderinger av arbeidsevnen fra slutten av 2008 og arbeidsavklaringspenger i mars 2010. Personer som på grunn av funksjonshemming hadde vansker med å komme i jobb, ble før 2009 klassifisert som yrkeshemmet. De yrkeshemmede deltok enten på tiltak eller ble vurdert å kunne ha snarlig behov for arbeidsrettet bistand. Fra 1. januar 2009 endret man definisjonen fra yrkeshemmet til nedsatt arbeidsevne. Personer som nå defineres under kategorien med nedsatt arbeidsevne, omfatter også personer som ikke har behov for arbeidsrettet bistand. Gruppen med nedsatt arbeidsevne er derfor klart større enn den tidligere gruppen av yrkeshemmede.

Arbeidsevnevurderinger er innført for at personer skal få kartlagt sitt behov for bistand på en systematisk måte. Det er ingen betingelse at personer har et umiddelbart behov for arbeidsrettet bistand. Alle som mottar arbeidsavklaringspenger, regnes med i gruppen med nedsatt arbeidsevne. Det gjelder for eksempel også personer som kan ha behov for helsemessig rehabilitering før de eventuelt deltar på et arbeidsmarkedstiltak.

For å kunne delta i kvalifiseringsprogrammet må en person ha fått vurdert sin arbeidsevne. Dette har også bidratt til at antallet personer med nedsatt arbeidsevne økte gjennom 2009. Innføringen av arbeidsavklaringspenger i mars 2010 innebar at antallet personer med nedsatt arbeidsevne ble fordoblet. Av figur 3.18B ser vi at de fleste med nedsatt arbeidsevne mottar arbeidsavklaringspenger.

Hoveddelen av arbeidsmarkedstiltakene rettes inn mot personer med nedsatt arbeidsevne. I 2012 legges det opp til å ta i bruk 54 200 plasser for denne gruppen, noe som tilsvarer om lag ¾ av det totale omfanget av tiltak.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

I 2011 gir bevilgningen rom for 71 450 tiltaksplasser i alt. Regjeringen foreslår å videreføre det høye nivået i 2012. Samlet sett gir forslaget rom for å tilby 71 200 tiltaksplasser, fordelt på 17 000 plasser for ledige og 54 200 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Dette innebærer flere plasser til personer med nedsatt arbeidsevne. Bedringen i arbeidsmarkedet gir grunn til å redusere tiltaksnivået for ledige noe. For ungdom og personer med særlig lange ledighetsperioder er det etablert garantiordninger som skal sikre tilbud om utvidet oppfølging eller deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen viderefører garantiordningene i 2012.

Fra 2012 vil Regjeringen iverksette en jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne for at flere skal komme i ordinært lønnet arbeid. Målgruppen for jobbstrategien er i hovedsak personer under 30 år. Strategien omtales nærmere i Prop. 1 S (2011 – 2012) for Arbeidsdepartementet.

3.8.3 Andre sysselsettingspolitiske tiltak

Som del av Regjeringens tiltakspakke i 2009 ble permitteringsregelverket endret. Permitteringsperioden ble forlenget fra 30 til 52 uker fra 1. februar 2009, og antall lønnspliktdager ved permitteringer ble redusert fra 10 til 5 dager fra 1. april. Fra 1. juli samme år fikk dessuten flere permitterte rett til dagpenger ved at kravet om permitteringsgrad ble redusert fra 50 til 40 pst. Endringene gjorde det lettere for arbeidsgiver å holde på kvalifisert arbeidskraft i en periode med lavere aktivitet.

Også flere andre land innførte eller utvidet tilsvarende ordninger i kjølvannet av finanskrisen i 2008 og 2009. Ifølge OECD gikk sysselsettingen mindre ned i disse landene enn i andre land. Organisasjonen understreker likevel at ordningene kan hindre nødvendige omstillinger og bør reverseres når arbeidsmarkedet bedrer seg. I Norge bedret situasjonen seg i bygge- og anleggssektoren og industrien, som er de sektorene som i størst grad benytter seg av permitteringer, i 2010. Sysselsettingen har tatt seg opp, og ledigheten har avtatt i disse næringene. Figur 3.16D viser at antall permitterte falt i 2010 og 2011, etter en kraftig økning i 2009. Så langt i år er det i gjennomsnitt registrert vel 9 000 permitterte, en nedgang på vel 5 000 sammenliknet med samme periode i fjor.

Siden permitterte er i et arbeidsforhold, kan de ha lav søkeaktivitet. En lang permitteringsperiode kan bidra til passivisering og redusere sjansene for gjeninntreden i jobb. Regjeringen foreslår derfor at den maksimale dagpengeperioden ved permittering reduseres til 30 uker fra 1. januar 2012. For å unngå at folketrygden finansierer normale lønnskostnader foreslår Regjeringen også at antall lønnspliktdager økes til 10 dager igjen. Samtidig foreslås det at kravet til arbeidstidsreduksjon for å kunne motta dagpenger ved permittering igjen settes til 50 pst., tilsvarende som for andre dagpengemottakere. Ved endringer i situasjonen i arbeidsmarkedet skal det gjøres en ny vurdering av permitteringsregelverket.

Arbeidsdepartementet la i august fram en melding for Stortinget om arbeidsforhold, arbeidsmiljø og sikkerhet. Meldingen dokumenterer at arbeidsforholdene er gode for det store flertallet. Enkelte bransjer har imidlertid høyt sykefravær og mange blir uføretrygdet. I meldingen varsles tiltak mot useriøse virksomheter og sosial dumping, som samtidig også skal sikre den norske arbeidslivsmodellen. Det er viktig å ha gode og fleksible arbeidstidsordninger, både for arbeidsgivere og arbeidstakere. Etter Regjeringens vurdering balanserer dagens regler viktige hensyn godt, og det er derfor ikke foreslått endringer i arbeidstidsreglene i arbeidsmiljøloven.

3.8.4 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge. Regelmessige møter mellom regjeringen og partene i arbeidslivet i Kontaktutvalget er en viktig del av dette samarbeidet. Gjennom Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) legges det til rette for en felles forståelse av tallgrunnlaget for inntektsoppgjørene.

Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten over tid må holdes innenfor rammer som konkurranseutsatt sektor kan leve med. Dette er nødvendig for å sikre disse næringenes konkurranseevne og for å opprettholde balanse i utenriksøkonomien på lang sikt, når oljevirksomheten gradvis avtar i betydning. På denne bakgrunn er det lang tradisjon for at konkurranseutsatt sektor forhandler først og at resultatene derfra er retningsgivende for lønnsutviklingen i øvrige sektorer. Gjennomføringen av lønnsoppgjørene er partenes eget ansvar.

Norge har et høyt kostnadsnivå sammenliknet med nivået hos våre handelspartnere. Som omtalt i avsnitt 2.3 har Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) anslått at timelønnskostnadene i industrien i 2010 var vel 50 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere i EU, regnet i felles valuta, jf. figur 3.19A. I lys av svake vekstutsikter og store statsfinansielle utfordringer er det grunn til å forvente at lønnsveksten hos våre handelspartnere vil bli lav de kommende årene. Samtidig ser det ut til at en styrking av kronen vil bidra til en ytterligere forverring av den kostnadsmessige konkurranseevnen fra 2010 til 2011. Dette motsvares i noen grad av en gunstig utvikling i prisene på viktige eksportprodukter. Det høye kostnadsnivået gjør imidlertid bedrifter sårbare dersom prisene skulle falle og lønnsveksten skulle stige enda mer. Det er på denne bakgrunn viktig at partene støtter opp under den norske lønnsforhandlingsmodellen, slik at ikke lønnsveksten i Norge kommer for mye ut av takt med lønnsveksten i konkurrerende bedrifter i andre land.

Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene anslår veksten i gjennomsnittlig årslønn til 3,7 pst. i 2010, ned fra 4,2 pst. i 2009. På bakgrunn av årets lønnsoppgjør og informasjon som er kommet i ettertid samt utsiktene for den økonomiske utviklingen framover, anslås den gjennomsnittlige lønnsveksten til 4 pst. både for inneværende og neste år, jf. figur 3.19B. Dette er høyere enn forventet lønnsvekst hos handelspartnerne, og vil gi en vekst i reallønningene på opp mot 2½ pst. i begge årene.

Regulering av pensjoner i folketrygden er fra 1. januar 2011 tilpasset nytt pensjonssystem og hjemlet i folketrygdloven. Pensjon under opptjening, uførepensjon, pensjon til gjenlevende ektefelle og grunnbeløpet skal reguleres med lønnsveksten, mens alderpensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 pst. Til grunn for reguleringen legges forventet lønnsvekst i reguleringsåret slik den anslås i revidert nasjonalbudsjett, justert for avvik mellom forventet og faktisk lønnsvekst foregående år.

I årets reguleringer ble det lagt til grunn en årslønnsvekst i 2011 på 3,9 pst., som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2011. Videre ble det justert for at anslått lønnsvekst i 2010 var ½ prosentenhet lavere enn TBUs foreløpige anslag for faktisk lønnsvekst dette året. Grunnbeløpet i folketrygden ble dermed økt fra 75 641 kroner til 79 216 kroner fra 1. mai 2011. Endringene i folketrygdloven og reguleringene av pensjoner i 2011 er nærmere omtalt i egne proposisjoner fra Arbeids- departementet.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.9 Klimapolitikken

3.9.1 Innledning

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har økt sterkt gjennom flere tiår og ligger nå nærmere 60 pst. over førindustrielt nivå. Det er særlig industrilandene som har bidratt til denne økningen. Sterk økonomisk vekst i land utenfor Europa og Nord-Amerika har imidlertid ført til at utviklingsland og framvoksende økonomier nå står for over 60 pst. av de samlede globale utslippene. Beregninger fra OECD viser at de årlige utslippene av klimagasser i verden kan øke med 70 pst. fram mot 2050 dersom det ikke gjennomføres nye tiltak. Nesten hele denne økningen antas å komme i framvoksende økonomier og i utviklingsland.

Målet for den globale innsatsen gjennom FNs Klimakonvensjon er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som er lavt nok til å hindre farlig, menneskeskapt påvirkning av jordens klima. I tråd med dette bekreftet Cancún-avtalen fra desember 2010 målet om å begrense økningen i den globale middeltemperaturen til 2 °C fra førindustrielt nivå. Ifølge FNs klimapanel innebærer det at verdens samlede utslipp i 2050 bør ligge 50 – 85 pst. lavere enn i 2000. For å nå de langsiktige målene har FNs klimapanel anslått at industrilandene allerede fram til 2020 må redusere sine samlede utslipp med mellom 25 og 40 pst. i forhold til utslippsnivået i 1990. Utslippene i utviklingslandene må samtidig reduseres med 15 – 30 pst. i 2020 sammenliknet med en utviklingsbane uten tiltak.

Utslippsreduksjoner av et tilstrekkelig omfang vil i praksis bare være mulig gjennom en ambisiøs og bred internasjonal avtale der alle store utslippsland deltar og der de fleste sektorer inngår.

3.9.2 Internasjonalt arbeid

Regjeringen vil at Norge fortsatt skal være en pådriver i arbeidet for en ny og mer ambisiøs internasjonal klimaavtale med bindende forpliktelser. Norges mangeårige prioritering av klimapolitikk gir oss troverdighet som pådriver og brobygger mellom ulike parter under klimamøtene. Samtidig har Norge tatt initiativ til nye internasjonale klimatiltak, som f.eks. satsingen for å redusere utslipp fra avskoging og skogforringelse i utviklingsland.

Det blir krevende å oppnå internasjonal enighet om en avtale som sikrer at togradersmålet nås. En slik avtale må legge til rette for at de globale utslippene kan reduseres til lavest mulig kostnad, samtidig som den gir en rimelig fordeling av kostnadene mellom land. Utviklingsland og framvoksende økonomier med sterk vekst i både BNP og energiforbruk må også begrense sine voksende utslipp, men mange er skeptiske til å forplikte seg uten at tiltakene finansieres av industrilandene. Hittil har utslippsreduksjoner i utviklingslandene knyttet til internasjonal kvotehandel skjedd gjennom enkeltprosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen (CDM). Et viktig mål i klimaforhandlingene er å etablere mekanismer som kan lede til større og flere utslippskutt i både utviklingsland og framvoksende økonomier.

Resultatene fra de internasjonale klimaforhandlingene i Cancún i Mexico i desember 2010 var et framskritt fra klimaforhandlingene i København i 2009. I Cancún-forhandlingene ble det bl.a. tatt viktige beslutninger om hvordan utviklingsland, med støtte fra industrialiserte land, kan redusere sine utslipp fra avskoging og skogforringelse. Det ble også enighet om å etablere et fond for å finansiere klimatiltak i utviklingsland, samt en overgangskomité som skal foreslå retningslinjer for fondet. Norge er representert i ledelsen av denne komiteen.

Internasjonal skips- og luftfart inngår ikke i noen lands Kyotoforpliktelser, og disse sektorene må derfor reguleres av andre internasjonale bestemmelser. I EØS-området vil all luftfart bli omfattet av et eget kvotesystem fra 2012. FNs Sjøfartsorganisasjon (IMO) har besluttet at internasjonal skipsfart skal underlegges globale og juridisk bindende krav til energieffektivisering fra 2013. Så langt har klimagassutslipp fra denne næringen ikke vært regulert.

Klimaforhandlingene er nå inne i en krevende fase. På flere viktige områder er det stor avstand mellom ulike parters standpunkter. Det vil trolig bli svært vanskelig å komme til enighet om en ny internasjonal avtale før dagens Kyotoavtale løper ut ved utgangen av 2012. Neste klimatoppmøte finner sted i Durban i Sør-Afrika i desember 2011.

3.9.3 Nasjonale mål

Industrilandene har et særlig ansvar for å bidra til utslippsreduksjoner, både fordi det er industrilandene som hittil har stått for mesteparten av klimagassutslippene, og fordi industrilandene har de beste økonomiske forutsetningene for å iverksette og finansiere nødvendige tiltak. Klimautfordringen er global. Hvor utslipp skjer, er uten betydning for konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. Dermed er det også uten betydning hvor utslippene reduseres. Prinsippet om kostnadseffektivitet er nedfelt i FNs klimakonvensjon. En kostnadseffektiv gjennomføring som gir reelle utslippsreduksjoner er viktig. Dette innebærer at innsatsen rettes dit den gir størst klimaeffekt. Samtidig er det nedfelt i Kyotoprotokollen at bruk av Kyoto-mekanismene skal være et supplement til nasjonale tiltak. En rimelig byrdefordeling mellom land og en kostnadseffektiv gjennomføring av utslippsforpliktelser tilsier at Norge bør ta ansvar for betydelige utslippsreduksjoner.

Norge skal være karbonnøytralt innen 2050. Dersom en global og ambisiøs klimaavtale kommer på plass der også andre industriland tar på seg store forpliktelser, skal Norge være karbonnøytralt i 2030. Det innebærer at Norge skal finansiere utslippsreduksjoner utenlands som tilsvarer resterende innenlandske utslipp av klimagasser.

Fram til 2020 skal Norge ta ansvar for å redusere utslippene tilsvarende 30 pst. av Norges utslipp i 1990. I innspill til København-avtalen er det sagt at Norges klimamål kan skjerpes tilsvarende kutt i utslippene på 40 pst. innenfor en ambisiøs avtale der de store utslippslandene påtar seg konkrete utslippsforpliktelser i tråd med togradersmålet. I klimaforliket ble det lagt til grunn at det er realistisk å ha som mål å redusere de innenlandske utslippene med 15 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter (tilsvarende om lag 2/3 av den samlede målsettingen om 30 pst. reduksjon) sammenliknet med utslippsframskrivingene for 2020 i Nasjonalbudsjettet 2007, når opptak av CO₂ i norsk skog er medregnet, jf. Innst. S. nr. 145 (2007 – 2008). Måloppnåelse var bl.a. basert på tiltaksanalyser fra Statens forurensningstilsyn fra 2007, de sektorvise klimahandlingsplanene samt eksisterende virkemiddelbruk.

Klimaforliket innebærer at Norge i Kyoto-perioden, som omfatter årene 2008 – 2012, vil redusere sine utslipp med 10 pst. mer enn det som følger av Kyotoavtalen. Overoppfyllelsen vil skje gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land, jf. omtale i 3.9.5.

3.9.4 Utslippsutviklingen og tiltak for å redusere utslippene av klimagasser

Ifølge utslippsregnskapet fra Statistisk sentralbyrå og Klima- og forurensningsdirektoratet var Norges utslipp av klimagasser 53,7 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010, jf. tabell 3.16. Dette er 2,5 mill. tonn, eller 4,8 pst., mer enn i 2009. Tilbakeslaget etter den internasjonale finanskrisen ga en nedgang i utslippene i 2008 og 2009 på til sammen nesten 4 mill. tonn CO₂-ekvivialenter. Utslippene var i 2010 tilbake på samme nivå som i 2008, og dermed om lag som gjennomsnittet for de siste 10 årene. Metallproduksjon og transport bidro mest til oppgangen i utslippene i 2010. Utslippene lå i fjor 8 pst. over nivået i 1990. Veksten i utslippene siden 1990 er i hovedsak knyttet til økt petroleumsaktivitet og veitrafikk.

Klimagassregnskapet viser videre at skog og jord i Norge tar opp mellom 25 og 35 mill. tonn CO₂, jf. tabell 3.16. Det innebærer at utslipp svarende til over halvparten av de totale norske utslippene av klimagasser tas opp og lagres i norsk skog og jord. Stående kubikkmasse i norske skoger utgjør den største kilden til opptak av CO₂. Binding av karbon i skog er også inkludert i utslippsforpliktelsen under Kyotoprotokollen, men kun i begrenset grad i forpliktelsesperioden 2008 – 2012. For å styrke landenes insentiver til nye skogskjøtseltiltak arbeider Norge for at det ikke skal legges begrensinger på adgangen til å regne med karbonopptak i skog i en internasjonal klimaavtale. Dersom det etableres nye regler for opptak i skog som gir endringer i muligheten til å bokføre bidrag fra skog ved oppfyllelse av forpliktelsene uten nye tiltak, bør landene endre sine samlede forpliktelser i tråd med konsekvensene av regelverksendringen.

I Nasjonalbudsjettet 2011 ble det lagt fram oppdaterte framskrivinger av utslipp til luft. Utslippene av klimagasser ble anslått å øke til 57,5 mill. tonn i 2020 og deretter avta til 53,0 mill. tonn i 2030, jf. figur 3.20. En normalisering av veksten i norsk og internasjonal økonomi og stigende utslipp fra petroleumssektoren vil trekke utslippene opp fram mot 2020. For øvrig var anslagene basert på en videreføring av virkemiddelbruken. Dette innebærer at utslippene anslås å ligge drøyt 15 pst. over 1990-nivå i 2020 og om lag 6 pst. over i 2030. Opptaket av CO₂ i skog og jord anslås å være rundt 20 mill. tonn i framskrivingene. Til grunn for dette anslaget ligger det en betydelig økning i avvirkningen fra dagens nivå.

Hovedvirkemidlene i Norges klimapolitikk er avgifter og det europeiske kvotesystemet. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønstre over tid. Riktig utformede avgifts- og kvotesystemer gir insentiver til at utslippsreduksjonene gjennomføres til lavest mulig kostnad for samfunnet. I tillegg til kvoter og avgifter brukes andre virkemidler, herunder direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak. Satsing på forskning og utvikling er også et viktig klimatiltak.

I 2010 var i overkant av 70 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser ilagt kvoteplikt eller avgifter. Om lag 30 pst. av de samlede utslippene er kun ilagt CO₂-avgift. Avgiften omfatter i hovedsak drivstoff til transport og mineralolje til oppvarming. Utslipp som kun er ilagt kvoteplikt, omfatter om lag 13 pst. av de samlede utslippene. Petroleumssektoren, som står for om lag 25 pst. av utslippene, har både kvoteplikt og betaler CO₂-avgift.

Klimatiltakene som er gjennomført siden begynnelsen på 1990-tallet, ble i Norges siste rapportering under FNs Klimakonvensjon på usikkert grunnlag anslått å redusere utslippene av klimagasser med i størrelsesorden 11 – 14 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2010 og 13 – 17 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020 sammenliknet med et forløp uten disse tiltakene, jf. figur 3.20. Gjennomførte tiltak siden 2007 anslås å bidra til å redusere utslippene med 3 – 4 mill. tonn CO₂-ekvivalenter i 2020. En oversikt over de viktigste klimatiltakene som er blitt gjennomført siden Klimameldingen, St.meld. nr. 34 (2006 – 2007), ble lagt fram i 2007 er gitt i boks 3.8.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Klima- og forurensningsdirektoratet og Finansdepartementet.

3.9.5 Norges Kyotoforpliktelse

Utslipp av klimagasser fra norsk territorium anslås til 54 mill. tonn CO₂-ekvivalenter som et årlig gjennomsnitt for Kyoto-perioden 2008 – 2012. Norge plikter å dekke sine utslipp av klimagasser i Kyoto-perioden med en tilsvarende mengde FN-godkjente klimagasskvoter. Gjennom Kyotoavtalen er Norge i utgangspunktet tildelt en årlig kvotemengde som er 1 pst. høyere enn utslippene i 1990, dvs. 50,1 mill. tonn CO₂-ekvivalenter. I tillegg kommer 1,5 mill. tonn kvoter årlig knyttet til tilvekst av skog. Samlet gir dette en kvotemengde på 51,6 mill. tonn, jf. tabell 3.17 som gir en oversikt over Norges Kyotoregnskap.

Kyotoprotokollen åpner for at partene, som et supplement til nasjonale utslippsreduksjoner, kan oppfylle utslippsforpliktelsen gjennom Kyoto-mekanismene. Kyoto-mekanismene består dels av handel med kvoter mellom land med utslippsforpliktelser og dels av de to prosjektbaserte ordningene felles gjennomføring i land med forpliktelser og Den grønne utviklingsmekanismen i land uten utslippsforpliktelser.

Utslippene fra energiforsyning, petroleumsvirksomhet og deler av industrien, er omfattet av det europeiske systemet for handel med utslippskvoter (EU-ETS). Norske bedrifter som er underlagt kvoteplikt, er selv ansvarlige for å levere kvoter tilsvarende eget utslipp. Basert på oppdaterte opplysninger for årene 2008 – 2010 kan utslippene fra kvotepliktige virksomheter i Norge nå anslås til om lag 20 mill. tonn per år som gjennomsnitt for Kyoto-perioden fra 2008 – 2012. Dette er om lag 1 mill. tonn mindre per år enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2011.

Norge utsteder EU-kvoter tilsvarende drøyt 15 mill. tonn CO₂-ekvivalenter per år. Av dette tildeles drøyt 8 mill. tonn gratis til de norske kvotepliktige bedriftene, mens om lag 7 mill. tonn per år selges til kvotepliktige bedrifter i det europeiske kvotemarkedet. Av tallene ovenfor framgår det at norske kvotepliktige virksomheter ventes å levere om lag 5 mill. tonn flere kvoter til norske myndigheter enn det Norge samlet sett utsteder til det europeiske kvotemarkedet, jf. tabell 3.17, rad D. Disse kvotene konverteres til Kyoto-kvoter og benyttes til å oppfylle Norges Kyotoforpliktelse. Sett i forhold til størrelsen på utslippene fra kvotepliktige virksomheter har Norge utstedt færre kvoter enn EU-landene. På denne måten bidrar Norge til å redusere de samlede utslippene innenfor det europeiske kvotemarkedet.

Gjennom klimaforliket er det enighet om at Kyotoforpliktelsen skal overoppfylles med 10 pst. Utover dette har Regjeringen valgt å overoppfylle forpliktelsen med ytterligere 1,5 mill. tonn CO₂-ekvivalenter gjennom å avstå fra å bruke de kvotene som Norge i henhold til regelverket under Kyotoprotokollen tildeles for skogtilvekst. Det legges videre opp til kjøp av utslippskvoter for testanlegget på Mongstad og for utslipp knyttet til statsansattes internasjonale tjenestereiser med fly. Samlet utgjør overoppfyllelsen om lag 6,6 mill. tonn årlig, jf. tabell 3.17 rad F. Før en tar hensyn til overoppfyllelsen har Norge 2,6 mill. tonn flere FN-godkjente kvoter enn det som er nødvendig for å oppfylle Kyotoforpliktelsen, jf. tabell 3.17, rad E.

Slik tallene nå står, har staten et behov for å kjøpe 4 mill. tonn kvoter per år gjennom Kyoto-mekanismene for å nå målet om overoppfyllelse. For Kyoto-perioden 2008 – 2012 under ett gir dette et samlet kjøpsbehov på om lag 20 mill. tonn. Finansdepartementet har så langt inngått kontrakter om levering av om lag 25 mill. kvoter for Kyoto-perioden. Basert på erfaringstall anslås levert volum fra disse kontraktene nå til mellom 16 og 17 mill. kvoter. Anslagene for kjøpsbehov og forventet levert volum er usikre. En oppdatert oversikt over inngåtte kontrakter ligger på Finansdepartementets hjemmeside.

3.10 IMFs utlånskapasitet og gjennomføring av kvote- og styrereformen

Det internasjonale valutafondet (IMF) vedtok i desember i fjor en samlet pakke for reform av styresammensetning, kvoter og stemmerett. Reformen øker forpliktelsene og innflytelsen til dynamiske, framvoksende økonomier i IMF, samtidig som IMFs tilgang til lånemidler blir styrket gjennom en dobling av de samlede kvoteressursene. Kvote- og styrereformen er nå til formell godkjenning i medlemslandene. Planen er at den skal tre i kraft høsten 2012. Finansdepartementet la 24. juni i år fram en proposisjon til Stortinget om samtykke til at Norge slutter seg til reformen, jf. Prop. 142 S (2010 – 2011).

Styre- og kvotereformen er det siste av flere tiltak for å følge opp enigheten i G20 våren 2009 om å tredoble IMFs utlånskapasitet. Et annet viktig tiltak var å forbedre og utvide den multilaterale innlånsordningen til IMF som kalles «New Arrangement to Borrow» (NAB). Dette er en frivillig ordning som gir IMF tilgang på ekstra lånemidler fra de best stilte medlemslandene, deriblant Norge. Den utvidede NAB-ordningen trådte i kraft i mars i år. På bakgrunn av Stortingets behandling av Prop. 58 S (2010 – 2011) sluttet Norge seg til ordningen i januar i år.

I lys av den betydelige økningen i kvoteressursene som styre- og kvotereformen vil gi, ble det i vedtaket fra desember i fjor lagt opp til at størrelsen på den utvidede NAB-ordningen skulle reduseres med om lag like mye som kvotene økes. Denne nedskaleringen av NAB skal skje samtidig som kvoteøkningen trer i kraft. Videre ble det lagt opp til at en endelig beslutning om nedskalering skulle fattes innen utgangen av november 2011.

Forholdet mellom NAB og kvoteøkningen ble omtalt i Prop. 58 S (2010 – 2011) og i Finansmarknadsmeldinga 2010. I Prop. 142 S (2010 – 2011), som nå ligger til behandling i Stortinget, heter det bl.a.:

«Ein vil i denne samanhengen vurdere å redusere storleiken på NAB-ordninga, som frå 11. mars i år har ei finansiell ramme på 367,5 mrd. SDR, jf. Prop 58 S (2010 – 2011). Kor stor reduksjonen blir, vil mellom anna avhenge av kor stort ein vurderer behovet for lån frå IMF til å vere i tida framover. Gjennomgangen av NAB-ordninga skal vere klar innan november 2011 og få effekt samstundes med kvoteauken.»

Siden vedtaket om kvote- og styrereformen ble fattet er situasjonen for verdensøkonomien blitt mer usikker. Usikkerheten er særlig knyttet til Europa, der Portugal i vår ble det tredje landet i euroområdet som måtte be om lån fra IMF og EU, jf. omtale i kapittel 2. Per i dag er ressurssituasjonen til IMF god. Men den nye usikkerheten tilsier at behovet for lån framover kan bli større enn tidligere antatt. IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (IMFC) besluttet derfor på sitt møte 24. september i år å be om en ny gjennomgang av IMFs ressurssituasjon. Resultatet av denne gjennomgangen skal legges fram for IMFC i forbindelse med neste møte i april 2012.

Dersom en skal styrke IMFs låneressurser ytterligere, er en nærliggende mulighet å beholde lånerammene for NAB på et høyere nivå enn planlagt når kvoteutvidelsen gjennomføres. Et første skritt i den retning kan være å utsette beslutningen om nedskalering noe, for å gi IMF og NAB-deltakerne mer tid til å vurdere situasjonen og behovet. Dersom en skulle komme til at det er behov for å øke ressurstilgangen, vil en måtte diskutere hvordan dette bør gjennomføres. Enkelte land har allerede signalisert at de ikke er innstilt på å øke sitt totale bidrag til IMF, mens andre har signalisert at de er rede til å bidra med mer.

Norge har lagt betydelig vekt på at IMFs virksomhet først og fremst bør finansieres gjennom ordinære kvotemidler. På bakgrunn av den økte usikkerheten internasjonalt er det likevel Finansdepartementets syn at en fra norsk side bør være åpen for å vurdere en noe mindre nedskalering av NAB enn tidligere lagt til grunn. En bør også kunne akseptere å utsette beslutningen om nedskalering noen måneder. Muligheten og evnen ulike NAB-deltakere har til å øke sine samlede forpliktelser overfor IMF, varierer. Departementet legger derfor til grunn at Norge bør utvise en viss fleksibilitet dersom det er behov for å sikre IMF større ressurser. Samtidig må byrdefordelingen være akseptabel. Skulle det bli aktuelt med en vesentlig reduksjon av nedskaleringen av NAB, vil en fra norsk side ta forbehold om Stortingets samtykke.

Den norske kvoten i IMF er i dag på 1,88 mrd. SDR, tilsvarende 17 mrd. kroner basert på valutakursen 27. september. Videre har Norge stilt 3,87 mrd. SDR (om lag 35 mrd. kroner) til disposisjon for IMF gjennom nye NAB. I tillegg kommer 300 mill. SDR (om lag 2,7 mrd. kroner) til IMFs spesielle ordninger for lavinntektsland. Med den nye kvotereformen øker den norske kvoten til 3,75 mrd. SDR, tilsvarende nesten 34 mrd. kroner. Alle disse bidragene er i form av tilgang til lån i Norges Bank. Størrelsen på den samlede norske lånerammen for IMF framover vil avhenge av hvor mye det norske bidraget til NAB nedskaleres når kvotereformen trer i kraft.