Vedlegg 1. Framgangsmåter for å vurdere utbyggingsbehov
Dette vedlegget beskriver hvordan kommunen kan gå fram for å vurdere utbyggingsbehov for boliger og gjøre vurderinger av om det skal legges til rette for nye fritidsboliger.
Ved å gjennomføre analysene og vurderingene som beskrives her, vil kommunen ha et faglig grunnlag for å vite hvor mye areal som samlet bør avsettes til utbyggingsformål i kommuneplanen. Slik sikres det at det legges til rette for tilstrekkelig boligbygging og ikke avsettes mer areal til utbyggingsformål enn det er behov for. Vurderingene bør forankres i mål og føringer som er gitt for planarbeidet, samtidig som det bygger på realistiske anslag for framtidig befolkningsutvikling.
Kunnskap om utbyggingsbehov i planperioden er et vesentlig grunnlag for å kunne gjøre gode vurderinger knyttet til arealregnskapet, jf. kapittel 3 i veileder om arealregnskap i kommuneplanprosesser. Det kan være hensiktsmessig å gjennomføre denne analysen allerede i arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel og langsiktig arealstrategi. Dersom kommunen ikke har gjort det, er det vesentlig at det gjøres tidlig i arbeidet med kommuneplanens arealdel. Analysen bør være ferdigstilt til, og omtalt i, planprogrammet når dette legges ut til høring og offentlig ettersyn. Det kan gi en politisk forankring av utbyggingsbehovet som skal legges til grunn for planarbeidet. Videre kan det sammen med kriterier for siling av arealinnspill, skape forutsigbarhet blant grunneiere og forslagsstillere som ønsker å komme med arealinnspill.
1.1 Definer tidshorisonten for arbeidet
For å kunne gjøre en analyse av utbyggingsbehov, må det først avgrenses en tidsperiode analysen skal gjelde for. Denne bør samsvare med tidshorisonten for planforslaget, som normalt er 12 år for kommuneplanens arealdel. Slik det er mulig å bruke det samlede arealregnskapet til å vurdere om planforslaget dekker utbyggingsbehov, eller legger til rette for vesentlig mer eller mindre utbygging.
Ofte er det likevel nyttig å ha et alternativt tidsperspektiv som er noe lenger (20-30 år) i tillegg, for å se utviklingstrekk i et lengre perspektiv (uten at dette nødvendigvis innebærer å avsette utbyggingsområder for en så lang tidshorisont).
1.2 Få oversikt over befolknings- og boligutviklingen fram til nå
Å definere utbyggingsbehovet fordrer en oversikt over antatt befolkningsutvikling. Før dere vurderer befolkningsutvikling og utbyggingsbehov for boliger, kan det være nyttig å skaffe en oversikt over hvordan befolkningsutviklingen og boligbyggingen har vært de siste 10 til 20 årene. Historiske data danner et bakteppe som forventet befolkningsutvikling og boligbygging kan vurderes mot. Dette er ikke en nødvendig, men likevel nyttig del av arbeidet med behovsanalysen.
Data om befolkningsutviklingen og boligmassen i kommunen finnes på SSBs nettsider. Her finnes det informasjon om hvordan folketallet har endret seg de siste 10-20 årene og lenger bakover. Befolkningsutviklingen kan enkelt beskrives ved å vise om folketallet har steget eller sunket, om endringene har vært brå eller jevne, og hvor mye større eller mindre folketallet er nå enn for 10 år siden.
I tabellen 06265: Boliger, etter statistikkvariabel, region og år finnes antall boliger i kommunen per år fra 2006. Endringene i boligmassen kan beskrives ved å vise omdet er en økning eller nedgang i boligbyggingen. Se også på befolkningsutviklingen og utviklingen i boligmassen sammen, og beskriv om disse har utviklet seg på samme måte eller om det er store forskjeller mellom dem. Det er nyttig for senere formidling å skrive ned noen setninger om befolknings- og boligutviklingen, og forsøke å forklare hva som har hendt.
Både befolkningsutviklingen og boligutviklingen kan analyseres nærmere ved behov. Er det store forskjeller i befolkningsutviklingen mellom ulike deler av kommunen, kan det være hensiktsmessig å kjenne til det. På SSBs nettsider finnes historiske data om folkemengde fordelt på aldersgrupper på grunnkretsnivå. For å gjøre det forståelig bør dere gruppere grunnkretsene enten som kjente inndelinger (f.eks. skolekretser) eller bruke inndelinger basert på grunnkretser innenfor og utenfor tettsteder.
Det kan også være nyttig å se data om aldersgrupper eller husholdningstyper i sammenheng med boligtyper. SSBs tabell om boligmengde er delt opp etter fem ulike boligtyper. Hvis dere trenger detaljerte data om boligmassen eller boligutviklingen for deler av kommunen, må det lages et datagrunnlag basert på SSBs kartdata eller kommunens matrikkeldata, eller brukes egne programvareløsninger beregnet for dette.
1.3 Vurder forventet befolkningsutvikling
Når dere har skaffet en oversikt og forståelse for befolknings- og boligutviklingen de siste ti årene, kan dere gjøre noen vurderinger av hvordan befolkningen vil endres framover i tidshorisonten for planarbeidet.
Et vanlig utgangspunkt vil være å finne SSBs befolkningsframskrivinger for kommunene. SSBs befolkningsframskrivning finnes i ni ulike alternativer. Normalt bør det tas utgangspunkt i middels-alternativet for nasjonal vekst. Noen fylkeskommuner utarbeider egne befolkningsframskrivinger der også samfunnsøkonomiske faktorer spiller inn, og det finnes forskningsinstitutter og konsulentfirmaer som også kan bistå.
Befolkningsframskrivningen er ikke en fasit, og dere bør gjøre egne vurderinger av om det er sannsynlig at befolkningsendringene vil slå til. Se befolkningsframskrivningen sammen med historiske tall, og vurder om dette er en befolkningsutvikling som er sannsynlig og som kommuneplanleggingen bør bygge på. Dere kan laste ned dataene og justere på alternativet. Beskriv enkelt hvordan dere forventer at folkemengden vil utvikle seg (øke eller minke, svak endring eller brå endring). Om det forventes en annen utvikling enn SSBs middel-alternativ, beskriv kort forskjellen og hvilke vurderinger som er gjort for å justere befolkningsframskrivningen. Avvik fra SSBs middel-alternativ bør være realistisk og begrunnes i reelle forhold. Her må dere også se om regionale planer gir føringer for slike vurderinger.
Dersom kommunen ønsker å definere et måltall for befolkningsutviklingen, bør dere gjennom analyser av historisk utvikling og drivere for befolkningsutvikling, sørge for at dette måltallet er realistisk. Det bør vises til helt konkrete faktorer som gjør det realistisk å nå dette. Et urealistisk høyt måltall kan medføre avsetting av for mye arealer til utbyggingsformål. Dette er ikke bare en utfordring for naturen og arealbruken, men kan også medføre økte kostnader for kommunen. Erfaringsmessig vil det være lite grunnlag for å etablere et måltall som er svært avvikende fra framskrivningene, og kommunen bør ta høyde for at å sette av store arealer til utbyggingsformål i seg selv sjelden leder til befolkningsvekst.
Figur 1: På Statistisk sentralbyrås nettsider finnes visualiseringer av tre framskrivningsalternativer for alle kommuner.
Ta kontakt med fylkeskommunen hvis dere vurderer å legge til grunn en annen befolkningsframskrivning enn SSBs middelalternativ eller ønsker å definere et måltall. Fylkeskommunen kan bidra med råd og veiledning, og i noen tilfeller egne framskrivninger. Alternative befolkningsframskrivninger har trolig størst relevans hvis det forventes store endringer i antall arbeidsplasser i kommunen, eller det er andre lokale forhold som kan medføre betydelige endringer i befolkningsutviklingen.
Hvis det er ønskelig å vite hvordan boligbehovet fordeler seg på ulike boligtyper, kan det være nyttig å se på befolkningsframskrivninger brutt ned på aldersgrupper. De eldste aldersgruppene og de unge voksne bor i snitt i mindre husholdninger enn de andre aldersgruppene, og har ofte også andre boligpreferanser.
Den framtidige befolkningsutviklingen vil for mange kommuner være forskjellig i ulike deler av kommunen. For å gi et mer realistisk bilde av framtidig boligbehov, kan dere vurdere hvordan befolkningsendringene slår ut geografisk. Hvis dere har avdekket at historisk befolkningsutvikling har vært forskjellig i ulike deler av kommunen, bør det vurderes om dette er en tendens som vil fortsette eller som vil endre seg innenfor tidshorisonten. Dette kan dere gjøre som en kvalitativ vurdering, hvor også lokalkunnskap og faglig skjønn legges til grunn. Gi en begrunnet redegjørelse for vurderingen.
Alternativt kan kommunen gjøre egne befolkningsframskrivninger. Mange kommuner bruker programvareløsninger hvor detaljerte demografiske data fra SSB kan brukes til å framskrive folkemengde og alderssammensetning på delområder i kommunen (f.eks. skolekretser). Detaljerte data om forventet boligbygging kan også legges inn i framskrivningene.
Figur 2: Visualisering av befolkningsframskrivninger kan vises for én eller flere aldersgrupper. For å velge flere aldersgrupper klikk på nedtrekksmenyen (vist med rød ellipse) og velg Multiple Values.
1.4 Anslå boligbehovet i perioden
Etter at dere har avklart hvordan dere forventer at befolkningen vil utvikle seg i planperioden, må dere eventuelt anslå hvor mange boliger befolkningen trenger innenfor tidsperioden dersom det er beregnet befolkningsvekst. Det vil alltid være usikkerhet knyttet til framtidig boligbehov. Det foreslås her to metoder, som til tross for usikkerhet, gir et kvalifisert anslag. Det er én enkel metode, og én litt mer avansert metode.
Den enkleste måten å gjøre dette på er å regne ut befolkningsveksten i tidsperioden og dele dette på antall personer per bebodd bolig. Selv om antallet personer per bolig er ulikt mellom forskjellige kommuner og dessuten vil endre seg over tid, kan det normalt legge til grunn at det er 2,1 som er gjennomsnittlig antall personer per bolig i Norge. SSBs tabell 09747 har imidlertid tall for hver kommune.
Hvis dere har gjort framskrivninger for deler av kommunen, kan dere regne om fra endring i folkemengde til boligbyggebehov på samme måte.
Figur 3 viser et tenkt eksempel der en kommune vokser med 124 flere innbyggere i en tolvårs-periode. Delt på antall personer per bolig (per i dag), gir dette et boligbyggebehov på 59 boliger. Fordi det alltid er usikkerhet knyttet til disse tallene, kan det være fornuftig å runde av tallene, eller angi dem som et spenn, for eksempel 55-65 boliger.
Figur 3: Eksempel på et enkelt anslag på boligbehov
1.5 Anslå boligbehov med avansert metode
Den enkle metoden presentert over, vil i mange sammenhenger kunne være godt nok grunnlag i et arealregnskap på kommuneplannivå. For noen vil det imidlertid være hensiktsmessig å definere boligbehovet mer spesifikt etter hva slags boligtyper som må bygges. Da kan boligbehovet beregnes ved en mer avansert metode. Da må dere se på sammensetningen av husholdninger i kommunen og hvilke typer boliger de ulike husholdningstypene har behov for.
En husholdning består av personer som er bosatt i samme bolig. Hvor mange personer husholdningen består av, om barn er en del av husholdningen eller om det er flere generasjoner som bor sammen, har betydning for hvilke behov husholdningen har for boligtyper. Statistikk om dagens husholdningssammensetning for alle kommuner finnes hos Statistisk sentralbyrå. Det finnes derimot ikke statistikk om hvordan husholdningssammensetningen vil endre seg. Her må dere ta utgangspunkt i forventet befolkningsutvikling og alderssammensetning. Hvis det forventes vekst i de eldste aldersgruppene, vil det også medføre at det blir flere mindre husholdninger.
I samfunnsplanleggingen går vi ut fra at ulike husholdningstyper har ulike behov for boliger. Store husholdninger har behov for boliger med flere rom, og mindre husholdninger har behov for boliger med færre rom. Husholdninger med barn har andre behov for rom og uteareal enn husholdninger med eldre personer. I planleggingen skiller vi mellom ulike typer boligformål (frittliggende boligbebyggelse, konsentrert boligbebyggelse, leilighetsbygg) som fanger opp noen av disse forskjellene. I statistikken finner vi en lignende inndeling med eneboliger, tomannsboliger, rekkehus/kjedehus og andre småhus, leilighetsbygg og andre boliger.
Preferanser for ulike boligtyper vil selvfølgelig være forskjellig blant husholdninger med lik sammensetning, men for de aller fleste kommuner i Norge kan det tas utgangspunkt i at det er et økende behov for flere boliger som er tilpasset små husholdninger og husholdninger med eldre. Det vil gjøre at flere større boliger kommer på markedet, og at større husholdninger og husholdninger med barn kan flytte inn i dem.
Et anslag over behovet for nye boliger får dere ved å tallfeste økningen i antallet husholdninger i kommunen innenfor tidshorisonten. For å fordele boligbehovet på ulike boligtyper, bør dere vurdere dagens husholdningssammensetning og dagens sammensetning av boligmassen etter boligtype. Er det tilstrekkelig med boliger av ulik type til å dekke behovene de ulike husholdningstypene har? Er det tilstrekkelig med boliger som egner seg for småhusholdninger? Er det tilstrekkelig med boliger som egner seg for husholdninger med eldre personer? Hvor mange flere husholdninger vil det bli innenfor tidshorisonten? Hvordan vil andelene for de ulike husholdningstypene endre seg?
Figur 4: Eksempel på sammenstilling av boligmasse etter boligtype og husholdninger etter husholdningstyper. Fra Regional plan for areal og transport i Buskerud 2018–2035.
Sett opp et regnestykke på hvor mange flere eller færre husholdninger dere forventer at det blir, og hvor mange flere det blir av ulike husholdningstyper. Sett opp en foreløpig oversikt over hvor mange ulike boligtyper som må bygges for å dekke dette boligbehovet.
Fordelingen av boligbygging på boligtyper kan vurderes mot lokale markedsforhold og eventuelle utfordringer bør beskrives for kommunestyret. Statistikk over faktisk boligbygging de siste 10-20 årene fordelt på boligtyper kan belyse dette. Byggesaksavdelingen i kommunen har verdifull kunnskap om faktisk utbygging og lokale markedsforhold.
Den foreløpige fordelingen av boligbyggebehovet på boligtyper kan justeres på bakgrunn av informasjon og vurderinger av lokale markedsforhold.
Hvis det er store forskjeller mellom husholdningssammensetning eller lokale boligmarkedsforhold i ulike deler av kommunen, bør dere kommentere dette og gjøre en vurdering av hva dette har å si for forventet boligbyggebehov. Detaljert statistikk om husholdningssammensetning er ikke offentlig tilgjengelig hos Statistisk sentralbyrå. Her må dere bruke lokalkunnskap eller gjøre vurderinger basert på data om alderssammensetning på grunnkrets. Også her er det programvareløsninger som kan brukes til å få oversikt over historisk og framskrevet husholdningssammensetning og boligbyggebehov.
Figur 5: Eksempel på avansert boligbehovsanalyse.
Eksempelet viser hvordan en analyse av boligbehov fordelt på husholdninger kan gjøres. Hent data for boligmasse fra Statistisk sentralbyrås tabell 06265: Boliger, etter statistikkvariabel, region, bygningstype og år. Tabellen viser antall boliger etter boligtyper for kommuner for hvert år. Dere trenger siste året for å vise nåværende boligmasse, og dere trenger de siste 10–20 årene for å vise hvordan boligmassen har endret seg.
Boliger i kommunen etter boligtyper og år
Hent også statistikk om husholdninger fra Statistisk sentralbyrås tabell 06070: Privathusholdninger, etter husholdningstype (K) (B) 2005–2022. Tabellen viser antallet husholdninger etter 11 ulike husholdningstyper. Disse typene kan forenkles som vist under. Dere trenger kun data for siste år.
Husholdninger i kommunen etter husholdningstype
Husholdningstype | Boligbehov per 31.12 2022 |
|---|---|
Aleneboende | 2 808 |
Par m/barn (yngste 0–17) | 1 990 |
Par u/hjemmeværende barn | 1 955 |
Enfamiliehushold. m/voksne barn (yngste 18+) | 800 |
Mor/far m/barn (yngste 0–17) | 470 |
Flerfamiliehush. u/barn (0–17) | 264 |
Flerfamiliehush. yngste 0–17) | 117 |
Sum | 8 404 |
Ved å stille disse dataene ved siden av hverandre, får dere belyst om boligtypene i kommunen samsvarer med husholdningenes boligbehov.
Boliger i kommunen etter boligtyper, andeler
Husholdninger i kommunen etter husholdningstype, andel
Analysen viser at det at det bor barn (under 18 år) i under halvparten av husholdningene, og at det er flere eneboliger og rekkehus/kjedehus enn det er husholdninger med barn. Over halvparten av husholdningene er små husholdninger uten barn, likevel utgjør boliger i blokk kun 9 % av boligmassen.
Befolkningsframskrivningen tyder på at det vil bli noe færre barn i kommunen innenfor tidshorisonten. Det vil derfor antagelig også bli færre husholdninger med barn. Samtidig vil det bli flere i aldersgruppene over 50 år. Dette tyder på at boligbehovet for eneboliger vil være dekket i planperioden, men at det vil være behov for flere boliger for små husholdninger.
Befolkningsframskrivningen viser at befolkningen i kommunen vil øke med om lag 1900 personer innenfor planleggingshorisonten. Med 2,1 personer per bolig vil det gi et behov for 904 boliger.
Hent fram statistikken om boliger etter boligtyper, og vis hvor mange boliger det har blitt bygget av ulike boligtyper de siste 10 årene.
Boliger i kommunen i 2013 og 2022. Boligbygging i perioden, per år og andeler.
Boliger i kommunen etter boligtyper 2013-2022
Det har blitt bygget flest boliger i boligblokker i kommunen de siste ti årene. I gjennomsnitt har det blitt bygget 37 boliger i boligblokk per år, og tendensen har vært stigende. Selv om boligbehovsanalysen tilsier at det er tilstrekkelig med eneboliger i kommunen, er likevel en tredel av de nye boligene eneboliger. Også rekkehus/kjedehus har det blitt bygget mange av.
Med bakgrunn i fordelingen av nye boliger etter boligtype se siste ti årene, legges det til grunn et justert boligbyggebehov der kommunen vil trenge 904 boliger innenfor planperioden med følgende fordeling:
Anslått boligbehov i planperioden
Boligtyper | Andel | Antall | Per år |
|---|---|---|---|
Enebolig | 10 % | 90 | 8 |
Rekkehus, kjedehus og andre småhus | 30 % | 271 | 23 |
Tomannsbolig | 0 | 0 | |
Boligblokk | 60 % | 542 | 45 |
Totalsum | 100 % | 904 | 75 |
1.6 Ha rammer for framtidig fritidsbebyggelse
For fritidsbebyggelse er det ikke på samme måte relevant å snakke om et «utbyggingsbehov». Her må kommunen avklare rammer for ny utbygging gjennom å vurdere ønsket utvikling opp mot andre viktige hensyn, slik som landskap, naturverdier, klima, friluftsliv, strandsonen og landbruk og reindrift. For dette arbeidet bør Kommunal- og distriktsdepartementets Rettleiar om planlegging av fritidsbustader legges til grunn. Veilederen utdyper både hensyn, relevante vurderinger og kriterier for fritidsbebyggelse i kommuneplanlegging. Arbeidet med å fastsette omfang og rammer for framtidig utvikling av fritidsbebyggelse bør gjennomføres i forbindelse med arbeidet med langsiktig arealstrategi i samfunnsdelen, som angitt i KDDs veileder. Hvis kommunen ikke har gjort det, bør det gjennomføres senest i forbindelse med utarbeiding av planprogram til arealdelen.
I arbeidet med arealregnskap for fritidsbebyggelse, blir det sentrale dermed å vurdere arealreserven for fritidsbebyggelse i gjeldende arealdel opp mot disse overordnede føringene, og deretter vurdere omfang og lokalisering av områder som avsettes til fritidsbebyggelse i nytt planforslag.
1.7 Sjekkliste for utbyggingsbehov
- Definer tidshorisont for boligbehovsanalysen likt som planperioden for ny kommuneplan
- Gjør vurdering av befolkningsutviklingen med utgangspunkt i befolkningsframskrivninger. Drøft med fylkeskommunen om dere ser behov for å legge annen befolkningsutvikling til grunn enn den SSBs eller fylkeskommunens middelalternativ.
- Fordel forventet befolkningsutvikling på gjennomsnittlig bofrekvens (husholdstørrelse) eller gjør mer avanserte analyser av boligtyper og markedsvurderinger.
- Gjør vurderinger av rammer for ny fritidsbebyggelse med grunnlag i mål og langsiktige arealstrategier i kommuneplanens arealdel, jf i Kommunal- og distriktsdepartementets Rettleiar om planlegging av fritidsbustader.