3 Hva må kommunen ha oversikt over?

Dette kapitlet gir et overblikk over det viktigste som må på plass før arbeidet med arealregnskapet starter. Gjennom en slik oversikt kan dere avdekke om kommuneplanleggerne har behov for bistand fra andre medarbeidere i kommunen eller eksterne aktører.

For å lykkes i arbeidet med arealregnskapet må det planlegges godt, både i forhold til selve kommuneplanprosessen, men også for å sikre involvering av nødvendige bidragsytere på rett tidspunkt. Kapitlet avsluttes med noen råd om hvordan arbeidet bør planlegges, og et eksempel på en plan for arbeidet.

Forstørr bilde

3.1 Skaff oversikt over nødvendig kompetanse og programvare

Det er behov for ulike typer kompetanse og programvarer i arbeidet med et arealregnskap. Å skaffe oversikt over dette før arbeidet starter gir mulighet til å planlegge ressursbruk og å involvere nødvendige personer.

I arbeidet med arealregnskapet er det viktig å ha en god planfaglig forståelse og lokal kunnskap om ulike deler av kommunen. Utover dette er det behov for å anvende digitale verktøy, som regnearkprogrammer (eksempelvis Excel) og GIS-programmer hvor dere kan gjøre enkle geografiske analyser. GIS-programvaren må kunne utføre «union»-analyser. Dersom kommunen ikke har slik programvare, er det mulig å framskaffe lisensfri gratisprogramvare på internett. Et eksempel på en gratis GIS-programvare er QGIS, hvor det også finnes flere internettforum hvor man kan få hjelp fra andre brukere, og ulike veilednings- og hjelpevideoer på internett.

3.2 Analyser og vurder utbyggingsbehov

For at arealregnskapet skal fungere som et verktøy for å vurdere om det er avsatt for mye eller for lite arealer til utbyggingsareal i kommuneplanens arealdel, må kommunen vite hva som er «nok» arealer for hvert utbyggingsformål. Dette bør bygge på faglige analyser. Til veilederen er det et eget vedlegg om hvordan kommunen kan analysere utbyggingsbehov knyttet til boliger og vurderinger om utbygging av fritidsboliger. Ved å gjennomføre analysene vil kommunen ha et faglig grunnlag for å vite hvor mye areal som bør avsettes til utbyggingsformål i kommuneplanen. Analysen bør senest være ferdigstilt og innarbeidet i, planprogrammet når dette legges ut til høring og offentlig ettersyn.

3.3 Skaff oversikt over datasett

For å utarbeide arealregnskapet og tilhørende analyser er det behov for en rekke datasett.

Datakildene kan deles i fem hovedtyper:

• Statistikktabeller om befolkningsutvikling og boliger-/fritidsboliger
• Arealformål i plankart
• Arealressursdata
• Naturdata
• Geografiske inndelinger

Tabellen under viser hvilke datakilder som bør være med i arealregnskapet, og de som kan legges inn som tilleggsdatasett.

Figur 5: Geografiske datasett i arealregnskap

Figur 6: Statistikktabeller i arealregnskap

Kommunen enkelt kan legge til datakilder som er angitt som tillegg, og andre data som anses som relevante grunnlag for arealregnskapet. Utvalg av datakilder tar utgangspunkt i det som er best tilgjengelige data per i dag. Det pågår samtidig utvikling av datasett og analysemetoder. Det er grunn til å forvente at det etter hvert vil bli tilgang til bedre og mer heldekkende data- og kartgrunnlag for faktisk arealbruk og særlig data knyttet til natur. Det utvikles bl.a. naturregnskap for Norge, som kan være relevant. Kommunene oppfordres derfor til å følge med på utviklingen innen feltet, og innarbeide nye datagrunnlag når disse er klare. Veilederen er utarbeidet slik at nye metoder og datagrunnlag kan tas inn og erstatte noen av dagens datasett. Inntil bedre data er på plass, er imidlertid det som er oppført i tabellen over, et godt grunnlag for å utarbeide arealregnskap til kommuneplanens arealdel.

3.4 Data om befolkningsutvikling, boliger og fritidsboliger

Befolknings- og boligdata er først og fremst relevant for å analysere og vurdere framtidig utbyggingsbehov. Fremgangsmåten for dette er angitt i eget vedlegg til veilederen. Dataene finnes i all hovedsak hos Statistisk sentralbyrå. Det er nyttig, men ikke nødvendig, med oversikt over historisk befolkningsutvikling som er å finne i SSBs tabell 06913: Endringer i kommuner, fylker og hele landets befolkning.

Videre vil det være behov for en befolkningsframskrivning. Utgangspunktet kan være middelalternativet i SSBs framskriving, som er å finne i tabell 13600: Framskrevet folkemengde 1. januar, etter kjønn og alder, i 9 alternativer (K). I enkelte tilfeller kan det være behov for andre befolkningsframskrivninger, for eksempel om fylket har utarbeidet en egen, eller om kommunen utarbeider dette selv eller får det fra andre.

Det kan også være behov for oversikt over boligsammensetning i kommunen, som er tilgjengelig i SSBs tabell 06265 Boliger, etter statistikkvariabel, region og år.

Vedlegg om fremgangsmåte for å vurdere utbyggingsbehov viser også en mer avansert metode for å beregne boligutbyggingsbehov. For å benytte den, vil dere også trenge data om dagens husholdningssammensetning, som er tilgjengelig i SSBs tabell 09747 Privathusholdninger, personer i privathusholdninger og personer per privathusholdning (K).

Dersom fritidsboliger er et relevant tema for kommunen, kan det være nyttig å hente ut data over hvor mange fritidsboliger som fins i kommunen og hvor mange som er bygget ut årlig. Dette er offentlig tilgjengelig kun på fylkesnivå fra SSB, men kommunestatistikk for tabell 13633 – Byggeareal. Fritidsboliger kan bestilles fra SSB. Dersom det ikke er aktuelt, vil byggesaksbehandlere og matrikkelfører i kommunen kunne ha oversikt over byggeaktiviteten.

For all bruk av statistikk fra SSB, vil det være nyttig å se på det som er oppgitt under informasjon om tabellen og i fotnoter, da dette kan inneholde viktig informasjon om statistikken som kan ha betydning for arbeidet.

3.5 Arealformål i plankart

Kommuneplanens arealdel fastsetter framtidig arealbruk i kommunen og er bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak inntil kommunen reviderer planen. For å kunne gjøre relevante analyser av arealreserve (kapittel 4) er det behov for arealformålene fra den gjeldende arealdelen, og eventuelle kommunedelplaner. For å lage et samlet arealregnskap for det nye kommuneplanforslaget, vil dere også ha behov for data fra forslag til nytt plankart når dette er utarbeidet.

3.6 Arealressurs- og naturdata

Det er nødvendig med data som beskriver faktisk arealbruk i kommunen. Her anvendes arealtyper fra arealressurskart (AR5) som inndeling. Arealtyper etter AR5 brukes til å analysere arealreserven i gjeldende kommuneplan (kapittel 4) og samlet arealregnskap for kommuneplan (kapittel 5).

Arealressurskartet (AR5) er tilpasset målestokk 1:5000. Kartet viser arealressurser på bakken, med vekt på produksjonsgrunnlaget for jord- og skogbruk. Arealressursene er delt opp i kategoriene arealtype, skogbonitet, treslag og grunnforhold, og inneholder bl.a. oversikt over hvor vi finner bebyggelse, fulldyrka jord, innmarksbeite, myr og skog. AR5-kartet utarbeides av NIBIO. Noen kommuner er ikke kartlagt med målestokk 1:5000 (AR5). Man kan da benytte AR50 (målestokk 1:50 000), som er utarbeidet for hele landet. Oppdateringstakten for AR5 varierer fra kommune til kommune, og kan også variere innenfor samme kommune. For å få oppdaterte data om faktisk arealbruk i bebygde og opparbeidede områder kan SSB arealbruk anvendes, som er et landsdekkende datasett basert på en rekke digitale kartdata. SSB arealbruk vil uansett være et supplement til AR5, siden SSB arealbruk ikke dekker ubebygde arealer. I denne veilederen beskrives framgangsmåten for å lage arealregnskap uten SSB arealbruk, siden dette er det enkleste. Den tekniske manualen viser likevel hvordan de to kartlagene kan slås sammen i GIS.

I tillegg til å identifisere faktisk arealbruk ved bruk av egenskapstabellen arealtype, skal AR5-datasettet også beskrive nærmere temaer knyttet til natur og landbruk. Egenskapstabellen skogbonitet brukes eksempelvis for å beskrive produksjonsevne i skog, mens treslag brukes for å differensiere mellom løvskog, barskog og blandingsskog.

Videre trenger dere også noen datasett som beskriver ubebygd areal ytterligere. Veilederen viser til et utvalg av datasett om disse arealene som bør være med. Ved behov kan disse datasettene suppleres med andre utvalgte datasett. Ulempen ved å ta inn svært mange detaljerte datasett er at det kan komplisere arealregnskapet, noe som kan gjøre arealregnskapet vanskeligere både å arbeide med og å forstå. Det er derfor viktig at det gjøres en nøye vurdering av hvilke datasett som legges inn og hvordan disse formidles, dersom kommunen tar i bruk andre enn de som er angitt ovenfor.

Datasettet Naturtyper – Miljødirektoratets instruks viser rødlistede naturtyper og naturtyper med sentral økosystemfunksjon kartlagt i kommunen. Hver lokalitet er gitt en økologisk kvalitet, basert på tilstand og naturmangfold. Til dette datasettet skal også dekningskartet inkluderes. Per dags dato har svært få kommuner et heldekkende datasett for hele kommunen. Ved å inkludere dekningsområder kan man også påpeke at viktige naturtyper ikke nødvendigvis er kartlagt.

Datasettet Dyrkbar jord skal benyttes for å se på mulige jordbruksområder. Dette er for å se på kommunens tilgjengelige jordbruksområder, hvilket også har en kobling mot jordlova.

DN-Håndbok 13 kan videre utfylle om natur der det ikke er kartlagt Naturtyper – Miljødirektoratets instruks. Ulempen ved bruk av dette datasettet er at det nå generelt blir vedlikeholdt på et minimumsnivå. Dette kan gjøre datasettet utdatert over tid. Datasettet har heller ikke noe dekningskart for hvor det er gjort kartlegginger.

Utvalgte naturtyper kan også inngå som tilleggsdatasett. Dette viser naturtyper som har en rettslig status etter kapittel 6 i naturmangfoldsloven, og kan være nyttig for kommunene å ha oversikt over i arealregnskapet. Utvalgte naturtyper er naturtyper det skal tas særskilt hensyn til for å unngå forringelse av naturtypens utbredelse og forekomstenes økologiske tilstand.

Skogbruksplan – Aldersklasser og SAT-SKOG gir opplysninger om skogsalder. Dette er beskrevet som et mulig tilleggsdatasett, da disse datasettene ikke er landsdekkende, og delvis mangelfulle. Likevel er det nyttig å beskrive alder på skog, da dette kan gir en pekepinn på naturmangfold i skogsområder som ikke er dekket av kartlegging etter Naturtyper – Miljødirektoratets instruks eller DN-Håndbok 13.

Naturtyper i Norge – Landskap beskriver vi de store trekkene i naturen, som vi kan se med det blotte øye, som fjell, daler, skog, innsjøer, isbreer, bebyggelse, industri, landbruksarealer, osv. Dette er trekk som preger landskapet. Datasettet er modellert på bakgrunn av andre grunnlagsdata og egner seg godt når aktiviteter/utbygginger som vil prege landskapet skal planlegges.

Vurder også nyere datasett dersom det er relevant, for eksempel i forbindelse med utarbeidelse av naturregnskap for Norge.

3.7 Geografiske inndelinger

Det kan være hensiktsmessig å analysere faktisk arealbruk for utvalgte deler av kommunen. En slik inndeling kan bygge på grunnkretser eller skolekretser. Videre kan dere også vurdere å definere områder som er relevante for beskrivelse av faktisk arealbruk, slik som snaufjell, alpin sone, strandsonen, villreinområder eller reinbeitedistrikt. Registreringer i Naturtyper i Norge – Landskap eller lignende kan også brukes til å avgrense bestemte soner av spesiell interesse.

3.8 Mål og føringer som grunnlag for valg av datasett og temaer

For å vurdere hva som er hensiktsmessig for kommunen, må det tas høyde for praktiske forhold, som kapasitet og kompetanse, men også hva slags mål, føringer og lokale forhold som det er særlig relevant for kommunen å belyse gjennom arealregnskapet. Veilederen definerer noen datasett og tema som bør være like på tvers av kommuner. Som utgangspunkt vil de fleste kommuner komme svært langt med å legge til grunn det som veilederen angir at bør være med. Videre vil de fleste også komme langt nok med å legge til grunn de «enkle» metodene i teknisk manual, der man kan velge mellom enkle og avanserte framgangsmåter.

For kommuner som ønsker å fordype seg i et tema eller av ulike grunner vil ha en annen inngang, vil vi også vise noen mulige relevante tilnærminger til dette. Utgangspunktet for arbeidet med arealregnskapet vil være likt som arealdelen forøvrig: Det finnes nasjonale, regionale og lokale mål og føringer som må hensyntas i utarbeidelsen av planforslaget. For eksempel Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer eller regionale planer.

Det er naturlig å begynne med å se på kommunens planstrategi, kommuneplanens samfunnsdel, handlingsdel og planprogrammet for kommuneplanens arealdel dersom det allerede er på plass. Samtidig er det også viktig å undersøke om mål og strategier som er relevante for arealregnskapet kan finnes i andre typer kommunale vedtak for eksempel i en sektorplaner for oppvekst eller helse og omsorg, i kommunedelplan for landbruk eller naturmangfold, eller i kommunens handlings- og økonomiplan.

Det kan også være relevant å bruke arealregnskap som verktøy for å svare ut krav til kommuneplanprosessen som er hjemlet i annet lovverk enn plan- og bygningsloven. Dette gjelder blant annet forholdet til naturmangfoldloven, spesielt med tanke på prinsipper for beslutningstaking etter §§ 8 til 12. Særlig kan arealregnskapet synliggjøre og hensynta § 9, føre-var-prinsippet, og § 10, økosystemtilnærming og samlet belastning.

Arealregnskapet kan også belyse kommuneplanens mulige innvirkning på utvalgte naturtyper. Utvalgte naturtyper er beskrevet i naturmangfoldsloven ved §§ 52 og 53, og ved egen forskrift «Forskrift om utvalgte naturtyper etter naturmangfoldloven». Oversikt over utvalgte naturtyper finnes også som eget geografisk datasett. Videre kan arealregnskapet også synligjøre tap av dyrka og dyrkbar jord, som har spesiell status etter jordlova §9.

Figur 7: Eksempler på arbeid med føringer for natur og jordbruk

3.9 Planlegg arbeidet

For å få til en effektiv gjennomføring av arbeidet med arealregnskap, kunne bruke det aktivt i medvirkning og legge til rette for at det blir et relevant beslutningsgrunnlag, kan det lages en egen arbeidsplan for arbeidet med arealregnskapet. Der bør en vurdere om det er behov for å samarbeide med andre i kommunen eller aktører utenfor kommunen i deler av arbeidet.

Som beskrevet i kapittel 2 er det nyttig at dere har vurdert utbyggingsbehovet (se eget vedlegg) og arealreserve (kapittel 4) allerede i forbindelse med utarbeidelse av planprogrammet, mens et samlet arealregnskap (kapittel 5) lages i forbindelse med utarbeidelse av høringsforslaget til ny arealdel.

Figur 8: Eksempel på arbeidsplan for arealregnskap

3.10 Sjekkliste før dere begynner

• Avklar eventuelle behov for bistand fra andre medarbeidere i kommunen, fylkeskommunen eller bruk av konsulent for utarbeidelse av (deler av) arealregnskapet.
• Sørg for å ha relevant programvare (regneark og GIS-programvare).
• Skaff oversikt over nødvendige datasett og kilder og innhent det kommunen ikke allerede har.
• Lag en arbeidsplan for arbeidet som synliggjør framdrift, involverte aktører, oppgaver og milepæler. Sett den i sammenheng med planprosessen for ny arealdel.
• Ta inn i arbeidsplanen hvordan planutvalg/formannskap skal involveres og på hvilke trinn kommunestyre skal informeres for å sikre politisk forankring av arealregnskapet.