Del 1
så langt

2 Generelle erfaringer

2.1 Overgangen til nytt regelverk

2.1.1 Forberedelser og informasjon til brukerne

Endringene i bidragsreglene ble vedtatt av Stortinget sommeren 2001, og trådte i kraft 1. oktober 2003. Den forholdsvis lange implementeringsfasen skyldtes både hensynet til brukerne og trygdeetatens behov for å forberede overgangen.

Endringene i bidragsregelverket medførte endringer i flere lover og forskrifter. Dette gjaldt bidragsreglene i barneloven, forskotteringsloven, reglene om overgangsstønad i folketrygdloven og reglene om skatt på mottatt bidrag/fradrag for betalt bidrag i skatteloven. For dem som allerede var berørt av regelverket, innebar dette en stor omstilling. Mulighetene for å iverksette de nye bidragsreglene raskere etter vedtaket i Stortinget ble vurdert, men forkastet. De prinsipielle og faktiske endringene var såpass omfattende at man ønsket å gi familier med løpende bidrag mulighet til å velge en omregning som fulgte de nye reglene.

Etter vedtaket var det et uttalt mål fra departementets side så tidlig som mulig å orientere partene om hva de hadde i vente, samt å gi dem muligheten til å sette seg inn i det nye regelverket. Departementet hadde informasjon på sine hjemmesider, inkludert en enkel «bidragskalkulator» som kunne brukes til å regne ut et konkret bidrag etter nytt regelverk. Den samlede informasjonen ga en orientering om hovedkomponentene i det nye regelverket, og om hvordan bidrag etter de nye reglene skulle beregnes. Som et ledd i å få flere til å inngå private avtaler om bidrag, ble det lagt vekt på veiledning om dette.

For å kunne iverksette nye regler måtte det utvikles datasystemer i trygdeetaten som kunne behandle sakene. Det ble vurdert som uforsvarlig å iverksette et nytt bidragssystem med så pass mange komponenter uten å ha tilfredsstillende elektroniske saksbehandlings- og beregningssystemer. I tillegg skulle retningslinjer og rundskriv til regelverket utformes, og det skulle utformes et omfattende informasjonsmateriell, blanketter mv. Etatens saksbehandlere måtte også få opplæring slik at de ble i stand til å forvalte det nye regelverket på en forsvarlig måte.

Rikstrygdeverket utviklet en egen kalkulator, «Bidragsveilederen», som erstattet departementets bidragskalkulator fra januar 2003. Denne ligger fortsatt på arbeids- og velferdsetatens nettside. Brukerne kan ved hjelp av kalkulatoren regne ut bidraget i sin konkrete sak, som ledd i familiens økonomiske planlegging eller hvis de har ønske om å inngå en privat avtale. De som ikke har internettilgang, kan henvende seg til NAV lokalt og få tilsvarende hjelp der. Dette er gratis.

Par som velger å flytte fra hverandre og som har barn, skal gjennom en mekling hos familievernet eller hos mekler oppnevnt av fylkesmannen. Det sentrale temaet for meklingen er samarbeid om barnet, herunder foreldreansvar, bosted og samvær. Det ble gjennomført opplæring i nye bidragsregler for hele meklingskorpset i regi av trygdeetaten/ fylkesmannen. Dette var viktig for at meklerne skulle kunne gi nødvendig informasjon til brukerne om barnebidrag.

2.1.2 Gjennomføringen av omregningsarbeidet

Bidragssakene

Alle bidragsmottakere og bidragspliktige med saker registrert i det offentlige systemet i begynnelsen av januar 2003, fikk tilbud om å få bidraget omregnet etter de nye reglene. Rikstrygdeverket opprettet en egen midlertidig enhet til dette formålet - omregningssentralen. Omregningssentralen sendte i februar 2003 ut en informasjonspakke som inneholdt informasjon om de nye reglene sammen med en eksempelberegning basert på de opplysningene omregningssentralen hadde registrert om partene. Formålet var å gi partene nok informasjon og kunnskap til at de kunne velge mellom omregning eller å fortsette med det tidligere fastsatte bidraget. Det ble antatt at bidragets størrelse ville bli endret i et stort antall saker. Ved at partene på et tidlig tidspunkt tok stilling til dette spørsmålet, ville en oppnå at bidragsinnbetalinger/utbetalinger kunne skje uten forsinkelser fra oktober 2003. I tillegg var det et viktig mål å oppmuntre og legge forholdene til rette for at partene skulle kunne inngå private avtaler om bidrag.

Mange benyttet informasjonen til å inngå private avtaler, mens andre krevde bidraget regnet om etter nye regler. De som ønsket å sette fram krav om endring etter nye regler, ble samtidig oppfordret til å legge fram nye faktiske opplysninger dersom de foreliggende ikke var riktige eller foreldet.

Det var i alt om lag 120 000 bidragssaker som var aktuelle for omregning. Det ble inngått om lag 22 000 private avtaler som en direkte følge av tilbudet alle registrerte bidragspliktige/bidragsmottakere fikk om omregning. Krav om omregning fra en eller begge parter ble satt fram i ca. 46 000 av sakene. Det understrekes at én sak kan bestå av ett eller flere barn (søsken), og det var således flere barn som fikk endrede bidrag enn det antall saker som ble omregnet. I rundt 52 000 saker valgte partene å fortsette med det bidraget de hadde fra før.

Forskottssakene

Formålet med forskotteringsordningen er å sikre at alle barn som ikke bor sammen med begge foreldrene får et underholdsbidrag hver måned. Dette skjer ved at det offentlige trer inn og yter bidragsforskott etter nærmere regler dersom bidraget ikke blir betalt, eller blir betalt for sent. Det offentlige har krav på refusjon for utlagt forskott i bidraget fra den bidragspliktige. Endringene i reglene om barnebidrag inkluderte også endringer slik at forskottet nå er en behovsprøvd ytelse, som gis med 100 prosent, 75 prosent eller 50 prosent av tidligere fullt forskudd, eller kan falle helt bort, avhengig av bidragsmottakerens økonomiske forhold. For å fastslå om det forelå rett til bidragsforskott etter det nye regelverket og i tilfellet med hvilken sats, måtte alle sakene der det ble utbetalt bidragsforskott også vurderes på nytt.

Det var ca. 137 000 løpende forskottssaker som var gjenstand for ny vurdering. Av disse framsatte 113 300 forskottsmottakere krav om fortsatt forskott, noe som omfattet 143 000 barn. Forskottet ble stanset i resten av sakene. Mange forskottsmottakere framsatte imidlertid krav om forskott utover våren 2004 når de ble oppmerksomme på at forskottet var stanset, men mente de fortsatt hadde rett til forskott.

2.2 Tilbakemeldinger og reaksjoner på bidragsreformen

Bidragsreglene har vært gjenstand for stor oppmerksomhet helt siden diskusjonen om et mer moderne regelverk startet på nittitallet. I forbindelse med at omregningen startet i februar 2003, økte oppmerksomheten betraktelig - både fra publikum og media. Basert på bl.a. sterke signaler fra brukerne av ordningen, var det en rekke presseoppslag hvor det ble framholdt at det nye regelverket innebar utilsiktede og uheldige konsekvenser, og da særlig for de økonomisk svakest stilte. Dette resulterte i flere innspill fra Stortinget.

2.2.1 Dokument 8:94 (2002-2003)

Stortingsrepresentantene May Hansen, Karin Andersen og Magnar Lund Bergo fremmet 28. mars 2003 et privat lovforslag (dokument 8:94 (2002-2003)) hvor de foreslo å justere de nye reglene før ikrafttredelsen på grunn av utilsiktede og urimelige utslag de mente var avdekket. Forslagsstillerne viste til at de med dårlig økonomi, ble særlig hardt rammet av de nye reglene. Forslagsstillerne fremmet også forslag om å vurdere å fjerne gebyret for fastsettelse og endring av bidrag.

Stortingskomiteens flertall uttalte at de var skeptiske til å foreta endringer i det nye regelverket allerede før det hadde trådt i kraft. Det ble framholdt at det var viktig i den fasen en befant seg i å ikke foreta forhastede beslutninger, men skaffe erfaring om hvordan reglene slo ut i praksis, og deretter foreta en gjennomgang på bakgrunn av de konkrete erfaringer man fikk. Komiteens flertall uttalte videre at gebyrordningen var sentral i å motivere flest mulig til å inngå private bidragsavtaler. Det ble understreket at foreldrene selv kan velge om de ønsker å inngå en privat avtale om bidrag eller om de vil benytte det offentlige serviceapparatet.

Komiteens flertall viste for øvrig til at reaksjonene på det nye regelverket på ingen måte var utelukkende negative, at mange foreldre allerede hadde inngått private avtaler fordi de nye reglene oppmuntrer til samarbeid, og at de nye reglene oppleves som mer rettferdige av mange. Komiteen uttalte videre:

«Det synes å ha vært et faktum at det i mange år har vært etterlyst en endring av bidragsreglene hos mange bidragspliktige, hvor en svært tung bidragsbyrde har gått direkte på bekostning av samvær med barna.»

I tråd med komiteens tilråding, ba Stortinget i Innst.S. nr. 227 (2002-2003) regjeringen foreta en løpende og grundig evaluering av effekten av de nye bidragsreglene i tråd med Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), jf. Innst.O. nr. 127 (2000-2001). Evalueringen skulle gis som en foreløpig tilbakemelding i forbindelse med budsjettbehandlingen høsten 2004, og en stortingsmelding innen utgangen av 2005.

Flertallet viste til at Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) innen kort tid ville legge fram et revidert husholdningsbudsjett med nye tall for kostnader knyttet til det å forsørge barn. Komiteen mente underholdskostnadene i bidragsmodellen burde vurderes i forhold til dette. Denne anmodningen fulgte departementet opp ved en forskriftsendring av 3. juni 2003.

2.2.2 Innst.S. nr. 53 (2003-2004) - innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen til familiemeldingen

I forbindelse med Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2002-2003) Om familien - forpliktende samliv og foreldreskap (familiemeldingen) høsten 2003, ble også det nye bidragsregelverket gjenstand for drøfting. Komiteens flertall, unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti (SV) og Senterpartiet (SP), mener det nye bidragsregelverket er mer rettferdig enn det gamle, og legger til rette for at begge foreldre i større grad tar ansvar for egne barn.

Komiteen uttaler at en evaluering av barnebidragsreglene spesielt må se på hvilke kostnader det er ved å ha barn, og hvordan disse vektlegges i den såkalte underholdskostnaden. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet (AP), SV og SP påpeker:

«(...) det bør vurderes å innføre et minstebidrag for den bidragspliktige også i de tilfeller hvor beregnet bidrag bortfaller på grunn av manglende bidragsevne.»

Ut over dette var det i særlig grad partiene SV og SP som hadde merknader og synspunkter til det nye regelverket. De bemerket:

«(...) mange bostedsforeldre har fått en betydelig forverret økonomi etter endringen av bidragsreglene, og som er gjort gjeldende fra 1. oktober 2003. De nye bidragsreglene gir lavere bidrag, og siden det er en overvekt av kvinner som er aleneforelder eller bostedsforelder, betyr det at det er kvinner og de som har hovedansvaret for barna som får dårligere råd etter de nye bidragsreglene.»

Medlemmene fra SV og SP uttalte at de nye bidragsreglene er kompliserte, og øker mulighetene for konflikt. Medlemmene var sterkt bekymret for at de nye bidragsreglene vil føre til ytterligere økte forskjeller mellom barn som bor sammen med sine foreldre, og som kan nyte godt av begge foreldrenes økonomi, og barn av skilte foreldre.

Medlemmene fra SV og SP nevnte også gebyrbelastning, behovsprøving av forskott og deling av reiseutgifter ved samvær som bekymringspunkter.

For øvrig pekte medlemmene fra AP, SV og SP på undersøkelser som

«(...) viser at vi i Norge i dag har barn som lever under fattigdomsgrensen. Flere barn lever under stramme økonomiske kår. Disse medlemmene vil understreke viktigheten av at alle barn sikres et best mulig utgangspunkt i livet. Da er det særlig viktig å sikre alle barn tilgang til utdanning og aktiviteter i skolens regi, muligheter til deltakelse i det frivillige organisasjonslivet og mulighet til å delta i andre aktiviteter sammen med andre - uavhengig av foreldrenes økonomi. For å hjelpe disse barna til en bedre situasjon er det ofte gjennom foreldrene hjelpen kan kanaliseres.»

Departementet har i arbeidet med evalueringen av bidragsreglene vurdert alle disse synspunktene.

2.2.3 Tilbakemelding til Stortinget om de foreløpige erfaringene med bidragsregelverket i budsjettproposisjonen for 2005

I St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Barne- og familiedepartementet, side 50-56, presenterte departementet som bedt om i Innst.S. nr. 227 (2002-2003), en rapport om de foreløpige erfaringene med det nye bidragsregelverket for Stortinget.

I rapporten er det gjort rede for gjennomføringen av omregningsarbeidet - som må betegnes som vellykket - og for brukernes mottakelse av og reaksjoner på nytt regelverk. Både erfaringene fra omregningsarbeidet og tilbakemeldingene fra bidragsmottakerne og de bidragspliktige, ga et godt grunnlag for å foreta en foreløpig vurdering av virkningene av regelverket. Tilbakemeldingene viste at de sidene ved det nye regelverket som ble opplevd som mest problematiske, oftest falt i en av følgende kategorier:

• Nye bidragsregler har ført til ulike problemer rundt samvær. Dette melder både bidragsmottakere og bidragspliktige om, men flest bidragspliktige.

• Forholdsvis mange bidragsmottakere, flest av dem med forholdsvis god lønn, er misfornøyde med redusert bidrag eller forskott i forhold til tidligere.

• De bidragspliktige som har fått en forholdsvis stor økning i bidraget, klager over sin økonomi.

Med utgangspunkt i bl.a. tilbakemeldingene fra brukerne, er det i proposisjonen foretatt en rent foreløpig gjennomgang og vurdering av virkningen av de ulike materielle reglene slik det så ut på dette tidspunktet. Det er videre skissert hvilke sider av regelverket som bli fulgt særlig i den videre evalueringsprosessen, og hvor det eventuelt kan være behov for justeringer og tilpasninger.

2.2.4 Henvendelser og spørsmål fra Stortinget

Stortinget ved den tidligere familie-, kultur- og administrasjonskomiteen og den nåværende familie- og kulturkomiteen, har mottatt mange henvendelser fra enkeltpersoner som er direkte berørt av regelendringene, eller som kjenner noen som er berørt av regelendringene. Disse personene har kommet med innspill og synspunkter på hvordan regelverket oppleves av den enkelte i praksis, samt gitt uttrykk for bekymring for egen og/eller andres endrede situasjon som følge av de nye reglene. Med utgangspunkt i henvendelsene, og saker som har vært presentert i media, har komitemedlemmene både under implementeringen og etter ikrafttredelsen av de nye reglene, stilt muntlige og skriftlige spørsmål til statsråden, samt innkalt til interpellasjon. I tillegg har enkeltrepresentanter på Stortinget på eget initiativ stilt spørsmål direkte til statsråden.

Spørsmålene har i særlig grad vært knyttet til beregningene av hva det koster å forsørge et barn (underholdskostnaden), de økonomiske konsekvensene for partene og reglene om fradrag for samvær i bidraget, herunder problemene knyttet til kravet om skriftlig avtale, og spørsmål der den ene eller den andre part gjør samværet vanskelig. I den forbindelse er det uttrykt bekymring for regelverkets mulige negative innvirkning på samarbeidet mellom foreldrene, med påfølgende uheldige konsekvenser for barna. I tillegg har det vært stilt spørsmål ved praktiseringen av reglene for skjønnsfastsetting av inntekt. Det har videre vært satt fram enkelte spørsmål om bortfallet av skattefradraget for betalt bidrag.

Departementet har orientert spørsmålsstillerne om at mange av disse problemstillingene vil bli drøftet nærmere i denne meldingen.

2.2.5 Henvendelser og tilbakemeldinger fra publikum, organisasjoner mv.

Departementet har merket stor oppmerksomhet knyttet til omleggingen av bidragsregelverket. Henvendelsene fra enkeltpersoner om egen sak eller synspunkter på regelverket mer generelt økte betraktelig i perioden fra omregningsarbeidet startet og fram til utpå våren 2004. Etter dette har henvendelsene stabilisert seg i antall, men ligger fortsatt på et høyere nivå enn tidligere. Sannsynligvis har dette mer med de alminnelige utviklingstrekk i samfunnet å gjøre enn akkurat reglene det her er snakk om. Tilgangen til e-post har gjort det lettere for den enkelte å henvende seg direkte til sentrale politikere og departementer om sin sak.

Det er både bidragspliktige og bidragsmottakere som har henvendt seg til departementet, og henvendelsene har til dels vært meget kritiske til hvordan omleggingen har virket i deres konkrete sak. Tilbakemeldingene og innspillene har gitt et godt grunnlag for å kunne bedømme virkningene av regelverket også fra et brukerperspektiv, dvs. fra dem regelverket direkte angår og berører. Dette er en viktig informasjonskilde når endringer og justeringer drøftes videre i denne meldingen.

Interesseorganisasjonene, Barneombudet og Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) har også merket økt pågang og engasjement fra brukerne i forbindelse med reformen. Temaene spenner over partenes økonomi og om barna blir tilstrekkelig ivaretatt, inkludert fattigdomsproblematikken, reglene som kilde til konflikter, hvordan reglene ivaretar barn med særlige behov, hvor rettferdig fordelingen mellom partene er, om innholdet i underholdskostnaden og ikke minst - om saksbehandlingen og vedtaket i deres enkeltsak kan være riktig.

Barneombudet har generelt påpekt at barnas beste er viktig for vurderingene, og at avveiinger mellom foreldrenes økonomi må ha mindre vekt. Både Barneombudet, Aleneforeldreforeningen og AleneMedBarn.no har vært opptatt av om underholdskostnadene er for lave, og det har også vært stilt spørsmål til hvilke typer utgifter som regnes inn i underholdskostnaden. Foreningen 2 Foreldre mener at reglene for bidrag må legge til rette for at flest mulig barn får tilbringe mest mulig tid med begge foreldre. Dette er en rett barn har.

Prinsippet om at begge foreldrenes inntekter skal ha betydning for utmåling av bidraget får bred støtte fra alle disse instansene. Innspillene går mer direkte på enkeltpunkter i reglene. For eksempel mener både Aleneforeldreforeningen og AleneMedBarn.no at det samme beregningsgrunnlaget for inntekt burde benyttes for begge parter, og ikke som nå ved at fordelen av skatteklasse 2 og utvidet barnetrygd legges til bidragsmottakers inntekt. Flere har også nevnt at bruk av sjettedeler ved fordelingen av underholdskostnaden mellom bidragsmottaker og bidragspliktig kan slå skjevt ut.

Det er mer ulike synspunkter på samværsfradraget. Foreningen 2 Foreldre mener at en ordning som skal gi insentiver til samarbeid mellom foreldre, for eksempel kan være at bidragsplikt faller bort når omsorgen for barna tilsvarer samværsklasse 3 eller mer, hvis foreldrene har inntekter i samme størrelsesorden. Dette fordi begge da vil ha store og nokså like utgifter til barnet.

Aleneforeldreforeningen mener at sjablonene for samværsfradraget er satt uforholdsmessig høyt, spesielt vurdert i forhold til underholdskostnaden. Etter deres syn må «samværsfradraget reduseres til et nivå som skal dekke de utgiftene det er ment å dekke, og ikke fungere som gulrot for samvær.» AleneMedBarn.no mener også at samværsfradraget er for høyt og har feil intensjon, når det i dag er en «belønning» til samværsforeldre.

Barneombudet mener også at samværsfradraget er for høyt i forhold til underholdskostnaden, og at dette kan gi bidragsmottaker et sterkt økonomisk motiv til ikke å støtte opp under at barna har et omfattende samvær med den bidragspliktige. Slik sett kan samværsfradraget svekke barnets muligheter til kontakt med begge foreldre.

Aleneforeldreforeningen mener det er manglende overensstemmelse i regelverket når det gjelder lavinntektsgrensene for bidragsmottaker sammenliknet med lavinntektsgrensene som brukes i forhold til bidragspliktiges bidragsevne.

De høye gebyrene for offentlig fastsettelse og endring av bidrag er også blitt kritisert av interesseorganisasjonene og Barneombudet.

Departementet har invitert organisasjonene til å gi innspill i arbeidet med evalueringen - både gjennom møter og skriftlig.

Rikstrygdeverket (nå Arbeids- og velferdsdirektoratet) har sammen med Trygdeetatens innkrevingssentral (nå Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral), de siste årene hatt regelmessige møter med de to brukerorganisasjonene Aleneforeldreforeningen og Foreningen 2 Foreldre. Det er vanligvis to møter i året. De offentlige instansene tar opp endringer i regelverket eller ny praksis og drøfter dette med foreningene. Dette gir brukerorganisasjonene en løpende mulighet til å komme med innspill til praktiseringen av reglene.

2.3 Forvaltningen av regelverket etter reformen

2.3.1 Utvikling i antall barn i brutte foreldrerelasjoner

St.meld. nr. 29 (2002-2003) Om familien - forpliktende samliv og foreldreskap, hadde en tabell som viste barn som bor bare med mor eller bare med far. Tabellen er gjengitt nedenfor supplert med opplysninger fra 2004.

Det kan nå synes som om utviklingen går sakte, men entydig i retning av stadig flere fedre som bostedsforeldre. Når de eldste tallene også viser forholdsvis høye bor-hos-far prosenter, kan det skyldes at innslaget av barn som bor med den ene forelderen fordi den andre er død, blir mindre og mindre over tid. I denne gruppen vil sannsynligvis ikke kjønnssammensetningen være så skjev som den foreløpig er der et foreldrebrudd er bakgrunnen for en familie med bare en voksen og barn.

Bidragsbarna i Norge er barn som enten er født av foreldre der mor og far i utgangspunktet ikke bor sammen, eller som på et senere tidspunkt i livet opplever at mor og far flytter fra hverandre. Tabell 2.2 illustrerer alderen på bidragsbarna. I denne tabellen er barn som bor alene med bare en forelder fordi den andre er død, tatt ut. Dette blir da det nærmeste vi kommer en tabell over alle bidragsbarna i Norge per i dag.

Som vi ser, var 24 prosent av alle barn under 18 år i Norge per 1.1.2004 bidragsbarn i den forstand at de har en forelder som bor i en annen husstand. 11 prosent av de nyfødte starter livet som et barn som bor alene med mor. At et så lite barn bor alene med far er et unntak. Av 6-åringene er det hele 22 prosent som bor bare med far eller mor, og halvparten av disse har altså opplevd at en av foreldrene flytter ut. Av 16- åringene bor hele 33 prosent bare sammen med den ene av sine biologiske foreldre. Å bo hos far blir vanligere dess eldre barnet er. Fra andre undersøkelser vet vi også at dette er vanligere for gutter enn for jenter. Mens 11 prosent av seksåringene som bor med en forelder, bor hos far, gjelder dette vel 19 prosent av 16-åringene. Disse tallene skjuler de barna som bor like mye hos far som hos mor fordi Folkeregisteret registrerer barna på én bostedsadresse.

Det totale antallet barn i brutte foreldrerelasjoner har i perioden vokst med 7 500-10 000 i året og omfattet per 1.1.2004 over to hundre og femti tusen barn, kfr. tabell 2.1. Av disse er bare rundt tre femtedeler inne i det offentlige bidrags- og forskottssystemet. Det samlede antallet barn med offentlig fastsatt bidrag synker langsomt, se nærmere omtale av dette i kapittel 3.4. Hvis vi ser bort fra gruppene der en forelder er død - ca. 10 000, der bidragssaken ikke er ferdigbehandlet - noen tusen, og en del som av andre grunner enn samlivsbrudd er registrert bosatt med bare en forelder, kan vi antyde at foreldrene ordner bidragsforholdet privat for rundt 40 prosent av alle barna.

2.3.2 Utviklingen i saksmengden

Til tross for at en stadig økende andel barn opplever brudd mellom foreldrene, har NAV lokalt som bidragsfogd fått en reduksjon i tilgangen på saker etter at det nye bidragsregelverket trådte i kraft.

Nedgangen i søknader om førstegangsfastsettelse per år kan være en god illustrasjon - se tabell 2.3. Den har i de to årene etter reformen vært på hele 35 prosent i forhold til årene før bidragsreformen. Allerede på slutten av 2002 ser vi en liten nedgang, dette kan ha sammenheng med at det ble innført gebyr på fastsettelses- og endringssakene allerede fra 1.6.2002. Ellers må man anta at den store innsatsen når det gjelder veiledning og informasjon om private avtaler som startet i forbindelse med omregningsarbeidet i 2003 har bidratt til denne nedgangen. Antallet som ønsker offentlig fastsettelse er omtrent det samme i 2004 og 2005. Foreløpige tall for 2006 bekrefter utviklingen.

Mer overraskende er det at antallet endringssaker har vist en stor nedgang. Tabell 2.4 viser endringssøknader i prosent av løpende saker. Når tabellen angir endringssøknader per halvår, skyldes dette at vi på denne måten kan få med to tilnærmet vanlige perioder etter reformen, fordi tallene for første halvår 2004 viste seg å ligge litt for nær omregningen til å kunne tas som uttrykk for utviklingen over tid.

Man var bekymret for at antallet endringssaker ville øke sterkt med nytt regelverk, fordi flere forhold hadde betydning for bidragsfastsettelsen, og sannsynligheten for at det kunne skje endringer i faktiske forhold som påvirker et fastsatt bidrag, ville derfor naturlig øke. Dette ble antatt å føre til en stor økning i antallet endringssaker. Grensen om at det må være en endring på 10 prosent mellom tidligere fastsatt bidrag og nytt beregnet bidrag før det kan endres, ble beholdt. Dette var også noe av bakgrunnen for at man innførte deling av underholdskostnaden i sjettedeler mellom foreldrene som en ytterligere skjerming mot lite stabile bidragsvedtak. Hyppige endringer kan gi partene en lite forutsigbar økonomi og krever merarbeid for det offentlige.

Det er samtidig en viktig forutsetning at det skal være mulig å endre bidraget når det skjer viktige endringer i den ene eller andre partens økonomi. Det henvises til en nærmere drøfting av sjettedelene og kravet om 10 prosent endring i bidraget i kapittel 7.

Tabellen viser nokså tydelig at en vanskelig kan peke på et overforbruk av endringssøknader i den gjennomsnittlige bidragssak. Imidlertid fikk bortimot halvparten av de som er inne i systemet bidragene omregnet i oktober 2003. I 2005 ble det søkt om i alt litt over 10 000 endringer - det vil si at det ble søkt om endring i mindre enn 10 prosent av sakene per år. Men endringssakene kan øke igjen i årene framover, når flere har et bidrag som har vært tilnærmet det samme i flere år.

Foreløpige tall fra 2006 viser imidlertid ingen økning.

2.3.3 Andelen som klager på vedtak har økt

Derimot har andelen som klager på vedtak i bidragssakene økt. Også denne tendensen fortsetter i foreløpige tall for 2006.

I tabell 2.5 har vi sett på antall klager som er ferdigbehandlet i andre halvår fra 2000 til 2005. Årsaken til at vi har valgt halvårstall er, som i forrige tabell, å få fram to sammenliknbare perioder etter omregningene.

I ca. 70 prosent av sakene er det bidragspliktige som klager, i ca. 25 prosent bidragsmottaker og i de resterende sakene er det bidragsberettiget barn eller ikke spesifisert hvem klagen kommer fra. Dette er opplysninger vi ikke fikk før bidragsreformen, så her kan vi ikke sammenlikne tilbake i tid.

Bakgrunnen for en klage kan være forskjellig. Noen vil klage fordi de mener vedtaket bygger på konkrete feil eller manglende opplysninger, noen vil klage for sikkerhets skyld og noen vil klage rett og slett fordi de mener beløpet er for høyt eller for lavt etter deres skjønn og forventninger.

Det føres ikke statistikk over hva det klages på. Det er grunn til å tro at den økte klagefrekvensen har sammenheng med et mer sammensatt vedtaksgrunnlag i forhold til tidligere, slik at gruppen som klager for sikkerhets skyld eller pga. misforståelser om regelverket som gjør at de har forventet seg et annet resultat, er økende. Hvis dette er tilfellet, vil økt informasjon og godt begrunnede vedtak i forbindelse med fastsettelsen bidra til å få ned klageandelen.

Det samme vil et stabilt regelverk over tid kunne bidra til. Helt nye prinsipper for bidragsfastsetting vil trenge noen år for å bli like alminnelig kjent for publikum generelt som prosentreglene var.

2.4 Departementets erfaringer som regelforvalter

I bidragsreglene står barnets forhold til foreldrene og foreldrenes forhold til barna sentralt. Dette innebærer at det på ulike vis er et samspill - direkte og indirekte - mellom bidragsreglene og andre lover der disse relasjonene er berørt og regulert.

Der det offentlige bidrar til barnets forsørgelse gjennom ulike offentlige støtteordninger, er det tatt hensyn til dette i bidragsreglene. Hvordan barneloven regulerer foreldreansvar, bosted, konflikt og mekling er selve utgangspunktet for reglene. Beregningene som er lagt til grunn i bidragsregelverket om hva barn i ulike aldersklasser koster, samt hvordan partenes økonomiske forhold vurderes, bygger i stor grad på hvordan spørsmålene er løst i annet regelverk. Skatteregler, folketrygdloven, barnehageloven mv. har alle en viss relevans i forhold til bidrag. Underholdskostnaden bygger stort sett på beregninger foretatt med utgangspunkt i ulike offentlige statistikker som stadig oppdateres.

Dette gjør reglene i en viss forstand sårbare, endringer på andre felt og med helt andre formål kan føre til behov for tilpasninger, spesielt i forskriftene. Det er departementets oppgave til enhver tid å påse at regelverket er oppdatert i forhold til slike endringer. Dette gjør forvaltningen av reglene fra sentralt hold forholdsvis krevende.

For den enkelte forelder vil imidlertid som oftest disse endringene bare representere helt ubetydelige utslag i deres sak. Slike tilpasninger krever sjelden nye vedtak i enkeltsaker. Nye fastsettelser skjer hele tiden etter oppdaterte sjabloner mv. På denne måten har også reglene en innebygd dynamikk.

2.4.1 Nærmere om betydningen av regelverk som regulerer samarbeidet mellom foreldrene

Ved et samlivsbrudd er det ofte mange vanskelige og kompliserte avgjørelser som skal tas, og dette i en periode der familien gjerne er i en vanskelig følelsesmessig situasjon. Mange kommer igjennom denne fasen på en god måte, hvor grunnlaget for videre samarbeid er godt. Andre igjen, får ikke dette til, og har et mer eller mindre konfliktfylt forhold i lang tid etter samlivsbruddet. I tillegg øker gjerne familiens samlede kostnader, i hvert fall til å begynne med, og fordelingen er en kilde til konflikt mellom mange foreldre.

Ved at samvær i forbindelse med de nye bidragsreglene også har fått et økonomisk aspekt, kan dette for noen gjøre spørsmålet enda vanskeligere. Dersom uenighetene er ekstra fastlåste, kan dette i ytterste konsekvens gå utover barnets rett til samvær med den av foreldrene barnet ikke bor fast hos. I slike tilfeller kan det offentlige tilbudet om mekling, samt de nye reglene om utvidet mekling for de par som trenger det mest, være til hjelp og forbedre dialogen mellom foreldrene, slik at de kan finne gode løsninger for bl.a. samværet. Slik enighet gjennom mekling er et klart gode også for de økonomiske spørsmålene.

I april 2005 inviterte departementet de yrkesgruppene som i praksis får befatning med bidragsregelverket, dvs. representanter for trygdeetaten, meklere (familievernet), advokater, domstolen og berørte departementer, til et erfarings- og arbeidsseminar. På seminaret ble det framholdt av både meklerne og de ansatte fra trygdekontorene at det var svært konfliktdempende at spørsmål om bl.a. samvær var avklart mellom partene før bidragssaken skulle behandles og avgjøres. I tillegg ble det framhevet som et gode at meklerne med sin dialogbaserte innfallsvinkel som første instans kunne ta tak i og orientere partene om de økonomiske sidene ved et samlivsbrudd. Dette medvirker i stor grad til at partene får forståelse og større aksept for de avgjørelser trygdekontoret må ta i forbindelse med bidragssaken. Det var således stor enighet om å styrke samarbeidet mellom NAV lokalt og meklerne.

Der konflikten viser seg å være så fastlåst at alminnelig mekling ikke nytter, vil saken måtte løses i rettsapparatet. Etter de nye saksbehandlingsreglene som trådte i kraft 1. april 2004, er prosessen i barnefordelingssaker forenklet, ved at det er enklere å sette i gang uten advokat (forenklet stevning), med mulighet for dom uten hovedforhandling der dette er forsvarlig. Denne konfliktløsningsmodellen kan, framfor den tradisjonelle behandlingen med hovedforhandling og dom, hjelpe flere til å komme i dialog og få på plass bl.a. gjennomarbeidede avtaler for samvær.

Foreldre kan ha behov for å prøve ut midlertidige løsninger når det gjelder bosted og samvær, der de er usikre på hverandre eller på hva som er best for barnet. Slike midlertidige løsninger kan partene avtale i forbindelse med meklingen. Etter de nye saksbehandlingsreglene i barnefordelingssaker, er det i større grad enn tidligere lagt opp til at midlertidige ordninger skal kunne prøves ut før foreldrene blir enige om en permanent løsning. Slike midlertidige løsninger kan i seg selv være konfliktdempende, ved at ingen «binder» seg for all framtid, og at de ulike løsningene kan justeres og tilpasses i henhold til partenes erfaringer om hva de mener er bra. Bidragsreglene skal tilpasses dette ved at slike midlertidige avtaler kan endres uten at det kreves inn et nytt gebyr, se kapittel 9.

2.4.2 Nærmere om betydningen av regelverk som regulerer det økonomiske samspillet mellom foreldrene

De nye bidragsreglene understreker det økonomiske likeverdet i foreldrerollen, og foreldrenes felles ansvar for barnets forsørgelse og omsorg er tydeliggjort. Jo mer rettferdig denne fordelingen oppleves, jo færre konflikter er det grunn til å anta at det vil være mellom foreldrene.

Omfanget av foreldrenes forsørgelsesplikt vil være påvirket av ulike offentlige støtteordninger som skal bidra til barns forsørgelse. Dette innebærer at det i bidragssammenheng har betydning hvilke familiebaserte ytelser den enkelte familie mottar. Dette gjelder bl.a. ytelser som barnetrygd, kontantstøtte og stønad til barnetilsyn. Ved å ta inn offentlige støtteordninger som ytes per familieenhet i bidragsmottakers beregningsgrunnlag, tilgodeses indirekte også den av foreldrene som ikke bor fast sammen med barnet.

Av øvrig regelverk av betydning nevnes skattereglene. Beregningen av partenes inntekter og bidragsevnevurderingen bygger på disse reglene, og vil derfor måtte tilpasses endringer her.

Tidligere var bidragsevnevurderingen knyttet til satsene i lov 17. juli 1992 nr. 99 om frivillig og tvungen gjeldsordning for privatpersoner (gjeldsordningsloven) når det gjaldt midler som kunne avsettes til eget underhold, dette tilsvarte ca. 75 prosent av minstepensjonen. I Innst.S. nr. 71 (2003-2004) vedtok Stortinget at de veiledende satser for livsopphold under gjeldsordning skulle settes slik at ingen skyldnere under gjeldsordning får mindre enn 85 prosent av minstepensjonen å leve av. Denne økningen medførte at den bidragspliktige kunne beholde et større beløp til eget underhold før bidraget ble fastsatt. Dette betød en forskyvning av foreldrenes økonomiske ansvar for utgiftene til forsørgelsen av barnet fra den bidragspliktige over på bidragsmottakeren, eventuelt det offentlige der det ble utbetalt bidragsforskudd. Departementet vurderte at en såpass stor forskyvning i foreldrenes ansvar for forsørgelsen der begge parter hadde svak økonomi, ikke var i tråd med det som ble forutsatt i forarbeidene til bidragsreglene, Ot.prp. nr. 43 (2000-2001), og koblingen til gjeldsordningssatsen ble fjernet med virkning fra 1. juli 2004. Satsen for hvor store midler den bidragspliktige kan beholde til eget underhold, blir i dag årlig regulert etter konsumprisindeksen.

Reglenes samspill med annet regelverk er et gode ved at det fortløpende blir justert og oppdatert ved endringer av betydning. Men tilsvarende kan endringer i annet regelverk som regulerer folks privatøkonomi, rokke ved den balansen som er målet med reglene. Denne effekten vil være tilstede all den tid bidragsregelverket skal gjenspeile og understreke det økonomiske likeverdet i foreldrerollen, samt foreldrenes fellesansvar for barnet selv om foreldrenes fellesskap er oppløst.

2.5 Offentlige økonomiske konsekvenser

2.5.1 Administrative konsekvenser

Under arbeidet med utformingen av nye regler representerte de administrative konsekvensene en stor utfordring. Trygdeetaten brukte allerede før reformen store ressurser på bidragssakene, og mange av valgene i prosessen ble gjort av forenklingshensyn. Totalt sett ble det likevel anslått at regelendringene ville føre til merarbeid i trygdeetaten.

Endringen i barneloven og forskotteringsloven

Det var i hovedsak forslaget om nye regler for beregning av bidrag som ble antatt å gi administrative konsekvenser av betydning. Den økte arbeidsmengden ville knytte seg til økt behov for innhenting og verifisering av flere opplysninger per sak og informasjon/orientering til partene. Dette hadde særlig sammenheng med at kostnadsmodellen trakk flere forhold inn i beregningen enn det som var tilfellet med prosentmodellen. Det ble også argumentert for at de nye reglene ville føre til en betydelig økning i antall endringssøknader.

Det var vanskelig å komme fram til nøyaktige ressursanslag. Det var ikke foretatt tidsstudier av bidragssakene, og anslagene måtte dels bero på skjønn og dels på Rikstrygdeverkets erfaring. Anslaget på administrative merutgifter ble utarbeidet av en interdepartemental arbeidsgruppe, der også Rikstrygdeverket var representert. Gruppen konkluderte med at det nye bidragsregelverket ville føre til merarbeid i trygdeetaten tilsvarende 180 årsverk. Som følge av dette ble de løpende administrative merutgiftene anslått til 65 mill. kroner per år i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001).

Som en oppfølging av arbeidet knyttet til anslag på administrative merutgifter gjennomførte Rikstrygdeverket tidsbruksundersøkelser av bidragssakene i henholdsvis 2002 og 2004. 1 Av disse undersøkelsene fremgår det at bidragsarbeidet er beregnet til å kreve i underkant av 400 årsverk i 2004 mot 320 til 330 årsverk i 2002, en økning på i overkant av 20 prosent. Det er viktig å merke seg at tidsbruksundersøkelser er vanskelige metodisk, og at det er en betydelig grad av usikkerhet knyttet til resultatene. Likevel gir undersøkelsene oss en god indikasjon på at anslaget over merarbeid knyttet til bidragsreformen var satt for høyt.

I stedet for den antatte økningen på 180 årsverk, er økningen fra 2002 til 2004 på ca. 70 årsverk i følge tidsbruksundersøkelsene. Dette skyldes hovedsakelig at man i anslaget la til grunn at antall saker der partene ville velge offentlig fastsettelse ville være like høyt som før, og at antall endringssøknader ville øke betraktelig. Ingen av disse forutsetningene slo til.

På tross av nedgangen i antall saker med offentlig fastsatt bidrag, har forutsetningen om merarbeid knyttet til informasjon og orientering til partene om det nye bidragsregelverket slått til. Sannsynligvis har også arbeidet per vedtak økt noe.

2.5.2 Skatter/overføringer

Forskotteringsutgifter

Den nye forskotteringsordningen differensierer forskottets størrelse i fire ulike størrelser etter en behovsprøving mot bidragsmottakerens inntekt. I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) ble kostnadene ved omlegging til ny forskotteringsmodell anslått til 343 mill. kroner per år i brutto mindreutgifter og til 76 mill. kroner i netto merutgifter etter innkreving. Det ble understreket at tallene var usikre. Tallene bygde på 2000-nivå for bidrag og forskott.

Endringene i bidragsregelverket og forskotteringsordningen trådte i kraft 1. oktober 2003. Siste hele år før omleggingen er således 2002. I gjennomføringsåret 2003 hadde man en blanding av nytt og gammelt system, men med hovedvekt på det gamle systemet. Det første året som utelukkende var underlagt de nye reglene var 2004. Nedenfor følger en oversikt over bruttoutgifter til forskott og refusjon fra bidragspliktige i årene 2002, 2004 og 2005.

Tabell 2.6 viser at bidragsreformen har ført med seg en markert endring i brutto utbetalt forskudd. Utbetalingene ble redusert fra 1680 mill. kroner i 2002 til 1 150 mill. kroner i 2005, det vil si en nominell nedgang på 530 mill. kroner. Dersom man tar hensyn til endringene i satsen for fullt forskott, tilsvarer bruttoutgiftene til forskott i 2002 om lag 1 756 mill. kroner i 2005, det vil si at den reelle nedgangen fra 2002 til 2005 utgjør 625 mill. kroner. Reduksjonen i bruttoutgiftene til forskott er dermed betydelig større enn anslått i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001).

Videre ble det i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) antatt at bidragsreformen ville føre til en netto merutgift til forskotteringen på 76 mill. kroner. Merutgiften vil i denne sammenheng innebære at differansen mellom brutto forskottsutbetalinger og innkrevd refusjon i bidrag øker. Tabell 2.6 viser at nettoutgiftene er redusert med 19 mill. kroner fra 604 mill. kroner i 2002 til 585 mill. kroner i 2005. Dette betyr at det offentliges utgifter til bidragsforskott er redusert, altså den motsatte effekt av det som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001). Dette skyldes hovedsakelig at brutto utbetalinger til forskott har gått ned i større grad enn antatt. Dette har medført en reduksjon også i nettoutgiftene til forskott, i stedet for den utgiftsveksten som var forespeilet i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001).

Samtidig med innføring av det nye bidragsregelverket ble regelen i folketrygdloven om refusjon i barnebidrag ved utbetalt overgangsstønad, den såkalte 30/70-regelen, opphevet. 30/70-regelen ga det offentlige krav på refusjon i barnebidrag ved at folketrygden overtok 70 prosent av bidragsmottakers samlede krav på bidrag utover bidragsforskott til barna i de tilfeller det ble ytt overgangsstønad. Refusjonsregelen var ikke forenlig med kostnadsmodellens forutsetninger om at bidragsfastsettelsen er basert på en forholdsmessig fordeling etter økonomisk evne av beregnede utgifter til barnets underhold. Overgangsstønaden inngår i bidragsmottakers inntekt og påvirker på denne måten bidragets størrelse.

I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) ble det skjønnsmessig beregnet at statens tap av refusjonsinntekter ved å oppheve 30/70-regelen ville være ca. 100-120 mill. kroner per år (2000). Tall fra statsregnskapet for 2002 viser at refusjonsinntektene til staten var på 187 mill. kroner siste hele året 30/70-regelen gjaldt. Selv om ordningen ble fjernet i 2003 i tilknytning til de nye bidragsreglene har staten fortsatt refusjonsinntekter fra barnebidrag. Inntektene skyldes i sin helhet nedbetaling av gammel bidragsgjeld fra før 1.10.2003. I 2005 var inntektene på 19 mill. kroner (Statsregnskapet 2005).

Endringer i skattereglene

I forbindelse med behandlingen av bidragsreformen ble det også vedtatt endringer i skatteloven. Tidligere var betalt bidrag fradragsberettiget for bidragspliktige, mens mottatt bidrag var skattepliktig for bidragsmottaker. Bidragsmottaker hadde rett til ett ekstra minstefradrag for hvert mottatte bidrag. Endringene i skatteloven §§ 5-43 og 6-32 innebar at barnebidrag og særtilskudd etter barneloven og bidragsforskott etter forskotteringsloven ikke lenger skulle regnes som skattepliktig inntekt. Skatteplikten og ekstra minstefradrag i mottatt bidrag bortfalt for bidragsmottakere, mens bidragspliktige mistet fradraget i alminnelig inntekt for betalt bidrag.

I forkant av bidragsreformen ble provenyeffekten av endringene i beskatningen beregnet til 250 mill. kroner i økte skatteinntekter til staten. Finansdepartementet mener dette var et godt anslag.

2.5.3 Gebyr på offentlig fastsettelse av bidrag

I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) ble det foreslått å innføre en gebyrordning der begge foreldre pålegges et gebyr i en viss størrelsesorden ved førstegangsfastsettelse og endring av bidrag. Foreldre med dårlig økonomi skulle være fritatt fra å betale gebyr. Argumentasjonen for innføringen av gebyr var at det ikke er rimelig at det offentlige skal administrere en kostbar og krevende bidragsordning gratis for forsørgere med rimelig god økonomi. Dessuten er et av hovedprinsippene for en god bidragsordning at flest mulig av bidragene avtales og administreres av partene selv. Innføring av gebyr var ment som et virkemiddel for å få opp andelen private avtaler.

Gebyrordningen ble innført 1. juni 2002, før selve bidragsreformen for øvrig trådte i kraft. Departementet har med hjemmel i barneloven § 70 andre ledd gitt utfyllende regler i forskrift 4. november 2001 nr. 1250 om gebyr ved offentlig fastsettelse av barnebidrag. Gebyret fastsettes til ett rettsgebyr per part. Rettsgebyret har økt fra 670 kroner, til 860 kroner, siden gebyret ble innført på bidragssakene.

I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) ble det anslått at innføring av gebyr ville gi løpende årlige gebyrinntekter på 35 mill. kroner (beregnet på grunnlag av et gebyr på 600 kroner per person). Tabellen nedenfor angir gebyrinntektene fra 2002 og frem til 2005.

De høye gebyrinntektene i 2003 skyldes tilbudet om omregning, jf. nærmere omtale i kapittel 2.1.2. For 2004 og 2005 ser vi at gebyrinntektene ligger på i overkant av 20 mill. kroner. Dette er om lag 15 mill. kroner lavere enn inntektene som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001). Ved beregning av anslaget på årlige gebyrinntekter la man til grunn at antall offentlig fastsatte saker ville holde seg på samme nivå som tidligere, og at antall krav om endringer ville øke. Nedgangen i antall saker har gitt mindre inntekter enn antatt.

Det var et mål i Ot. prp. nr. 43 (2000-2001) at reformen skulle være kostnadsnøytral for det offentlige. Det vil si at endringene i regelverket ikke skulle bety økte kostnader, men at det offentliges samlede støtte til disse familiene skulle, sett under ett, holdes på omtrent samme nivå som tidligere.

Det kan oppsummeres at reformen synes å ha bidratt til mindre utgifter for det offentlige i størrelsesorden rundt 100 til 200 mill. kroner årlig.

2.6 Bidragsreglene i et nordisk perspektiv

2.6.1 Innledning

Samfunnet er i dag preget av en stor grad av internasjonalisering, og det å reise, flytte og ta jobb i et annet land er etter hvert ikke uvanlig. I Norge merkes dette ved at antall utenlandssaker om barnebidrag der den ene av partene bor i utlandet, har hatt en jevn økning de senere år. For å møte denne utviklingen, er det behov for et godt og tydelig regelverk over landegrensene. Forholdet mellom foreldre og barn har de senere år fått økt internasjonal oppmerksomhet, og det er satt fokus på spørsmål som økt samordning mellom ulike lands regelverk.

I en større internasjonal sammenheng, danner Norden en kulturell og sosial enhet, hvor verdifellesskap og likeartede faktiske samfunnsforhold ligger i bunn. I de nordiske landene er barn selvstendige individer med egne rettigheter. I tilfeller hvor barns og foreldres interesser kolliderer, er det foreldrene som må vike - hensynet til barnets beste er overordnet. Dette er dypt grunnfestet både i de nordiske samfunn og i rettsreglene. Dette er en tankegang som ikke er like selvfølgelig i andre deler av Europa eller andre deler av verden. Det er derfor av stor betydning at de nordiske landene på dette området står sammen i den videre internasjonaliseringen. Nordisk lovsamarbeid har en viktig funksjon både i å spre nordiske løsninger og stå vakt om nordiske verdier på dette feltet.

Nordiske løsninger i barneretten er i stor grad forankret i prinsipper om barnets beste og om likestilling mellom foreldrene - prinsipper som har økende anerkjennelse og gjennomslagskraft internasjonalt. De grunnleggende rettsprinsippene innen barnerett er like i de nordiske land, men det finnes også forskjeller. Lovgivingen i alle de nordiske land preges i dag av ønsket om en så fullstendig likebehandling som mulig mellom alle barn uavhengig av foreldrenes ekteskapelige status.

2.6.2 Det nordiske samarbeidet

Det nordiske lovsamarbeidet har på grunnlag av Helsingfors-avtalen av 1962, som er det folkerettsklige grunnlaget for nordisk samarbeid, satt som mål å skape en mest mulig ensartet lovgivning for de nordiske landene. Det pågår et kontinuerlig arbeid med å utveksle informasjon og erfaringer om lovgivningsarbeid samt å tilpasse og revidere lovgivningen i de nordiske land med sikte på mest mulig rettslikhet over grensene.

Nordisk ministerråd ba i 1998 tre professorer om å påta seg oppgaven med å foreta en sammenlignende studie av nordisk familie- og arverett. Mandatet var bl.a. å foreta en gjennomgang av de viktigste ulikhetene mellom landenes familierettslige regelsystem, med særskilt fokus på de problemene som ulikhetene kan forårsake. Oppdraget omfattet en fullstendig gjennomgang av lovgivningen om barn og foreldre i de fem nordiske land. Resultatet foreligger i to bøker, Nordisk børneret I 2 og II 3.

Det har aldri vært foretatt noe forsøk i Norden på å harmonisere reglene om foreldrenes forsørgelsesplikt. En harmonisering vil imidlertid fylle et praktisk behov når en forbindelse mellom barn og foreldre går over grensene mellom to land, eller når noen flytter fra et land og til et annet. Det samarbeidet som nå er etablert, åpner for at et av landene gjennom ny lovgivning kan bli foregangsland. Dersom ett eller to land kan gå foran og vise at den aktuelle reformen er gjennomførbar, vil deres lovgivning kunne bli et eksempel til etterfølgelse for de øvrige land.

2.6.3 Nordiske regler om fastsettelse og endring av barnebidrag

Selv om det er rettslikhet i de prinsipper som ligger til grunn, er det klare alternative modeller i de nordiske land når det gjelder regler for fastsettelse og endring av barnebidrag. Med utgangspunkt i utredningen Nordisk børneret I, gis det i det følgende en sammenlignende framstilling av rettstillingen i de ulike nordiske land.

Omfanget av foreldrenes bidragsplikt for barn, beror i alle de nordiske landene på foreldrenes økonomiske evne og barnets behov for forsørgelse. Videre varer bidragsplikten i alle landene som hovedregel til barnets fylte 18 år, med mulighet til å fastsette bidrag utover fylte 18 år etter nærmere vilkår. I tillegg kan det etter dansk, islandsk og norsk rett, men ikke etter finsk og svensk rett, fastsettes særtilskudd i tillegg til det løpende bidraget til nødvendige og rimelige engangsutgifter, for eksempel utgifter i forbindelse med konfirmasjon og tannregulering.

Privat avtale om barnebidrag og adgangen til offentlig fastsettelse av barnebidrag

Barnebidrag er i utgangspunktet et privatrettslig anliggende, og i samtlige nordiske land er det en ambisjon at barnebidrag i første rekke skal fastsettes gjennom privat avtale mellom partene, og ikke av myndighetene eller domstolene.

Selv om det er et mål at partene i størst mulig utstrekning skal inngå privat avtale om barnebidrag, taler hensynet til barnet og kanskje også hensynet til den økonomisk svakere part, for at det offentlige i enkelte tilfeller likevel fastsetter bidraget. For at en privatrettslig avtale om barnebidrag skal anses gyldig i Island og Finland, er det et krav at avtalen underlegges offentlig kontroll. Det avtalte bidragets rimelighet vurderes da opp mot de reglene som finnes om offentlig fastsettelse av barnebidrag. I Danmark, Norge og Sverige har man ikke ansett at barnets rett til et tilstrekkelig underhold krever en offentlig kontroll av foreldrenes avtale. Avtalefriheten er derfor uinnskrenket. En privat avtale om barnebidrag gir i alle land tvangsgrunnlag.

I de tilfellene partene ikke kommer til enighet om bidragets størrelse, er det i samtlige land mulighet for en part å få fastsatt bidraget på annet vis. Delvis ulike løsninger er valgt i de nordiske landene. I Danmark er en administrativ myndighet, statsamtet, eneste instans for fastsettelse av bidrag. I Finland og Sverige er det domstolen som håndterer spørsmål om barnebidrag. I Island og Norge kan både en administrativ myndighet og domstolen avgjøre spørsmålet om barnebidrag. Det siste forekommer imidlertid sjelden.

I samtlige land kan bidrag fastsettes for tid som har gått, men denne adgangen er begrenset dersom parten fremsetter innsigelser. Som hovedregel kan barnebidrag ikke fastsettes lenger tilbake enn ett år fra det tidspunktet kravet reises. Det er imidlertid adgang til å fastsette bidrag lenger tilbake i tid - i Norge og Sverige kan en gå tre år tilbake i tid, i Finland fem år og i dansk og islandsk rett er det ikke fastsatt noen ytre grense.

Fastsettelse av barnebidrag. Forholdet til bidragsforskudd/underhållsstöd

Selv om foreldre i alle nordiske land har forsørgelsesplikt for sine barn etter økonomiske evne og ut fra hensynet til barnets behov, er prinsippene for beregningen av barnebidrag svært forskjellige. Dette henger sammen med ulike nasjonale tradisjoner og eksistensen av bidragsforskott (i Sverige og Finland kalt underhållsstød ).

Bidragsforskottet ytes av det offentlige, og gir barnet en sikkerhet for et minste månedlig underhold opp til et visst nivå i tilfeller der den bidragspliktige av ulike årsaker ikke betaler barnebidrag. Dersom kommunen eller staten har betalt bidragsforskott, trer disse inn i retten til å kreve barnebidrag fra den bidragspliktige. I alle landene bortsett fra Sverige har det offentlige organet også en plikt til å innkreve eventuelt overskytende barnebidrag på vegne av barnet.

Når det gjelder beregning av barnebidrag, er utgangspunktet i finsk, svensk og norsk rett at barnets underholdsbehov skal fordeles mellom foreldrene etter deres økonomiske evne. Etter finsk rett gjøres en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle. Etter den svenske Föräldrabalken fordeles derimot barnets behov for forsørgelse mellom foreldrene etter en modell som kan sies å innebære en «matematisk beregnet kvotedeling». Etter norsk rett innebærer kostnadsmodellen en «standardisert deling», ettersom utgiftene til barnets underhold skal fordeles mellom foreldrene og avrundes til nærmeste sjettedel.

En forskjell mellom Norge og Sverige, er at den bidragspliktiges adgang til å beholde midler til eget underhold mv., skjer på prinsipielt ulik måte. Etter den svenske Förldrabalkan tilgodeses hver forelder en del av inntekten sin før barnets forsørgelsesutgifter fordeles mellom foreldrene. Etter den norske modellen er det tvert imot. Først skjer den forholdsmessige fordelingen mellom foreldrene, og deretter foretas det en vurdering av hvor store midler den bidragspliktige kan beholde til eget underhold mv. før bidraget fastsettes.

I Danmark og på Island fastsettes barnebidrag uten hensyn til forhold knyttet til bostedsforelderen. Etter dansk rett fastsettes barnebidraget til det såkalte «normalbidraget», som tilsvarer det samme beløpet som kan gis pr. barn i bidragsforskott. Dersom den bidragspliktige har høy inntekt, kan normalbidraget forhøyes etter standardiserte prosentsatser. Den danske og islandske modellen motiveres først og fremst av at den er lett å forstå og administrere. I «Børnelovsudvalgets betenkning» 1389/2000 er det imidlertid prinsipielt uttalt at en forelder bør bære et individuelt bidragsansvar, dvs. uten hensyn til den andre forelderens inntekt.

Samvær og delt bosted

Et barns rett til samvær med den av foreldrene barnet ikke bor sammen med er lovfestet i alle de nordiske landene. I samtlige land har muligheten for å kompensere en bidragspliktig samværsforelder for kostnader i forbindelse med samværet vært gjenstand for lovgivernes oppmerksomhet. Den grunnleggende tanken er at samværsforelderen oppfyller en del av underholdsplikten sin ved å ha barnet hos seg. Det finnes derfor muligheter for at samvær kan få betydning ved fastsettelsen eller ved betalingen av barnebidraget.

I Norge og Sverige finnes det forholdsvis detaljerte bestemmelser for hvordan samværet får betydning for bidragspliktens omfang. I Finland finnes ikke uttrykkelig regulering, i stedet har reglene om fastsettelse av barnebidrag i praksis vært tolket slik at det kan tas hensyn til samvær ved fastsettelsen. I Danmark tas det i hovedsak ikke hensyn til samvær ved fastsettelse av barnebidrag, idet kostnadene for et vanlig samvær allerede anses tatt hensyn til ved fastsettelsen av normalbidraget. Island har en tilsvarende regulering som den danske.

Når det gjelder delt bosted, har de nordiske land med unntak av Norge, ingen rettslig regulering for fastsettelse av barnebidrag. I Finland benyttes imidlertid også for disse tilfellene i praksis de samme prinsippene som ved fastsettelse av barnebidrag ved samvær. I øvrige nordiske land fastsettes det som hovedregel ikke barnebidrag ved delt bosted; hver av foreldrene anses for å oppfylle sin underholdsplikt for den tiden barnet bor hos dem. De ulike land har likevel mulighet til å fastsette bidrag ved delt bosted i enkelte tilfeller, for eksempel der den ene av foreldrene forsømmer underholdsplikten sin.

Endring av barnebidrag

Barnebidrag fastsettes enten som løpende bidrag eller for en viss periode. Ettersom det vanligste er at bidraget fastsettes som løpende bidrag framover i tid, har muligheten for å endre et bidrag stor betydning. Et sammenfallende utgangspunkt er at uansett på hvilken måte bidraget tidligere er fastsatt, kan endring enten skje ved ny privat avtale eller eventuelt av det offentlige/domstolene. For det tilfellet at partene er enige om å endre et avtalt bidrag, er det ingen andre begrensinger i avtalefriheten enn de som gjelder for avtale om barnebidrag.

I samtlige nordiske land finnes regler som innebærer at fastsatte bidrag justeres etter ulike indeksregler slik at bidraget følger den alminnelige kostnads- og lønnsutviklingen i samfunnet.

Det er i samtlige land mulighet til å endre størrelsen på et allerede fastsatt barnebidrag. For at et allerede fastsatt bidrag skal kunne endres, er det et krav i alle de nordiske land at de endrede forhold er noenlunde påtagelig og varige. Avtalte bidrag kan også endres dersom en eller begge partene ber om det. I dansk og islandsk rett er forutsetningen for endring av barnebidraget, forskjellig alt ettersom det dreier seg om offentlig fastsatt bidrag eller avtalt bidrag - et skille som ikke finnes i de øvrige nordiske land.

Hovedregelen er at bidrag endres framover i tid. I visse tilfeller kan likevel bidrag endres tilbake i tid, men da kreves det at det foreligger særskilte omstendigheter.

2.6.4 Nordisk seminar om barnerett

Barne- og familiedepartementet, i samarbeid med Justis- og politidepartementet, inviterte i juni 2005 til et nordisk seminar for å få presentert og debattert enkelte av de problemstillingene innen barnerett som er utredet i studiene gjengitt i Nordisk børneret I og II. Målsettingen med seminaret var å innhente kunnskap og synspunkter samt diskutere behovet og nytten av nordisk lovharmonisering innenfor barnerett 4.

Lektor Anna Singer, Universitetet i Uppsala, Sverige, foretok i sitt innlegg « Samvær og økonomi. Samværets betydning for bidragets størrelse» 5, en komparativ analyse av prinsippene som ligger til grunn for de ulike regelsett om fastsettelse av barnebidrag i de nordiske landene, samt en vurdering av hvilke forutsetninger et velfungerende system bør ha for å tydeliggjøre den virkeligheten som skal reguleres.

Det ble fremhevet at barn trenger tid og koster penger. Dersom foreldrene separerer seg, får barnet høyere kostnader. For lovgiver blir denne problematikken konkretisert ved utformingen av reglene om samværets betydning for foreldrenes underholdsplikt. En ser her at foreldrehverdagens slit med å få tid og penger til å strekke til, forvandles til et håndgripelig begrep - tid er penger.

Fordelingen av barns kostnader er en kilde til konflikt for mange foreldre etter separasjon. Jo mindre konflikter om penger mellom foreldrene etter en separasjon, desto bedre blir forutsetningene for at barnet skal ha et fortsatt nært og godt forhold til begge foreldrene under sin oppvekst. Men for å få til et regelsystem som forhindrer stridigheter om barns forsørgelse, er det ønskelig å finne rettslige løsninger som leder til resultat som oppfattes som rettferdige og forutsigbare. Reglene må være enkle å tilpasse, både for foreldre og for myndighetene, og skal dessuten fremme private avtaler og samvær.

Med utgangspunkt i den nordiske studien, Nordisk børneret I, framholdt Singer at den norske modellen synes å være tydeligst og å ha noen fortrinn framfor de øvrige nordiske modellene, og at den derved kan være til inspirasjon for de andre landene. Norge blir berømmet for å ha lovfestet noen av de problemer som oppstår ved fastsettelse av barnebidrag. Singer framholdt videre at forutsetningene for en harmonisering av reglene i de nordiske land synes god, idet det blant annet er et samlet syn på viktigheten av å fremme barnets samvær med den av foreldrene som barnet ikke bor sammen med. I tillegg synes det å være enighet i alle de nordiske landene om at samvær bør påvirke bidragsplikten.

3 Økonomien i delte familier

3.1 Bakgrunn: Beregning av barnebidrag etter det nye regelverket

I utgangspunktet er det foreldrenes ansvar å sørge for barnets underhold, og hvordan de skal fordele kostnadene seg i mellom når de ikke bor sammen. Hvis en av foreldrene ønsker det eller foreldrene ikke blir enige, kan de be det offentlige, representert ved det lokale arbeids- og velferdskontoret (NAV lokalt) - tidligere trygdekontoret - om å fastsette et bidrag.

I lovendringsforslaget i Ot. prp. nr. 43 (2000-2001) var utgangspunktet først og fremst barnets behov for forsørgelse. Underholdskostnaden for det enkelte barnet er derfor grunnbegrepet når bidragets størrelse skal fastsettes. I hovedsak vil bidraget øke med barnets alder, men utgifter til barnetilsyn vil justere dette bildet noe. I tillegg skulle barnets forsørgelse deles mer rettferdig mellom foreldrene enn tidligere ved å ta hensyn til økonomien til begge foreldrene. I det gamle regelverket ble bidragets størrelse fastsatt ut fra den bidragspliktiges inntekt. I det nye regelverket er tanken at den av foreldrene som har best inntekt også vil være den som er i stand til å bidra mest økonomisk, uavhengig av om det er bidragspliktige eller bidragsmottaker som er i denne situasjonen. Bidragspliktiges samvær med barnet ble også vektlagt i det nye regelverket. Samvær mellom bidragspliktige og barnet representerer et reelt tilskudd til barnets forsørgelse og en utgift for samværsforelderen. Den bidragspliktige vil derfor få fradrag for samværet med barnet når bidraget fastsettes. Jo mer samvær bidragspliktige har med barnet, jo mindre skal bidragspliktige betale i barnebidrag. I det gamle regelverket var samvær uten betydning for bidragets størrelse, unntatt når det nærmet seg delt bosted i omfang.

En viktig premiss for reformen var også at de barna som lever i familier med svært dårlig økonomi, ikke skulle komme økonomisk dårligere ut enn tidligere (Ot.prp. nr 43 (2000-2001), s. 51).

De nye bidragsreglene understreker likeverdet i foreldrerollen ved å tydeliggjøre at foreldrene har et felles og likestilt ansvar både for barnets forsørgelse og for omsorgen. Dersom bidragsutmålingen oppleves som rettferdig for begge parter, antok man at dette ville føre til mindre konflikter mellom foreldrene først og fremst om økonomiske spørsmål, men også slik at dette kunne bedre samarbeidet om barna mer generelt. Ved å legge inn en bidragsevnevurdering av bidragspliktige før selve fastsettelsen av bidraget, ønsket man også å unngå å pålegge bidrag som den bidragspliktige ikke hadde midler til å betale. På denne måten kan man unngå opphopning av gjeld som det i mange tilfeller heller ikke vil være mulig å inndrive.

3.2 Hva vet vi om økonomien til foreldrene i delte familier før bidragsreformen?

Før endringene pågikk det en offentlig debatt om hvem av foreldrene i delte familier som kom dårligst eller best ut økonomisk sett. Endringene kan ha bidratt til at økonomien til bidragspliktige og bidragsmottakere har endret seg, og at det nå er andre synspunkter på hvem som kommer dårligst eller best ut. Så langt, har vi imidlertid bare forskning om hvordan bidragsmottakerens og de bidragspliktiges økonomi var før bidragsreformen trådte i kraft. Denne forskningen spriker i konklusjonene. Ulikt datagrunnlag, utvalg, mål og beregninger for husholdningsinntekt gir ulike resultater når foreldrenes økonomi skal vurderes forskningsmessig.

I en undersøkelse fra 1997 kommer bidragspliktige bedre ut økonomisk enn bidragsmottakere av barnebidrag (Melby 1997). I følge Melby er størrelsen på inntekt etter skatt i utgangspunktet tilnærmet lik i begge typer husholdning, men bidragsmottaker bor ofte i større husholdninger, og inntekten må derfor forsørge flere personer. To andre forskere i en ny undersøkelse i 2000 konkluderer også med at bidragspliktige i snitt har bedre økonomi enn bidragsmottaker (Kirkeberg og Pedersen 2000). Ny familieetablering etter samlivsbruddet ser ut til å ha en positiv innvirkning for både bidragspliktiges og bidragsmottakers økonomi, og bidrar til at det er små gjennomsnittlige forskjeller i den økonomiske velferden for foreldre som har etablert seg på nytt. Denne undersøkelsen benytter seg av husholdsinntekt per forbruksenhet.

Seks av ti bidragsmottakere er imidlertid enslige forsørgere, og omtrent halvparten av alle bidragspliktige bor alene. Blant enslige med barn har nesten hver tredje husholdning under 100 000 kroner i inntekt, korrigert for husholdningsstørrelse og 29 prosent av de enslige bidragspliktige har tilsvarende lav inntekt. Når Kirkeberg og Pedersen legger inn en forutsetning om kostnader til åtte dagers samvær i måneden med barna, øker andelen enslige bidragspliktige med inntekt under 100 000 kroner til 36 prosent, mens andelen enslige forsørgere med så lav inntekt synker til 22 prosent. Hvem som kommer dårligst ut av bidragsmottaker eller bidragspliktig avhenger med andre ord av hvor mye samvær bidragspliktige har med barnet, og om foreldrene har etablert seg på nytt eller ikke. I analysen til Melby tas det ikke hensyn til utgifter bidragspliktige har i forbindelse med samvær med barnet (gjengitt fra Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen 2005).

I motsetning til Melby og Kirkeberg og Pedersen, konkluderer Bratberg og Tjøtta (1999) med at bidragspliktige kommer dårligere ut enn bidragsmottakere. Inntekten til bidragsmottakere er betydelig høyere enn inntekten til bidragspliktige. Utvalget omfatter bare foreldre som tidligere har vært gift. For bidragsmottakere er lavinntektsandelene omtrent de samme som for gifte med barn. Bidragspliktige har imidlertid betydelig oftere lavinntekt enn bidragsmottakere. Undersøkelsen inneholder ikke informasjon om gjengifte, nye samboerskap og ellers nye familieforhold etter skilsmissen, hvilket gjør at levekår blant de skilte kan framstå som dårligere enn hva de faktisk er. Analysen bruker person som måleenhet, ikke hushold. Inntektsopplysningene er fra en database, som ikke inneholder opplysninger om husholdningssammensetning.

På oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet har Statistisk sentralbyrå gjennomført to omfattende surveyundersøkelser om samvær og bidrag - den første høsten 2002 før reformen, den andre høsten 2004 - et år etter endringene. Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen (2005) har analysert datamaterialet fra undersøkelsen 2002 og koblet det med opplysninger fra inntektsregistrene. Dette er den siste undersøkelsen som er gjennomført om økonomien til foreldre i delte familier før de nye bidragsreglene trådte i kraft. Undersøkelsen har flere fortrinn sammenlignet med de tidligere undersøkelsene. Den har opplysninger om faktisk samvær, noe som gjør det mulig å ta hensyn til kostnader og besparelser for foreldrene knyttet til samvær. Den gir også ny kunnskap om hvordan økonomien fordeler seg mellom partene i samme bidragsrelasjon (Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen 2005).

Denne studien benytter tre ulike inntektsmål når økonomien til foreldre som bor fra hverandre skal vurderes, og de konkluderer med at omsorgsforeldre (bidragsmottakere) og samværsforeldre (bidragspliktige) kommer ulikt ut avhengig av hvilket inntektsmål som legges til grunn. Forskerne finner stort sett det samme når materialet studeres på parnivå som det de finner i analysene på gruppenivå. Denne studien har også den fordelen at den tidvis deler opp materialet i fire foreldregrupper - det forskerne kaller omsorgsmødre, omsorgsfedre, samværsfedre og samværsmødre. Omsorgsforelderen er den barnet/barna bor fast hos. Oppdelingen er nyttig fordi det mindretallet av familiene der far er bidragsmottaker/omsorgsforelder og mor er bidragspliktig/samværsforelder, viser andre mønstre enn flertallet der delingen mellom mor og far er omvendt.

Det første inntektsmålet er inntekt(etter skatt), dvs. hvor store økonomiske ressurser hver enkelt forelder har direkte kontroll over når barnebidraget er trukket fra eller lagt til. Omsorgsfedrene kommer klart best ut her i gjennomsnitt, deretter omsorgsmødre, så samværsfedre og til slutt samværsmødrene som gruppen med lavest inntekt. Det er altså omsorgsforeldrene som kommer best ut økonomisk når dette inntektsmålet benyttes, selv om samværsfedrene har høyere yrkesinntekt. Det er barnebidrag, offentlige overføringer relatert til forsørgelse av barn og skatt som bidrar til denne omfordelingen i omsorgsforelderens favør.

Det andre inntektsmålet er barnejustert inntekt som er korrigert for kostnadene ved felles barn - enten dette er samværsbarn eller barn de har den daglige omsorgen for. Når dette inntektsmålet benyttes, er det de to fedregruppene som kommer best ut økonomisk enten de har barn boende fast eller «bare» samvær.

Det siste inntektsmålet er økonomisk velferd,og det måler husholdningsinntekt etter skatt per forbruksenhet korrigert for kostnader ved bidragsbarn og eventuelt andre forsørgelsesplikter. Her trekkes altså både inntekter og utgifter knyttet til eventuelt nye familiedannelser inn. Samværsfedre og omsorgsmødre kommer omtrent likt ut av det økonomisk når dette velferdsmålet benyttes.

I følge Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen (2005) har ett av fem par tilnærmet samme økonomi med alle tre inntektsmålene. I ett av fem tilfeller ser det ut til å være betydelige inntektsforskjeller partene imellom. Hvem av partene som har høyest eller lavest inntekt her, avhenger av hvilket inntektsmål som benyttes.

Noe over en av ti fedre bor fast sammen med barnet sitt, dvs. at de er omsorgsforelder/ bidragsmottaker i denne undersøkelsen. Når fedre er omsorgsforeldre, skiller de seg fra omsorgsmødre ved at de har høy inntekt på alle inntektsmålene. Dette fant også Bratberg og Tjøtta (1999). Det skyldes i hovedsak høy yrkesinntekt hos fedrene, men også at samværsmødrene, altså mødre som er bidragspliktige, jevnt over har mye samvær med barnet/barna. I motsetning til omsorgsfedrene, har samværsmødrene stort sett lav inntekt, men mye samvær.

Yrkesaktivitet har stor betydning for forskjellene i inntektsnivå mellom foreldrene, og spesielt for samværsfedre. For omsorgsmødre har ikke egen yrkesinntekt så stor betydning når en ser på den økonomiske velferden; her har imidlertid den nye partnerens yrkesinntekt betydning i de tilfeller hvor mor har etablert seg på nytt. Innenfor gruppen samværsfedre er det store variasjoner. Det er en klar sammenheng slik at fedre med lav yrkesinntekt gjennomsnittlig har mindre samvær med barn, mens fedre med høy yrkesinntekt har gjennomsnittlig mye samvær med barn.

Som nevnt innledningsvis spriker altså forskningen noe med hensyn til om det var bidragspliktiges husholdning eller bidragsmottakers husholdning som kom best eller dårligst ut etter brudd gitt regelverket fra før bidragsreformen. Sannheten er vel snarere at når en husholdning blir til to, går dette utover begges økonomi, for noen varig og ganske hardt, for andre mer som et problem i en overgangsperiode.

Bakgrunnen for bidragsendringene var da heller ikke på generelt grunnlag å heve eller senke det alminnelige bidragsnivået. Det var snarere et behov for et mer målrettet regelverk der barnas behov for forsørgelse står i sentrum.

Departementet har foreløpig ingen forskning som analyserer økonomien i delte familier etter at bidragsreglene trådte i kraft. Samværsundersøkelsen fra 2004 vil bli koblet med inntektsregisteret fra samme år. Da vil en få mer kunnskap om bidragsreformen har endret bidragspliktiges og bidragsmottakers økonomi ett år etter reformen trådte i kraft. Departementet har bedt Statistisk sentralbyrå (SSB) om å foreta en slik analyse, som først vil bli ferdigstilt i 2007/2008.

3.3 Endringer i forhold til tidligere regelverk

I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) ble det gitt regneeksempler på hvilke økonomiske konsekvenser endringene i bidragsreglene ville få for ulike familier. De økonomiske konsekvensene for foreldrene ville variere ut fra barnets alder, hvor mye samvær den bidragspliktige har med barnet, og hvor høy inntekt partene i samme bidragsrelasjon hadde. Omfang og fordeling av samvær var ikke kartlagt i familiene før bidragsreformen. Det var derfor umulig å gi Stortinget et beslutningsgrunnlag som slo fast hvor store de konkrete bidragene etter reformen ville bli. Materialet i odelstingsproposisjonen var å betrakte som et illustrasjonsmateriale.

Ifølge tall fra Rikstrygdeverket, nå Arbeids- og velferdsdirektoratet, er det en større andel av både bidragsmottakere og bidragspliktige som tilhører lavinntektshushold enn i befolkningen sett under ett. En årsak til dette er tendensen til at familiene med den beste økonomien avtaler bidraget privat, og dessuten at mye av statistikken om mottakere/pliktige og deres inntekter bygger på etatens registre - tall som ofte vil være en del år gamle. Til arbeidet med odelstingsproposisjonen innhentet man derfor tall fra inntektsregisteret i SSB for å illustrere endringer i bidragene. Disse dataene viste at inntektsfordelingen mellom foreldreparene var at de bidragspliktige hadde klart høyest inntekt i ca. 60 prosent av tilfellene, bidragsmottaker i vel 30 prosent av tilfellene, i de øvrige familiene hadde partene svært lik inntekt.

Materialet i proposisjonen viste at bidragene blir størst der bidragsmottakers inntekt er lav, og bidragspliktiges inntekt er høy. I de tilfellene hvor bidragsmottakers inntekt er høy og bidragspliktiges inntekt er lav, vil bidraget bli lite, i noen tilfelle falle helt bort pga bidragsevnevurderingen. Hvor mye samvær bidragspliktige har med barnet vil påvirke bidragets størrelse. I de tilfellene hvor det ikke er samvær overhodet, vil det stort sett bli en økning av bidraget i forhold til det tidligere regelverket. Disse tallene refererer seg til månedlig bidrag korrigert for endringene i beskatningen som økte verdien av et gitt bidragsbeløp for bidragsmottaker, og som samtidig økte den økonomiske byrden av å betale det samme beløpet for bidragspliktige.

Hovedfokus i beskrivelsen var på den økonomiske endringen partene måtte tilpasse seg med et nytt regelverk og vekt på økte/lavere bidrag i familiene. Det ble også presentert en overgangsregel der familiene som ville oppleve svært store endringer, fikk endringene delt i to terminer, en fra 1.10. 2003 og en fra 1.10. 2004.

Det var lite fokus på det enkelte barns bidrag, og hvordan dette ville endre seg.

3.4 Bidragsnivået og utviklingen etter bidragsreformen

Noen resultater av bidragsreformen kan imidlertid belyses med bidragsstatistikk som utgangspunkt.

I forbindelse med omregningen høsten 2003 ble det fattet vedtak om bidrag etter nytt regelverk for ca 58 000 barn. Gjennomsnittlig bidragsbeløp gikk noe ned i disse sakene, men fordi skattereglene samtidig ble endret, økte beløpet bidragsmottakerne satt igjen med i gjennomsnitt noe, samtidig som bidragspliktige gjennomsnittlig måtte betale noe mer som en følge av at de mistet adgangen til fradrag i skatten for betalt barnebidrag. Det ble også inngått 22 000 nye private avtaler om bidrag gjennom denne prosessen.

Mange satte altså ikke fram krav om omregning. I disse sakene fortsatte tidligere vedtak å løpe. På grunn av endringen i hvem som skatter for midlene som utgjør bidraget, betyr dette i realiteten høyere bidrag i alle disse sakene.

Bidragsmottakerne ble også varslet om at forskottet ville bli behovsprøvd etter mottakers inntekt. Trygdeetaten fattet rundt 25 000 vedtak om at forskuddet ville bli stoppet, i svært mange av disse sakene manglet inntektsdokumentasjon fra mottakeren. Når mottakerne oppdaget at forskottet ikke lenger kom, reagerte mange og fikk i løpet av høsten forskott etter riktig sats.

3.4.1 Hvem omfattes av bidragsstatistikken

Siden omleggingen har Barne- og likestillingsdepartementet samarbeidet med arbeids- og velferdsetaten, for å utvikle god løpende statistikk over bidragssakene i det offentlige systemet. Dette gir oss et bilde av utviklingen av økonomien i disse familiene.

Bidragsstatistikken omfatter omkring seksti prosent av alle familier der barnet/barna bor sammen med enten bare mor eller far. Når vi ikke kan si prosenten helt nøyaktig, kommer dette av den store og økende andelen private avtaler om bidrag. Opplysninger om bidragets størrelse finnes for alle barn med offentlig innkreving og kjent far, opplysninger om forskottet finnes for alle som har krevd forskott. De mer detaljerte opplysningene om begge foreldres inntekt og samvær finnes bare for bidragssaker som er behandlet av trygdeetaten ved omregningen i 2003 eller senere. Bidragsstatistikken omfatter også en del barn over 18 år. Det er bidragsplikt fram til det som vanligvis ansees som skolealder - i våre dager betyr det at svært mange blir forsørget av foreldrene fram til 19 eller tjue år. Det er imidlertid forholdsvis få slike ungdommer i bidragsstatistikken, det er vanlig med en privat avtale etter fylte 18 år. På dette tidspunktet er det ungdommen selv som har rett til bidraget. Forskott og barnetrygd faller bort når barnet blir myndig.

Det har vært en langsom, men jevn tilbakegang i det totale antallet barn som får bidrag med offentlig medvirkning siden innføringen av det nye bidragsregelverket, se kapittel 2.3.

Nedenfor følger en oversikt over nøkkeltall per januar 2006:

• Barn med løpende bidrag og/eller forskott 157 500

• Av disse: barn med bidragspliktig mor/far 151 500

• Av disse: antall med bidrag offentlig fastsatt - nye regler 83 000

• Av disse: antall med bidrag, og/eller forskott, bidrag etter gammelt regelverk 49 000

• Av disse: privat avtale, men offentlig innkreving 19 500

Nedgangen i totaltallet på barn i perioden mai 2004 til januar 2006 er på 4 prosent. Nå har 63 prosent av barna i det offentlige systemet et bidrag fastsatt etter det nye regelverket. Hvis utviklingen fortsetter som hittil, vil bidrag fastsatt etter det gamle regelverket være unntaket om noen år.

Resten av det vi kalte «bidragsbarna» i kapittel 2.3 har vi ikke registeropplysninger om fordi foreldrene har avtalt bidraget seg imellom. Hvor mange av disse som har avtaler etter intensjonene i det nye regelverket, vet vi ikke.

Når en ser nærmere på omregningstallene, kan det antydes at også mange foreldre som ville fått et svært endret bidrag, ikke ba om ny fastsettelse. Mange i gruppen med bidrag etter gammelt regelverk kan ha valgt å fortsette med et tidligere fastsatt bidrag. Men det kan også tyde på at det til tross for grundig informasjonsarbeid, har vært foreldre som ikke fikk med seg tilbudet om omregning. Når det gjelder gruppen med privat avtale, men offentlig innkreving, kjenner vi bidragsbeløpet. Men vi vet ikke hvordan det er bestemt. I og med at mange av disse avtalene kom i stand gjennom tilbudet om omregning til nytt regelverk, er det grunn til å anta at mange har fulgt intensjonene i det nye regelverket.

Andelen med privat avtale, men offentlig innkreving, har vært svakt synkende i perioden etter innføringen av nytt regelverk. Dette gjelder i underkant av 13 prosent av de barna det offentlige krever inn bidraget for.

3.4.2 Bidragsnivået etter reformen

Mens de nye bidragsreglene altså foreløpig er direkte gjeldende for de 83 000 barna som har bidrag offentlig fastsatt etter disse reglene, gjelder de endringene som ble gjennomført samtidig i forskotteringsordningen, skattereglene og overgangsstønaden i alle bidragsrelasjonene. Dette må tas i betraktning når bidragsnivået skal vurderes.

Tabell 3.1 gir en oversikt over størrelsen på fastsatte bidrag fordelt etter barnets alder. Dette er beløpet barnet får fra den bidragspliktige, samværsfradraget er trukket fra. Derimot kan tabellen ikke leses som en oversikt over hva barnet får - for gruppene med bidrag lavere enn det forskottet bidragsmottakeren har rett til, vil forskottet være det utbetalte beløpet.

Gjennomsnittsbidraget før bidragsreformen var på 1 206 kroner (inkludert 0-bidragene og uten bidragsbarn over 18 år). Bidragsstatistikken viser at gjennomsnittsbidraget i de offentlig registrerte sakene har en svakt synkende tendens - det har sunket med 20 kroner i løpet av de atten månedene vi har pålitelig statistikk for. Underholdskostnaden i perioden har steget.

Dette skyldes sannsynligvis at foreldre med god økonomi i økende grad avtaler bidraget privat.

Tabell 3.2 viser at bidragsnivået etter hvert er blitt forholdsvis differensiert etter alder, med det laveste nivået for de yngste barna, mens det til dels betales høye bidrag for de eldste. Det var et viktig mål med omleggingen at bidraget skulle følge kostnadene ved forsørgelsen. Mens gjennomsnittlig bidrag var 972 kroner per måned for aldersgruppen under seks år, var det 1 450 kroner for 11- til 17-åringene og enda en tusenlapp høyere for gruppen over 18 år. Utviklingen over tid tyder på at forskjellene etter alder øker. Dette skyldes mest sannsynlig at flere og flere av barna i datagrunnlaget får bidrag beregnet etter nytt regelverk.

Eventuelt tilleggsbidrag er inkludert i tabellen. Dette gjelder bare vel tusen barn. Derimot er ikke særtilskudd med i tabellen. For nærmere omtale av tilleggsbidrag og særtilskudd henvises det til kapittel 7.

3.4.3 Nærmere om de økonomiske forholdene i familiene

Det nye regelverket gir oss også muligheter til å få noe løpende kunnskap om økonomien i familiene i og med at begge foreldres inntekt ligger til grunn for fastsettelsen. Den inntekten som registreres i systemet er beregningsgrunnlaget, et beløp som for bidragsmottakernes vedkommende ofte vil være rundt 20 000 kroner høyere enn arbeidsinntekten pga. de offentlige støtteordningene som inngår her, mens den for de bidragspliktige vil være nokså lik arbeidsinntekten i vanlige tilfeller.

Tabell 3.3 viser at nesten en tredjedel av bidragsmottakerne har en inntekt på under 150 000 kroner, og at inntekt over 400 000 kroner er uvanlig. Det betyr at en helt ubetydelig prosentandel av disse bidragsmottakerne har en inntekt som er så høy at forskottet faller bort. Rundt 40 prosent har en inntekt på mellom 150 000 og 250 000 kroner. Inntektene til bidragsmottakerne synes å forbedre seg litt i løpet av perioden. Det er viktig å merke seg at dette er inntekter som er hentet inn i forbindelse med behandlingen av saken. Hvis det ikke kreves endringer, vil inntekten ikke uten videre oppdateres, slik at en direkte sammenlikning med dagens lønnsnivå eller lønnsutviklingen i perioden ikke blir helt korrekt.

De bidragspliktige har - ikke uventet - betydelig høyere inntekter. Andelen med inntekt under 150 000 kroner nærmer seg 20 prosent, men her har nesten en tredel inntekt over 300 000 kroner. Utviklingen over tid går i retning av synkende inntekter for de bidragspliktige som får hjelp i det offentlige systemet, dvs motsatt den utviklingen vi så hos mottakerne. I løpet av perioden øker andelen med inntekt under 150 000 kroner, gruppen med inntekt mellom 150 000 og 250 000 kroner har holdt seg noenlunde stabil, mens andelen med inntekt over 250 000 synker.

Dette gjenspeiles i bidragsevnen, se tabell 3.5. Mens rundt en fjerdedel i 2004 ikke hadde bidragsevne til å betale et gjennomsnittlig bidrag selv for et lite barn, var dette tallet nærmere 30 prosent i 2005. Ca. 60 prosent har god bidragsevne, mens vel 10 prosent har en bidragsevne på fra 1 000 til 3 000 kroner per måned og vil altså kunne dekke bidrag hvis de ikke er altfor høye pga ulike kombinasjoner av flere barn, lite samvær, nesten voksne barn eller at bidragsmottakeren også har svært lav inntekt.

For å forenkle og stabilisere bidragene ble det fastsatt at underholdskostnaden skulle deles i sjettedeler mellom foreldrene i stedet for etter en nøyaktig brøk. Tabell 3.6 illustrerer bidragspliktiges andel av sjettedelene og utviklingen i perioden.

Bidragspliktige bidrar med fire eller fem sjettedeler av underholdskostnaden i ca. 40 prosent av sakene, i nesten 40 prosent deles underholdskostnaden likt, i 20 prosent av sakene er det bidragsmottaker som yter mest. Dette er andeler av kostnaden før samværsfradraget trekkes fra bidraget. Utviklingen av sjettedelene bekrefter tendensen til en viss forskyvning i bidragspliktiges inntekter nedover i den gjennomsnittlige saken som behandles offentlig. Det blir noe færre bidragspliktige med ansvar for både fire og fem sjettedeler av underholdskostnadene, mens sakene hvor bidragsmottaker står for en tilsvarende andel øker.

Utviklingen når det gjelder samvær og samværsfradrag blir kommentert i kapittel 4.

3.5 Om familiene med spesielt dårlig økonomi

3.5.1 Bidragsmottakere som lever på trygd

Bidragsreformen hadde som et delmål at de bidragsmottakerne som hadde det økonomisk vanskeligst, ikke skulle komme dårligere ut. Mange av disse lever på overgangsstønad og er ikke i skatteposisjon. Denne gruppen ble berørt av regelendringene for det første gjennom opphevelsen av refusjon i bidraget for utbetalt overgangsstønad. Dette betydde at de som hadde en bidragspliktig med evne til å betale et bidrag over forskotteringssatsen, fikk hele dette bidraget utbetalt. På den måten ble rundt 100 til 120 mill. kroner (årsvirkning) som tidligere gikk til dekning av offentlige utgifter, i stedet utbetalt til disse familiene. Fordelingen mellom de ulike familiene kjenner vi ikke til.

Skatteendringen kom derimot ikke denne gruppen til gode, og mange i denne gruppen har heller ikke en bidragspliktig med god inntekt. Av den grunn ble det bestemt at disse og andre med tilsvarende lav inntekt skulle beholde et forskottsbeløp tilsvarende i kroner forskottssatsen før reformen. Se for øvrig nærmere om forskott kapittel 8.

Det finnes også en gruppe bidragsmottakere som er uføretrygdet. Disse mottar barnetillegg som en del av trygdeutbetalingen. Det ble forskriftsfestet en særregel som regulerte fastsettelsen av barnebidraget i disse sakene. Henvendelser fra bekymrete bidragsmottakere fikk Stortinget til å stille spørsmål omkring konsekvensene av denne særregelen. Derfor fikk forrige storting en detaljert gjennomgang av resultatene av bruk av særregelen i omregningen i disse sakene. Dette materialet viste at i de ca. 370 sakene som ble behandlet etter særregelen ble barnebidraget høyere i gjennomsnitt etter nytt regelverk. Omregningen ga de bidragspliktige i disse sakene et gjennomsnittlig økt bidrag på 900 kroner. Bare i sju tilfeller ble barnebidraget på under 1000 kroner per måned. Barna i disse familiene fikk altså en langt større økning i bidraget enn flertallet ved omregningen til nytt regelverk.

3.5.2 Bidragspliktige med lave inntekter

Etter innføringen av regelen om prøving av bidragspliktiges bidragsevne ved fastsettelsen av bidrag har gjelden i nye saker sunket. Det vises til tabell 7.1.

Formålet med innføringen av bidragsevnevurderingen var å sikre de med svakest økonomi midler til eget underhold mv. slik at familieforholdene i minst mulig grad skulle påvirkes negativt ved at det hopet seg opp gjeld som i neste omgang ikke var mulig å inndrive. Det var også viktig å signalisere at nødvendige samværsutgifter burde gå foran bidragsutgifter. Som vi så tidligere i dette kapitlet er det et sted mellom 10 til 15 prosent av de bidragspliktige som har så liten bidragsevne at dette kan være en relevant problemstilling.

Tidligere undersøkelser tyder på at samværsfedre som gruppe har lavere inntekt og lavere utdanning enn menn for øvrig/gifte fedre. Skevik (NOVA 2001) har gjennomført en survey på oppdrag for departementet, der hun bl.a. har stilt samværsfedre spørsmål om økonomiske problemer. Undersøkelsen omfatter ikke samværsfedre som har valgt å organisere bidragsbetalingen privat, hvilket kan bety at samværsfedrene med god økonomi er underrepresentert i undersøkelsen. Samtidig er samværsfedre med de laveste inntektene underrepresentert ved at de hadde lav svarprosent, og det er derfor sannsynlig at undersøkelsen representerer samværsfedre med middels inntekt, dvs. ikke de rikeste og ikke de fattigste (Skevik 2004).

I undersøkelsen fra 2001 oppgir 25 prosent av samværsfedrene at de ofte har problemer med løpende utgifter, mens 25 prosent oppgir at de har slike problemer av og til. Dersom en ser bort i fra enslige forsørgere, er dette en høyere andel enn det befolkningen for øvrig rapporterer i for eksempel levekårsundersøkelser. Til sammenligning oppga 16,5 prosent av befolkningen at de ofte hadde problemer med sine løpende utgifter i levekårsundersøkelsen fra 1998 (Fløtten, Dahl og Grønningsæter 2001). Skevik (2004) argumenterer for at samværsfedrenes egenrapportering av økonomiske problemer antakelig ikke er så dramatiske som de kan se ut i utgangspunktet. Mange kan ha svart ut fra et relativt tap i levestandard i forhold til tidligere. Videre kan noen ha svart utfra en relativ vurdering i forhold til tidligere partner (Skevik 2004).

Undersøkelsen viser at 10 prosent av samværsfedrene mottok sosialhjelp det siste året. Samværsfedrene som oppgir å ha mottatt sosialhjelp har lav inntekt (under 200 000 kroner), lite samvær og lever sjelden sammen med barn.

3.5.3 Delte familier og fattigdom

Forskningen viser også at barn som bor med bare en forelder har større sannsynlighet for å være inntektsfattige enn barn som bor sammen med to voksne (Epland 2001, Lyngstad og Epland 2003, Ytrehus 2004). Hvor stor denne sannsynligheten er, varierer ut fra hvilke skalaer og mål som tas i bruk. Barn som bor med bare en voksen er også overrepresentert blant barn som bor i hushold som mottar sosialhjelp. Lavinntektsandelen er høyere blant barn med enslige mødre enn blant barn med enslige fedre (Lyngstad og Epland 2003).

I følge fattigdomsforsker Tone Fløtten (2001) er ikke aleneforeldre overrepresentert blant de som er inntektsfattige, men de er overrepresentert blant sosialhjelpsmottakere og blant de som har økonomiske problemer. Kvinner har en noe større sannsynlighet for å oppleve økonomiske problemer enn menn. Det er nettopp det at aleneforeldre mottar sosialhjelp som bidrar til å holde dem over fattigdomsgrensen.

Studien av foreldreøkonomien etter brudd (Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen, SSB 2005) så også på mottak av sosialhjelp og lavinntekt blant disse familiene. Empirien i studien er fra 2002 - før bidragsreformen. I følge SSB er de som har en økonomisk velferd under 104 000 kroner inntektsfattige. Det ser ikke ut til å finnes tilfeller der begge partene i samme bidragsrelasjon er inntektsfattige. I 10 prosent av parene er imidlertid den ene parten inntektsfattig. Samværsforelderen er den som oftest er den fattige i en bidragsrelasjon. Dersom vi ser på resultatene på gruppenivå, var det 7 prosent av samværsfedrene og 4 prosent av omsorgsmødrene som var inntektsfattige. For samværsfedre var 17 prosent av de som ikke var yrkesaktive, inntektsfattige.

8 prosent av omsorgsmødrene og samværsfedrene mottok sosialhjelp. Blant samværsmødre var det 17 prosent som mottok sosialhjelp. Andelen inntektsfattige og sosialhjelpmottakere øker med antall barn i bidragsrelasjonen, og når det er lite eller ikke noe samvær mellom far og barn.

Inntektsregnskapet for familier med bare en voksen i husholdningen viser at mottatte bidrag (m.m.) utgjorde 8 prosent av samlet inntekt i 2001 og 7 prosent av samlet inntekt i 2002 (SSB 2004). Dette er en relativt liten andel av inntekten, og spørsmålet er om mindre endringer i denne overføringen blir avgjørende for økonomien. Den prosentmessige betydningen av bidraget øker imidlertid betydelig dess lavere totalinntekt familien har.

Det er like ofte snakk om å fordele økonomiske vansker så rimelig som mulig mellom to husholdninger som å fordele gode levekår. Fordelingspolitiske problemstillinger må primært ivaretas gjennom forskottet og det offentliges øvrige ordninger som tilgodeser disse familiene.

4 Samvær og samarbeid

4.1 Samværsundersøkelsene 1996, 2002 og 2004

4.1.1 Fortsatt fellesskap som foreldre - et politisk mål

I Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) er samvær et nøkkelord i forslaget til nye bidragsregler. Et sentralt mål for det nye regelverket var å oppmuntre til økt samvær med barnet. Begge foreldrene har betydning for barnets oppvekst, og det bør derfor legges til rette for god kontakt med den forelderen som ikke bor sammen med barnet.

Det ble foreslått å innføre et samværsfradrag i barnebidraget. Størrelsen på samværsfradraget skulle variere ut fra hvor mye samvær det var. I det gamle regelverket hadde samvær bare unntaksvis betydning for utmåling av barnebidraget. Tanken var at fradrag for utgifter til samvær, sammen med bidragsevnevurderingen, ville gjøre det økonomisk lettere for bidragspliktige med lav inntekt å ha god kontakt med barna.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag av Barne- og familiedepartementet gjennomført tre undersøkelser om samvær og bidrag over en periode på åtte år; i 1996, 2002 og 2004. 6 Både bidragsmottakere og bidragspliktige deltok i undersøkelsene. Samværsundersøkelsene gir bl.a. kunnskap om utviklingen i samvær og hvordan foreldre som bor hver for seg organiserer ansvaret og omsorgen for felles barn. Foreldrene ble spurt om foreldreansvar, samværsavtaler, samvær, synspunkter på samværsordningen og om den oppleves som konfliktfylt eller ikke. Foreldrene ble også stilt spørsmål om økonomi - bidrag og reisekostnader. Disse dataene kan kobles og analyseres i sammenheng.

4.1.2 Foreldreansvar

Spørsmålet om hvem som har foreldreansvaret, har betydning for hvordan foreldrene fordeler ansvaret og omsorgen for barnet når de bor hver for seg. Å ha foreldreansvar innebærer en rett og plikt til å ta avgjørelser for barna i personlige forhold, som valg av navn, skole, utstedelse av pass og flytting til utlandet. Gifte foreldre får automatisk felles foreldreansvar. Foreldrene har fortsatt felles foreldreansvar etter en separasjon/skilsmisse, dersom de ikke har avtalt noe annet. For foreldre som ikke er gift får mor i utgangspunktet foreldreansvaret alene. I 1998 ble det foretatt en regelendring som skulle gjøre det enklere for foreldre som ikke er gift å få felles foreldreansvar, ved at foreldrene undertegnet et skjema om både farskap og foreldreansvar ved barnets fødsel. 1. januar 2006 trådte en lovendring i kraft som innebærer at samboere får felles foreldreansvar når farskap er etablert. Det vil være rimelig å anta at denne regelendringen vil bidra til at flere ugifte foreldre har felles foreldreansvar som utgangspunkt i årene som kommer.

I samværsundersøkelsene i 1996, 2002 og 2004 ble det stilt spørsmål om hvem som hadde foreldreansvaret for barnet. I 1996 oppga 30 prosent av foreldrene at de hadde felles foreldreansvar (Jensen og Clausen 1997). Tilsvarende tall for 2002 og 2004 var 42 og 52 prosent (Kitterød 2005).

Selv om svarene viser en jevn økning i andelen med felles foreldreansvar fra 1996 til 2004, så kan en ikke konkludere med at dette er en reell økning. Mye kan tyde på at mange foreldre ikke vet hva foreldreansvar innebærer, og at flere derfor kan ha svart feil. Undersøkelsen fra 1996 informerte ikke om hva som menes med foreldreansvar. I 2002-undersøkelsen ble foreldreansvar forklart i spørreskjemaet. Likevel var det mange av de som tidligere hadde vært gift som svarte at de ikke hadde felles foreldreansvar (34 prosent), noe som tyder på at ikke alle hadde lest forklaringen i spørreskjemaet. I tillegg ble det funnet store avvik mellom foreldrenes svar i samme bidragspar (Kitterød 2005). I 2004 forklarte imidlertid intervjueren på telefonen hva foreldreansvar innebærer, og det vil derfor være rimelig å anta at foreldrenes svar i større grad stemte overens med virkeligheten.

Både Sætre (2004) og Jensen (2005) argumenterer likevel for - med bakgrunn i disse undersøkelsene - at andelen med felles foreldreansvar øker, selv om andelen før-gifte foreldre i forhold til tidligere samboende går ned i bidragsrelasjonene. Dette skulle isolert sett tilsi flere uten foreldreansvar.

Blant forklaringene som nevnes for denne økningen er forenklinger i regelverket mht. felles foreldreansvar for de som ikke er gift og en mer generell endring i innstilling til fordeling av foreldreansvar etter samlivsbrudd (Sætre 2004).

På tross av samværsundersøkelsenes usikre tall her, er det grunn til å tro at andelen med felles foreldreansvar vil øke over tid. Samfunnets vektlegging av farsrollen, viktigheten av at begge foreldrene deltar i barnas liv og et forenklet regelverk for å etablere felles foreldreansvar for ugifte foreldre, vil trolig bidra til at flere samboere velger felles foreldreansvar, men også at gifte foreldre velger å beholde det felles foreldreansvaret etter en skilsmisse/separasjon.

4.1.3 Barnets bosted

Den av foreldrene som barnet bor fast hos, har det som i dagligtalen kalles for daglig omsorg og kan bl.a. bestemme hvor i landet barnet skal bo, om barnet skal gå i barnehage og ta andre avgjørelser i barnets dagligliv. Den som barnet bor fast hos må også ha foreldreansvar for barnet, enten alene eller sammen med den andre forelderen. Dersom barnet bor like mye hos begge foreldrene, dvs. har delt bosted, innebærer det at foreldrene deler den daglige omsorgen. Delt bosted innebærer ofte lik deling av tid med barnet mellom foreldrene og lik beslutningsmyndighet.

Resultatene fra samværsundersøkelsene fra 1996 og 2002 tyder på at det har vært en økning i andelen med delt bosted; fra 4 prosent til 8 prosent. Sammenlikningen mellom disse to tallene er imidlertid noe usikker på grunn av at spørsmålene i undersøkelsen ble stilt noe forskjellig (Kitterød 2005). I 2004 oppga 10 prosent av foreldrene at barnet hadde delt bosted. I følge Kitterød (2005) kan en ikke konkludere med at det har vært en økning i andelen med delt bosted fra 2002 til 2004, fordi de ulike tallene trolig skyldes forskjeller i sammensetningen av nettoutvalgene i de to undersøkelsene.

I 2004-undersøkelsen bodde 82 prosent av barna fast hos mor og 8 prosent hos far.

4.1.4 Har samværet økt?

Samværsundersøkelsene viser at de aller fleste samværsforeldrene har kontakt med barnet sitt.

Tabell 4.1 viser utviklingen i andelen samværsforeldre som har kontakt med barnet. Det er en svak, men jevn økning i andelen som har hatt kontakt med barnet siden fødsel/brudd, siste året og siste måned. Eller sagt på en annen måte, det er færre og færre som ikke har kontakt med barna sine overhodet. I 2004 var det bare 3 prosent som ikke hadde hatt kontakt med barnet siden fødsel/brudd. Kitterød (2005) har imidlertid kontrollert for sentrale bakgrunnsforhold i undersøkelsene fra 2002 og 2004, og konkluderer med at det ikke er grunnlag for å slutte at det har vært en klar økning i andelen samværsforeldre som hadde samvær med barnet siste måned i denne perioden.

Tabell 4.2 viser hvordan samværet fordeler seg på antall dager i 2002 og 2004. Tallene fra 1996 er utelatt, fordi de viste et høyere samvær enn hva som er vanlig for en typisk måned med samvær. Dette henger sammen med at det ble rapportert på samvær i desember måned (julemåneden), og det viste seg å være mer samvær enn vanlig i denne måneden (Jensen og Clausen 1997). Av tabellen finner vi at over halvparten av samværsforeldrene hadde samvær med barnet 4 til 12 dager i måneden, og at dette ser ut til å ha vært stabilt fra 2002 til 2004. Videre ser det ut til at noen flere samværsforeldre hadde 13 dager samvær eller mer, og at det var en svak reduksjon i andelen samværsforeldre som ikke hadde hatt samvær med barnet overhodet.

Dersom vi går over til å se på det gjennomsnittlige samværet per måned, tyder resultatene fra samværsundersøkelsene på at det har vært en svak, men jevn økning i samværet fra 1996 og frem til 2004. I 1996 var gjennomsnittlig antall samværsdager per måned 6,03 (Jensen og Clausen 1997). I 2002 var gjennomsnittlig antall samværsdager per måned 6,5 og i 2004 var tallet på 6,9 (Kitterød 2005). Fra 1996 til 2004 ser med andre ord samværet i snitt ut til å ha økt med nesten én dag per måned.

I 2004 hadde samværsforeldrene i snitt et feriesamvær på 2,8 ferier i året. Om lag åtte av ti samværsforeldre hadde vært sammen med barna i sommerferien. I 2004 oppga 18 prosent av foreldrene at de hadde tilbrakt 5-6 ferier med barnet siste år, 44 prosent hadde tilbrakt 3-4 ferier og 26 prosent 1-2 ferier og 13 prosent hadde ikke hatt feriesamvær overhodet. I følge Kitterød (2005) er det en sammenheng mellom mye månedlig samvær og mye feriesamvær. Blant de som ikke hadde samvær siste måneden var feriesamværet på 1,1 ferier siste år, mens de med 13 samværsdager hadde hatt 3,8 ferier med barnet.

Samværsmødrene har jevnt over mye mer samvær med barnet enn samværsfedre; dette gjelder også for feriesamværet. I 2004 hadde 54 prosent av samværsmødrene og 21 prosent av samværsfedrene vært sammen med barna minst 13 dager siste måned (Kitterød 2005).

4.1.5 Hvem har mye samvær?

Dersom vi går fra det gjennomsnittlige samværet for alle foreldrene samlet til å se på hvordan samværet varierer ut fra ulike kjennetegn ved foreldre og barn - som barnets alder, foreldrenes sosiale status, foreldrenes tidligere samlivsstatus, bosted osv. - kan vi få et bilde av hvilke grupper av bidragsbarn og foreldre som har mye samvær og hvilke grupper som har lite samvær.

I åtte av ti tilfeller bor barnet fast med mor, så når vi snakker om kjennetegnene ved omsorgsforelderen/bidragsmottakeren er det stort sett mor vi snakker om. Far er som regel samværsforelderen/bidragspliktige. Når mor er samværsforelder skiller hun seg ut fra når far er samværsforelder, og dette vil derfor bli omtalt for seg.

Samværsundersøkelsene fra 1996, 2002 og 2004 peker i all hovedsak i samme retning når det gjelder hvilke faktorer som har betydning for omfanget av samværet. Barnets alder har betydning. Samværsundersøkelsene viser at yngre barn generelt sett har mer samvær med samværsforelderen enn eldre barn (Kitterød 2004 og 2005, Jensen og Clausen 1997, Skevik og Hyggen 2002 og Thuen 2004). Det kan vel ikke sies å være overraskende at samværet avtar med barnets alder. Jo eldre barnet blir, jo mer naturlig er det at barnet bestemmer over sin egen fritid og at det i større grad tilbringer tid sammen med venner enn med foreldrene. Dersom foreldrene ikke bor nær, vil dette nødvendigvis medføre mindre samvær med samværsforelderen enn tidligere.

Foreldrenes samlivsstatus før bruddet/skilsmissen, ser også ut til å ha betydning for samværet. Når foreldrene har bodd sammen, har samværsforelderen mer samvær med barnet enn der foreldrene aldri har bodd sammen (Kitterød 2004 og 2005, Jensen og Clausen 1997, Skevik og Hyggen 2002 og Thuen 2004 gjengitt i Kitterød 2004). Det ser likeledes ut til at foreldre som har vært gift, har litt mer samvær enn de som var samboere før bruddet (Kitterød 2004 og 2005, Jensen og Clausen 1997).

Samværsforeldre med kort tid siden samlivsbruddet har mer samvær enn samværsforeldre hvor det er lenger tid siden bruddet. Eller sagt på en annen måte; jo lenger tid det er gått siden bruddet, jo større blir andelen uten samvær, og jo mindre blir andelen med mye samvær (Jensen og Clausen 1997, Kitterød 2005).

Undersøkelsene viser også at det er en klar sammenheng mellom avstanden mellom foreldrenes bosted og omfanget av samvær. Samværsforeldre som bor nær barnet har mer samvær enn de som bor lengre unna (Jensen og Clausen 1997, Kitterød 2004 og 2005, Skevik og Hyggen 2002 og Thuen 2004). Som et eksempel var det 10,2 samværsdager i snitt siste måned blant de foreldrene som bodde i gangavstand fra hverandre mot 1,9 samværsdager for dem som hadde over 2½ times reisetid (Kitterød 2004).

Det ser likeledes ut til å være en sammenheng mellom foreldrenes sosiale status - dvs. utdanning, arbeid og inntekt - og samvær. Foreldre med høy utdanning, som er i inntektsgivende arbeid og har høy yrkesinntekt har flere samværsdager enn andre foreldre (Jensen og Clausen 1997, Kitterød 2004 og 2005, Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen 2005). I følge Kitterøds analyser av 2002-undersøkelsen er denne sammenhengen svak når det gjelder samværsmødrenes inntekt og yrkesaktivitet. Det er først og fremst blant samværsfedrene denne sammenhengen gjør seg gjeldende (Kitterød 2004). Det er imidlertid foretatt paranalyser på økonomi og samvær i 2002, der en finner mye samvær og feriesamvær når begge parter har høy inntekt (Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen 2005).

Kort oppsummert har samværsfedre/forelderen mye samvær når de har forholdsvis små barn, har bodd sammen med den andre forelderen - særlig hvis de har vært gift, det er kort tid siden bruddet, det er gangavstand mellom foreldrenes bosted - og når far har høy utdanning, er yrkesaktiv og har høy inntekt.

Når mødrene er samværsforeldre - hvilket de er i under 10 prosent av alle tilfellene - skiller disse seg ut fra de andre samværsforeldrene ved at de har mye samvær med barnet, og omsorgen er tilnærmet lik mellom foreldrene i ca. halvparten av tilfellene (Jensen og Clausen 1997, Kitterød 2004 og 2005).

Samværsfedre har i snitt mye mindre samvær enn samværsmødre. Samværsfedre har lite samvær eller ikke samvær når barnet er i tenårene, når foreldrene aldri har bodd sammen, når det er lang reiseavstand mellom foreldrenes bosted, når fedrene har lav inntekt, utdanning og jobber deltid eller er arbeidsledige. 1996-undersøkelsen viser f.eks. at 43 prosent av de med inntekt under 100 000 kroner ikke hadde samvær overhodet (Jensen og Clausen 1997). Andelen av inntektsfattige og de som mottar sosialhjelp er høyest blant de som har minst samvær (Lyngstad, Kjeldstad og Nymoen 2005). Manglende ukentlig samvær kompenseres ikke med mye hyppig feriesamvær.

4.1.6 Samværsavtaler

I 1996 hadde foreldre uten en samværsavtale mye mindre samvær enn de med en avtale. De med en avtale hadde 6,7 dager i gjennomsnitt med samvær, mot 3,6 dagers samvær for de uten avtale (Jensen og Clausen 1997). 77 prosent av foreldrene oppga i 1996 at det var inngått en samværsavtale (Jensen og Clausen 1997). I 2002 oppga 49 prosent av foreldrene at de hadde en samværsavtale, i 2004 var det tilsvarende tallet på 80 prosent. På grunn av ulike spørsmålsstillinger i 2002- og 2004-undersøkelsen er det ikke mulig å si om det har skjedd vesentlige endringer mht. samværsavtaler i løpet av denne toårsperioden. Ut fra måten spørsmålet ble stilt i 2002 er det rimelig å anta at færre svarte at de hadde en samværsavtale enn hva som var tilfellet (Kitterød 2005).

I 2004 hadde 43 prosent av foreldrene en skriftlig samværsavtale og 35 prosent en muntlig avtale. 3 prosent hadde en avtale som var fastsatt av det offentlige. Tidligere gifte foreldre har ofte en skriftlig avtale, mens blant tidligere samboende foreldre er det like vanlig med en muntlig avtale som en skriftlig avtale. Jo lengre det er siden bruddet, jo færre samværsavtaler er det. Foreldre som ikke bodde sammen ved barnets fødsel har sjeldnere samværsavtaler enn de som har bodd sammen (Jensen og Clausen 1997, Kitterød 2005). I 2004 var det mer vanlig med en samværsavtale blant enslige fedre og samværsmødre enn blant enslige mødre og samværsfedre. Det avtalte samværet i 2004 var i gjennomsnitt på 8,3 dager per måned (Kitterød 2005).

Av de foreldrene som hadde en samværsavtale i 2004, var det et fåtall som hadde endret samværsavtalen i løpet av de to siste årene. 8 prosent oppga at de hadde inngått en avtale om mer samvær enn før og 10 prosent at de hadde inngått en avtale om mindre samvær enn før (Kitterød 2005). Det var flere foreldre med små barn som hadde endret samværsavtalen til mer samvær enn foreldre med store barn. Det var flere foreldre som bodde langt fra hverandre som hadde endret samværsavtalen til mindre samvær enn de som bodde i gangavstand fra hverandre (Kitterød 2005).

4.1.7 Er foreldrene fornøyde med samværsordningen?

Tabell 4.3 viser at flere foreldre var fornøyde med samværsordningen i 2004 enn i 2002 og i 1996, både for ens egen del, for den andre forelderen sin del og for barnet sin del. I 1996 mente 57 prosent av foreldrene at samværet fungerte bra for dem selv, 72 prosent mente det fungerte bra for den andre forelderen og 60 prosent mente at samværet fungerte bra for barnet. I 2002 var tilsvarende tall 61, 77 og 63 prosent (Sætre 2004). I 2004 var 67 prosent av foreldrene fornøyd med samværsordningen for egen del, 80 prosent mente samværsordningen fungerte bra for den andre parten, og 70 prosent mente samværsordningen fungerte bra for barnet (Kitterød 2005).

I alle tre undersøkelsene er det flere foreldre som mener at ordningen fungerer bedre for den andre parten enn for dem selv og barnet. For begge foreldrene var det økende grad av tilfredshet med samværsordningen med økende samvær (Jensen og Clausen 1997). Det var flere samværsforeldre enn bostedsforeldre som mente samværsordningen fungerte bra for alle parter.

Tilsvarende ser vi av tabell 4.4 at det er færre foreldre som mener at samværsordningen fungerer dårlig i 2004 enn både i 2002 og i 1996, både for dem selv, den andre forelderen og for barnet. 24 prosent av foreldrene mente at samværsordningen fungerte dårlig for dem selv i 1996, mot 15 prosent i 2004. I 1996 mente 19 prosent at samværsordningen fungerte dårlig for barnet. I 2004 var tallet redusert til 13 prosent.

I 1996 og i 2002 ble foreldrene som svarte at samværsordningen fungerte «middels» eller «dårlig» bedt om å spesifisere hvilke problemer de hadde i forhold til samvær. Samarbeidsproblemer mellom foreldrene var det som ble trukket frem av de fleste som mest problematisk både i 1996 og i 2002 (Jensen og Clausen 1997, Kitterød 2004).

En skal være forsiktig med å konkludere klart med større tilfredshet i 2004 enn i 2002, i følge forskerne. Til dette er endringene for små.

4.1.8 Konfliktnivået mellom foreldrene

1996-undersøkelsen viser at foreldre uten samvær i forholdsvis mange tilfeller har hatt spørsmålet om hvem som skal ha foreldreansvaret inn for en offentlig innstans, hvilket kan tolkes dit hen at konflikt mellom foreldre påvirker samvær med barnet (Jensen og Clausen 1997). Samværsundersøkelsen i 1996 har ikke direkte spørsmål til foreldrene om konflikt.

I 2002 oppga 15 prosent av foreldrene at forholdet til den andre forelderen var konfliktfylt i stor grad, og 24 prosent oppga at det var konfliktfylt til en viss grad. 30 prosent av foreldrene oppga at forholdet var lite konfliktfylt, og 30 prosent mente det ikke var konfliktfylt overhodet (Kitterød 2004). Det er imidlertid en mulighet at de av foreldrene som ikke ønsket å delta i undersøkelsen var blant de som opplevde mest konflikter, og at svarprosenten her dermed kan være noe lav, men dette er umulig å kontrollere for. Det ser videre ut til å være mindre konflikter når barnet har delt bosted eller i de tilfeller der samværsforelderen har mye samvær med barnet. Mødre og samværsfedre med utdanning på ungdomsskolenivå har et mer konfliktfylt forhold til den andre forelderen enn det de med lang utdanning har. Kitterød (2004) utelukker ikke at dette kan ha å gjøre, dårlig økonomi i disse gruppene. Hvorvidt foreldrene er yrkesaktive eller ikke ser også ut til å ha betydning for konfliktnivået.

Bare 19 prosent av foreldrene som svarte at det var stor grad eller en viss grad av konflikt mellom foreldrene, mente at barnet i stor grad opplevde denne konflikten. Av alle foreldre var det bare 7 prosent som mente at barnet i stor grad opplevde konflikten mellom foreldrene. Dette bildet hadde trolig blitt annerledes om barna selv hadde blitt spurt om dette. Det var omtrent tilsvarende prosentandeler som ble oppgitt i forhold til spørsmålet om barnet lider under konflikten. På spørsmål om foreldrene selv lider under konflikten svarte 26 prosent av foreldrene av de selv led, og 7 prosent mente at den andre forelderen led (Kitterød 2004).

Analysene tyder på at det var mindre konflikter mellom foreldrene i 2004 enn i 2002. Basert på svar fra alle foreldrene, var det 38 prosent som oppga at forholdet ikke var konfliktfylt i 2004, mot 30 prosent i 2002. 15 prosent oppga at forholdet i stor grad var konfliktfylt i 2004, dette er den samme prosentandelen som i 2002.

Av de foreldrene som oppga at forholdet til den andre forelderen var konfliktfylt i stor grad eller til en viss grad, var det flere foreldre i 2004 som svarte at barna i mindre grad opplevde forholdet som konfliktfylt enn i 2002. I 2004 mente 18 prosent at barna ikke opplevde konflikt mellom foreldrene i det hele tatt, mot 12 prosent i 2002. 17 prosent mente at barna i stor grad opplevde konflikt mellom foreldrene, 30 prosent at de opplevde dette til en viss grad, og 32 prosent av de opplevde det i liten grad i 2004 (Kitterød 2005). Tilsvarende tall for 2002 var 19, 34 og 33 prosent.

Kitterød (2005) påpeker imidlertid at reduksjonen i konfliktnivået fra 2002 til 2004 kan være et resultat av at folk er mer tilbøyelige til å gi sosialt akseptable svar i et telefonintervju som i 2004, enn i et postalt skjema som i 2002.

Når vi ser på hvordan foreldrene i den samme bidragsrelasjonen svarte, ser det ikke ut til å være verken bedre eller dårligere samsvar mellom partenes svar i 2004 enn i 2002. Forskjellene mellom partenes svar er større i analysene på parnivå enn på gruppenivå. Det er spesielt i forhold til antall samværsdager siste måned, antall ferier med samvær og konfliktnivået mellom foreldrene det var lite samsvar mellom partenes svar. Samværsforelderen har en tendens til å beskrive seg selv som noe mer aktiv overfor barnet enn hva bostedsforelderen gjør. Det er ikke uvanlig i denne type og liknende undersøkelser å overvurdere sin egen innsats og undervurdere partnerens. Dette gjelder også i par-analyser av bestående forhold (Kitterød 2005).

4.2 Annen forskning om samvær og foreldresamarbeid

Moxnes og Winge (2000) har gjennomført en analyse om tilfredshet med og omfanget av foreldresamarbeid etter samlivsbrudd. Analysen er basert på spørreundersøkelsen «Familier ved samlivsbrudd», der foreldre fra Trondheim og Orkdal kommune ble intervjuet. Samboere er ikke inkludert i dette utvalget. Selv om dette er en regionalundersøkelse, blir ofte Sør-Trøndelag fylke regnet som et «Mini-Norge» i sosiodemografisk sammenheng. Moxnes og Winge (2000) mener derfor at resultatene fra undersøkelsen vil være godt egnet til å gi et generelt bilde av foreldre og barns organisering av tilværelsen etter bruddet. Forskerne påpeker imidlertid at det antakelig er liten deltakelse fra foreldre med dårlige levekår, og at foreldre som har lite eller ingen kontakt med barna sine er underrepresentert. Dette er sannsynligvis et gjennomgående problem i forskning omkring dette temaet.

Det store flertallet (84 prosent) av foreldrene valgte å beholde felles foreldreansvar etter skilsmissen (Moxnes og Winge 2000). 11 prosent av foreldrene hadde delt daglig omsorg, av dem som hadde det alene var det 83 prosent mødre og 18 prosent fedre.

64 prosent oppga at de hadde vanlig samvær eller mer enn vanlig samvær med barnet. 25 prosent av barna hadde mer enn vanlig samvær, 38 prosent av barna hadde vanlig samvær, 31 prosent hadde mindre enn vanlig samvær og 6 prosent av barna hadde ikke noe samvær (Moxnes og Winge 2000).

71 prosent av foreldrene var fornøyde med samværsordningen, og 29 prosent var ikke fornøyde. Blant de misnøyde var det en fjerdedel som var lite tilfredse med kvaliteten på samværet, det ble ikke tatt nok hensyn til barna.

Foreldre som i stor grad delte foreldreoppgavene seg i mellom og som hadde et omfattende samarbeid, var oftere fornøyd enn de som samarbeidet lite (Moxnes og Winge 2000).

Foreldre med høyt utdannelsesnivå hadde en større sannsynlighet for å ha stor grad av foreldresamarbeid enn de med et lavt utdannelsesnivå. Foreldre med høy utdannelse er noe overrepresentert i denne undersøkelsen. Det er imidlertid ingen sammenheng mellom utdannelsesnivå og grad av tilfredshet med foreldresamarbeidet.

De av foreldrene som i stor grad også hadde delt omsorgsarbeidet før skilsmissen, har bedre foreldresamarbeid etter samlivsbruddet enn de som ikke hadde delt omsorgsarbeidet tidligere.

I følge Moxnes og Winge (2000) svekker skilsmissegrunner som «vold i ekteskapet», «økonomiske problemer» og «alkoholproblemer» sannsynligheten for et omfattende og tilfredsstillende foreldresamarbeid. Analysene viser at 10 prosent av de foreldrene som ikke var fornøyde med delingen av foreldreskapet i stor grad hadde et klart todelt og meget konfliktfylt foreldreskap.

Undersøkelsen viser ellers mange av de samme funnene som er omtalt i forrige underkapittel.

De to følgende undersøkelsene konsentrerer seg om samværsforelderen. Mens Skevik bare intervjuer samværsfedre, har Thuen både samværsmødre og - fedre i sitt utvalg.

Skevik og Hyggen (2002) gjennomførte ved årsskiftet 2001/2002 en undersøkelse om samværsfedres situasjon i forhold til økonomi, samvær og bidrag. Utvalget av samværsfedre ble trukket fra Rikstrygdeverkets register. I alt 584 av samværsfedrene i målgruppa svarte på spørreskjemaene, hvilket gir en svarprosent på 56 prosent. I følge Skevik og Hyggen ser det ut til å være en viss underrepresentasjon i undersøkelsen av samværsfedre med en stabil økonomi og et godt fungerende forhold til barnets mor, og av samværfedre med de laveste inntektene og bidragene. Dette er viktig å være klar over når resultatene skal tolkes.

Når det gjelder spørsmål om samvær med barnet, hadde 77 prosent av samværsfedrene hatt samvær med barnet siste måned. 6 prosent av fedrene hadde ikke sett barnet det siste året. I tillegg var det 2 prosent som aldri hadde sett barnet.

På spørsmålet om antall samværsdager siste måned var gjennomsnittet for samværsfedrene i underkant av 7 dager. Skevik og Hyggen fant at antall samværsdager siste måned varierer med barnets alder; yngre barn har mer samvær enn eldre barn. Videre var det en sammenheng med samværsfedrenes samlivsstatus. Fedre som bor alene har mer samvær enn fedre som bor sammen med andre. Dersom den tidligere partneren har etablert et nytt samliv, ser det også ut til at fedrene har mindre samvær enn der hvor tidligere partner bor alene. Par som ble enige om å gå fra hverandre har mer samvær enn par der den ene parten tok beslutningen om å avslutte forholdet. Skevik og Hyggen fant en sterk sammenheng mellom reiseavstand mellom hjemmene og omfanget av samvær. Samværsfedre som bor langt fra den andre forelderen har gjennomgående mindre samværsdager enn fedre som bor nær den andre forelderen.

Sannsynligheten for at samværsfedrene har kontakt med barnet reduseres også når foreldrene aldri har bodd sammen, ikke har en samværsavtale eller når far mottar sosialhjelp (Skevik 2005). Dersom far har dårlig økonomi, er det større sannsynlighet for at kontakten bryter sammen.

Samværsfedrene som ikke hadde sett barnet siste måned ble spurt om hva som var grunnen til dette. 35 prosent av fedrene oppga at mødrene motsatte seg samværet, 24 prosent oppga lang reiseavstand og 20 prosent oppga at de ikke hadde penger til reise. 62 prosent av samværsfedrene oppga at de gjerne skulle hatt mer samvær, mens 38 prosent var fornøyd med samværet slik som det var. Det er særlig fedre som har mindre enn vanlig samvær som ønsker mer samvær med barnet. Samværsfedrene trodde også i 70 prosent av tilfellene at barnet ønsket mer samvær (Skevik og Hyggen 2002).

Undersøkelsen viser at konfliktnivået mellom foreldre etter brudd blir påvirket av hvem som avslutter forholdet, og om de har bodd sammen eller ikke når graviditeten oppsto. Der mor og far ikke levde sammen når graviditeten oppsto, ender det oftere med at far bryter forholdet, og at det blir et mer konfliktfylt forhold enn der partene levde sammen før og under graviditeten.

I undersøkelsen var en del av fedrene misfornøyde med at mødrene forsøkte å hindre samværet med barnet. 20 prosent oppga at mødrene «ofte» gjorde samværet vanskelig, mens 23 prosent oppga at dette skjedde av og til.

Thuen (2004) har gjennomført en spørreundersøkelse blant deltidsforeldre/samværsforeldre (begge kjønn). Utvalget er trukket fra Rikstrygdeverkets register over bidragspliktige og medlemsregisteret til Foreningen 2 Foreldre (F2F). Thuen oppnådde en svarprosent på 60. I det følgende redegjøres for resultatene fra undersøkelsen for de som svarte fra Rikstrygdeverkets register. Når det redegjøres for resultater fra medlemmene i F2F nevnes dette eksplisitt.

I denne undersøkelsen oppgir samværsforeldrene mer samvær enn i de andre refererte undersøkelsene. Deltidsforeldrene i F2F som deltok i undersøkelsen oppga enda mer samvær enn foreldrene fra registeret til Rikstrygdeverket.

På spørsmål om deltidsforeldrene er tilfredse med samværet svarte mer enn halvparten at samværet var slik de ønsket det skulle være (20 prosent oppga dette i svært stor grad og 39 prosent i nokså stor grad). 28 prosent oppga at samværet til en viss grad var slik de ønsket, og 13 prosent oppga at samværet i nokså liten eller svært liten grad ble slik de ønsket det skulle være. Deltidsforeldrene mente i åtte av ti tilfeller at barna var tilfredse med samværet. Mye samvær ser ut til å virke positivt for tilfredsheten med samværet både for egen del og for barnet sin del (Thuen 2004).

I følge Thuen oppga 56 prosent av foreldrene at det hadde vært perioder med alvorlige konflikter med den andre forelderen i forbindelse med samvær. Når det gjelder konflikter som pågår over tid var det færre: 9 prosent hadde i stor grad opplevd konflikter, 5 prosent i nokså stor grad og 18 prosent til en viss grad. I tillegg hadde 28 prosent opplevd konflikter i større eller mindre grad når det gjaldt økonomi knyttet til barnebidraget, og eventuelle reiseutgifter i forbindelse med samvær. Omkring to av tre oppga at de samarbeidet og kommuniserte rimelig greit om barna. Flere av medlemmene fra F2F oppga at de hadde konflikter enn personer som var trukket fra Rikstrygdeverkets register.

4.3 Sammenhengen samvær/samværsfradrag - drøfting

Tabell 4.5 viser samværsklassene og fordelingen av barn. Dette er samvær slik det legges til grunn i de offentlig fastsatte bidragene etter nytt regelverk. Omregningstallene er tatt med øverst. Det er grunn til å understreke at det samværet vi får statistikk over, ikke er det samværet som faktisk gjennomføres, men det samværet som ligger til grunn for bidragsberegningen.

De barna vi på denne måten har oversikt over samværet til, omfatter 83 000 barn. Dette er et tall som øker over tid som følge av at fastsettelser etter gammelt regelverk blir færre ettersom barna med disse fastsettelsene kommer over bidragsalder, mens nye bidragsbarn kommer til. Hvis samtidig tendensen til flere private avtaler fortsetter, vil likevel andelen barn vi kjenner samværet til gjennom registerdata synke over tid. Å drøfte utviklingen av foreldresamvær i delte familier på grunnlag av disse tallene må derfor gjøres med stor varsomhet.

Tendensen er at andelen uten samvær øker på bekostning av samværsklassene en, to og tre, mens det kan synes som om den i utgangspunktet lille andelen som har svært mye samvær - samværsklasse fire eller delt bosted holder seg stabil. Dette gir et bilde av forholdsvis lite samvær i forhold til det som kartlegges i de representative surveyundersøkelsene som er referert tidligere i dette kapitlet. Og - i den grad man kan uttale seg om utviklingen over tid på basis av disse tallene - går utviklingen heller i retning av mindre samvær enn mer samvær.

Det kan imidlertid være grunn til å se disse tallene i sammenheng med utviklingen i andelen som ber om offentlig fastsettelse av bidraget. Det har vært en sterk økning i andelen private avtaler i den perioden vi har tall for. Vi vet at det er de med god inntekt og utdanning som i størst grad avtaler barnebidraget privat. I den sammenhengen er det kanskje ikke så rart at samværsstatistikken for familiene med offentlig fastsettelse avviker fra det som kansynes å være tendensen mer generelt.

Undersøkelsen i 2004 stiller noen retrospektive spørsmål om endret samværsmønster de siste to årene til foreldre i forhold der det var minst to år siden samlivsbruddet, og der barnet var minst to år gammelt. 45 prosent av foreldrene oppga at samværet hadde endret seg i løpet av disse to årene - 19 prosent oppga mer samvær og 26 prosent oppga mindre samvær. Det var foreldre med små barn som oftest oppga at det hadde blitt mer samvær. Likeledes var det de som hadde kort tid siden samlivsbruddet som oftere rapporterte om mer samvær enn før. Foreldrene ble også spurt om å svare på et åpent spørsmål om bakgrunnen for endringen i samværet.

De vanligste grunnene både for mindre og mer samvær var at barnet hadde blitt eldre, at avstanden mellom foreldrehjemmene hadde endret seg eller at barnet ønsket en endring. Det var bare 1 prosent blant de som hadde mer samvær og 2 prosent blant de som hadde mindre samvær som oppga bidragsreformen som en begrunnelse for endringene (Kitterød 2005).

Samværsundersøkelsene tyder altså på at det har vært en svak økning i foreldrenes månedlige samvær, når vi ser på endringer før (2002) og etter (2004) bidragsreformen. Det ser også ut til at omsorgsforeldre og samværsforeldre vurderte samværsordningen og forholdet til barnets andre foreldre som noe mer positivt i 2004 enn i 2002.

Denne økningen kan skyldes bidragsreformen, men den kan også skyldes andre faktorer, som økt fokus i media på rettigheter og plikter til foreldre som bor atskilt og økt fokus på fedrerollens betydning. Videre kan det ikke utelukkes at flere rapporterte om økt samvær i 2004, fordi det er en tendens til at telefonintervjuer gir flere «sosialt akseptable svar» enn postale undersøkelser som det var i 2002.

Kitterøds rapport analyserer endringer over en to-årsperiode. To år er kort tid for å endre familienes tilpasninger. De som skilte lag før reformen trådte i kraft, vil ofte ha etablert ordninger som ikke endres på kort sikt.

Kitterød konkluderer med at bidragsreglene fra 2003 etter all sannsynlighet vil få større betydning for foreldre som skiller lag etter at reformen har blitt innført i forhold til fordeling av ansvar og omsorg for felles barn, enn hva som er tilfellet for foreldre som flyttet fra hverandre før endringen av reglene (Kitterød 2005).

Statistikken over familier med offentlig fastsatte bidrag viser en viss nedgang i samværet som ligger til grunn for bidragsfastsettelsen. Det kan skyldes at det blir forholdsvis færre som får bidraget offentlig fastsatt, og at disse tilhører de gruppene som vanligvis har mindre samvær enn andre.

Mange hadde et ønske om at det nye regelverket skulle føre til mer samvær mellom barn og foreldre, ikke minst gjennom samværsfradraget. Det vil kreve flere års erfaring med de nye reglene for å kunne trekke sikrere slutninger om eventuelle endringer i familienes samværsvaner.

4.4 Private avtaler

4.4.1 Flere private avtaler

På begynnelsen av 90-tallet ble det anslått at bare ca. 10 prosent av familiene avtalte og formidlet bidraget privat. Trygdeetaten mente at andelen som ba om offentlig hjelp var stigende. Ett viktig mål med bidragsreformen var derfor at flere skulle komme fram til en privat avtale og ordne opp i økonomien etter et samlivsbrudd selv. Familiene kunne da avtale bidrag bedre tilpasset den enkelte families konkrete behov, og det offentlige kunne konsentrere ressursene om å hjelpe de familiene som virkelig trengte det.

Tiltakene knyttet til reformen for å få flere privat avtalte barnebidrag, var gebyr på fastsettelse og endring, å fjerne regelen om at det offentlige tok refusjon i barnebidraget når bidragsmottakeren fikk utbetalt overgangsstønad, og satsing på informasjon og veiledning av partene. Rikstrygdeverket gjennomførte høsten 2004 på oppdrag fra departementet en undersøkelse blant foreldre for å få mer kunnskap om hvorfor noen velger offentlig og andre privat avtale - RTV rapport 7/2005.

Prosjektet sendte et spørreskjema til et utvalg av bidragsparter - både bidragsmottakere og bidragspliktige. Utvalget ble trukket fra eget register og inneholdt derfor bare parter med offentlig innkreving. Det ble sørget for at et forholdsvis stort antall av de med private avtaler var med i utvalget. Svarprosenten var lav - rundt 31 prosent. Undersøkelsen har derfor svakheter når det gjelder å trekke slutninger på generelt nivå om partene i en bidragsrelasjon. Undersøkelsen kan likevel gi noen pekepinner om begrunnelser for å velge offentlig fastsetting versus privat avtale og si noe om kunnskap om regelverket.

4.4.2 Begrunnelser for å velge privat avtale

Vel 400 personer med privat avtale besvarte spørrebatteriet om hvorfor de hadde valgt dette alternativet. De skulle si seg enig/uenig i åtte ulike begrunnelser, samtidig som de skulle markere hvor viktig hver av disse begrunnelsene var for valget. De hadde i tillegg muligheten for å nevne andre grunner ved å føye disse til på et åpent spørsmål.

Det er grunn til å tro at skjemaet - som ble sendt i posten og derfor måtte svares på uten hjelp - har framstått som litt tungt for mange. Dette må tas hensyn til i en tolkning av svarene. Ved en inkurie var ikke begrunnelsen «å slippe gebyr» blant de prekodete alternativene.

Svarene kan deles inn i tre ulike hovedbegrunnelser:

• det anses som en verdi at familien selv klarer å bestemme et bidrag

• familien ønsker et høyere/lavere/mer fleksibelt bidrag enn det offentlig fastsettelse gir

• privat avtale sees på som et bidrag til å dempe/forebygge konflikt med den andre part

De som svarte fordelte seg nokså likt på alle tre hovedbegrunnelsene når de svarte på hvilken grunn som var viktig. På det åpne spørsmålet skrev svært mange at det å slippe gebyret hadde vært en begrunnelse i tillegg.

4.4.3 Begrunnelser for å velge offentlig fastsetting

Rundt 700 personer besvarte et tilsvarende spørrebatteri om hvorfor de hadde valgt offentlig fastsetting ved siste endring av bidraget. Her kom følgende tre hovedbegrunnelser fram:

• et ønske om at en tredje part skal fastsette bidraget

• offentlig fastsetting skal dempe konflikt eller er det eneste mulige pga konflikt mellom partene

• det er vanskelig å fastsette et «riktig» bidrag privat

Her var det klart tredjepartsbegrunnelsen flest mente var viktig. Ulike grunner som avspeilte en viss konflikt mellom partene var det som nest hyppigst ble understreket som viktig, og færrest henviste til at det var vanskelig å komme fram til et beløp. Det er grunn til å understreke at mange ser på det offentlige - her representert ved trygdeetaten - som en konfliktdemper, mens vi også så foran at for mange var det å kunne avtale privat det som partene mente var konfliktdempende. Dette kan tolkes som at det er viktig i seg selv at begge mulighetene finnes i regelverket.

En ikke ubetydelig gruppe bør nevnes spesielt. Så mye som 18 prosent av gruppen med offentlig fastsettelse har oppgitt som en viktig grunn for valget var at de rett og slett hadde liten kontakt med den andre part.

5 Fordelingen mellom foreldre - likestillingsperspektivet

5.1 Utgangspunktet: Sikre barn forsørgelse fra begge foreldre

Bidragsreglene er uttrykk for den forsørgelsesplikten som ligger i barneloven § 66 som fastslår at foreldre har plikt til å forsørge sine barn. Reformen tok sikte på å understreke likeverdet mellom foreldrene når det gjelder denne plikten. Samtidig la reformen vekt på at barnet har rett til begge foreldre også i omsorgsrollen enten denne utøves som bostedsforelder eller samværsforelder. Et konkret uttrykk for dette er at der det er knapt med midler, skal midler til samvær gå foran midler til bidrag, jf. tilfellene der bidragspliktige har liten bidragsevne.

Foreldrene har forsørgingsplikt for barna sine uavhengig av om de bor sammen med dem eller ikke. Den som ikke bor sammen med barna, oppfyller forsørgingsplikten ved å betale faste pengetilskudd til barna, jf. barneloven § 67. Lovens forutsetning er at bostedsforelderen løpende dekker utgiftene til barnets underhold, mens samværsforelderen betaler sin del av disse utgiftene i form av barnebidrag og gjennom å dekke utgiftene til den daglige forsørgelsen under samvær. Der barnet ikke bor sammen med noen av foreldrene, kan begge pålegges å betale bidrag. Bakgrunnen for denne måten å løse underholdet i delte familier på, må ses i sammenheng med barnelovens øvrige bestemmelser om hvordan forholdet mellom foreldrene i rollene som bostedsforelder og samværsforelder er løst. Selv om det nye bidragsregelverket likestiller far og mor i en kombinert omsorg- og foreldrerolle, går det ikke like langt i å likestille bostedsforelder med samværsforelder. Enten far eller mor kan være bostedsforelder, eller samværsforelder, eller de kan dele på det - delt bosted.

I enkelte sammenhenger må det være et visst skille mellom bostedsforelder og samværsforelder i regler som regulerer barnebidrag. Bostedsforelderen har i en viss forstand større forsørgelsesforpliktelser enn samværsforelderen. Dette kommer tydeligst fram der det er knapt med midler i begge familier. Det er bostedsforelderen som minimum må dekke en sjettedel av barnets underhold, og som eventuelt må søke sosialhjelp for å få dekket husholdningens behov, og som må stå for større utgifter alene der samværsforelderen mangler bidragsevne.

Utviklingen synes å gå noe i retning av at delt bosted blir vanligere, det vises til kapittel 4. Det gjør det viktig å vurdere barnelovens løsninger på dette området nærmere. Det blir derfor et sentralt tema i gjennomgangen av barneloven som helhet som departementet har varslet. I dette arbeidet vil alle sider ved foreldreskapet bli drøftet - foreldreansvar, bosted og samvær. Det vil være et hovedmål å vurdere endringer i et perspektiv der begge foreldre anses å være like viktige for barnet og der en søker å støtte oppunder en samfunnsutvikling der begge foreldres tid, ansvar og omsorg for barnet står sentralt. Barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger som berører barn. Mer konkret vil disse vurderingene bl.a. omfatte hvilken beslutningsmyndighet som skal ligge til det å ha foreldreansvar og bostedsmyndighet. De vurderinger og konklusjoner som foretas i dette arbeidet vil i sin tur måtte gjenspeiles i bidragsreglene siden de er en integrert del av barneloven.

5.2 Nærmere om forholdet mellom likestillingsloven og bidragsreglene

Bidragsreformen satte søkelyset på likestilling mellom mor og far i foreldrerollen. Selv om det ved utformingen av det nye regelverket var et sentralt perspektiv at foreldrene skulle være likestilte i rollene som omsorgspersoner og forsørgere, har det tidligere Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling fått inn flere saker der enkelte bestemmelser i bidragsreglene blir hevdet å være i strid med lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven). Bare èn sak var oppe i disse organene som gjaldt bidrag etter de gamle reglene. Den gjaldt foreldrefradrag, og her er rettstilstanden endret i og med nye regler.

Det er bidragspliktige som har fremmet sakene som har vært til vurdering, og i enkelte av spørsmålene har Ombudet/Klagenemnda vurdert forholdene som i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering på grunn av kjønn.

Likestillingsloven § 3 første ledd forbyr «direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn». Med direkte forskjellsbehandling menes handlinger som stiller kvinner og menn ulikt fordi de er av forskjellig kjønn. Med indirekte forskjellsbehandling menes handlinger som faktisk virker slik at det ene kjønn på urimelig måte stilles dårligere enn det andre. Bestemmelsen omfatter handlinger som er kjønnsnøytrale i sin utforming, men som likevel får ulik virkning for kvinner og menn på grunn av forskjeller mellom kjønnene eller forskjeller i kjønnenes samfunnsmessige situasjon. Likestillingslovens definisjon av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling er i samsvar med EØS-avtalen og bevisbyrdedirektivet, som igjen er i overensstemmelse med hvordan forbudet har utviklet seg gjennom EF-domstolens praksis.

I noen tilfeller er det tilstrekkelig for å fastslå at en står overfor et tilfelle av indirekte forskjellsbehandling, at det ene kjønn i større grad enn det annet rammes av et sett med kriterier. Fordi kvinner og menn biologisk og faktisk er ulike, og fortsatt er i en ulik situasjon i vårt samfunn, vil lik behandling i mange tilfeller gi ulike virkninger. Begge kjønn har imidlertid rett til like muligheter. For å avgjøre om en handling stiller kvinner og menn ulikt må det foretas en sammenligning mellom på den ene siden andel kvinner som kan, respektivt ikke kan, oppfylle det aktuelle vilkåret, kriteriet eller lignende, og på den annen side den andel menn som kan, respektivt ikke kan, oppfylle det. Avgjørende er om handlingen rammer en større andel av det ene kjønn. Det avgjørende er således ikke handlingens eventuelle diskriminerende motiver, men hvilke kjønnsskjeve virkninger den får eller kan få.

Hvor mange flere av det ene kjønn som må rammes er ikke presisert i loven eller praksis. I praksis legges det imidlertid til grunn at det i hvert fall må være tale om mer enn en ubetydelig andel av det ene kjønn. Når det gjelder bidragsreglene er det en stor overvekt av det ene kjønn - menn - som er de bidragspliktige, og en tilsvarende stor andel kvinner som er bidragsmottakere. Selv om utviklingen går i retning av større likestilling mellom kjønnene også her, kan det hevdes at dette er et område hvor forskjellene fremdeles statistisk sett er så store at det er viktig å være på vakt mot indirekte diskriminering i reglene.

Forbudet mot indirekte diskriminering har siden likestillingsloven ble vedtatt fått stadig større praktisk betydning, og handlinger det tidligere ikke ble stilt spørsmålstegn ved blir i dag vurdert som kjønnsdiskriminering i lovens forstand. Forbudet mot indirekte diskriminering er imidlertid ikke ubetinget, og det følger av likestillingsloven § 3 fjerde ledd at indirekte forskjellsbehandling i «særlige tilfeller» likevel kan være tillatt «dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet». I praksis betyr dette at det skal foretas en interesseavveining der motstridende hensyn må veies mot hverandre. Hensynet til likestilling skal imidlertid ha stort gjennomslag, slik at det i realiteten stilles et krav om særlig tungtveiende grunn for å tillate en indirekte forskjellsbehandling.

5.3 De konkrete sakene som er tatt opp av Likestillingsombudet/behandlet i Klagenemnda

Likestillingsloven ble fram til utgangen av 2005 håndhevet av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling. Fra 1. januar 2006 ble ansvaret overført til det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Disse organene er statlige, men faglig uavhengige. Ombudet kan gi uttalelser i klager om brudd på lover og bestemmelser under ombudets virkeområde, mens Nemnda kan treffe vedtak om at det foreligger brudd på de lovene den har kompetanse til å håndheve.

For å illustrere hvilken betydning praktisering av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling har for bidragsregelverket og tilstøtende regelverk, følger nedenfor en oversikt over avgjørelsene fra tidligere Klagenemnda for likestilling og uttalelsene fra tidligere Likestillingsombudet:

Foreldrefradraget

Klagenemnda for likestilling kom til at praktiseringen av fordelingen av foreldrefradraget etter skatteloven er i strid med forbudet mot indirekte diskriminering i tilfeller hvor samværsforeldre som betaler tilsynet ikke får fradrag fordi barnet bor hos den andre forelderen mer enn 50 prosent av tiden (sak nr. 11/2003). I denne saken vurderte imidlertid ikke Nemnda praktiseringen av foreldrefradraget i forhold til de nye bidragsreglene, eller betydningen av at bostedsforelderen og samværsforelderen har forskjellig avgjørelsesmyndighet overfor barnet i personlige forhold.

Det er grunnlag for å slutte at gjeldende praktisering ikke lenger er i strid med likestillingslovens bestemmelser om indirekte diskriminering. Vedtaket retter seg mot situasjonen før 1. oktober 2003, og rettstilstanden for de tilfellene som fanges opp av de nye bidragsreglene må anses for endret. For de typetilfeller der vedtaket likevel kan tenkes å få virkning, vil barnelovens bestemmelser om hvor langt avgjørelsesmyndigheten til henholdsvis bostedsforelderen og samværsforelderen rekker, løse fordelingsproblematikken.

Hjemme med «nytt» barn

Klagenemnda for likestilling kom til at retningslinjene om at omsorg for egne barn under tre år er en «rimelig grunn» til ikke å ha inntekt, slik at inntekten ikke skal skjønnsfastsettes, er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering på grunn av kjønn (sak nr.18/2005). Nemnda vurderte om praktiseringen likevel kan tillates, men kom til at den ikke kunne se at det er nødvendig at den bidragspliktige kan få økt sitt bidrag på grunn av bidragsmottakerens omsorg for "nye" barn som vedkommende har med en ny partner. Ved rimelighetsvurderingen har Nemnda også lagt vekt på at det er urimelig at den bidragspliktige kan komme til å måtte tåle økt bidrag gjennom flere år, hvis bidragsmottakeren får flere barn med sin nye partner. Nemnda uttalte at bidragsmottakeren og den nye partneren er nærmere til å bære de økonomiske konsekvensene av dette valget.

Reisekostnader

Likestillingsombudet foretok en vurdering av om reglene for fastsettelse av reisekostnader ved samvær, sammenholdt med reglene for fastsettelse av barnebidrag, er kjønnsdiskriminerende (sak nr. 17/2001). Etter barneloven kan barnebidraget ved uenighet inndrives administrativt etter avgjørelse av trygdeetaten, mens man ved uenighet om fordeling av reisekostnader må til domstolene for å få inndrivelsesgrunnlag. Ombudet mente at i og med at det oftest er far som har samværsrett, vil det oftest være menn som tar opp spørsmål om deling av reisekostnader.

Ombudet uttalte at en administrativ avgjørelse om deling av reisekostnader vil være å foretrekke, fordi det er en enklere, billigere og ofte raskere måte å få avgjort saken på enn gjennom det ordinære rettsapparatet. Regelverket stiller derfor samværsforeldre (i hovedsak menn) dårligere enn foreldre som bor fast sammen med barna (i hovedsak kvinner). Begrunnelsen for dette er at fedre må reise sak for domstolen hvis mødrene ikke samarbeider. Mødrene på sin side kan få fastsatt og inndrevet barnebidrag på en enklere måte gjennom administrativ avgjørelse av trygdeetaten dersom fedrene ikke samarbeider. Ombudet konkluderte derfor med at disse ulike regelsettene for løsning av konflikter om barnebidrag og reisekostnader er i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering.

Når en av partene bor i utlandet

I uttalelse av 12. august 2005 kom Likestillingsombudet til at den særskilte vernetingsbestemmelsen i Luganokonvensjonen artikkel 5 nr. 2 ved fastsettelse og endring av barnebidrag når en av partene bor i utlandet, medfører en indirekte diskriminering av menn. Etter Luganokonvensjonen er hovedregelen at en person skal saksøkes ved domstolene i bostedsstaten. Den særskilte vernetingsbestemmelsen oppstiller et unntak fra dette, og innebærer at bidragsmottaker kan velge å anlegge sak mot den bidragspliktige ved domstolen i sin bostedsstat. Den bidragspliktige har ikke en tilsvarende valgrett. Bestemmelsen bygger på en presumsjon om at barnet/bidragsmottakeren er den svakere part i forholdet, og derfor ikke skal tvinges til å gå til søksmål i motpartens bostedsstat.

En konvensjon står ikke i samme stilling som et nasjonalt lov- og forskriftsverk, og dersom konvensjonen skal endres, må et eller flere av konvensjonslandene ta initiativ til å endre bestemmelsen. De andre konvensjonslandene må samtykke i endring.

Kravet til skriftlighet og bevisbyrde - samvær

Likestillingsombudet har også behandlet kravet til skriftlig avtale eller offentlig fastsatt samvær, herunder forlik, som grunnlag for fradrag i bidraget, og fant skriftlighetskravet i strid med likestillingslovens bestemmelser om indirekte diskriminering (uttalelse av 30.09.2005). Dette er begrunnet med at kravet til skriftlighet innebærer en ulempe for den som ønsker samværsfradrag, dvs. den bidragspliktige, og siden det overveiende flertallet av bidragspliktige er menn, dreier det seg derfor om en indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn.

Ombudet foretok samtidig en vurdering av bevisbyrdereglene (dokumentasjonskravet) ved uenighet om den skriftlige avtalen. Ombudet uttalte at dokumentasjonskravet innebærer en større byrde for den bidragspliktige enn for bidragsmottakeren, og at spørsmålet er om denne forskjellsbehandlingen likevel er saklig begrunnet. I disse tilfellene er det bidragsmottakeren som setter fram påstand om at samværsavtalen ikke holdes, og i forlengelsen av dette kan det synes rimelig at det er bidragsmottakeren som da må dokumentere avviket fra avtalen. Likevel er det den bidragspliktige som i første omgang krever samværsfradrag. Etter ombudets mening er den som utøver samværet nærmest til å dokumentere at samvær faktisk finner sted. Ombudet konkluderte derfor med at regelen om bidragspliktiges dokumentasjonsplikt er saklig begrunnet, og ikke i strid med likestillingslovens bestemmelser om indirekte forskjellsbehandling av kjønn.

Tilleggsbidrag

En sak om tilleggsbidrag er for tiden til vurdering hos Likestillings- og diskrimineringsombudet.

5.4 Departementets vurdering

Departementet har i forbindelse med evalueringen sett spesielt på forholdet mellom likestillingsloven og bidragsreglene på de punktene som er tatt opp av likestillingsorganene.

Som det vil framgå av kapittel 7, går departementet inn for endringer både når det gjelder praksisen knyttet til det å være hjemme med nytt barn, og fastsettelse av tilleggsbidrag. Likeledes drøftes også i kapittel 7 skriftlighetskravet og bevisbyrdereglene inngående, også her med forslag til endringer. Ved disse spørsmålene har hensynet til likestilling mellom kjønnene vært en viktig del av den helhetlige vurderingen.

Forbedrete konfliktløsningsmuligheter når det gjelder reisekostnader ved samvær drøftes i kapittel 10.4.

Bidragsregelverket er som nevnt et resultat av en rekke avveininger og vurderinger som gjensidig henger sammen og utfyller hverandre, hvor hensynet til forsørgelsen av bidragsberettigete barn står i fokus, men hvor også de bidragspliktiges og bidragsmottakernes interesser som parter skal tas vare på. Utgangspunktet om at en kan stå overfor et tilfelle av ulovlig indirekte forskjellsbehandling fordi det ene kjønn statistisk sett fremdeles er overrepresentert som bostedsforelder, kan i forhold til bidragsregelverket gjøre vurderingene vanskelige.

For bidragspliktige er det en ny situasjon at bidragsmottakers disposisjoner kan få innvirkning på omfanget av bidragsplikten. Med prosentreglene var det bare den bidragspliktiges disposisjoner som fikk følger for størrelsen på bidraget og dermed for den andre part - det gjaldt ikke som nå at denne avhengigheten går begge veier. Denne likestillingen og gjensidige avhengigheten i regelverket må være der når to parter skal dele forsørgelsen av felles barn. Den er imidlertid søkt begrenset, nettopp av hensyn til partene. Det er derfor kanskje ikke å undres over at likestilling og bidrag er blitt et viktig tema med nytt regelverk.

Som påpekt innledningsvis, gjør regelverket en viss forskjell på bostedsforelder og samværsforelder. Dette skillet er praktisk og nødvendig i forhold til hovedformålet - å sikre barnet forsørgelse.

6 Oppsummering av erfaringene så langt

Nedenfor følger en kort oppsummering av erfaringene med de nye reglene knyttet opp mot de målene for reformen som ble presentert i proposisjonen som fremmet endringene.

6.1 Målet: Barnets behov for forsørgelse skal deles mellom foreldrene etter økonomisk evne og så rett og rimelig som mulig

Den viktigste forskjellen i forhold til tidligere regler var å innføre en aldersavhengig underholdskostnad som ble satt lik for alle barn som utgangspunkt for de utgiftene foreldrene skulle dele. Underholdskostnaden dekker et godt alminnelig underhold.

To viktige prinsipielle diskusjoner ble ført i Ot.prp. nr. 43 for dette utgangspunktet. Den ene gjaldt om hvorvidt underholdskostnaden burde variere med den tidligere familiens (der det fantes en tidligere familie) relative levestandard, dvs. være høyere for barn i familier med gode inntekter enn i lavinntektsfamilier. Den andre var om ikke barn som skulle sikres samvær med to foreldre i to ulike husholdninger ville bli systematisk dyrere i drift enn andre barn, pga reise mellom husholdningene, behov for to senger, utstyr begge steder m.m. Man valgte å se bort fra begge disse to synspunktene og sette en standardkostnad.

Hvis man undersøker faktisk forbruk, vil sannsynligvis begge disse argumentene få empirisk støtte i den forstand at det brukes mer penger på barn i familier med gode inntekter, og at delte husholdninger - om enn i sterkt varierende grad - har høyere utgifter til barna samlet sett enn familier som fremdeles lever sammen. Når begge ble avvist, skyldtes dette ikke minst at det ble argumentert med at det var vanskelig å forsvare at det offentlige hadde en viktig rolle i den mer detaljerte fordelingen og prioriteringen av utgifter i familiene mellom ulike familiemedlemmer og mellom hushold. Forsørgerforpliktelsene som ligger i det å være forelder skal følges opp av det offentlige med sikte på å sikre et godt underhold - ut over dette er variasjoner i standard m.v. i forsørgelsen opp til foreldrene selv.

En forelder med høy inntekt kan sikre barnet sitt en høyere levestandard enn det underholdskostnaden tilsier selv om ikke vedkommende bor sammen med barnet, for eksempel gjennom gaver og ferier og det å være den som dekker enkelte stor utgifter, eller gjennom en privat avtale med bostedsforelderen om et høyere bidrag. Et offentlig fastsatt forhøyet bidrag burde ideelt sett blitt fulgt opp av kontroll med at bidraget gikk til barnet, ikke til øvrige medlemmer av barnets husstand. Dette ville i praksis være en umulig oppgave for det offentlige å påta seg.

Når det gjelder merutgifter ved å tilbringe tid i to ulike husholdninger, vil disse være svært høye i noen familier og så å si ikke eksisterende i andre. I familier uten samvær er dette ikke en aktuell problemstilling. Men mange vil få nye etableringsutgifter i forbindelse med et familiebrudd. Undersøkelser tyder på at anstrengt økonomi er mest vanlig de første årene etter et brudd. Godt samarbeid mellom foreldre vil kunne redusere disse merutgiftene. Det beste eksempelet er kanskje reiseutgifter. Det er foreldrenes valg av bosted som til en stor grad bestemmer reiseutgifter ved samvær. Å innføre økonomiske ordninger som vil virke inn på disse valgene i den ene eller den andre retning ville fort bli uheldig offentlig innblanding i private forhold.

Bidragsfastsettelsen legger nå videre begge foreldres inntekter til grunn. Det betyr at begge foreldre vil oppleve at den andres inntektsforhold - og ikke minst endringer i dette - vil kunne få konkret innvirkning på deres økonomi. Dette er nytt og uvant for bidragspliktige, for bidragsmottaker var dette også tilfellet i det gamle regelverket. Fastsettelse av inntekten - egen eller den andres - er et av de forholdene partene kommer med flest innsigelser på i de offentlige sakene om fastsettelse. Ved å trekke inn bidragsmottakers inntekt har man i konfliktsakene så å si gitt partene en ny variabel å strides om. Dette er samtidig en av endringene i det nye regelverket som har størst alminnelig støtte.

Ved å se på forholdsmessig fordeling av inntektene får inntektsvariabelen større stabilitet mot inntektsendringer enn i de gamle reglene. Reglene krever forholdsvis store inntektsendringer for den ene eller den andre part før det gir utslag i bidraget. Bedre veiledning om dette vil sannsynligvis redusere noen av endringskravene knyttet til inntekt ytterligere.

Det nye bidragsregelverket innførte en bidragsevnevurdering av bidragspliktige ved fastsettelsen. Formålet med dette var at det ikke skulle samle seg bidragsgjeld som allikevel ikke ville være mulig i inndrive etter norsk lov. Mange bidragspliktige med svært lave inntekter eller ingen inntekter hadde stor gjeldsbyrde i det gamle systemet. For en dels vedkommende er dette gjeld som ikke kan innkreves.

For å hindre denne gjeldsopphopningen ble bidragsevnevurderingen innført. Bidragsevnevurderingen har ført til betydelig redusert gjeldsoppbygging i nye bidragssaker. Om dette øker betalingsvilligheten blant de bidragspliktige er det litt for tidlig å vurdere.

I disse tilfellene er det forskottet som skal sikre barnet et ekstra tilskudd til forsørgelsen utover det bostedsforelderen kan bidra med. Det nye regelverket nødvendiggjorde endringer i reglene for forskottering. En viktig grunn til dette var at det i flere tilfeller - f eks der begge foreldre hadde gode inntekter, og der samtidig barnet var forholdsvis lite og foreldrene delte mye på omsorgen - ville bli et bidrag som var mindre enn forskottet. Vurderingen var at det her ikke var behov for at det offentlige skulle komme inn med det som var ment som en minstesikring. Den løsningen som ble valgt var en behovsprøving av forskottet.

6.2 Målet: Regelverket skal oppmuntre til fortsatt omsorg fra begge foreldre

Hvis bidragspliktige etter noen år uten bidragsevne får en litt høyere inntekt, er tankegangen at familieforholdene er best tjent med at bidragsplikten da blir aktivisert, men uten at man samtidig aktiviserer en stor opparbeidet bidragsgjeld. Slik skulle også reglene om økonomi støtte opp om et bedre samarbeid i familiene.

I utgangspunktet er det andre bestemmelser i barneloven som i hovedsak skal ivareta en slik målsetting. Det er nok å vise til regelverket om foreldremekling ved skilsmisser fra 1993 og de nye bestemmelsene i barneloven om saksbehandlingsreglene - se kapittel 2.4.

For bidragspliktige med noe bidragsevne, men trang økonomi ble også samværsfradraget trukket fram som viktig også for å få en økning i samværet i familiene. Realøkonomien i fradraget - nemlig at det dekker utgifter som bidragsmottakeren sparer, og som den bidragspliktige har gjennom samværet, blir av og til litt borte i slik debatt. Tendensen til bedre samarbeidsforhold i delte familier vi har sett de siste årene kan like gjerne skyldes andre forhold. Sannsynligvis er det forholdsvis få samværsforeldre med ønske om mer samvær hvor akkurat den økonomiske fordelen som ligger i fradraget var det som skulle til for å øke samværet. På den annen side skal heller ikke symbolbetydningen av fradraget på sikt undervurderes på noe lengre sikt.

Departementet mener kunnskapen om hva som fører til at en ikke ubetydelig del av barna og foreldrene deres mister kontakten med hverandre etter et samlivsbrudd er for dårlig. Departementet vil prioritere forskningsressurser for å få mer kunnskap om dette og hva dette betyr for barnas oppvekst og utvikling.

Samtidig som samværsfradraget er det elementet i det nye regelverket som får mest prinsipiell støtte fra alle parter, er det også det elementet som nok har skapt de fleste problemene. Samværskonflikter er kjente og vanskelige konflikter mellom foreldre som har flyttet fra hverandre og var det også før det ble gitt samværsfradrag i bidraget. Konflikter må antas å være størst i overgangen mellom gammelt og nytt regelsett.

6.3 Målet: Flere skal avtale bidraget privat

Barnebidrag tilhører i utgangspunktet det privatrettslige området. Forsørgelse av egne barn er foreldrenes ansvar - dette gjelder uansett foreldrenes forhold til hverandre. For femti år siden var bidragsbarna i overveiende grad barn født utenfor ekteskap, mødrene deres hadde som oftest en vanskelig forsørgingssituasjon i et samfunn som ikke la forholdene til rette for å kombinere barneomsorg og yrkesaktivitet. Som vi har sett er det store flertallet av bidragsbarna i dag barn født i ekteskap eller samboerforhold som seinere har blitt oppløst. Dette betyr for det første at bidragsbarna har blitt eldre - det er flest store barn, og at de har en mye sterkere tilknytning til samværsforelderen enn det som var vanlig tidligere. Bostedsforeldrene har også som gruppe en mye mer solid tilknytning til arbeidslivet.

For tidligere ektefeller/samboere vil det å avtale bidraget privat, konkret tilpasset egen situasjon, ofte være det naturlige. Undersøkelsen om hvorfor man valgte privat vs offentlig fastsettelse viser da også at en stor gruppe av dem med privat avtale understreket at dette bidro til konfliktdemping mellom foreldrene.

Nesten like mange av partene med offentlig fastsettelse viste til at en offentlig fastsettelse/en tredjepart utenfra bidro til konfliktdemping. Dette kan understreke betydningen av at begge muligheter finnes - noen trenger det offentlige, men mange vil helst komme fram til en avtale seg imellom.

Det ble da også lagt stor vekt på at det nye regelverket skulle være en god veiledning for partene til å komme fram til et «riktig» bidrag i en privat avtale. En felles gjennomgang av forsørgelsesutgiftene og fordelingsmåten skulle gi begge foreldre en konkret forståelse av hvorfor bidraget burde være et bestemt beløp og bidra til å lette også seinere endring av avtalene hvis forholdene endret seg. Det ble utviklet mye godt informasjonsmateriell, gitt mye veiledning av trygdeetaten og spesielt adgangen til internett har bidratt til at denne informasjonen i økende grad er tilgjengelig for folk flest.

Det er også viktig å vurdere utformingen av offentlige støtteordninger for delte familier i dette perspektivet. En lite gjennomtenkt utforming av disse kan bidra til å trekke en del familier inn igjen i det offentlige systemet.

Gebyret ser også ut til å ha ført til at mange har sett fordelen av å ta denne gjennomgangen av økonomien selv. Departementet mener at det bør være mulig å sette seg høyere mål når det gjelder en overgang til private avtaler. 60 prosent burde ikke være et urealistisk mål på noe sikt. Private avtaler er mer fleksible, må kunne antas å gi bedre betalingsvillighet og vil gi det offentlige større muligheter til å konsentrere innsatsen om den gruppen som virkelig trenger hjelp til å ordne opp i bidragsforholdet.