1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Barne- og likestillingsdepartementet legger med dette fram en evaluering av bidragsreformen som trådte i kraft 1. oktober 2003. Under behandlingen av Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) Om lov om endringer i barnelova, forskotteringsloven og i enkelte andre lover (nye regler for beregning av barnebidrag m.m.) i Stortinget i juni 2001, ble det lovet en løpende evaluering av reformen. Stortinget mente at praksis ville kunne avdekke behov for å rette opp skjevheter.

Dette har senere fra departementets side blitt konkretisert til en forholdsvis fyldig omtale av erfaringene som ble høstet det første året i St.prp. nr. 1 (2004-2005) for Barne- og familiedepartementet, side 50 - «Foreløpige erfaringer med nye regler for fastsettelse og endring av barnebidrag», som ble fremmet høsten 2004. En stortingsmelding som evaluerer de nye bidragsreglene var opprinnelig lovet i løpet av 2005. Når meldingen nå først legges fram i 2006, skyldes dette at den nye regjeringen høsten 2005 ønsket å bruke noe tid på å gå gjennom erfaringene og drøfte endringer før disse ble lagt fram for Stortinget.

Bidragsreformen var en omfattende reform. Den medførte endringer i lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barneloven), lov 17. februar 1989 nr. 2 om bidragsforskott (forskotteringsloven), lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt på formue og inntekt (skatteloven) - oppheving av de særskilte beskatningsreglene, og lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) - oppheving av refusjonsregelen ved utbetalt overgangsstønad.

Barnebidrag er i utgangspunktet et privatrettslig område. Samtidig er det å sikre at begge foreldre overholder sin forsørgelsesplikt overfor barna ansett som så viktig at det offentlige har utformet regler og bygd ut et apparat for fastsetting og innkreving av barnebidrag. Et viktig mål med bidragsreformen var likevel å legge forholdene til rette for at flest mulig av foreldrene skal ordne bidragsforholdet seg imellom.

Til sammen er rundt 400 000 personer - barn, mødre og fedre - direkte berørt av regelverket for offentlig fastsettelse av barnebidrag. Rundt 3 mrd. kroner overføres årlig mellom bidragspliktige/staten og barn/bidragsmottakere. I tillegg kommer de midlene som går mellom familier med privat avtale om barnebidrag. Dette dreier seg om nesten like mange personer - barn, mor og far - og sikkert minst like store beløp.

Regelendringene skulle tilpasse bidragsreglene til de kravene dagens samfunn stiller. De store endringene i familie- og forsørgelsesmønstrene i samfunnet gjennom de siste tiårene burde tilsi en nyorientering av et regelsett som i viktige grunntrekk var utformet rundt 1960, med bakgrunn i en virkelighet og samfunnsforståelse som skiller seg betydelig fra dagens.

Nedenfor følger en skjematisk oppstilling av de viktigste forskjellene mellom de tidligere reglene og de nye fra 2003:

Utgangspunktet for bidragsreglene er å dekke barnets behov for forsørgelse, derfor er underholdskostnaden for det enkelte barn et nøkkelbegrep i den nye bidragsordningen. Underholdskostnaden varierer med barnets alder, og øker stort sett med alderen. Store tilsynsutgifter for små barn kan endre dette bildet litt. Ved offentlig fastsettelse, fordeles underholdskostnaden etter foreldrenes andel av samlet inntekt og avrundes til nærmeste sjettedel av underholdskostnaden, som er det den bidragspliktige som utgangspunkt skal betale i barnebidrag. Dette prøves så mot den bidragspliktiges bidragsevne. Er denne stor nok, som er tilfellet i de aller fleste sakene, blir bidragsbeløpet stående. Er bidragsevnen mindre enn det beregnete beløpet, settes bidraget slik at det tilsvarer bidragsevnen. Deretter gis det samværsfradrag - i klasser etter omfanget av samværet, og størrelsen varierer som underholdskostnaden etter barnets alder. Beløpet etter fradraget er det månedlige barnebidraget.

Målene for endringene slik de ble presentert i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) var at

• barnets behov for forsørgelse skal deles mellom foreldrene etter økonomisk evne og så rett og rimelig som mulig

• regelverket skal oppmuntre til omsorg fra begge foreldre

• det skal legges til rette for private avtaler om bidraget

Det var stor enighet om målene. To tilleggspremisser var at omleggingen skulle være tilnærmet kostnadsnøytral for det offentlige, og at de fattigste foreldrene som levde alene med barn på overgangsstønad, skulle komme like godt ut som tidligere.

Denne meldingen drøfter erfaringene som er gjort med de nye reglene. Den bygger på kontakt med brukerne, både enkeltvis gjennom henvendelser skriftlig og muntlig, og gjennom organisasjoner som er talerør for ulike brukergrupper på feltet. Den bygger også på de erfaringene ulike deler av forvaltningen har gjort nå når reglene har vært praktisert over noe tid. Videre bygger den på administrativ statistikk utarbeidet i samarbeid med arbeids- og velferdsetaten, og ikke minst på undersøkelser og forskning både initiert fra departementet og et økende kunnskapstilfang generelt om delte familier.

I del I gjennomgås erfaringsmaterialet, og det summeres opp at reformen som helhet var en nødvendig modernisering som det skal bygges videre på framover. Resultatene drøftes spesielt i forhold til hvordan målene er nådd. I del II drøftes endringer og forbedringer departementet vil gjennomføre i regelverket. På enkelte av forbedringspunktene kreves det lovendringer, på andre forskriftsendringer. Meldingen drøfter også noen punkter med budsjettkonsekvenser. Her vil departementet komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag. Departementet mener imidlertid at den sammenhengen i regler og forslag som kommer fram ved å drøfte bidragsreglene i en melding, gir Stortinget anledning til å drøfte helheten i reglene.

1.2 Sammendrag av innholdet i meldingen

Meldingen er delt i to hoveddeler. I første del, som består av kapittel 2 til kapittel 6, oppsummeres erfaringene med nye barnebidragsregler fram til i dag - knapt tre år etter at reglene trådte i kraft. I andre del, fra kapittel 7 til kapittel 10, drøftes mulige forbedringer i regelverket.

1.2.1 Erfaringene så langt

I kapittel 2redegjøres det for brukernes og forvaltningens erfaringer. Vi begynner med perioden fra reglene ble vedtatt av Stortinget i juni 2001 til reglene ble gjort gjeldende 1. oktober 2003. Gjennomføringen av omregningen av løpende fastsatte barnebidrag og bidragsforskott blir omtalt, videre drøftingene Stortinget hadde ved flere anledninger i denne perioden, og det gjengis hovedpunktene i den foreløpige tilbakemeldingen departementet ga Stortinget om erfaringene høsten 2004. Kapitlet refererer også henvendelser og synspunkter departementet har mottatt fra enkeltpersoner, interesseorganisasjoner og andre på reformen.

I kapittel 2.3 gis det en beskrivelse av utviklingen av antallet barn i Norge som har foreldre som ikke bor sammen, og det gis også en beskrivelse av utviklingen i saksmengden i barnebidragssaker som behandles av arbeids- og velferdsetaten - tidligere trygdeetaten. Allerede her kan det slås fast at arbeidet for at flere skal inngå private avtaler, har gitt gode resultater. Andelen som ordner bidragssaken uten offentlig hjelp kan nå anslås til ca. 40 prosent, mot mellom 10 til 15 prosent før reformen.

Av alle barn som har foreldre som ikke bor sammen, kan det synes som om utviklingen går sakte, men entydig i retning av at det blir vanligere å bo hos far. Det blir mer og mer vanlig at foreldre ikke bor sammen, men samtidig er det en liten nedgang totalt i barnebidragssaker som behandles i arbeids- og velferdsetaten. Denne nedgangen må kunne knyttes til bidragsreformen. Det er en stor nedgang i førstegangssaker, men også endringssøknadene er blitt færre. Klager på vedtak har derimot økt noe.

Under arbeidet med utformingen av de nye reglene representerte de administrative konsekvensene en stor utfordring. Totalt sett ble det anslått at regelendringene ville føre til et omfattende merarbeid i den daværende trygdeetaten. Tidsbruksundersøkelser har vist at økningen var langt mindre enn antatt. Kapitlet har videre en gjennomgang av offentlige mer- og mindreutgifter knyttet til reformen. Samlet kan reformen sies å ha ført til noe mindre utgifter for det offentlige.

Samfunnet er i dag preget av stor grad av internasjonalisering. I Norge merkes dette ved at antallet utenlandssaker om barnebidrag har hatt en jevn økning. De nordiske landene har en felles måte å betrakte barn på. Nordiske løsninger i barneretten er i stor grad forankret i prinsipper om barnets beste og om likestilling mellom foreldrene. Til tross for rettslikhet i prinsippene, er det ulikheter mellom de ulike lands regler om barnebidrag. Det gis en kort sammenliknende framstilling.

I kapittel 3 redegjøres det for den kunnskapen som foreløpig finnes om endringer i familienes økonomi. Bakgrunnen for bidragsendringene var ikke på generelt grunnlag å heve eller senke det alminnelige bidragsnivået, men snarere et behov for et mer målrettet regelverk der barnets behov for forsørgelse står i sentrum.

Foreløpig har departementet ingen forskning som analyserer økonomien i delte familier etter at bidragsreglene trådte i kraft. Forskning om økonomien i delte familier fra før reformen oppsummeres i dette kapitlet.

Videre presenteres bidragsstatistikk fra arbeids- og velfredsetaten som viser utviklingen i økonomien i sakene med et offentlig fastsatt bidrag. Denne statistikken viser at gjennomsnittsbidraget har vært nokså stabilt i perioden etter reformen, med en svak tendens til nedgang i det gjennomsnittlige bidraget. Dette skyldes sannsynligvis at foreldre med god økonomi i økende grad avtaler bidraget privat.

Bidragene til barn på ulike alderstrinn blir i økende grad forskjellige, med forholdsvis høye bidrag for de eldste barna, og lavere bidrag for de minste. Dette er en ønsket utvikling og har sammenheng med underholdskostnadene som ligger til grunn for fastsettelsene.

Bidragsstatistikken viser videre at nesten en tredjedel av bidragsmottakerne har en inntekt på under 150 000 kroner, og at inntekt over 400 000 kroner er uvanlig. De bidragspliktige har betydelig høyere inntekter. Nesten en tredjedel har inntekt over 300 000 kroner. Utviklingen går i retning av langsomt økende inntekter hos bidragsmottakerne, de bidragspliktiges inntekter viser en svak motsatt tendens. Det betyr også at andelen bidragspliktige med liten eller ingen bidragsevne øker, den nærmer seg nå 30 prosent av alle med offentlig fastsettelse.

Kapitlet inneholder også et underpunkt om familiene med de dårligste økonomiske levekårene.

Kapittel 4tar opp samvær. Det var et sentralt mål at de nye bidragsreglene skulle oppmuntre til mer samvær. Det ble innført et samværsfradrag i barnebidraget. Dette skulle sikre at også samværsforeldre med svak økonomi skulle ha anledning til å prioritere det å være sammen med barna høyt. I det gamle regelverket hadde normalt ikke samvær betydning for størrelsen på barnebidraget.

Statistisk sentralbyrå har på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet gjennomført tre undersøkelser om samvær og bidrag over en periode på åtte år; i 1996, 2002 og 2004. Undersøkelsene viser at samværsforeldrene har mye samvær når de har forholdsvis små barn, har bodd sammen med den andre forelderen - særlig hvis de har vært gift, det er kort tid siden bruddet, det er gangavstand mellom foreldrenes bosted - og når samværsforelderen har høy utdanning, er yrkesaktiv og har høy inntekt. Samværsfedre har i snitt mye mindre samvær enn samværsmødre. Undersøkelsene viser at det er mer tilfredshet med samværsordningen i familier med mye samvær. Flere foreldre mente for øvrig at ordningen fungerte bedre for den andre parten enn for dem selv og barnet.

Samværsundersøkelsene tyder på at det har vært en svak økning i foreldrenes månedlige samvær når man ser på endringene før (2002) og etter (2004) bidragsreformen. Gjennomsnittlig samvær var i 2004 6,9 dager per måned. Dette er fortsettelsen på en utvikling som kommer fram også når det sammenliknes med 1996. Det advares mot å trekke for bastante konklusjoner på grunnlag av dette. Bidragsreformen kan ha vært medvirkende, men bakgrunnen kan også være faktorer som økt fokus i media på rettigheter og plikter til foreldre som bor atskilt, og økt oppmerksomhet knyttet til farskapets betydning.

Samarbeidet mellom foreldre som ikke bor sammen, kan også synes å ha bedret seg noe i den perioden undersøkelsene spenner over.

Forskerne konkluderer med at virkningene av en reform som bidragsreformen må vurderes etter noe lengre tid.

Til slutt omtales forholdet privat avtale og offentlig fastsettelse spesielt. Ett viktig mål med bidragsreformen var at flere skulle komme fram til en privat avtale om bidrag. Det ble gjennomført en undersøkelse for å kartlegge begrunnelser for å velge privat avtale versus offentlig fastsettelse. Familiene med privat avtale ønsket et mer fleksibelt bidrag og mente at en slik avtale var konfliktdempende. Den viktigste begrunnelsen for at foreldre valgte offentlig fastsettelse var ønsket om at en tredje part skulle fastsette bidraget, samtidig som de opplevde det offentlige som en konfliktdemper. En ikke ubetydelig gruppe oppga at de valgte offentlig fastsettelse fordi de hadde liten kontakt med den andre part.

Kapittel 5 tar opp bidragsreglene i et likestillingsperspektiv. Bidragsreformen satte søkelyset på likestilling mellom mor og far i foreldrerollen. Likeverdet mellom foreldrene når det gjaldt forsørgelsesplikten og omsorgsforpliktelsene ble understreket. Selv om utformingen la spesielt vekt på at foreldrene skulle være likestilte i rollene som omsorgspersoner og forsørgere, har tidligere Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling fått inn flere saker der enkelte bestemmelser i bidragsreglene blir hevdet å være i strid med likestillingsloven.

Det er bidragspliktige som har fremmet sakene, og i enkelte av spørsmålene har ombud og klagenemnd vurdert forholdene som i strid med likestillingslovens forbud mot indirekte diskriminering på grunn av kjønn. Alle sakene som er fremmet for ombudet og klagenemnda er gjennomgått, og drøfting av regelverket som regulerer disse temaene følges opp i drøftingene av forbedringer i meldingens del to.

Kapittel 6 foretar en kort oppsummering på grunnlag av de tidligere kapitlene om hvordan målene som var satt opp for bidragsreformen i Ot.prp. nr. 43 (2000-2001) er nådd.

1.2.2 Drøfting av endringer i regelverket

I kapittel 7gjennomgås de materielle reglene for fastsettelse og endring av barnebidrag.

Det konkluderes med at underholdskostnaden ligger på et noenlunde riktig nivå vurdert opp mot norske familiers faktiske forbruk slik det kartlegges i forbruksundersøkelsene. Men enkelte tilpasninger med betydning for beløpene på de ulike alderstrinnene, blir drøftet og foreslått endret i forskriften. De viktigste endringer er nye aldergrupper, ved at 11 år og over deles inn i aldersgruppe 11 til 14 år og 15 til 18 år, og en egen aldersgruppe for de over 18 år. Det drøftes også aktuelle endringer i både bo- og tilsynssjablonene.

Det oppleves som rettferdig at begge partenes inntekter har betydning ved fastsettelsen av bidraget, men effekten av inndelingen av foreldrenes forholdsmessige andel i sjettedeler av underholdskostnaden gir store og tilfeldige terskelvirkninger, og bør etter departementets vurdering fjernes. For å sikre stabiliteten og forutsigbarheten for partene, og ikke risikere for mange endringskrav, vil departementet samtidig foreslå at prosentsatsen for kravet til endring, økes fra 10 til 12 prosent.

Departementet har vurdert regelen for fastsettelse av tilleggsbidrag, og mener adgangen til å kreve dette bør oppheves.

Ulike sider ved samværsfradraget drøftes. Undersøkelser har vist at mange bare har muntlige avtaler om samvær. Skriftlighetskravet oppleves som et problem. Etter departementets syn bør muntlige avtaler likestilles med skriftlige, samtidig som bevisbyrdereglene bør forenkles slik at det er den som påstår endret samvær som er den som har bevisbyrden.

Det er viktig at det offentlige regelverket tar høyde for at barnet skal ha gode boforhold også hos samværsforelderen. Departementet vil beregne samværsforelderens økte boutgifter inn i samværsfradraget i samværsklassene to, tre og fire.

Også flere andre spørsmål knyttet til de materielle reglene blir gjennomgått og vurdert med henblikk på forbedringer, blant annet fastsettelse og endring av barnebidrag der en av partene bor i utlandet.

I kapittel 8 gjennomgås forskottet i nytt regelverk. Det ble innført en behovsprøving av forskottet etter bidragsmottakers inntekt sammen med de nye bidragsreglene. Behovsprøvingen har målrettet forskottsutbetalingene mot de gruppene som trenger det mest. Behovsprøvingen foreslås opprettholdt.

De fleste som får forskott, får i dag 75 prosent forskott som tilsvarer nivået på det gamle forskottet. Forskottet ble tidligere beskattet, konferer endringer i skattereglene av bidraget som var en del av omleggingen. Det foreslås en omlegging av terminologien som gjelder forskott, slik at reglene blir enklere å forstå. Det som i dag kalles 75 prosent av fullt forskott blir «forskott», mens 100 prosent forskott blir «forhøyet forskott ved lav inntekt», og det som i dag kalles 50 prosent av fullt forskott blir «redusert forskott» som utgjør forskott minus en tredjedel. Videre vurderes det å heve inntektsgrensen for å få forhøyet forskott ved lav inntekt for å komme mer i overensstemmelse med de grensene som ellers gjelder i bidragsreglene.

Forskottssatsene vurderes å ligge på et akseptabelt nivå for de små barna, men det foreslås å vurdere økte forskottssatser for store barn. På den måten vil forskottet variere noe mer i tråd med bidragene og de stigende underholdskostnadene når barna blir større. Dette vurderes som et svært målrettet fattigdomstiltak.

I kapittel 9 vurderes reglene om gebyr på offentlig fastsettelse og endring av bidrag. Det konstateres at gebyrreglene har bidratt til flere private avtaler, og at det fortsatt bør pålegges gebyr i bidragssaker. Gebyret oppleves som svært høyt for familier med knapp økonomi, og har økt langt utover kostnadene i samfunnet generelt de siste årene. Inntektsgrensen for å få gebyrfritak foreslås hevet, og knyttet opp til bidragsevnevurderingen og andre lavinntektsgrenser i regelverket.

Det drøftes også å redusere gebyret i endringssaker, slik at ikke gebyret er til hinder for dem som har behov for hjelp fra det offentlige i bidragssakene. Det vurderes slik at de fleste vil gjøre valget mellom privat avtale eller offentlig fastsettelse når bidraget skal bestemmes første gang.

En forbedret publikumsservice overfor bidragspartene er stikkordet i kapittel 10. NAV lokalt har flere viktige funksjoner i forhold til foreldre når familien ikke bor sammen, og god og riktig informasjon kan virke konfliktdempende i disse sakene. Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet svært informative sider om bidragsregelverket på internett, men mange har fremdeles bruk for den personlige veiledningen NAV lokalt kan gi. Det gjelder blant annet personer som ikke behersker språket godt nok til å forstå informasjonen.

Mekling er obligatorisk ved samlivsbrudd hvis partene har barn under 16 år, fra 1.1.2007 innføres obligatorisk mekling for samboende foreldre. Meklerne har en viktig oppgave i å hjelpe partene med å utforme en avtale om samværet, og bør derfor være godt informert om bidragsreglene og samarbeide med arbeids- og velferdsetaten i disse spørsmålene.

I 10.3 drøftes det å innføre en automatisk justering av bidraget når barnet passerer en aldersgrense. Mange av bidragspartene tror at dette gjøres av arbeids- og velferdsetaten i dag. Dette ville kunne gi bidrag godt tilpasset det enkelte barns behov også ved en offentlig fastsettelse.

Kapitlet drøfter også forbedrete konfliktløsningsmekanismer når det gjelder reisekostnader ved samvær. Departementet vil vurdere om saker om deling av reisekostnader der en av partene ikke betaler i henhold til avtale eller lignende, skal kunne starte med krav om mekling i forliksrådet. Departementet vil også utrede spørsmålet om bestemmelsen om reisekostnader kan endres slik at fylkesmannens avgjørelser gis tvangskraft, og om fylkesmannen kan gis myndighet til å stadfeste en privat avtale om reisekostnader, slik at også denne eventuelt kan gis tvangskraft.

Kapittel 11gir en kort oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser av de spørsmålene som drøftes i meldingen.