7 Endringer i lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser

7.1 Innledning

Etter avtalen fra tariffoppgjøret i 2009 skal dagens regler for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor videreføres med nødvendige tilpasninger til innføring av fleksibel alderspensjon fra folketrygden fra 2011 og med de tilpasninger som følger av pensjonsforliket fra 2005. Dette innebærer at også reglene om samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden videreføres med nødvendige justeringer. Blant annet må reglene justeres fordi det innføres levealdersjustering fra 1. januar 2011.

I dette kapitlet foreslås endringer i samordningsregelverket i tråd med departementets forslag i kapittel 4. Departementet foreslår der at både brutto tjenestepensjon og samordningsfradrag skal levealdersjusteres ved bruk av forholdstall, og at den individuelle garantien skal komme til anvendelse etter at pensjonen er levealdersjustert og samordnet.

I dette kapitlet foreslår departementet nødvendige endringer i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser. Det er nødvendig med enkelte mindre justeringer i loven, blant annet i omfangsbestemmelsene, se avsnitt 7.3. Departementet foreslår at de viktigste endringene gis i et nytt kapittel VII. Bestemmelsene som er knyttet til levealdersjustering ved bruk av forholdstall foreslås samlet i § 24. Det foreslås også supplerende bestemmelser om samordning av henholdsvis uførepensjoner og enke- og enkemannspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger og pensjoner fra personskadetrygdene med alderspensjon fra folketrygden. Det vises til avsnitt 7.4.

Omleggingen av AFP i privat sektor fra 2011, jf. lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven), medfører at det må gjøres endringer i samordningsregelverket. Departementet foreslår at det gis en bestemmelse om samordning av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med ny AFP fra privat sektor i samordningsloven § 25. Det vises til avsnitt 7.5.

I avsnitt 7.6 behandles enkelte lovtekniske justeringer i samordningsloven.

7.2 Gjeldende hovedregler for samordning

Samordningsloven omfatter fire hovedgrupper pensjonsordninger og trygder: folketrygden, personskadetrygdene (pensjon etter særlovgivningen om yrkesskadetrygd og krigspensjonering), de offentlige tjenestepensjonsordningene og ordninger som yter avtalefestet pensjon. Samordningsloven regulerer hvor mye samlet pensjon en person kan få samtidig fra to eller flere av de nevnte pensjons- og trygdeordningene. Ytelsene fra folketrygden gis uten reduksjon når en person samtidig mottar ytelser fra andre pensjons- og trygdeordninger som går inn under samordningsloven. Samordningsloven har i dag særlig praktisk betydning når en person har rett til pensjon fra folketrygden og en av de offentlige tjenestepensjonsordningene. Det er pensjonen fra tjenestepensjonsordningen som da skal reduseres.

De samordningsfradrag som tjenestepensjonsordningen skal gjøre for folketrygdens ytelser, fastsettes som hovedregel i forhold til den ytelse som faktisk kommer til utbetaling fra folketrygden. Det skal gjøres fradrag for inntil ¾ av folketrygdens grunnbeløp og hele tilleggspensjonen, men det er gitt en rekke bestemmelser som begrenser samordningsfradragene. Dette gjelder blant annet dersom folketrygdens tilleggspensjon delvis er beregnet av inntekter som ikke er pensjonsgivende i tjenestepensjonsordningen, tjenestepensjonen er beregnet etter mindre enn full opptjeningstid og/eller tjenestepensjonen er gradert. De delene av folketrygden ytelser som holdes utenfor samordningen kalles ofte samordningsfordeler. For øvrig vises det til punkt 3.3.2 om dagens regler.

7.3 Justering av omfangsbestemmelsene mv.

Samordningsloven kapittel I inneholder lovens omfangsbestemmelser. I § 1 gis det en oversikt over ulike typer pensjons- og trygdeordninger som er omfattet av loven.

I høringsnotatet foreslo departementet enkelte justeringer i samordningsloven § 1, blant annet for å tilpasse omfangsbestemmelsene til AFP-ordningen i privat sektor, som endres fra 1. januar 2011, jf. lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven). Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.

AFP-tilskottsloven kapittel 2, jf. kapittel 3, omhandler ny, livsvarig AFP, som gis som et påslag til fleksibel alderspensjon fra folketrygden. Departementet foreslår at det gis en ny bestemmelse i samordningsloven § 1 nr. 1 første ledd bokstav e, der det framgår at denne typen AFP omfattes av samordningsloven.

For øvrig skal omfangsbestemmelsene i samordningsloven vedrørende AFP videreføres, det vil si at AFP i offentlig sektor mellom 65 og 67 år omfattes av § 1 nr. 1 første ledd bokstav a, mens AFP i offentlig sektor mellom 62 og 65 år omfattes av bokstav d. Det samme gjelder AFP i privat sektor etter AFP-tilskottsloven kapittel 4, som viderefører gjeldende regler for AFP i en overgangsperiode når pensjonen er tatt ut før 1. januar 2011. Departementet foreslår enkelte justeringer i § 1 nr. 1 første ledd bokstav a og d som innebærer at gjeldende rett videreføres.

Samordningsloven § 3 første ledd regulerer i hvilken grad forsørgingstillegg omfattes av samordningsloven. Forsørgingstillegg inngår i dag bare i samordning av tjenestepensjoner og personskadetrygder (kapitlene II og III og §§ 16 og 17 i loven), og ikke ved samordning av disse pensjonene med folketrygdens ytelser. Bestemmelsens annet punktum har derfor ikke lenger noen selvstendig betydning. Departementet foreslår at § 3 første ledd får ny ordlyd der det presiseres at forsørgingstillegg bare inngår i samordningen etter loven kapittel II og III og §§ 16 og 17.

Alderspensjon fra folketrygden kan tas ut gradert fra 2011. I tråd med gjeldende prinsipper for samordning av graderte pensjoner foreslår departementet at det presiseres i samordningsloven § 19 at fradraget skal graderes forholdsmessig i slike tilfeller. Det foreslås også en justering av § 20 som gjelder samordning av personskadetrygd.

7.4 Supplerende regler for samordning med pensjon fra folketrygden

7.4.1 Alders- og uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning

Som det går fram av kapittel 4, skal både brutto tjenestepensjon og samordningsfradragene for alderspensjon fra folketrygden først beregnes etter dagens regler. Deretter skal både brutto tjenestepensjon og samordningsfradragene levealdersjusteres. Den individuelle garantien som blant annet omfatter de årskullene som denne proposisjonen gjelder for, skal anvendes etter at pensjonene er levealdersjustert og samordnet.

Alderspensjon fra folketrygden består i dag av grunnpensjon, tilleggspensjon og eventuelt særtillegg, jf. folketrygdloven kapittel 19. Samordningsreglene som skal videreføres fra 1. januar 2011 følger av samordningsloven § 19 når det gjelder grunnpensjon og § 23 når det gjelder tilleggspensjon og særtillegg. Departementet foreslår at supplerende regler for samordning av alderspensjon fra tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden tas inn i samordningsloven § 24 nr. 1.

Det framgår av forslaget til § 24 nr. 1 at samordningen skal skje med utgangspunkt i basispensjonen, som er definert som grunnpensjon og tilleggspensjon beregnet etter reglene i folketrygdloven kapittel 3. Definisjonen følger av folketrygdloven § 19-5, slik den lyder med virkning fra 1. januar 2011, jf. endringslov 5. juni 2009 nr. 32. Det framgår også av forslaget at basispensjonstillegg skal samordnes som særtillegg. Det skal ytes et slikt tillegg dersom basispensjonen utgjør et mindre beløp enn minste pensjonsnivå etter folketrygdloven kapittel 19, jf. folketrygdloven § 19-9 slik den lyder etter den ovennevnte endringsloven. Det kan gis et særskilt tillegg etter folketrygdloven § 19-14 femte ledd for å hindre at pensjonen faller under minste pensjonsnivå. Også dette tillegget skal samordnes som særtillegg.

Som det framgår av punkt 4.2.4 foreslår departementet at levealdersjustering og samordning først skal skje fra 67 år, også i de tilfellene der alderspensjonen fra tjenestepensjonsordning tas ut før 67 år. Dette gjennomføres ved at samordningsfradragene beregnes etter reglene i samordningsloven §§ 19 og 23 og deretter divideres med forholdstallet ved 67 år. Det vises til omtalen av forholdstall i punkt 4.2.1. Departementet foreslår videre i punkt 4.2.4 at dersom alderspensjon fra folketrygden er tatt ut helt eller delvis før 67 år, skal også forholdstallet ved 67 år benyttes. Dermed vil tjenestepensjonen ikke påvirkes av at alderspensjon fra folketrygden er tatt ut før 67 år. Det vises til forslaget til § 24 nr. 1 annet ledd.

Dersom tjenestepensjonen tas ut etter 67 år, foreslår departementet i punkt 4.2.4 at bruttopensjonen kan øke inntil det er kompensert for levealdersjusteringen, men slik at den ikke kan utgjøre mer enn 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Departementet foreslår at opptjening av tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden ut over dette ikke får konsekvenser for samlet pensjon. For samordningen innebærer dette at forholdstallet som gjelder ved den alderen tjenestepensjonen tas ut, skal benyttes. Det vises til lovforslaget § 24 nr. 1 tredje ledd. Dersom alderspensjonen fra folketrygden er tatt ut før tjenestepensjonen, skal forholdstallet ved uttaksalderen for tjenestepensjonen benyttes i samordningsberegningen. Dermed unngår at tjenestepensjonsordningen kompenserer for at alderspensjonen fra folketrygden tas ut før tjenestepensjonen.

Som det er redegjort for i avsnitt 5.5.3 foreslår departementet at overgang fra uførepensjon til alderspensjon også etter 1. januar 2011 skal skje ved aldersgrensen (normalt 70 år). Ved levealdersjusteringen av brutto tjenestepensjon fra 70 år foreslås det å benytte forholdstallet ved 67 år. I perioden mellom 67 og 70 år vil således tjenestepensjonen fortsatt være en uførepensjon som dermed ikke er levealdersjustert. Pensjonen fra folketrygden vil være en alderspensjon som er levealdersjustert. Departementet foreslår at det presiseres i samordningsloven § 24 nr. 2 at uførepensjonen samordnes med alderspensjonen fra folketrygden etter bestemmelsene i nr. 1. Det vil si at forholdstallet ved 67 år legges til grunn. I disse tilfellene vil det regelmessig være dette forholdstallet som er benytte ved beregningen av alderspensjonen fra folketrygden.

7.4.2 Enke- og enkemannspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning

Enke- og enkemannspensjoner fra offentlig tjenestepensjonsordning er som utgangspunkt netto pensjonsytelser som ikke skal samordnes med ytelser fra folketrygden, jf. samordningsloven § 3 tredje ledd. Enke- og enkemannspensjon utgjør 9 prosent av pensjonsgrunnlaget til det avdøde medlemmet av tjenestepensjonsordningen ved full pensjonsgivende tjenestetid. Det er imidlertid fortsatt noen enker og enkemenn som etter en overgangsordning har rett til bruttopensjon, som skal samordnes med blant annet pensjoner fra folketrygden. Slik etterlattepensjon utgjør 39,6 prosent av avdødes pensjonsgrunnlag ved full pensjonsgivende tjenestetid, og pensjonen utbetales livet ut med mindre pensjonisten inngår nytt ekteskap. Det er disse pensjonene som omtales nedenfor.

Departementet foreslår at gjeldende regler for samordning av enke- og enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordning med alderspensjon fra folketrygden videreføres slik at netto tjenestepensjon etter samordning blir som i dag for disse overgangspensjonene som er under utfasing. Det foreslås at samordning med alderspensjon fra folketrygden skjer fra 67 år. Enke- og enkemannspensjon fra tjenestepensjonsordning er ikke omfattet av avtalen fra tariffoppgjøret i 2009, og departementet legger derfor til grunn at disse pensjonene ikke skal levealdersjusteres. For å sikre at netto tjenestepensjon etter samordning blir som i dag, forslår departementet at heller ikke samordningsfradragene skal levealdersjusteres.

Det vises til lovforslaget § 24 nr. 3 første og annet punktum.

Dersom en enke eller enkemann etter 1. januar 2011 velger å ta ut fleksibel alderspensjon fra folketrygden før 67 år, vil pensjonen til gjenlevende ektefelle fra folketrygden falle bort. Rettighetene etter avdøde ektefelle vil inngå i beregningen av alderspensjonen. Dette følger av folketrygdloven §§ 17-11 og 19-16, slik disse lyder med virkning fra 1. januar 2011, jf. endringslov 11. desember 2009 nr. 112. Departementet foreslår at samordningen også i disse tilfellene skal skje som i dag, uavhengig av om pensjonisten velger å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Enke- og enkemannspensjonen fra offentlig tjenestepensjonsordning samordnes i forhold til pensjon eller overgangsstønad til gjenlevende ektefelle som enken eller enkemannen ville hatt rett til fra folketrygden dersom fleksibel alderspensjon ikke var tatt ut.

Det vises til lovforslaget § 24 nr. 3 tredje og fjerde punktum.

7.4.3 Pensjon fra personskadetrygd

Personskadetrygdene yter pensjon etter særlovgivningen om yrkesskadetrygd og krigspensjonering, se nærmere avsnitt 10.1 og 10.2. De aller fleste som i dag mottar pensjon fra personskadetrygdene, vil ha alderspensjon fra folketrygden og dermed ikke omfattes av de årskull som vil få levealdersjustert alderspensjon. Det vil likevel kunne forekomme enkelte tilfeller med pensjon fra personskadetrygdene til personer som ennå ikke er fylt 67 år 1. januar 2011.

Departementet foreslår at det i § 24 nr. 4 presiseres at samordningsfradragene - som i dag - beregnes etter henholdsvis samordningsloven § 20 når det gjelder folketrygdens grunnpensjon og etter særlovgivningen for personskadetrygdene når det gjelder folketrygdens tilleggspensjon, og at de øvrige reglene i paragrafen skal anvendes så langt de passer. Departementet viser ellers til forslaget om at det i lovene om henholdsvis krigspensjonering og yrkesskadetrygd tas inn en henvisning til samordningsloven § 24, se avsnitt 10.1 og 10.2.

7.4.4 Regulering av samordningsfradrag for folketrygdens alderspensjon

Det er bestemt at alderspensjon fra folketrygden fra 2011 som hovedregel skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Departementet foreslår derfor at det i samordningsloven tas inn en bestemmelse om at samordningsfradragene for folketrygdens alderspensjon får samme regulering som folketrygden.

Det vises til lovforslaget § 24 nr. 5.

7.5 Samordning med AFP fra privat sektor

7.5.1 Innledning

AFP i privat sektor ytes i dag fra 62 til 67 år. Personer som har rett til AFP i privat sektor vil også kunne ha rett til offentlig tjenestepensjon før 67 år. Dette kan være personer som tidligere har arbeidet i offentlig sektor, og som har rett til oppsatt pensjon før 67 år fra en offentlig tjenestepensjonsordning. Offentlig tjenestepensjon samordnes i dag med AFP i privat sektor etter de ordinære reglene for samordning med grunnpensjon og tilleggspensjon/særtillegg, jf. punkt 3.3.2 og avsnitt 7.2 om dagens samordningsregler.

Fra 1. januar 2011 innføres en ny AFP i privat sektor i henhold til avtale mellom partene i arbeidslivet i tariffoppgjøret i 2008, jf. lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven). AFP i privat sektor vil fra 2011 være knyttet til uttak av fleksibel alderspensjon fra folketrygden og utformet som et nøytralt, livsvarig påslag til alderspensjonen. Alderspensjon fra folketrygden og AFP i privat sektor kan dermed tas ut samtidig, og løpe parallelt livet ut. AFP-ordningen er utformet med et såkalt tonivåuttak, som innebærer at dersom AFP tas ut før 67 år gis det et fast kronetillegg fram til 67 år, samtidig som den livsvarige delen av AFP reduseres. AFP i privat sektor skal reguleres som alderpensjon i folketrygden, det vil si med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Det skal ytes et særskilt kompensasjonstillegg til AFP for arbeidstakere født i årskullene 1944-1962, det vil si de første årskullene som omfattes av levealdersjustering. Kompensasjonstillegget reguleres ikke og er således et fast beløp for de enkelte årskull.

AFP i privat sektor skal beregnes på grunnlag av summen av inntekten i alle inntektsår fram til 62 år. Det vil si at også eventuelle år en person har opptjent tjenestepensjon i offentlig sektor vil bidra til å øke AFP. Det skal for øvrig fortsatt ytes statstilskudd til ordningen.

Det er i hovedsak personer som mottar tjenestepensjon etter særaldersgrense før 67 år som i dag omfattes av samordningen med AFP i privat sektor. Det er dermed bare et begrenset antall personer som omfattes. Når AFP i privat sektor blir livsvarig, vil det være langt flere enn i dag som vil motta AFP i privat sektor samtidig med offentlig tjenestepensjon. Dermed vil antall personer som får sin offentlige tjenestepensjon samtidig med AFP i privat sektor øke betraktelig.

7.5.2 Høringen

Departementet foreslo i høringsnotatet at samordning av offentlig tjenestepensjon med AFP fra privat sektor skal videreføres og gjennomføres fra 67 år, og som om AFP tas ut samtidig med tjenestepensjonen. Videre foreslo departementet at samordningsfradraget skal begrenses i forhold til opptjeningstiden i tjenestepensjonsordningen (tjenestetidsbrøken).

Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om å samordne offentlig tjenestepensjon med AFP i privat sektor. Oslo kommune, KS og Pensjonskasseforeningen støtter forslaget i høringsnotatet. De viser til at det samlede pensjonsnivået vil kunne bli høyt dersom det ikke samordnes. Næringslivets Hovedorganisasjon går i mot forslaget, og mener det vil være prinsipielt galt å samordne oppsatte offentlige tjenestepensjoner med AFP i privat sektor. Kommunal Landspensjonskasse, styret for pensjonsordningen for sykepleiere og Finansnæringens Fellesorganisasjon mener de foreslåtte samordningsreglene vil kunne gi svært streng samordning, og at slik samordning ikke bør innføres før forholdet er nærmere utredet.

Arbeidstakerorganisasjonene mener forslaget «går langt ut over det som er en rimelig tolkning av hva partene ble enige om,» og peker på at når det foreslås å trekke fra «fullt ut all opptjent AFP og i tillegg samordningsfradrag for folketrygd, blir det en dobbel effekt som får langt større konsekvenser enn dagens samordningsregel som har marginal betydning.» Organisasjonene mener imidlertid også at det «trolig [er] rimelig å videreføre en slags samordning av offentlig tjenestepensjon med AFP i privat sektor.»

7.5.3 Departementets vurdering og forslag

Departementet viser til at dagens brutto tjenestepensjonsordning i offentlig sektor skal videreføres, men med enkelte tilpasninger. Det er imidlertid avtalt og lovfestet at AFP i privat sektor skal legges om fra 2011 fra å være en tidligpensjonsordning fra 62 til 67 år til en livsvarig ytelse. Ny AFP i privat sektor skal være et supplement til ny alderspensjon fra folketrygden.

Flere av høringsinstansene gir uttrykk for at den foreslåtte samordningen er streng. Departementet viser til at AFP i privat sektor fortsatt vil få statstilskudd og at offentlig tjenestepensjon skal videreføres som en brutto samordningspliktig ytelse. Det er utformingen av tjenestepensjonen som er avgjørende for om det skal være samordning eller ikke, og ikke det forhold at både alderspensjon fra folketrygden og AFP i privat sektor legges om. Tjenestepensjonen vil dessuten fortsatt være tjent opp i år som inngår i beregningen av AFP.

Departementet foreslår at offentlig tjenestepensjon fortsatt skal samordnes med AFP i privat sektor, det vil si AFP som omfattes av AFP-tilskottsloven kapittel 2. Det foreslås at AFP skal gå til fradrag i tjenestepensjonen og begrenses forholdsmessig hvis pensjonisten ikke har full tjenestetid i tjenestepensjonsordningen. Departementet foreslår at samordningen også skal omfatte kompensasjonstillegg etter AFP-tilskottsloven kapittel 3. Departementet foreslår at samordningen gjennomføres fra fylte 67 år. Dersom vedkommende har tatt ut AFP før fylte 67 år, foreslås det at samordningsfradraget likevel fastsettes som om AFP var tatt ut ved 67 år.

Dette er samme prinsipp som er lagt til grunn for forslaget om samordning av alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger med alderspensjon fra folketrygden, jf. avsnitt 7.4.1. Dette innebærer at tjenestepensjonsordningene ikke vil kompensere for tidliguttak av AFP.

Departementet foreslår at samordningsfradrag for AFP i privat sektor reguleres på samme måten som AFP-pensjonen, bortsett fra samordningsfradraget for kompensasjonstillegget som ikke reguleres.

Det vises til lovforslaget § 25.

7.6 Lovtekniske justeringer

Endringer i samordningsloven og i lov om folketrygd innbærer en justering av en lovhenvisning samt endringer i nummereringen av lovens øvrige bestemmelser fra og med kapittel VII og § 24.

I § 23 nr.2 annet ledd første punktum endres henvisningen til folketrygdeloven § 19-7 til § 19-16.

Någjeldende kapittel VII blir nytt kapittel VIII. Någjeldende §§ 24 til 26 blir nye §§ 26 til 28 og någjeldende §§ 26 a til 29 blir nye §§ 29 til 32.