11 Økonomiske konsekvenser for den enkelte

11.1 Innledning

I dette kapitlet illustreres de økonomiske konsekvensene for den enkelte av departementets forslag til tilpasninger i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Beregningseksemplene er begrenset til de årskull som vil omfattes av regelverksendringene, det vil si årskull til og med 1953-kullet. I avsnitt 11.2 illustreres hvordan innføringen av leveraldersjustering av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning påvirker pensjonene. Muligheten for å kompensere for levealdersjusteringen illustreres i avsnitt 11.4. Den individuelle garantien illustreres i avsnitt 11.5. I avsnitt 11.3 illustreres hvordan pensjonen påvirkes dersom folketrygdens alderspensjon tas ut tidligere enn alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning. I avsnitt 11.6 illustreres effekten av at medlemmer som har mottatt alderspensjon etter særaldersgrense eller avtalefestet pensjon, skal få pensjonsgrunnlaget omregnet ved 67 år ved at det oppreguleres med lønnsveksten fra fratredelsesalderen til 67 år.

Beregningseksemplene i dette kapitlet bygger på Arbeids- og velferdsdirektoratets prognose for framtidige forholdstall som ble publisert 1. mars 2010. Disse forholdstallene er basert på mellomalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger. Det benyttes gjennomsnittlig grunnbeløp (G) for 2009 på 72 006 kroner. Alle inntekter og pensjoner uttrykkes i 2009-kroner, det vil si at det ses bort fra regulering av opptjente pensjonsrettigheter. Det er videre lagt til grunn en inntekt på 5,5 G (396 033 kroner), som om lag tilsvarer gjennomsnittsinntekten blant ansatte i offentlig sektor i 2008. Gjennomsnittsinntekten i staten i 2008 var om lag 5,9 G, mens den i kommunal og fylkeskommunal sektor var om lag 5,1 G. For andre inntektsnivåer vil de beløpsmessige utslagene være annerledes enn for inntekten som benyttes i eksemplene i dette kapitlet.

Når beløpene i eksemplene uttrykkes i faste kroner, blir det enklere å synliggjøre effektene av levealdersjustering og uttak av pensjon ved ulik alder. Eksemplene tar dermed ikke hensyn til at vekst i reallønn vil gi yrkesaktive og pensjonister i framtiden høyere kjøpekraft enn dagens yrkesaktive og pensjonister. Med en gjennomsnittlig reallønnsvekst på 1,5 prosent og en gjennomsnittlig årlig effekt av levealdersjusteringen på 0,5 prosent vil imidlertid realverdien av alderspensjonene øke med om lag 50 prosent fram til 2050 selv om uttakstidspunktet ikke utsettes. Det vises til Ot.prp. nr. 37 (2008-2009), kapittel 10.

Det tas utgangspunkt i eksempelpersonen Anders som er født i 1953. Forutsetningene bak beregningene er gitt i boks 11.1. Pensjonsberegningen før levealdersjustering, herunder fastsettelsen av samordningsfradrag, beskrives i boks 11.2.

Med unntak av de nye prinsippene for regulering som skal gjelde for alle pensjoner, berøres ikke AFP i offentlig sektor av de foreslåtte tilpasningene. Siden AFP fremdeles skal beregnes etter gjeldende regler, presenteres ikke egne beregningseksempler for AFP i offentlig sektor.

11.2 Levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon

I dette avsnittet illustreres departementets forslag til gjennomføring av levealdersjustering av alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger for tilfeller der tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden tas ut samtidig. Fra 2011 blir det som kjent mulig å ta ut folketrygdens alderspensjon fleksibelt mellom 62 og 75 år. Dermed kan alderspensjon fra folketrygden tas ut før offentlig tjenestepensjon. I avsnitt 11.3 illustreres levealdersjustering av offentlig tjenestepensjon i tilfeller der folketrygdens alderspensjon tas ut før offentlig tjenestepensjon.

Som omtalt i kapittel 4, foreslår departementet at tjenestepensjon og samordningsfradrag først skal beregnes etter dagens regler, og deretter levealdersjusteres. Levealdersjusteringen illustreres som nevnt her for tilfeller der tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden tas ut samtidig. Levealdersjusteringen av offentlig tjenestepensjon gjennomføres da ved at både brutto tjenestepensjon og samordningsfradragene divideres med forholdstallet i folketrygden som gjelder for den enkelte på uttakstidspunktet, se tabell 11.2.

Siden Anders tar ut alderspensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning ved 67 år, benyttes forholdstallet 1,054 i levealdersjusteringen av brutto tjenestepensjon og samordningsfradragene. Folketrygdens alderspensjon tas her ut samtidig med tjenestepensjonen, slik at forholdstall 1,054 også skal benyttes ved levealdersjustering av folketrygdens alderspensjon. Alderspensjonen levealdersjusteres som illustrert i tabell 11.2. Tabellen viser at levealdersjusteringen reduserer samlet pensjon med 14 474 kroner. Om lag en fjerdedel av denne reduksjonen (3 403 kroner) skyldes levealdersjusteringen av offentlig tjenestepensjon. Resten av reduksjonen (11 071 kroner) skyldes at alderspensjonen fra folketrygden har blitt levealdersjustert. Samlet pensjon etter levealdersjustering utgjør 67,7 prosent av pensjonsgrunnlaget. Dersom inntekten hadde vært høyere eller lavere, ville de beløpsmessige utslagene blitt henholdsvis høyere eller lavere.

Tabell 11.3 viser fastsatte forholdstall og anslag på forholdstall ved uttak av pensjon ved 67 år for de årskullene som omfattes av departementets lovforslag. Siden levealderen forventes å øke for yngre årskull, er forholdstallene lavest for de første årskullene som går av etter 1. januar 2011. Levealdersjusteringen betyr dermed mest for de yngste årskullene.

Tabell 11.4 illustrerer alderspensjonen etter levealdersjustering dersom Anders er født tidligere enn 1953. Det går fram av tabellen at netto tjenestepensjon under ellers like forutsetninger reduseres med i overkant av 300 kroner mellom årskullene som følge av levealdersjusteringen. Tabellen viser også at samlet pensjon for alle årskull er høyere enn beløpet som er sikret av den individuelle garantien, jf. at kompensasjonsgraden er høyere enn 66 prosent. Se for øvrig avsnitt 11.5 om individuell garanti.

11.3 Fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden

Folketrygdens alderspensjon kan fra 2011 tas ut fleksibelt fra 62 år. Det vil si at offentlig ansatte med ordinær aldersgrense (som kan ta ut alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon fra 67 år) kan ta ut folketrygdens alderspensjon før offentlig tjenestepensjon. I slike tilfeller innebærer departementets forslag at det ved samordningen av offentlig tjenestepensjon med folketrygdens alderspensjon skal legges til grunn for samordningsberegningen at folketrygden tas ut samtidig med tjenestepensjonen. Dette innbærer at forholdstallene som benyttes ved levealdersjustering av samordningsfradragene og brutto tjenestepensjon skal være like.

Dersom vi tar utgangspunkt i samme eksempel som i avsnitt 11.2, der folketrygdens alderspensjon og alderspensjonen fra den offentlige tjenestepensjonsordningen ble tatt ut samtidig ved 67 år, men i stedet antar at Anders tar ut folketrygdens alderspensjon når han fyller 62 år, vil folketrygdens alderspensjon tas ut før alderspensjonen fra den offentlige tjenestepensjonsordningen. Ved uttak av folketrygdens alderspensjon divideres denne alderspensjonen med forholdstallet som gjelder ved 62 år. Forholdstallet ved 62 år er anslått til 1,340 for personer født i 1953. Når Anders fyller 67 år og tar ut offentlig tjenestepensjon, skal denne pensjonen samordnes med folketrygdens alderspensjon, og pensjon og samordningsfradrag skal levealdersjusteres. Ved levealdersjustering av tjenestepensjon og samordningsfradrag skal forholdstallet ved 67 år (1,054) benyttes.

Tabell 11.5 viser levealdersjusteringen av alderspensjon fra offentlig tjenestepensjon ved 67 år når folketrygdens alderspensjon er tatt ut ved 62 år. Tabellen illustrerer at pensjonen fra offentlig tjenestepensjonsordning ikke påvirkes av at folketrygdens alderspensjon er tatt ut før tjenestepensjonen tas ut. Tjenestepensjon etter samordning er 63 022 kroner, som er det samme som i eksempelet i avsnitt 11.2 der folketrygdens alderspensjon ble tatt ut samtidig med tjenestepensjonen. Samlet pensjon er likevel vesentlig lavere enn i eksempelet med samtidig uttak ved 67 år. Dette skyldes at folketrygdens alderspensjon er lavere fordi den er tatt ut ved 62 år, og dermed er dividert på et høyere forholdstall.

11.4 Kompensasjon for levealdersjustering

Anders kan kompensere for levealdersjusteringen av den offentlige tjenestepensjonen ved å stå i stilling ut over 67 år. Departementet foreslår i proposisjonen her at muligheten for å kompensere for levealdersjusteringen skal gjennomføres ved at forholdstallene i folketrygden benyttes også ved uttak etter 67 år. Tjenestepensjonen før samordning skal likevel ikke bli høyere enn 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Dette innebærer at dersom forholdstallet ved uttaksalderen er lavere enn 1,000, skal forholdstall 1,000 likevel benyttes. På denne måten vil uttak etter 67 år gi høyere pensjon, men pensjonen begrenses til det bruttogaranterte nivået i tjenestepensjonsordningen.

Forholdstallene i folketrygden skal benyttes også på samordningsfradragene dersom Anders står i stilling ut over 67 år. Det er imidlertid ikke foreslått at forholdstallene skal begrenses til 1,000 som for bruttopensjonen. Fradragene skal dermed alltid divideres med forholdstallet i folketrygden, også om dette er lavere enn 1,000.

I avsnitt 11.2 viste vi beregningseksempler der Anders tok ut alderspensjon fra folketrygden og offentlig tjenestepensjon samtidig fra 67 år. Dersom Anders ønsker å kompensere for levealdersjusteringen, må han altså stå i stilling ut over 67 år. Som det framgår av boks 11.1 er forholdstallet for 1953-kullet anslått til å være 0,997 ved uttak ved 68 år. Dersom Anders er født i 1953, vil han dermed ha kompensert fullt ut for levealdersjusteringen ved å stå i stilling til 68 år. Siden forholdstallet som benyttes ved levealdersjusteringen av offentlig tjenestepensjon ikke skal være lavere enn 1,000, skal brutto tjenestepensjon divideres med 1,000. Samordningsfradrag og folketrygdens alderspensjon skal imidlertid divideres med 0,997 siden det ikke legges tilsvarende begrensning på disse.

Levealdersjusteringen ved uttak ved henholdsvis 67 og 68 år illustreres i tabell 11.6. Tabellen viser at samlet pensjon øker med 14 537 kroner dersom Anders er født i 1953 og utsetter uttaket med ett år. Denne økningen skyldes dels at alderspensjonen fra tjenestepensjonsordningen ikke levealdersjusteres (2 816 kroner) og dels at folketrygdens alderspensjon øker ved senere uttak (11 721 kroner).

Tabell 11.7 viser hvor lenge offentlig ansatte som er født i årskullene 1944-1953, det vil si de årskullene som er omfattet av forslagene i proposisjonen her, må stå i stilling for å kompensere for levealdersjusteringen. Tabellen viser at dersom Anders er født i 1944, må han stå i stilling til han er 67 år og 1 måned for å kompensere for levealdersjusteringen. Er han derimot født i 1953, må han som omtalt over stå i stilling til han er 68 år.

11.5 Individuell garanti

Alle årskullene som berøres av departementets forslag i proposisjonen her omfattes også av en individuell garantiordning som sikrer at samlet pensjon etter levealdersjustering ikke blir lavere enn 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid, det vil si pensjonsnivået som er definert i tjenestepensjonsordningen. Dersom summen av netto tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden er lavere enn det garanterte beløpet på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, skal tjenestepensjonsordningen gi et garantitillegg slik at samlet pensjon likevel blir 66 prosent.

11.5.1 Samtidig uttak av tjenestepensjon og alderspensjon fra folketrygden

Med inntektsforutsetningene i boks 11.1, det vil si et pensjonsgrunnlag på 5,5 G (396 033 kroner), vil Anders være garantert en samlet pensjon på minst 261 382 kroner. I eksempelet i avsnitt 11.2 så vi at samlet pensjon etter levealdersjusteringen var 268 041 kroner (67,7 prosent av pensjonsgrunnlaget). Den individuelle garantien kom med andre ord ikke til anvendelse i dette eksempelet. At samlet pensjon ble høyere enn pensjonsnivået som er definert i pensjonsordningen (66 prosent) etter levealdersjusteringen, skyldes at deler av folketrygdens ytelser er unntatt fra samordning (samordningsfordeler). I eksempelet i avsnitt 11.2 utgjorde samordningsfordelene 21 133 kroner (før levealdersjustering), eller 5,3 prosent av pensjonsgrunnlaget, slik at samlet pensjon før levealdersjustering var 71,3 prosent.

Dersom vi antar at Anders er gift i stedet for enslig, reduseres samordningsfordelene siden grunnpensjonen fra folketrygden reduseres fra 72 006 kroner (1 G) til 61 205 kroner (0,85 G) uten at samordningsfradraget endres. Pensjonen beregnes da som illustrert i tabell 11.8. Samlet pensjon etter levealdersjusteringen blir nå 257 793 kroner, det vil si en kompensasjonsgrad på 65,1 prosent. Dermed blir samlet pensjon 3 589 kroner lavere enn pensjonsnivået Anders er sikret gjennom den individuelle garantien. Den offentlige tjenestepensjonsordningen må dermed utbetale et garantitillegg på 3 589 kroner i tillegg til ordinær tjenestepensjon.

11.5.2 Alderspensjon fra folketrygden tas ut på et annet tidspunkt enn tjenestepensjon

Den individuelle garantien skal ikke påvirkes av at folketrygdens alderspensjon eventuelt tas ut på et annet tidspunkt enn alderspensjonen fra den offentlige tjenestepensjonsordningen. I slike tilfeller må det foretas en særskilt prøving av om den individuelle garantien kommer til anvendelse. Dersom folketrygden er tatt ut før tjenestepensjonen, gjennomføres garantiberegningen som om begge pensjonene var tatt ut ved uttaksalderen for tjenestepensjon. Det vil si at i den særskilte garantiberegningen skal folketrygdens alderspensjon alltid divideres med de samme forholdstallene som tjenestepensjon og samordningsfradrag.

I eksempelet i avsnitt 11.3, der Anders tok ut folketrygdens alderspensjon ved 62 år og tjenestepensjon ved 67 år, ble forholdstallet ved 62 år (1,340) benyttet ved levealdersjustering av folketrygdens alderspensjon. Når den individuelle garantien prøves i dette eksempelet, benyttes imidlertid samme forholdstall som benyttes ved levealdersjustering av tjenestepensjon og samordningsfradrag (1,054). Forskjellen på den faktiske pensjonsberegningen og prøvingen av den individuelle garantien i dette eksemplet er illustrert i tabell 11.9. Tabellen viser at samlet pensjon i garantiberegningen er 268 041 kroner, som tilsvarer 67,7 prosent av pensjonsgrunnlaget. Anders har dermed ikke krav på garantitillegg.

11.6 Regulering av pensjonsgrunnlag for mottakere av AFP og alderspensjon etter særaldersgrense i samsvar med lønnsveksten

I høringsnotatet av 20. november 2009 ble det foreslått at pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen for personer som har tatt ut AFP eller alderspensjon etter særaldersgrense skulle reguleres som alderspensjon under utbetaling, det vil si med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent. Som omtalt i kapittel 4 foreslår departementet i proposisjonen her at medlemmer som har mottatt alderspensjon etter særaldersgrense eller AFP skal få pensjonsgrunnlaget omregnet ved 67 år ved at det oppreguleres med lønnsveksten fra fratredelsesalderen til 67 år. AFP og alderspensjon etter særaldersgrense som utbetales fram til 67 år, skal reguleres som annen alderspensjon, det vil si med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent.

For å illustrere effekten av forslaget antar vi her at Anders tar ut alderspensjon etter særaldersgrense ved 62 år. For sammenlikningens skyld legger vi videre til grunn at opptjening i folketrygden og tjenestepensjonsordningen er som beskrevet i boks 11.1.

Siden Anders i dette eksempelet går av fem år før levealdersjustering og samordning skjer ved 67 år, innebærer forslaget at Anders får pensjonsgrunnlaget oppregulert med 0,75 prosent mer i fem år, sammenliknet med om grunnlaget ble regulert med lønnsveksten og deretter fratrukket 0,75 prosent. Dette tilsvarer at pensjonsgrunnlaget ved 67 år blir 3,7 prosent høyere. Pensjonsgrunnlaget ved 67 år vil med de to alternative reguleringene bli:

• Regulering i samsvar med lønnsveksten: 396 033 kroner

• Regulering med lønnsveksten fratrukket 0,75 prosent: 381 403 kroner.

For å forenkle forutsetter vi her at hele tilleggspensjonen går til fradrag i tjenestepensjonen, det vil si at Anders her ikke får en såkalt fiktivfordel som i eksemplene over. Samlet samordningsfradrag før levealdersjustering blir da 198 089 kroner. Etter levealdersjustering blir samordningsfradraget 187 940 kroner.

Tabell 11.10 illustrerer hva pensjonen fra 67 år blir dersom pensjonsgrunnlaget i perioden fram til 67 år blir regulert med henholdsvis lønnsveksten og lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Hvis pensjonsgrunnlaget reguleres med lønnsveksten slik departementet foreslår i proposisjonen her, blir samlet pensjon ved 67 år 265 070 kroner. Med forslaget til regulering i departementets høringsnotat av 20. november 2009 ville samlet pensjon blitt 255 908 kroner. Det vil si at årlig samlet pensjon øker med 9 162 kroner, eller med 2,3 prosent. Denne effekten blir den samme uavhengig av om en har tatt ut tjenestepensjon etter særaldersgrense eller AFP.