3 Den økonomiske politikken

3.1 Budsjettpolitikken

3.1.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Petroleumsvirksomheten gir Norge store inntekter, men gjør det samtidig mer krevende å oppnå en stabil utvikling i fastlandsøkonomien over tid. Inntektene fra olje- og gassvirksomheten er høye i en periode, svinger mye og vil etter hvert ta slutt. Mange land har erfart at for høy bruk av inntekter fra naturressurser kan gi en kortvarig glede, etterfulgt av krevende tilpasninger etter hvert som inntektene faller.

På kort sikt innebærer økt bruk av oljeinntekter at arbeidskraft og andre produksjonsressurser flyttes fra konkurranseutsatt til skjermet sektor. Slike omstillinger skjer ved at den kostnadsmessige konkurranseevnen svekkes, enten ved høyere nominell lønns- og prisvekst eller ved en styrking av valutakursen. Begge mekanismene kan være sterke i en liten, åpen økonomi som den norske. Omstillingstrykket kan forsterkes dersom også etterspørselen fra petroleumsvirksomheten vokser samtidig. Hvis kostnadsnivået blir for høyt og omstillingene går for langt, vil grunnlaget for framtidig eksport og balanse i utenriksøkonomien undergraves. Erfaringer fra Norge og andre land viser at det kan være krevende å snu en slik prosess.

Sundvolden-erklæringen understreker at bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Samtidig er det sentralt hvordan oljepengene brukes, jf. boks 3.1. Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv, slik det ble lagt vekt på da Stortinget sluttet seg til handlingsregelen. For eksempel kan brede skattelettelser stimulere til sparing og høyere arbeidstilbud. Skattelettelser påvirker dermed ikke bare samlet etterspørsel, men også produksjonskapasiteten i økonomien.

Statens utgifter finansieres av skatteinntekter, avgifter, brukerbetaling, renter og utbytte. Et helhetlig budsjett, der alle inntekts- og utgiftsposter ses under ett, gir et godt grunnlag for å prioritere mellom ulike formål, innenfor rammer som ivaretar hensynet til et robust og mangfoldig næringsliv, en balansert utvikling i økonomien og offentlige finanser som også er bærekraftige i et generasjonsperspektiv. Så lenge staten ikke bygger opp gjeld ved å lånefinansiere utgifter, vil utviklingen i Statens pensjonsfond gi uttrykk for en reell sparing i finanskapital på statens hånd. Dermed gir utviklingen i fondet også informasjon om det faktiske handlingsrommet i framtidige budsjetter.

Markedsverdien av Statens pensjonsfond utland kan svinge betydelig fra år til år. Gjennom 2013 vokste fondet med et beløp som tilsvarer 50 pst. av BNP Fastlands-Norge. Det ga også et kraftig løft i banen for forventet realavkastning på 4 pst. I en slik situasjon er 4-prosentbanen mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Handlingsregelen er likevel viktig for utviklingen i produktiviteten i fastlandsøkonomien over tid og for å sikre at også framtidige generasjoner får glede av oljeinntektene.

3.1.2 Gjennomføringen av budsjettpolitikken i 2013

Statsregnskapet for 2013 viser et oljekorrigert underskudd på 116,5 mrd. kroner, som er det samme som anslått i tilleggsproposisjonen for 2014, jf. tabell 3.1.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er nedjustert med 2,9 mrd. kroner sammenliknet med tilleggsproposisjonen, til 117,6 mrd. kroner. Anslaget for strukturelle skatter og avgifter i 2013 er satt ned med 4 mrd. kroner, mens statsbudsjettets utgifter og øvrige inntekter samlet sett styrker balansen med 6,9 mrd. kroner. Om lag halvparten av nedjusteringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet siden tilleggsproposisjonen ble innarbeidet i nysaldert budsjett for 2013.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2013 svarer til 3,1 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til fjoråret. Underskuddet er 35 mrd. kroner under forventet realavkastning av fondet, beregnet til 4 pst. av kapitalen. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet å ha økt med 0,2 prosentenheter fra 2012 til 2013. Dette er om lag som lagt opp til i Nasjonalbudsjettet 2013, men 0,2 prosentenheter lavere enn anslått i fjor høst.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter i 2013 anslås til 2,4 pst., som er 0,5 prosentenheter lavere enn anslått i tilleggsproposisjonen for 2014. Målt i løpende kroner var den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter 5,7 pst. i 2013, som er 0,3 prosentenheter lavere enn anslått.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond ble 360 mrd. kroner i fjor. Dette er litt høyere enn anslått i tilleggsproposisjonen, men 20 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2013. Nedjusteringen fra Nasjonalbudsjettet 2013 skyldes lavere netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Kapitalen i Statens pensjonsfond utland kom opp i 5 032 mrd. kroner ved utgangen av fjoråret, hele 752 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2013. En svakere krone og sterk verdistigning målt i utenlandsk valuta mer enn oppveide at tilførselen av oljeinntekter ble lavere enn anslått. Markedsverdien av hele Statens pensjonsfond var 5 200 mrd. kroner ved utgangen av 2013, jf. tabell 3.2.

3.1.3 Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i 2014

I Regjeringens tilleggsproposisjon for 2014 ble det lagt opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 139 mrd. kroner. Bruken av oljeinntekter tilsvarte 2,9 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året. Revidert nasjonalbudsjett innebærer endringer både i budsjettets utgifter og inntekter.

For 2014 er anslaget for betalte skatter og avgifter fra Fastlands-Norge satt ned med om lag 9 mrd. kroner sammenliknet med tilleggsproposisjonen. I tillegg er skatteinntektene til kommunesektoren nedjustert med 1,2 mrd. kroner. Endringene må ses i sammenheng med svakere vekst i norsk økonomi og lavere anslått lønnsvekst. Den største enkeltposten er redusert merverdiavgift som følge av svakere vekst i husholdningenes forbruk enn tidligere anslått.

Inntektene fra skatter og avgifter er store og svinger mye. Siden 2000 har den årlige veksten i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien variert fra 1 pst. til over 10 pst., jf. figur 3.1. Nedjusteringen av veksten med 0,7 prosentenheter for 2013 og 0,4 prosentenheter for 2014 er ikke spesielt stor i en slik sammenheng.

I beregningene av den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen anslås utviklingen i de strukturelle inntektene fra skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, dvs. den underliggende delen som ikke varierer med vanlige konjunktursvingninger i økonomien. I en høykonjunktur vil de faktiske skatteinntektene være høyere enn de strukturelle, mens det er omvendt i en lavkonjunktur. Differansen mellom de faktiske og strukturelle inntektene utgjør, sammen med enkelte andre poster, de automatiske stabilisatorene i statsbudsjettet.

Kilde: Finansdepartementet.

Anslaget for statsbudsjettets strukturelle inntekter fra skatter og avgifter fra Fastlands-Norge i 2014 er nedjustert med om lag 3 mrd. kroner sammenliknet med tilleggsproposisjonen. En betydelig del av denne nedjusteringen skyldes svak utvikling i inntektene fra engangsavgiften for kjøretøyer. Salget av nye biler holder seg oppe, men kjøperne velger i større grad enn tidligere biler med lavere avgift, som elbiler og andre biler med lave CO₂-utslipp. De fire første månedene i år utgjorde elbiler 13 pst. av den samlede førstegangsregistreringen av personbiler, mot 3 pst. i samme periode i fjor. Utviklingen illustrerer at husholdninger og bedrifter kan svare kraftfullt på økonomiske insentiver, her i form av lavere avgifter på utvalgte kjøretøy.

Anslaget for strukturelle skatter og avgifter er videre justert ned som følge av lavere anslått lønnsvekst i 2014, som reduserer både inntektene og utgiftene på budsjettet, samt mindre endringer på flere poster, bl.a. som følge av litt lavere anslag for veksten i fastlandsøkonomien de nærmeste årene. I tillegg foreslår Regjeringen avgiftslettelser på om lag 140 mill. kroner. Blant forslagene er fjerning av båtmotoravgiften og mer fleksible kvoter i taxfree-ordningen for alkohol og tobakk.

Statsbudsjettets inntekter utenom skatter og avgifter settes opp med 2,1 mrd. kroner, i hovedsak som følge av høyere utbytte- og konsesjonsinntekter enn tidligere lagt til grunn. Utgiftene utenom renter og dagpenger på statsbudsjettet øker netto med 1,1 mrd. kroner fra saldert budsjett.

Endringene i Revidert nasjonalbudsjett 2014 bidrar samlet sett til å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 1,9 mrd. kroner, til 140,9 mrd. kroner. Den viktigste årsaken til budsjettsvekkelsen er at de underliggende inntektene fra skatter og avgifter har utviklet seg svakere enn ventet.

Vi bruker endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge som et enkelt mål for virkningen av statsbudsjettet på etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien. For 2013 og 2014 sett under ett anslås denne budsjettimpulsen om lag som i fjor høst. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er imidlertid nedjustert for 2013 og litt oppjustert for 2014. Budsjettet for 2013 framstår dermed som litt mindre stimulerende eller ekspansivt nå enn lagt til grunn i fjor høst, mens budsjettet for 2014 framstår som litt mer ekspansivt.

Statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst anslås til knapt 32 mrd. kroner eller 3,1 pst. i 2014, jf. figur 3.2B. Oppjusteringen av utgiftsveksten fra saldert budsjett skyldes i hovedsak at utgiftene i 2013 ble lavere enn lagt til grunn. I løpende kroner er veksten anslått til 6,2 pst., mens statsbudsjettets prisdeflator er anslått til 3,0 pst. Denne deflatoren beregnes fra kostnadssiden med lønnsvekst som viktigste enkeltkomponent. Deflatoren tar dermed ikke hensyn til vekst i produktiviteten i offentlig tjenesteproduksjon. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, renter og dagpenger til arbeidsledige utenfor. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid er det på vanlig måte korrigert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. For 2014 er det korrigert for økte statlige utgifter som følge av at momsfritak på veg mv. er fjernet.

Kilde: Finansdepartementet.

Bruken av oljeinntekter i 2014 anslås å ligge 60 mrd. kroner under 4-prosentbanen. Avstanden til 4-prosentbanen skyldes først og fremst en sterk økning i fondskapitalen målt i norske kroner. Denne veksten skyldes høye inntekter fra petroleumsvirksomheten, god avkastning i internasjonale finansmarkeder og svakere krone. Det har bidratt til et vesentlig løft i 4-prosentbanen sammenliknet med anslagene som ble lagt til grunn for bare kort tid siden. Til tross for at det strukturelle underskuddet øker noe sammenliknet med tilleggsproposisjonen, anslås bruken av oljepenger som andel av fondskapitalen å falle fra 2,9 pst. i tilleggsproposisjonen til 2,8 pst. nå.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås til 335 mrd. kroner i 2014, jf. tabell 3.2. Dette er 11 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett. Rente- og utbytteinntekter fra pensjonsfondet og statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er samlet oppjustert, mens et høyere oljekorrigert underskudd trekker i motsatt retning.

Den norske stat har solide finanser sammenliknet med de aller fleste andre OECD-land. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 5 654 mrd. kroner ved utgangen av 2014, hvorav 5 476 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland. Staten har også eiendeler og gjeld utenom pensjonsfondet. Netto anslås statens finanskapital utenom Statens pensjonsfond til om lag 960 mrd. kroner, slik dette måles i nasjonalregnskapet som utarbeides av Statistisk sentralbyrå. Målt som andel av BNP Fastlands-Norge er nettoformuen utenom Statens pensjonsfond om lag som ved begynnelsen av 2000-tallet. Statens samlede balanse framkommer i det årlige statsregnskapet, men her er det bl.a. brukt andre prinsipper for verdsetting enn i nasjonalregnskapet.

Staten har imidlertid også betydelige og økende forpliktelser til bl.a. pensjoner. Utgiftene til alderspensjoner i folketrygden kommer først til syne på statsbudsjettet etter hvert som pensjonene utbetales. Basert på gjeldende pensjonssystem kan verdien av allerede opparbeidede rettigheter til alderspensjoner fra folketrygden anslås til drøyt 6 000 mrd. kroner ved utgangen av 2014. I tillegg kommer statens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden, som beregnes til i underkant av 1 300 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Videre har staten forpliktelser til opptjente rettigheter i Statens pensjonskasse, som ved utgangen av 2013 utgjorde 550 mrd. kroner. Sett under ett er disse pensjonsforpliktelsene langt større enn den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond og den øvrige statlige nettoformuen.1

3.1.4 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. I tillegg påvirkes handlingsrommet av om det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i utgangsåret avviker fra anslaget for forventet fondsavkastning.

Til tross for et skatte- og avgiftsnivå som er forholdsvis høyt i internasjonal sammenheng, har det i mange år vært god vekst i skatteinntektene fra fastlandsøkonomien. Det norske skatte-systemet har brede skattegrunnlag, forholdsvis lave satser på arbeid og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter. Samtidig har det vært god vekst i norsk økonomi. Veksten har vært understøttet av bytteforholdsgevinster, økende etterspørsel fra petroleumsvirksomheten, en gjennomgående ekspansiv finanspolitikk og et tidvis lavt rentenivå.

Høy innvandring har bidratt til å løfte ressurstilgangen, men gir også økt press på infrastruktur og større etterspørsel etter offentlige tjenester og overføringer. Den samlede virkningen av innvandring på offentlige budsjetter og verdiskaping per innbygger avhenger både av hvor fleksibelt arbeidskraften beveger seg over landegrensene og hvor godt vi lykkes med å integrere i arbeidslivet de innvandrerne som oppholder seg i landet. I årene etter EØS-utvidelsen har vi ikke hatt noe større tilbakeslag i det norske arbeidsmarkedet, og vet derfor ikke hvordan et omslag vil slå ut i inn- og utvandringen av arbeidskraft.

For de nærmeste årene anslås den underliggende realveksten i skatte- og avgiftsinntektene til drøyt 18 mrd. 2014-kroner per år, eller i underkant av 2 pst. Dette er noe lavere enn den gjennomsnittlige veksten de siste tiårene, men høyere enn i Sverige og Danmark. Her anslås den underliggende veksten i skatter og avgifter til henholdsvis 1,2 og 0,6 pst. per år. Forklaringen er at den underliggende, økonomiske veksten har vært svakere i disse to landene enn i Norge. Sverige, og særlig Danmark, har blitt mer påvirket av utviklingen i Europa enn vi har, og disse landene har ikke noe motstykke til den kraftige etterspørselen fra oljevirksomheten som over tid har løftet aktivitet og inntekter i norsk økonomi.

I en utredning fra Statistisk sentralbyrå som ble utført for Holden-utvalget ble det anslått at en femdel av økningen i BNP for Fastlands-Norge siden 2002 kan tilskrives økt etterspørsel fra oljevirksomheten og økt bruk av oljepenger over statsbudsjettet. Uten disse impulsene ville den underliggende skatteveksten trolig vært klart lavere. Dette illustrerer at den underliggende veksten i skatter og avgifter ikke er naturgitt, men avhengig av mer langsiktige utviklingstrekk i økonomien. For eksempel kan en periode med markert lavere oljepris, et kraftig omslag i markedene for boliger og næringseiendom eller lavere vekst internasjonalt lede til flere år med svakere vekst i norsk økonomi. Erfaringene fra tilbakeslaget på 1980-tallet illustrerer at en slik utvikling kan slå betydelig ut i samlede skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien. Fra 1987 til 1995 var det ingen vekst i antall utførte normalårsverk i norsk økonomi. I disse åtte årene økte skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien i gjennomsnitt med om lag 5 mrd. 2014-kroner per år, som tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realvekst på 0,7 pst.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

For de nærmeste årene anslås bindingene i folketrygden å øke utgiftene med over 11 mrd. 2014-kroner i gjennomsnitt per år. Det er særlig utgiftene til alderspensjon som ventes å øke sterkt fordi andelen eldre i befolkningen nå øker raskt. Med en videreføring av dagens standard og dekningsgrader vil befolkningsutviklingen videre gi økte utgifter i kommunene og helseforetakene på mellom 4 og 5 mrd. 2014-kroner per år. Anslaget tar ikke hensyn til at produksjonen kan bli mer effektiv og at befolkningens helse forbedres. Utgifter som følger av befolkningsutviklingen vil således legge beslag på en betydelig del av den anslåtte underliggende veksten i skatteinntektene. I møte med denne utviklingen er det viktig at ressursene i offentlig sektor brukes mest mulig effektivt. Veksten i andelen eldre vil fortsette i mange år framover.

Veksten i forventet realavkastning av fondet vil gradvis avta i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien framover, jf. figur 3.3 og tabell 3.3. Det vil gi mindre rom for å øke det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra det ene budsjettet til det neste. Når uttaket fra fondet følger forventet realavkastning, vil fondets bidrag til finansiering av statsbudsjettet øke fra 5,8 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2014 til drøyt 9 pst. fram mot 2030. Deretter vil finansieringsbidraget gradvis falle som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Det innebærer at finanspolitikken fra da av i gjennomsnitt vil virke innstrammende på etterspørselen etter varer og tjenester gjennom mange tiår. I 2060 vil finansieringsbidraget fra fondet være om lag på samme nivå som dagens uttak, målt som andel av BNP Fastlands-Norge.

Budsjettpolitikken må ses i et langsiktig perspektiv og innrettes slik at den gir marginer til å håndtere uforutsette hendelser. Oljeprisen, kronekursen og avkastningen i fondet er usikre størrelser som kan endres betydelig på kort tid. Den høye veksten i pensjonsfondet i 2013 er en illustrasjon på dette. Usikkerheten går imidlertid begge veier. Vi kan ikke utelukke et forløp med svak utvikling både i pensjonsfondet og i sysselsettingen i Norge. Da vil både forventet fondsavkastning og strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse kunne svekkes betydelig.

Den anslåtte avstanden til 4-prosentbanen i 2014 tilsvarer 2½ pst. av BNP for Fastlands-Norge og gir en viktig sikkerhetsmargin i budsjettpolitikken. Dette kan komme godt med ved et eventuelt konjunkturtilbakeslag, slik en nylig har erfart i flere land. Avstanden er imidlertid ikke større enn at budsjettpolitikken kan bli satt på alvorlig prøve dersom utviklingen skulle bli vesentlig svakere enn det som nå legges til grunn.

3.1.5 Nærmere om strukturell, oljekorrigert budsjettbalanse

Finansdepartementet har siden Nasjonalbudsjettet 1987 benyttet endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for å vurdere innretningen av statsbudsjettet. Etter at handlingsregelen ble innført i 2001, har i tillegg nivået på dette underskuddet blitt brukt som mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet. I arbeidet med de årlige budsjettene er det dermed denne størrelsen som måles opp mot forventet fondsavkastning. På denne måten unngår vi at konjunkturelle svingninger i skatteinntektene slår ut i budsjettets utgifter. Dette omtales gjerne som at de automatiske stabilisatorene får lov til å virke.

En slik innretning på budsjettet bidrar også til å holde kontroll på utviklingen i statens nettoformue over konjunktursykelen. Også i en rekke andre land, herunder landene i euroområdet, står indikatorer for strukturell budsjettbalanse sentralt i de finanspolitiske rammeverkene.

¹ Finansdepartementets anslag for Norge.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

Den oljekorrigerte budsjettbalansen viser statsbudsjettets balanse utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten. For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres i tillegg følgende korreksjoner:

• For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. Den beregnede korreksjonen for 2014 i tabell 3.4 gjenspeiler at skatteinntektene fra fastlandsøkonomien anslås å være litt lavere enn trenden.

• Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank. Det er justert for avviklingen av Folketrygdfondets beholdning av kontolån til staten fra og med 2007. Fra og med 2002 har det, som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital, ikke blitt overført midler fra banken til statsbudsjettet.

• Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene framover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Resultatene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger.

Flere land har opplevd at det de trodde var stabile, strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, sviktet da konjunkturene snudde. Revisjoner i anslagene på 1–2 pst. av BNP er ikke uvanlig i forbindelse med et økonomisk tilbakeslag. Treffsikkerheten i anslag for strukturelle budsjettbalanser kan vurderes ved å sammenlikne anslag gitt på ulike tidspunkt. Figur 3.4A viser endringer i OECDs anslag for strukturell budsjettbalanse for et utvalg land for 2007, som er året før finanskrisen brøt ut. Figuren viser forskjellen mellom de siste anslagene OECD har gitt (våren 2014) og anslagene som ble gitt våren 2008, etter at regnskapstallene for 2007 forelå.

For Norge har endringen i anslaget for 2007 gått i motsatt retning av resultatet for de fleste andre land. Det må ses i sammenheng med at tilbakeslaget i norsk økonomi var forholdsvis mildt. Sysselsettingen økte mer enn ventet, understøttet av arbeidsinnvandring fra EØS-området. Skatteinngangen fra arbeid ble derfor høyere enn først anslått. Det samme gjaldt skattene fra foretak i fastlandsøkonomien, mens foretakskattene viste en klar nedgang i flere andre land. Også anslaget for strukturelle skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien ble oppjustert. Dette har bidratt til at det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er nedjustert for ni av de siste ti årene. Figur 3.4B viser tall for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet slik det ble anslått i saldert budsjett for det enkelte år og slik det anslås nå. De siste par årene har imidlertid skatte- og avgiftsinngangen blitt litt lavere enn ventet og anslaget for strukturelle skatter og avgifter er noe nedjustert.

Endringene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er en enkel indikator for budsjettets virkning på aktiviteten i fastlandsøkonomien. Indikatoren tar for eksempel ikke hensyn til at de enkelte inntekter og utgifter på budsjettet kan ha ulik virkning på norsk økonomi. Endringer i budsjettposter som ikke inngår i det oljekorrigerte underskuddet, kan også ha betydning for den økonomiske utviklingen, jf. boks 3.2. Dette er det forsøkt tatt hensyn til i de analysene som ligger til grunn for arbeidet med budsjettet, herunder beregningene på den makroøkonomiske modellen MODAG.

Kilde: Finansdepartementet.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet er vist i figur 3.5. Med unntak av årene 1987–1988, 2001 og 2007, som alle var år på slutten av langvarige og kraftige oppgangskonjunkturer, har statsbudsjettet etter 1975 stort sett vist et betydelig faktisk underskudd når inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten holdes utenfor. Dette har sammenheng med at bruken av oljeinntekter ble trappet raskt opp gjennom siste halvdel av 1970-tallet. Etter dette har både det oljekorrigerte og det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet svingt rundt et nivå som svarer til om lag 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Svingningene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet må ses i sammenheng med at budsjettet i perioder er blitt brukt aktivt til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Figuren viser at svingningene i det oljekorrigerte underskuddet har vært klart større enn svingningene i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en har søkt å unngå at konjunkturelle svingninger i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien skal slå ut i svingninger på budsjettets utgiftsside. De beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 3.5B.

I tråd med handlingsregelen har bruken av oljeinntekter økt siden 2001 (fallende linje i figur 3.5A). Opptrappingen var særlig kraftig i 2009 på grunn av de særskilte tiltakene for å dempe virkningene av den internasjonale finanskrisen. Beregningene av det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet viser en økning i den underliggende bruken av oljeinntekter fra knapt 35 mrd. 2014-kroner i 2001 til nesten 141 mrd. kroner i 2014. I 2014 finansieres om lag hver tiende krone som brukes over offentlige budsjetter (i stat og kommuner sett under ett) av overføringer fra Statens pensjonsfond utland.

3.2 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.2.1 Innledning

Kostnadene ved håndteringen av finanskrisen og det påfølgende konjunkturtilbakeslaget førte til store underskudd i offentlige budsjetter og kraftig økning i statsgjelden i flere industriland. Mange land har måtte stramme inn i finanspolitikken for å redusere underskuddene. For de tradisjonelle industrilandene sett under ett anslår IMF nå et strukturelt underskudd i offentlige finanser i 2014 på knapt 3½ pst. av BNP. Dette er en halvering fra toppnivået på nær 7 pst. av BNP i 2010. Omleggingen har vært særlig markert i de mest utsatte eurolandene. Flere land har også gjennomført reformer som bidrar til å dempe den framtidige utgiftsveksten som følger av aldringen av befolkningen. Beregninger fra IMF, OECD og EU-kommisjonen indikerer likevel at de fleste industrilandene fortsatt må styrke budsjettene sine betydelig i årene framover, først for å redusere offentlig gjeld og deretter ytterligere for å møte aldringen av befolkningen.

Norge er i en annen situasjon enn de fleste andre industriland. Oljeinntektene gir et solid tilskudd til statens finanser, og vi er ett av få land i Europa som har overskudd i offentlige budsjetter. De langsiktige framskrivingene i Perspektivmeldingen 2013 indikerte likevel at aldringen av befolkningen også hos oss vil legge et betydelig press på offentlige finanser framover i tid.

Regjeringen legger et generasjonsperspektiv til grunn i den økonomiske politikken, i tråd med den politiske plattformen fra Sundvolden. Handlingsregelen legger til rette for at avkastningen av Statens pensjonsfond utland kan gi et viktig og varig bidrag til å finansiere ønskede offentlige utgifter. Samtidig vil skatteinntektene fra fastlandsøkonomien også framover være den viktigste kilden til finansiering av pensjoner og offentlige tjenester. Det er derfor viktig både med et robust og effektivt skattesystem og et robust og mangfoldig næringsliv. En mer produktiv økonomi kan gjøre det lettere å finansiere utgiftene til en aldrende befolkning, særlig hvis produktiviteten også øker i offentlig sektor.

Utviklingen i offentlige finanser de siste årene omtales nærmere i avsnitt 3.2.2 og de langsiktige utfordringer i avsnitt 3.2.3.

3.2.2 Utvikling i offentlige finanser de siste årene

Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets mål på overskudd i offentlig forvaltning. Dette overskuddsmålet gir et grunnlag for å sammenlikne utviklingen i offentlig finanser mellom land. I Norge har høye petroleumsinntekter bidratt til store overskudd og voksende nettofordringer i offentlig forvaltning de siste 20 årene. I samme periode har OECD-landene gjennomgående hatt underskudd i offentlige budsjetter, jf. figur 3.6A. For OECD-området sett under ett er underskuddene brakt klart ned igjen etter at de økte kraftig under finanskrisen i 2008 og 2009. Underskuddene er likevel fortsatt for store til å redusere gjelden i offentlig forvaltning målt som andel av BNP, jf. figur 3.6B.

For Norge anslås nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning til 336 mrd. kroner i 2014, som tilsvarer knapt 11 pst. av BNP. Dette er om lag som i 2013. Overskuddene i offentlig forvaltning skyldes høye inntekter fra petroleumsvirksomheten, jf. tabell 3.5.

Et høyt nivå på bruttorealinvesteringene har de siste årene bidratt til negative nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen. Målt i bokført verdi anslås nettofinansinvesteringer i kommuneforvaltningen til -18 mrd. kroner både i 2013 og 2014.

De siste tiårene har overskuddene i offentlig forvaltning om lag vært på linje med overskuddet på driftsregnskapet overfor utlandet, jf. figur 3.7. Det innebærer at netto finansinvesteringene i privat sektor har vært nær null. Høy finansiell sparing og en økende netto finansformue i offentlig forvaltning har således ikke gått sammen med tilsvarende negative nettofinansinvesteringer og en nedbygging av netto finansformuen i privat sektor.

¹ Nettofinansinvesteringer er nasjonalregnskapets overskuddsmål og summerer opp bidraget til endringer i nettofordringer fra økonomiske transaksjoner. Utviklingen i nettofordringer vil i tillegg avhenge av endringer i verdsettingen av formuesobjekter.

² Fastlands-Norge angir samlede offentlige netto finansinvesteringer fratrukket statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen i Statens pensjonsfond utland.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Finansdepartementet, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Nettofinansinvesteringene summerer opp bidraget til endringer i nettofordringer fra økonomiske transaksjoner, men forklarer ikke fullt ut utviklingen i offentlig sektors nettofordringer. Nettofordringene vil i tillegg avhenge av endringer i markedsverdien på fordringer og gjeld målt i norske kroner, herunder aksjekursgevinster og endret verdi på plasseringer i utlandet som følge av valutakursendringer. Medregnet kapitalen i Statens pensjonsfond og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 6 400 mrd. kroner ved utgangen av 2014. Dette tilsvarer 206 pst. av BNP. Blant europeiske OECD-land foruten Norge er offentlig forvaltnings nettofordringer også positive i Sverige (22 pst. av BNP), Finland (57 pst. av BNP), Estland (30 pst. av BNP) og Luxembourg (46 pst. av BNP).

Offentlige utgifter som andel av BNP benyttes som en indikator for størrelsen på offentlig forvaltning. De offentlige utgiftene i Norge økte som andel av fastlands-BNP under tilbakeslaget i 2009, men har deretter ligget nokså stabilt nær gjennomsnittet for de siste 25 årene, jf. figur 3.6C. Samtidig er sammensetningen av offentlige utgifter noe endret siden 1990. Blant annet er offentlige overføringer til næringslivet mer enn halvert som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien de siste 30 årene, til i overkant av 2 pst. av BNP Fastlands-Norge, mens utgiftene til offentlig tjenesteproduksjon har økt.

Målt som andel av samlet BNP er de offentlige utgiftene noe lavere i Norge enn gjennomsnittet for euroområdet. Dette må ses i sammenheng med at petroleumsvirksomheten gir et ekstraordinært bidrag til BNP i Norge, og en tilsvarende lav utgiftsandel. Over tid vil statens petroleumsinntekter avta. Offentlige utgifter i forhold til samlet BNP undervurderer derfor finansieringsbyrden på lang sikt. Målt som andel av fastlands-BNP framstår de offentlige utgiftene som forholdsvis høye i Norge sammenliknet med nivået i andre land. Offentlige utgifter som andel av BNP for Fastlands-Norge overvurderer imidlertid den langsiktige finansieringsbyrden. Dette skyldes dels at en da ikke tar med finansieringsbidraget fra pensjonsfondet og dels at en ser bort fra muligheten for alternativ anvendelse av de ressursene som nå brukes i petroleumsvirksomheten.

Offentlige utgifter må finansieres. I OECD-landene sett under ett utgjør skatte- og avgiftsinntektene noe over 80 pst. av samlede offentlige inntekter. Andre inntektskilder er bl.a. gebyrinntekter og formuesinntekter. Danmark er det eneste OECD-landet med et høyere skattenivå enn vår fastlandsøkonomi, jf. figur 3.6D som viser utviklingen i skatter og avgifter i prosent av BNP. Til tross for det forholdsvis høye skattenivået har likevel den underliggende veksten i skatteinntektene vært god i Norge, jf. avsnitt 3.1.4.

Ved internasjonale sammenlikninger er det skattenivået i fastlandsøkonomien, som er mest relevant for Norge. Selv om en vesentlig del av inntekten i petroleumsvirksomheten tilfaller staten, er likevel skattenivået i hele økonomien noe lavere enn i fastlandsøkonomien. Årsaken er at inntektene fra statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) tilfaller staten direkte og derfor ikke skattlegges.

Forskjeller i utgifts- og skattenivåer mellom land gjenspeiler ulik arbeidsdeling mellom privat og offentlig sektor. Blant annet har offentlig forvaltning ikke det samme ansvar for alderspensjoner i alle land. I tillegg beskatter ulike land pensjoner og andre overføringer ulikt. De enkelte landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for både offentlige utgifter og inntekter. I tillegg har flere land til dels store strukturelle underskudd i offentlige budsjetter og betydelig gjeld. Over tid må disse landene enten redusere utgiftene eller øke inntektene for å styrke offentlige finanser.

3.2.3 Langsiktige utfordringer for finanspolitikken

Offentlige utgifter må finansieres. De siste fire tiårene har økt bruk av oljeinntekter og god vekst i norsk økonomi bidratt til at det har vært mulig å videreutvikle velferdsordningene uten en tilsvarende økning i skattenivået. Samtidig har utviklingen i befolkningen vært forholdsvis gunstig for offentlige finanser. Dette er nå i ferd med å snu.

¹ Omfatter offentlige utgifter til utdanning, helse, omsorg og overføringer til privatpersoner (herunder alderspensjon, sykepenger og uføretrygd), fratrukket personskatter, merverdiavgift og størsteparten av øvrige avgifter.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå, Eurostat, Statistiska centralbyrån og Danmarks statistik.

I sine befolkningsframskrivinger fra 2012 regner Statistisk sentralbyrå med en tilnærmet dobling av andelen eldre (67 år og over) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder fram mot 2060, jf. figur 3.8A. Tilsvarende utvikling ventes også i de fleste andre industrilandene, og i mange av landene setter dette offentlige finanser under press.

Aldringen av befolkningen må først og fremst ses i sammenheng med at forventet levealder øker. Siden folketrygdloven ble vedtatt i 1967 har forventet levealder ved fødsel steget med knapt 8 år i Norge, med en kraftigere vekst for menn enn for kvinner, jf. figur 3.9. I samme periode er både den formelle og den reelle pensjonsalderen redusert. I middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2012 er det lagt til grunn at forventet levealder ved fødsel vil øke med om lag 6¼ år for menn og 5½ år for kvinner fra 2013 til 2060.

Offentlige ytelser betales i all hovedsak ved skatter og avgifter på inntekter skapt av befolkningen i yrkesaktiv alder, mens barn, ungdom og eldre er netto mottakere, jf. figur 3.8B. Den endrede alderssammensetningen av den norske befolkningen vil dermed svekke finansieringsgrunnlaget for velferdsordningene. Med en videreføring at dagens tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn vil samlet arbeidsinnsats per innbygger reduseres i årene framover, jf. figur 3.8C. Samtidig vil arbeidsinnsatsen i offentlig forvaltning trolig måtte øke betydelig for å dekke det økte behovet for helse- og omsorgstjenester som følger av at andelen eldre vokser.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Aldringen av befolkningen vil også gi en kraftig vekst i utgiftene til alders- og uførepensjoner i folketrygden, mens avkastningen av Statens pensjonsfond utland etter hvert vil begynne å falle som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Med en videreføring av dagens innretning av velferdsordningene vil det på lang sikt bli et gradvis økende behov for inndekning i offentlige finanser. Dette inndekningsbehovet ble i Perspektivmeldingen 2013 anslått til om lag 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060, dersom arbeidstilbudet ikke vokser når levealderen stiger. Det innebærer at inntektene må økes eller utgiftene reduseres for at dagens dekningsgrader og ressursbruk per bruker i offentlige velferdsordninger skal kunne videreføres.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

I Perspektivmeldingen ble inndekningsbehovet i offentlig finanser også illustrert ved et generasjonsregnskap. Dette regnskapet viser hvor mye statens inntekter må økes med nå, for at det nye inntektsnivået og dagens velferdsordninger skal kunne videreføres på varig basis. Generasjonsregnskapet tilsvarer den såkalte S2-indikator som EU-kommisjonen bruker for å illustrere inndekningsbehovet i det enkelte EU-land.2 I Nasjonalbudsjettet 2014 ble inndekningsbehovet målt ved S2-indikatoren beregnet til 3½ pst. av BNP Fastlands-Norge. Siden den nødvendige innstrammingen i budsjettet tas allerede nå, er inndekningsbehovet målt på denne måten mindre enn ved den tradisjonelle indikatoren, der tilpasningene i budsjettet tas gradvis etter hvert som problemene melder seg.

Kapitalen i Statens pensjonsfond utland har utviklet seg noe sterkere enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2013. Finansieringsbidraget fra fondet i 2060 anslås nå til vel 6 pst. av BNP Fastlands-Norge, som er knapt ½ prosentenhet høyere enn til Perspektivmeldingen. Dette reduserer isolert sett inndekningsbehovet i offentlige finanser. En viss økning i bruken av oljeinntekter over budsjettet trekker i motsatt retning. Finansdepartementet sikter mot å legge fram oppdaterte beregninger av de langsiktige utfordringene for offentlige finanser i Nasjonalbudsjettet 2015.

Langsiktige budsjettframskrivinger bygger på forutsetninger og usikre anslag for utviklingen i en rekke størrelser. Betydningen av valg av forutsetninger ble i Perspektivmeldingen illustrert ved alternative forløp for bl.a. olje- og gasspriser, avkastningen på plasseringene i pensjonsfondet, tilgangen på arbeidskraft og utviklingen i produktivitet, jf. figur 3.11.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Utviklingen i priser på petroleumsprodukter og størrelsen på olje- og gassreservene har betydning for statens framtidige inntekter fra petroleumsvirksomheten. Siden utvinningen på norsk sokkel startet tidlig på 1970-tallet har prisen på råolje svingt mye. I Perspektivmeldingen ble det illustrert hvordan 25 pst. lavere eller høyere petroleumspriser påvirker utviklingen i offentlige finanser. Disse beregningene viste at behovet for inndekning i offentlige finanser, målt som andel av fastlands-BNP, ville endres med pluss/minus 2 prosentpoeng.

Den framtidige avkastningen i Statens pensjonsfond utland har betydning for bidraget til finansiering fra fondet og dermed også for bærekraften i offentlige finanser. Med en gjennomsnittlig årlig realavkastning på henholdsvis 3 pst. og 5 pst. vil behovet for inndekning i offentlige finanser i 2060 endres med om lag pluss/minus 2 pst. av fastlands-BNP sammenliknet med referanseforløpet. Virkningen vil bli noe sterkere dersom det tar tid før uttaket fra fondet justeres i takt med den endrede avkastningen. Dette understreker viktigheten av å holde fast ved målet for investeringene i Statens pensjonsfond utland, som er å oppnå høyest mulig internasjonal kjøpekraft av kapitalen over tid med et moderat nivå på risiko.

Over tid er utviklingen i produktiviteten avgjørende for velstandsnivået i samfunnet. Økt produktivitet i næringslivet har imidlertid begrenset betydning for bærekraften i offentlige finanser. Selv om høyere produktivitet gir høyere skatteinntekter, motvirkes dette av at også lønnsnivået i hele økonomien trekkes opp. Dette gir økte utgifter til lønn og pensjon på offentlige budsjetter. Samtidig reduseres betydningen av overføringene fra Statens pensjonsfond utland som finansieringskilde, fordi kapitalen i fondet ikke øker i takt med produktivitet og lønn.

Med strammere offentlige budsjetter øker betydningen av å få mest mulig igjen for hver krone. Dersom produktiviteten innenfor offentlig tjenesteproduksjon øker, vil reduksjonen i utgiftsveksten kunne bli betydelig. Dersom vi for eksempel skulle klare å øke produktivitetsveksten med ¼ prosentenhet hvert år, og ta gevinsten ut i lavere kostnader og ikke i bedring av tjenestetilbudet, så ville inndekningsbehovet kunne reduseres med 3¾ pst. av BNP for Fastlands-Norge fram mot 2060. Samtidig er utdanning, helse og pleie- og omsorg arbeidsintensiv virksomhet, fordi direkte kontakt mellom tjenesteyter og mottaker er vesentlig. Det kan begrense muligheten for å redusere bruken av arbeidskraft i disse sektorene ved hjelp av ny teknologi uten at det går utover kvaliteten på tjenestene. En slik begrensning vil gjelde uavhengig av om tjenestene utføres i privat eller offentlig regi.

Analysene i Perspektivmeldingen illustrerer at arbeidsinnsatsen til befolkningen er av stor betydning for både verdiskapingen i økonomien og bærekraften i offentlige finanser. Et viktig formål med pensjonsreformen er å styrke insentivene til å delta i arbeidsmarkedet. Slike virkninger er ikke innarbeidet i referanseforløpet i meldingen der dagens tilknytning til arbeidsmarkedet for ulike befolkningsgrupper etter alder, kjønn og landbakgrunn føres videre. På den annen side tas det heller ikke hensyn til faktorer som over tid kan bidra til å dempe veksten i arbeidstilbudet.

De nederste stolpene i figur 3.11 illustrerer betydningen av alternative forutsetninger om utviklingen i arbeidstilbudet. I alternativet med økt sysselsetting er det lagt til grunn økt arbeidsinnsats i tråd med Statistisk sentralbyrås anslag for hvordan reformen av alderspensjonen kan påvirke tilgangen på arbeidskraft. Utførte timeverk i 2060 er i dette alternativet 8 pst. høyere enn i Perspektivmeldingens referanseforløp. I alternativet med lavere arbeidstid er det lagt til grunn at den nedgangen i gjennomsnittlig arbeidstid vi har observert siden 1990, fortsetter. Ved en slik utvikling kan utførte timeverk i 2060 bli 10½ pst. lavere enn i referanseforløpet. I alternativet med økt arbeidstilbud reduseres behovet for inndekning fram mot 2060 til 2 pst. av fastlands-BNP. Motsatt vil en fortsatt reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid øke inndekningsbehovet med 5 prosentenheter til 11 pst. av fastlands-BNP i 2060. Dette illustrerer at bærekraften i velferdsordningene i vesentlig grad avhenger av hvor godt vi lykkes med å sikre høy yrkesdeltaking og arbeidsinnsats i årene framover.

Yrkesdeltakingen i Norge er høy i internasjonal sammenheng, men fortsatt lavere enn for eksempel på Island. Dersom yrkesdeltakingen i Norge økte til samme nivå som på Island, ville det langt på vei være tilstrekkelig til å bringe offentlige budsjetter i balanse fram mot 2060. Samtidig er gjennomsnittlig arbeidstid lavere i Norge enn i de fleste andre land. Dersom den gjennomsnittlige arbeidstiden i Norge kom opp på samme nivå som i Sverige, ville det vært mer enn tilstrekkelig til å bringe offentlige budsjetter i balanse fram mot 2060.

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser i tiårene framover kan ikke møtes ved større skatteøkninger uten betydelig risiko for at skattegrunnlagene påvirkes i negativ retning. Mens økt beskatning av arbeid kan redusere arbeidstilbudet, kan høyere skatt på kapitalavkastning redusere skattegrunnlaget ved å gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge. Sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag har trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk økonomi. Det nære økonomiske samkvemmet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet. Det norske skattenivået er i dag også relativt høyt i europeisk sammenheng, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.2. I sin siste landrapport om Norge anbefalte OECD en reduksjon i det norske skattenivået. Regjeringen er enig i at lavere skattenivå vil legge til rette for økt verdiskaping.

¹ Tallene er korrigert for forvaltningsreformen i 2010.

² Reduksjon i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføring av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunen til staten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

3.3 Kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Sentrale utviklingstrekk

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. I 2013 tilsvarte kommunesektorens inntekter 18 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, mot vel 16 pst. i 2002. Arbeidsinnsatsen i kommunesektoren utgjorde i 2013 i underkant av 16 pst. av samlet antall utførte timeverk. Målt i antall sysselsatte personer er kommunesektorens andel noe høyere, nesten 20 pst. Dette skyldes en forholdsvis stor andel deltidsansatte i sektoren. I underkant av 2/3 av alle sysselsatte i offentlig forvaltning er sysselsatt i kommunene.

Den gjennomsnittlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter de siste ti årene anslås til 2,8 pst. per år. Den kommunale prisdeflatoren er for samme periode anslått til i gjennomsnitt 3,8 pst. per år. Denne deflatoren er beregnet fra kostnadssiden med lønn som viktigste enkeltkomponent, og fanger således ikke opp produktivitetsvekst i kommunal tjenesteproduksjon.

Det har vært en betydelig vekst i aktiviteten i kommunesektoren de siste ti årene, jf. figur 3.12B. I gjennomsnitt har aktiviteten i kommunesektoren økt med 1,9 pst. per år, mens antall sysselsatte i sektoren har økt med 75 000 personer for perioden sett under ett. Etter særlig høy vekst i aktiviteten i perioden 2006–2009, har utviklingen vært mer moderat de siste fire årene. Forløpet for realinvesteringene har bidratt til denne avdempingen. Ifølge foreløpige nasjonalregnskapstall økte realinvesteringene i kommuneforvaltningen med 0,6 pst. fra 2012 til 2013, etter svak nedgang de tre foregående årene. Investeringene ligger fortsatt på et høyt nivå som andel av inntektene. Sysselsettingen i kommuneforvaltningen økte med 7 400 personer i 2013. Som følge av flere deltidsstillinger, økte antall årsverk i fjor med 6 000.

Boks 3.3 Kommunesektorens inntekter i 2014

Virksomheten i kommunesektoren styres i hovedsak ved de inntektsrammene som Stortinget fastsetter i forbindelse med de årlige statsbudsjettene. Kommuner og fylkeskommuner har selv ansvar for å tilpasse sin ressursbruk og tjenesteproduksjon til de fastsatte inntektsrammene, gitt gjeldende lover og regelverk. Det innebærer at kommunene og fylkeskommunene må foreta nødvendige prioriteringer mellom ulike oppgaver og utnytte ressursene effektivt. Samtidig har staten et overordnet ansvar for at det er samsvar mellom de oppgaver kommunesektoren pålegges og de ressurser som gjøres tilgjengelige.

Kommunesektorens samlede inntekter i 2014 anslås nå til om lag 422 mrd. kroner. Statlige bevilgninger til kommunene til arbeidet med flyktninger, personer med opphold på humanitært grunnlag og asylsøkere er da holdt utenom. Om lag tre fjerdedeler av inntektene er frie inntekter. De frie inntektene består dels av skatteinntekter og dels av rammetilskudd fra staten, jf. figur 3.13. I tillegg mottar kommunene øremerkede tilskudd fra staten. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som hovedregel skal være forbeholdt viktige nasjonale satsingsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som et lite utvalg av kommunene har ansvar for. Øremerkede tilskudd utgjør knapt 5 pst. av de samlede inntektene. Videre utgjør kommunesektorens gebyrinntekter og andre inntekter om lag 15 pst., mens tilskudd fra staten under ordningen for momskompensasjon utgjør knapt 5 pst.

Kilde: Finansdepartementet.

Basert på foreløpige KOSTRA-tall fra Statistisk sentralbyrå kan netto driftsresultatet for kommunesektoren som helhet anslås til 2,9 pst. av inntektene i 2013, mot 3,1 pst. i 2012. For kommunene utenom Oslo anslås netto driftsresultat til 2,4 pst. i 2013, ned fra 2,6 pst. året før. For fylkeskommunene anslås netto driftsresultatet til 6,0 pst., opp fra 5,2 pst. i 2012. Inkludert kommunale og fylkeskommunale foretak, samt interkommunale selskap, var netto driftsresultatet i 2013 vel 3 pst.

Ifølge Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultatet for kommunesektoren sett under ett svare til om lag 3 pst. av driftsinntektene som gjennomsnitt over tid, for at sektoren skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. Gjennomsnittet for tiårsperioden 2004–2013 var på 2,9 pst. Fra og med 2014 skal kommunenes inntekter fra momskompensasjon ved investeringer føres på investeringsregnskapet istedenfor på driftsregnskapet. Det vil isolert sett trekke ned kommunenes netto driftsresultat, samtidig som kommunenes behov for å sette av midler på driftsbudsjettet til investeringer reduseres. TBU vil i løpet av året gjøre en ny vurdering av anbefalt nivå på netto driftsresultatet i kommunesektoren.

Kilde: Finansdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Ved beregning av netto driftsresultat er det de beregnede pensjonskostnadene, og ikke de løpende pensjonspremiene, som inngår. Selv om de samlede pensjonskostnadene (inklusive amortisering) var noe høyere enn de betalte pensjonspremiene i 2013, har det i flere år vært motsatt. Forskjellen mellom premier og kostnader gjennom denne perioden har sitt motstykke i et betydelig akkumulert premieavvik i sektorens balanse. Ved utgangen av 2013 utgjorde dette premieavviket 27,7 mrd. kroner. Premieavvik skal bygges ned over maksimalt 10 år (15 år for avvik som oppsto før 2011), i takt med at det kostnadsføres i regnskapene med samme nominelle beløp hvert år, jf. nærmere omtale i boks 3.4.

Boks 3.4 Kommunenes pensjonskostnader

Pensjon er kommunenes eget ansvar som arbeidsgiver. De betalte pensjonspremiene i kommunesektoren kan svinge betydelig fra år til år. I 2002 ble det derfor innført et skille i kommuneregnskapene mellom betalte pensjonspremier og de (beregnede) pensjonskostnadene som belastes årets regnskap. Forskjellen mellom pensjonskostnader og pensjonspremier, det såkalte premieavviket, føres i balansen og kostnadsføres (amortiseres) over ett eller flere år. Fram til 2010 kunne kommuner og fylkeskommuner amortisere et premieavvik over 15 år, med samme nominelle beløp hvert år. I 2011 ble nedbetalingstiden for nye premieavvik redusert til 10 år, og i Kommuneproposisjonen for 2015 varsles det en ytterligere reduksjon til 7 år fra og med 2015. Den enkelte kommune og fylkeskommune kan imidlertid velge å føre hele premieavviket i regnskapet for det påfølgende året.

Den blå linjen i figur 3.15 viser hvordan kommunesektorens kostnader til amortisering har utviklet seg siden 2002. I 2013 utgjorde disse kostnadene 3,2 mrd. kroner. Siden det enkelte års premieavvik kostnadsføres med et fast årlig beløp, vil beløpet for dette premieavviket ikke øke fra år til år. Etter hvert som premieavvikene er ferdig kostnadsført i regnskapene, vil den samlede amortiseringskostnaden gå ned. Dette er illustrert ved de røde søylene i figuren. Søylene viser beregnet utvikling i amortiseringskostnadene gitt premieavvikene fram til og med 2013. Ved beregningen er det som en teknisk forutsetning lagt til grunn at alle kommuner kostnadsfører premieavvikene over det maksimalt antall tillatte år. Det antas dermed at premieavviket i 2002 betales ned med et likt beløp i de 15 årene fra 2003 til 2017, og amortiseringskostnaden for denne delen av avviket faller dermed til null fra og med 2018. Etter hvert som premieavvikene blir ferdig kostnadsført, vil amortiseringskostnaden avta. I 2025 vil de samlede premiene for perioden 2002–2013 være ferdig kostnadsført i regnskapene.

Som det framgår av figur 3.15 har de faktiske kostnadene til amortisering vært noe høyere enn det som ligger til grunn for regneeksempelet. Dette gjenspeiler at enkelte kommuner kostnadsfører hele premieavviket påfølgende budsjettår. Siden en større del av premieavvikene allerede er kostnadsført, vil amortiseringskostnadene i årene framover bli litt lavere enn det som følger av regneeksempelet.

¹ Basert på premieavvik for 2002 til og med 2013. Det er teknisk lagt til grunn at at alle kommuner kostnadsfører premieavvikene over det maksimalt tillatte antall år.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kommunesektorens nettofinansinvesteringer framkommer som samlede inntekter minus samlede utgifter. I de samlede utgiftene er utgifter til realinvesteringer medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Netto finansinvesteringene i kommunesektoren anslås ut fra foreløpige tall til om lag -18 mrd. kroner i 2013, tilsvarende -4,3 pst. av inntektene, jf. figur 3.14B. Det er om lag samme nivå som i 2012. De store negative netto finansinvesteringene må ses i sammenheng med det høye nivået på bruttoinvesteringene i sektoren.

Høy opplåning de siste årene har bidratt til at nettogjelden i kommunesektoren har økt til om lag 44 pst. av inntektene. Det er hele 25 prosentenheter høyere enn for ti år siden.

Imidlertid er ikke alle lån belastende for kommuneøkonomien. En del lån er knyttet til gebyrbelagte tjenester, der økte avdrag og renteutgifter vil finansieres gjennom økte kommunale gebyrer. I tillegg dekker staten rentekostnader og noen avdrag på skole-, kirke- og sykehjemsinvesteringer og transporttiltak i fylkene. Fratrukket disse delene av kommunesektorens gjeld, kan den gjenværende gjelden ved utgangen av 2013 anslås til om lag 29 pst. av inntektene, mot 5 pst. for ti år siden. Gjeldsgraden varierer imidlertid betydelig mellom kommunene. I 2012 utgjorde den delen av gjelden som belaster kommuneøkonomien over 50 pst. av inntektene i vel 90 kommuner, og for knapt 20 av disse var gjeldsgraden over 75 pst.

Kommunene hadde ved utgangen av 2012 gitt garantier for lån på til sammen 21 mrd. kroner, mens tilsvarende tall for fylkeskommunene var knappe 30 mrd. kroner. Totalt sett tilsvarte garantiene knappe 13 pst. av inntektene i sektoren. For fylkeskommunene var garantiene i hovedsak for lån til bompengeselskap, mens de for kommunene bl.a. var for lån til vann, avløp og renovasjon. Garantiforpliktelsene kommer i tillegg til gjelden omtalt ovenfor.

Antall kommuner i ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll) har holdt seg på et nivå rundt 50 kommuner de siste fem årene etter å ha falt fra i underkant av 120 registrerte kommuner i andre halvår 2004. Per 8. mai var det 50 kommuner og ingen fylkeskommuner i registeret. Kommuner og fylkeskommuner som er registrert i ROBEK, må ha godkjenning fra Kommunal- og regionaldepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak og langsiktige leieavtaler.

3.3.2 Kommuneforvaltningens inntekter i 2014

Saldert budsjett for 2014 ble anslått å innebære en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på 7,3 mrd. kroner, sammenliknet med beregnet inntektsnivå for 2013 i Revidert nasjonalbudsjett 2013. De frie inntektene ble anslått å øke reelt med knapt 5,5 mrd. kroner, jf. tabell 3.6. Anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2013 ble samtidig anslått 1,8 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett 2013, mens den kommunale deflatoren for 2014 ble oppjustert fra 3,0 til 3,1 pst. Målt ut fra oppdatert anslag på regnskap for 2013 ble veksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2014 anslått til 5,4 mrd. kroner, mens realveksten i frie inntekter ble anslått til 3,6 mrd. kroner.

Siden saldert budsjett for 2014 har det kommet ny informasjon av betydning for kommunesektorens inntekter i 2013 og 2014. Foreløpige regnskapstall for 2013 viser at inntektene fra skatt på inntekt og formue ble 0,5 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i fjor høst. Det trekker isolert sett i retning av en tilsvarende nedjustering for 2014. Skatteinngangen til og med mars i år, samt noe lavere anslått lønnsvekst i 2014, trekker i retningen av at inntektene fra skatt på inntekt og formue kan bli ytterligere noe lavere enn dette. Samlet sett anslås nå inntektene fra skatt på inntekt og formue i 2014 å bli 1,2 mrd. kroner lavere enn lagt til grunn i tilleggsproposisjonen og saldert budsjett.

Ifølge foreløpige regnskapstall beløp kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt seg til 8,9 mrd. kroner i 2013, som er 0,8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Også kommunesektorens inntekter fra gebyrer ble ifølge de foreløpige regnskapstallene 0,8 mrd. kroner høyere enn anslått. Anslagene for nivået på kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt og gebyrer i 2014 er oppjustert tilsvarende. De øremerkede overføringene i 2013 ble ifølge foreløpige regnskapstall knapt 0,2 mrd. kroner høyere enn anslått i tilleggsproposisjonen for 2014. Den største oppjusteringen er knyttet til ressurskrevende tjenester.

For 2013 er anslaget for prisstigningen i kommunal tjenesteproduksjon (den kommunale kostnadsdeflatoren) oppjustert med 0,6 prosentenheter. Oppjusteringen må ses i sammenheng med høyere konsumpriser og sterkere lønnsvekst enn lagt til grunn i fjor høst, samt innarbeiding av økte pensjonskostnader i forhold til lønn. For 2014 er anslaget for deflatoren nedjustert med 0,1 prosentenheter, noe som skyldes at anslått lønnsvekst for 2014 er satt ned fra 3,5 til 3,3 pst. Lavere kostnadsvekst bidrar isolert sett til å trekke opp realinntektsveksten i 2014 med om lag 0,4 mrd. kroner.

Samlet sett anslås nå realveksten i kommunesektorens inntekter litt lavere enn i fjor høst. Kommunesektorens samlede inntekter anslås å øke med 5,1 mrd. 2014-kroner fra 2013 til 2014, mens realveksten i frie inntekter anslås til 3,2 mrd. kroner. Sammenliknet med saldert budsjett er realveksten i både samlede og frie inntekter i 2014 nedjustert med 0,4 mrd. kroner. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at inntektene fra skatt på alminnelig inntekt er nedjustert, mens nedjustering av deflatoren trekker i motsatt retning. De beregnede merutgiftene for kommunesektoren i 2014 som følge av befolkningsutviklingen er imidlertid nedjustert om lag like mye som veksten i inntektene. Kommunenes samlede handlingsrom er dermed i liten grad endret.

I kommuneproposisjonen for 2015 varsles det en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2015 på i størrelsesorden 4½ til 5 mrd. kroner. Det legges opp til at mellom 4,2 og 4,5 mrd. kroner av veksten kommer i form av frie inntekter. Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for styrking av det kommunale tjenestetilbudet, både i omfang og kvalitet. I tillegg er det rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Dersom kommunesektoren klarer å ta ut effektiviseringspotensialet i sektoren, vil det kommunale tjenestetilbudet kunne styrkes utover det som følger av inntektsveksten. Regjeringen har klare forventninger til at det i kommunesektoren arbeides kontinuerlig med å forenkle, fornye og forbedre tjenestene.

3.4 Pengepolitikken

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken er gjengitt i boks 3.5.

Styringsrenten er Norges Banks viktigste virkemiddel og renten kan endres raskt dersom utsiktene for den økonomiske utviklingen tilsier det. Styringsrenten ble satt ned med 0,25 prosentenheter til 1,5 pst. i mars 2012 og har deretter blitt holdt på dette nivået. Ifølge Norges Banks rentebane fra mars i år vil styringsrenten holdes på dagens nivå fram mot sommeren 2015, for deretter gradvis å bli satt opp til rundt 2½ pst. mot slutten av 2017. Norges Bank anslår at inflasjonen vil ligge noe under inflasjonsmålet på 2,5 pst. de nærmeste årene. I hovedstyrets begrunnelse for rentebeslutningen i mai står det bl.a. at «hjemme og ute i hovedsak vært i tråd med anslagene fra mars. En samlet vurdering av ny informasjon og risikobildet tilSiden forrige rapport har bankene satt ned sine utlånsrenter og boligprisene har økt noe mer enn ventet. På den andre siden har de forventede styringsrentene ute falt. For øvrig har den økonomiske utviklingen sier at styringsrenten holdes uendret ved dette møtet».

Styringsrentene ute forventes å holde seg lave i lang tid framover. Den europeiske sentralbanken (ESB) reduserte styringsrenten med 0,25 prosentenheter til 0,25 pst. på rentemøtet i november, det laveste nivået noensinne. ESB har siden høsten 2008 gjennom auksjoner latt banker og andre finansinstitusjoner låne ubegrenset til en rente lik styringsrenten og med løpetid på opptil tre år. Inflasjonen i euroområdet er for tiden lavere enn inflasjonsmålet på 2 pst. ESB har uttalt at banken følger utviklingen nøye og vil vurdere nye tiltak om nødvendig. Sentralbanken i USA (Fed) har siden desember 2008 holdt styringsrenten i et intervall fra 0 til ¼ pst. Anslag fra de ulike komitemedlemmene i Fed viser at de fleste venter at renten i USA vil holde seg lavere enn 2 pst. til 2016. Også sentralbankene i Storbritannia og Sverige ventes å holde styringsrentene lave i lang tid framover.

Kilde: Macrobond.

Risikopåslagene i pengemarkedet har falt markert siden høsten 2011. Dette har bidratt til lavere innlånskostnader for bankene. Bankenes utlånsrenter til husholdninger og foretak har imidlertid ikke blitt redusert tilsvarende, selv om noen lånerenter er blitt satt litt ned de siste månedene. Sett i et historisk perspektiv er rentemarginene til bankene på et høyt nivå. Dette må ses i sammenheng med at bankene nå bedrer sin kapitaldekning i tråd med nye kapitalkrav.

Den lave renten ute spiller inn på Norges Banks avveiinger i rentesettingen, siden en høyere rente i Norge enn i andre land kan slå ut i sterkere krone og omvendt. Etter gjennomgående å ha styrket seg de siste ti årene, svekket kronen seg markert gjennom fjoråret. Så langt i år har kronen styrket seg noe igjen. Målt ved konkurransekursindeksen er kronen nå 2¾ pst. svakere enn gjennomsnittlig nivå i fjor, og ½ pst. svakere enn gjennomsnittet for de siste ti årene. Utviklingen i kronen påvirker både inflasjonen, produksjonen og sysselsettingen. Svekkelsen av kronen det siste året bidrar til høyere vekst i konsumprisene og noe bedret lønnsomhet for de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv. Lønnskostnadene i norsk industri er imidlertid høye sammenliknet med nivået hos våre handelspartnere. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken kan vi lette presset på kronekursen og konkurranseutsatt sektor. Også innrettingen av finanspolitikken kan ha konsekvenser for utviklingen i kronekursen og finans- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi.

Det er i denne meldingen teknisk lagt til grunn at pengemarkedsrentene vil utvikle seg i tråd med markedsaktørenes forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminrentene i begynnelsen av mai. Dette innebærer en gjennomsnittlig tremåneders pengemarkedsrente på 1,7 pst. i år, om lag det samme som i fjor. Tilsvarende er det lagt til grunn at kronekursen vil utvikle seg i tråd med prisingen i terminvalutamarkedet i begynnelsen av mai. Målt ved konkurransekursindeksen innebærer dette en svekkelse på 4,6 pst. i år. Kronekursen påvirkes av en rekke forhold, og det knytter seg erfaringsmessig betydelig usikkerhet til anslag for kursutviklingen framover i tid.

Renten på norske ti års statsobligasjoner var i midten av mai på 2,8 pst. Renten er rundt ¾ prosentenheter høyere enn for ett år siden, men sett i et historisk perspektiv er den fortsatt lav. Den lave renten må ses i sammenheng med lave lange renter i andre land og med at norske statsobligasjoner anses som en sikker investering, i en situasjon der det fortsatt er uro knyttet til bærekraften i offentlige finanser i flere andre land.

3.5 Finansiell stabilitet

Finansielle markeder spiller en viktig rolle i moderne økonomier, og det er en sterk gjensidig avhengighet mellom realøkonomien og det finansielle systemet. Problemer i finanssektoren har negative konsekvenser for realøkonomien, og problemer i realøkonomien har negative virkninger for bankene. Velfungerende og solide banker er avgjørende for vekstevnen og stabiliteten i en økonomi. Dette illustreres ikke minst av økonomiske tilbakeslag som gjerne har vært verst når de kommer i kjølvannet av problemer i bankene. Regningen for finansielle kriser må som oftest bæres av skattebetalerne i det landet der krisen oppstår, og av samfunnet mer generelt som følge av konsekvensene for realøkonomien.

Mange land i Europa har i årene etter den internasjonale finanskrisen opplevd dype økonomiske tilbakeslag og økt arbeidsledighet. Krevende krisetiltak og reformprosesser har vært igangsatt for å motvirke problemene. Utviklingen har nå snudd til det bedre, selv om veksten de fleste steder er moderat i forhold til det en opplevde før finanskrisen. Særlig markert har omslaget vært i Storbritannia. Bedring i finansmarkedene og lavere risikopåslag i markedsrentene har bidratt til omslaget.

For å redusere risikoen for problemer i finanssektoren og realøkonomien legges det stor vekt på å fremme soliditet, likviditet og god adferd gjennom offentlig regulering og myndighetstilsyn. Siden våren 2010 har EU satt i verk en rekke tiltak for å motvirke finans- og gjeldskrisen. Dette vil kunne bidra til styrket finansiell stabilitet i euroområdet, EU og EØS.

Arbeidet i EU for å styrke finanssektoren har foregått i to parallelle spor. Det ene sporet har gått ut på å etablere et felles rammeverk for finanssektoren i det indre marked (Single Rulebook). De tre sentrale elementene i dette felles rammeverket er kapitalkravsregelverket (CRR/CRD IV), innskuddsgarantidirektivet (DGSD) og krisehåndteringsdirektivet (BRRD). Det meste av dette nye regelverket er EØS-relevant, men ikke tatt inn i EØS-avtalen ennå.

Det andre sporet i EU er arbeidet for å etablere en bankunion, primært for euroområdet. Øvrige EU-land har adgang til å slutte seg til. Bankunionen består av et felles banktilsyn med den europeiske sentralbanken (ESB) som ansvarlig tilsynsmyndighet for bankene i de landene som inngår i unionen, samt en felles kriseløsningsmekanisme for banksektoren. Både felles tilsyn og felles kriseløsningsmekanisme skal være operative fra kommende årsskifte. Bankunionen er ikke åpen for Norge og de andre EØS/EFTA-statene, og regelverket som etablerer bankunionen er ikke EØS-relevant. Men dersom en slik styrking av samarbeidet mellom eurolandene bidrar til økt tillit og større finansiell stabilitet i euroområdet, vil det være positivt for den økonomiske utviklingen i hele Europa.

Nytt europeisk tilsynssystem – norsk deltakelse

Med virkning fra 1. januar 2011 etablerte EU en ny felles tilsynsstruktur på finansmarkedsområdet. Det er opprettet tre mikrotilsyn for hhv. banksektoren (EBA), pensjons- og forsikringssektoren (EIOPA) og verdipapirsektoren (ESMA), og et makrotilsyn (ESRB). Styrkingen av tilsynet på fellesskapsnivå var begrunnet med erfaringene fra finanskrisen, hvor svakheter i nasjonale tilsyn ble avdekket. De tre mikrotilsynene har fått en sentral rolle i å utvikle nye regler og retningslinjer på finansområdet, i tillegg til at de har fått en overnasjonal karakter ved at de på enkelte avgrensede områder kan fatte vedtak som er bindende både for nasjonale tilsynsmyndigheter og dessuten for enkeltinstitusjoner i medlemslandene.

Forordningene som oppretter det nye tilsynssystemet, er som kjent foreløpig ikke innlemmet i EØS-avtalen. EØS/EFTA-statene og Kommisjonen har siden 2010 arbeidet for å finne en akseptabel EØS-tilpasning. Kommisjonens holdning gjenspeiler et ønske om effektive virkemidler for å sikre homogen håndhevelse i tillegg til homogent regelverk i hele EØS-området. Norske myndigheters utgangspunkt er for det første å sikre Norge og de andre EØS/EFTA-statene en så god og bred deltakelse som mulig i ESRB og de tre tilsynsmyndighetene. Finanstilsynet deltar inntil videre som observatør i mikrotilsynene på ad-hoc basis. Norges Bank og Finanstilsynet deltar også inntil videre som observatør i den sentrale undergruppen i ESRB. Slik deltakelse gir viktig informasjon og mulighet for å påvirke utvikling av regelverk og tilsynspraksis.

For det annet er det viktig å finne en EØS-tilpasning til den overnasjonale kompetansen som er tillagt tilsynene, som ivaretar hensynet til EØS-avtalens topilarstruktur og våre konstitusjonelle rammer. Av hensyn til de prinsippene som hittil har vært lagt til grunn for EØS-samarbeidet, søkes det å finne en løsning som kan behandles av Stortinget etter prosedyren i Grunnloven § 26 annet ledd. Inntil det er funnet en løsning, er det ikke mulig å ta inn i EØS-avtalen de rettsaktene som etablerer tilsynene, og heller ikke nye rettsakter på finansmarkedsområdet som gir tilsynene ytterligere kompetanse til å treffe vedtak direkte overfor foretak. Dersom saken forblir uløst, vil det etter hvert kunne bli vanskelig å opprettholde et velfungerende EØS-samarbeid for finansielle tjenester. Det er av stor betydning for Norge å få dette på plass så raskt som mulig.

Det nye innskuddsgarantidirektivet

Nytt innskuddsgarantidirektiv ble vedtatt i EU i midten av april. Harmoniseringen fra 2009-direktivet av dekningsnivået for nasjonale innskuddsgarantiordninger til 100 000 euro er videreført i det nye direktivet, men det er gitt en overgangsperiode frem til utgangen av 2018 for land med høyere dekning enn 100 000 euro. I praksis er dette en egen overgangsordning bare for Norge. For oppbygging av fond og utbetalingstid er det i direktivet gitt en overgangstid på ti år. Det er derfor først etter ti år at innskuddsgarantisystemet er harmonisert i EU.

Innskuddsgarantidirektivet legger kompetanse til tilsynsmyndigheten EBA som innebærer at det ikke kan tas inn i EØS-avtalen før det er funnet en generell EØS-tilpasning til EUs finanstilsynsmyndigheter. Etter at det er funnet en løsning på tilsynsbyråsaken, vil vi arbeide overfor EU med hvordan innskuddsgarantidirektivet skal innpasses i EØS-avtalen. Som også opplyst i Finansmarknadsmeldinga 2013, vil departementet holde Stortinget orientert om utviklingen i denne saken og arbeidet videre.

Nye regler for krisehåndtering av banker

I desember 2013 ble det oppnådd politisk enighet om nytt krisehåndteringsdirektiv. Europaparlamentet vedtok formelt direktivet ved første gangs behandling i plenumsmøtet 15. april. Rådet traff et formelt vedtak 6. mai 2014. Direktivet skal gjennomføres i EU innen 1. januar 2015. Dette direktivet stiller felles krav til nasjonale ordninger i alle EU-landene. Direktivet må ikke forveksles med Bankunionens kriseløsningsmekanisme. Landene som er med i euroområdet, samt de landene som går frivillig med i bankunionen, må både gjennomføre direktivet og forholde seg til den felles kriseløsningsmekanismen.

Krisehåndteringsdirektivet pålegger de enkelte medlemsstatene å etablere et nærmere angitt regelverk for krisehåndtering. Alle banker skal organiseres på en måte som gjør at hele eller deler av virksomheten enkelt lar seg avvikle, og de skal pålegges å utarbeide beredskapsplaner med konkrete og gjennomførbare tiltak for håndtering av finansielle krisesituasjoner. Reglene skal gi nasjonale myndigheter mulighet til å sette minimumskrav til institusjonenes evne til å absorbere tap, og til å gripe inn tidlig i kriser. Nasjonale krisehåndteringsmyndigheter skal utarbeide avviklingsplaner for finansinstitusjoner med hovedsete i hjemlandet. Bankene skal i løpet av 10 år finansiere oppbygging av nasjonale krisehåndteringsfond som skal svare til 1 pst. av garanterte innskudd. Regler om nedskriving og omgjøring av lånekapital til egenkapital («bail-in»), skal bidra til at aksjonærer og kreditorer bærer tap av opp til 8 pst. av fordringene før krisehåndteringsfondet eller eventuelt offentlige midler brukes. Innskudd opp til 100 000 euro skal ikke kunne «bailes inn». Innskudd over dette fra fysiske personer og fra små og mellomstore foretak skal ha fortrinnsrett fremfor andre kreditorers fordringer.

Direktivet antas å være EØS-relevant. Banklovkommisjonen utreder norsk regelverk på området. Direktivet legger kompetanse til EBA, noe som innebærer at det ikke kan tas inn i EØS-avtalen før det er funnet en generell EØS-tilpasning til EUs finanstilsynsmyndigheter.

Kapitalkrav

EUs nye kapitalkravsregelverk trådte i kraft 1. januar 2014. Dette regelverket er EØS-relevant, men er ikke tatt inn i EØS avtalen ennå, jf. at også dette regelverket tillegger tilsynsbyråene i EU kompetanse. Selv om det nye regelverket ikke er tatt inn i EØS-avtalen ennå, har norske myndigheter innført nye og strengere lovkrav til kapital til bankene i Norge, basert på de nye EU-reglene. Det arbeides videre med utforming av internasjonale anbefalinger og krav knyttet til uvektet egenkapital og likviditetsregler.

Utviklingen i norsk økonomi har bidratt til gode resultater og høy inntjening i norske finansinstitusjoner, og særlig bankene. Nye soliditetskrav for banker fases nå gradvis inn. Det er lettere å styrke soliditeten i gode økonomiske tider. Hvis norske banker fortsetter å styrke sin soliditet i samme takt som i de senere årene, vil de greit nå de nye kapitalkravene. Finansdepartementet arbeider nå med å gjennomføre de øvrige nye bestemmelsene i EUs nye regelverk om kapital.

Kilde: Finanstilsynet.

Finansdepartementet skal hvert kvartal fatte beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen, etter råd fra Norges Bank. Finansdepartementet besluttet 12. desember 2013 at banker, finansieringsforetak og morselskap i finanskonsern som ikke er forsikringskonsern, skal ha en motsyklisk kapitalbuffer bestående av ren kjernekapital som skal utgjøre ett prosentpoeng, i tråd med råd fra Norges Bank. Finanstilsynet har sluttet seg til Norges Banks råd. Kravet skal gjelde fra 30. juni 2015. Den 4. april 2014 besluttet Finansdepartementet at nivået på den motsyklisk kapitalbufferen holdes uendret, i tråd med råd fra Norges Bank. Utviklingen i boligmarkedet er en viktig del av beslutningsgrunnlaget for pålegget om bruk av motsyklisk kapitalbuffer.

Formålet med den motsykliske kapitalbufferen er å gjøre bankene mer solide og robuste overfor utlånstap. Det vil dempe faren for at bankene skal redusere sin kredittgivning i en nedgangskonjunktur. Bankene bør holde en motsyklisk kapitalbuffer når finansielle ubalanser bygger seg opp eller har bygd seg opp. Det er tegn på at det har bygd seg opp finansielle ubalanser som kan forsterke eller utløse tilbakeslag i norsk økonomi. Bankene bør derfor holde en motsyklisk kapitalbuffer. Hensynet til robusthet tilsier at kapitalbufferen ikke uten videre trappes ned selv om det skulle være tegn til at finansielle ubalanser avtar.

Den motsykliske kapitalbufferen skal gjelde for hele beregningsgrunnlaget, i tråd med råd fra Norges Bank. Når den motsykliske bufferen innføres i andre land, skal norske banker i utgangspunktet benytte kravet som er fastsatt i disse landene for sine engasjementer der.

Finansdepartementet fastsatte 12. mai 2014 forskrift om identifisering av systemviktige finansinstitusjoner. Forskriften fastsetter fremgangsmåte og kriterier for å fastsette hvilke finansinstitusjoner som skal pålegges et høyere krav til ren kjernekapital, fordi de er systemviktige og har særlig stor betydning for det finansielle systemet og norsk økonomi. Slike systemviktige institusjoner skal ha et høyere krav til ren kjernekapital for å ha en større tapsbærende evne. Slik reduseres sannsynligheten for at institusjonene får økonomiske problemer som kan ha alvorlige negative konsekvenser for det finansielle systemet og realøkonomien.

Finansdepartementet skal hvert år treffe beslutning om hvilke finansinstitusjoner som skal anses som systemviktige i Norge. Beslutningen skal normalt tidligst tre i kraft 12 måneder etter at beslutningen er fattet. I særlige tilfeller kan tidligere ikrafttredelse besluttes. Som hovedregel skal finansinstitusjoner som har en forvaltningskapital som utgjør minst 10 pst. av BNP Fastlands-Norge, eller en markedsandel i utlånsmarkedet på minst 5 pst., anses som systemviktig. Finansdepartementet har 12. mai varslet om hvilke banker som skal anses som systemviktige. Disse bankene skal oppfylle et krav til ren kjernekapital på 11 pst. fra 1. juli 2015 og 12 pst. fra 1. juli 2016. Motsyklisk kapitalbuffer kommer i tillegg.

Generelt er det viktig at alle banker fortsetter å styrke sin soliditet. Bankene har selv et ansvar for å ha tilstrekkelig likviditet og kapital til å møte forskjellige utfordringer. Bankene skal være rustet for å møte uro. Det er bankenes eget førstelinjeforsvar som skal sikre dette.

Implisitte statlige garantier og subsidier

I IMFs siste Global Financial Stability Report omtales systemviktige banker og implisitte subsidier i et eget kapittel. Formålet er å identifisere utviklingen av statlige subsidier til systemviktige banker i lys av innføringen av nye internasjonale kapitalkrav og virksomhetsregler. Trenden synes å være at nivået på subsidiene reduseres som følge av nye kapitalkrav. Videre forsøker IMF bl.a. å estimere nivået på implisitte subsidier til internasjonale systemviktige banker basert på tre metoder. For USA estimeres subsidiene til systemviktige banker å være på et sted mellom 15 og 70 mrd. dollar i 2011–2012. For euroområdet er dette tallet på et sted mellom 90 og 300 mrd. dollar, avhengig av metoden som benyttes.

I flere andre internasjonale studier er det også gjennomført enkle beregninger av verdien av implisitte statsgarantier basert på differansen mellom kredittrating med og uten antakelse om statlig støtte. Finanskriseutvalget har i NOU 2011: 1 kapittel 16.2.5 anslått verdien av DNBs implisitte statsgaranti ved hjelp av kredittratingmetoden, og kommet til at subsidien utgjør mellom 1 og 4 mrd. kroner i året. I beregningen lot utvalget «bankens verdipapirgjeld per utgangen av 2009 representere bankens ratingsensitive gjeld», og det ble antatt at «bankens obligasjoner får rating AA med støtteforventning og rating A uten». Differansen i risikopåslag mellom disse ratingene ble basert på observerte obligasjonsindekser «over to ulike perioder, én relativt normal periode, og én periode som også inkluderer finanskrisen». Utvalget påpeker imidlertid at metoden som er anvendt for anslaget for DNB er enkel, og at resultatene er usikre. For Norges del finnes det data for kredittvurderinger av alle norske banker av en viss størrelse. Bankene er ratet av internasjonale ratingbyråer, både med og uten støtteforventninger («stand alone-rating»). Ratingene synes å falle gjennomgående to til tre hakk når bankens kredittverdighet vurderes uten implisitt statlig støtte. Generelt vil anslagene bli påvirket av nye kapitalkrav og virksomhetsregler.

Nordisk samarbeid

Finansdepartementet har i lang tid arbeidet for en enighet blant de nordiske landene om at bankvirksomhet i større grad skal være underlagt soliditetskravene som gjelder i det landet hvor virksomheten drives, såkalt vertslandsregulering. Større grad av vertslandsregulering er i tråd med anbefalinger fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene i Norden, samt anbefalinger i IMFs artikkel IV konsultasjon av Norge som ble publisert 5. september 2013. Slik kan en oppnå at strengere krav i ett land, begrunnet i fare for finansiell ustabilitet og systemrisiko i dette landet, også vil gjelde for virksomhet for banker med hovedkontor i et annet land som driver grensekryssende eller gjennom filial i dette vertslandet. Det må legges til grunn at det er myndighetene i det enkelte land som er best egnet til å vurdere makroøkonomiske forhold og risiko ved utlån i landet. Hovedregelen i EUs regelverk er hjemlandsregulering av filialer, men det åpnes også for vertslandsregulering hvis dette kan begrunnes i hensynet til finansiell stabilitet.

For Norge er det særlig viktig med gjensidig anerkjennelse av risikovektene for boliglån og motsyklisk kapitalbuffer. Finanstilsynet har i brev av 16. januar 2014 varslet sine kolleger i Danmark og Sverige om planlagte innstramminger av kravene for banker som benytter interne modeller for å beregne kapitalkrav (IRB-banker), herunder estimering av viktige parametere for å beregne kapitalkrav for boliglån i Norge. Det danske Finanstilsynet har i brev 6. februar 2014 gitt uttrykk for støtte til de varslede innstrammingene, og enighet om at kravene bør gjelde alle IRB-banker som yter boliglån i Norge. Det svenske Finanstilsynet har i brev 11. mars 2014 også uttrykt seg positivt til at når Finanstilsynet i Norge gjennomfører de varslede innstrammingene, så vil de følge etter med å gjennomføre det samme for svenske banker som driver virksomhet i det norske markedet gjennom pilar II. Dette er et viktig skritt fremover i arbeidet med nordisk harmonisering, men det gjenstår fortsatt noe arbeid. Departementet ser på transparens og enkel sammenlikning av reell risiko i banker i ulike land som viktig for å bidra til velfungerende finansmarkeder og effektiv prising av kostnadene for gjeld og egenkapital. Departementet vil søke å oppnå enighet om at danske og svenske myndigheter opplyser allmennheten om hva kravene faktisk blir for deres banker når de norske risikovektene legges til grunn.

3.6 Sysselsettingspolitikken

Høy sysselsetting og lav arbeidsledighet er viktige mål for Regjeringen. Sysselsettingspolitikken må legge til rette for et fleksibelt arbeidsmarked der flest mulig får utnyttet sine evner og bedriftene får tak i den kompetansen de trenger. Da er det viktig at arbeidssøkere ikke bindes opp i langvarige tiltak og permitteringer, men har sterke insentiver til jobbsøking. Skatte- og trygdeordningene må utformes slik at det klart lønner seg å jobbe.

Regjeringen har varslet en bred gjennomgang av dagens virkemidler med sikte på å inkludere flere i arbeidslivet og øke arbeidsinnsatsen, herunder en vurdering av arbeidsmiljøloven og annet regelverk i arbeidslivet. Det legges vekt på forenkling og økt fleksibilitet. Et ekspertutvalg skal i løpet av året gjennomgå virksomheten til NAV for å gjøre etaten mer oversiktlig og brukervennlig og redusere unødvendig byråkrati. I den nye IA-avtalen fra mars i år er det gjort forenklinger i reglene for oppfølging av sykmeldte. Målet med forenklingene er å redusere omfanget av unødig rapportering, kontroller og sanksjoner. Det vil frigjøre ressurser som kan benyttes til tettere oppfølging av de sykmeldte som trenger det mest. Det er nylig sendt forslag om sammenslåing og forenkling av avklarings- og oppfølgingstiltak på høring. Forslaget innebærer også at det åpnes for økt konkurranse om å tilby disse tiltakene. Dette vil gi større mangfold av tilbydere, bl.a. frivillige organisasjoner og sosiale entreprenører, i tillegg til de tradisjonelle attførings- og vekstbedriftene.

¹ Indeks = 100 i 2000. Antall sysselsatte og arbeidstid fra nasjonalregnskapet. Sysselsettingsandelen i befolkningen 15–74 år fra AKU.

² Figuren er basert på nasjonalregnskapstall. Arbeidstiden per sysselsatt i Norge og enkelte andre land kan være noe undervurdert som følge av at definisjonen av sysselsatte varierer mellom landene. Norge inkluderer deltidssysselsatte med svært lav arbeidstid, og får derfor beregnet et lavere antall timeverk per sysselsatt enn land der definisjonen av å være sysselsatt er strengere.

³ Figuren er basert på tall fra en tilleggsundersøkelse til Eurostats arbeidskraftsundersøkelse (15–64 år). I tolkningen av tallene må det tas hensyn til at innrettingen av ordninger og tiltak varierer til dels betydelig mellom land. Det kan påvirke sammenliknbarheten.

Kilde: Eurostat, OECD og Statistisk sentralbyrå.

Høyt arbeidstilbud vil gjøre offentlige finanser bedre rustet til å møte aldringen av befolkningen. Pensjonsreformen er et skritt i denne retningen. Reformen bidrar til bremse veksten i utgiftene til pensjon og styrker insentivene til økt arbeidsinnsats, særlig for ansatte i privat sektor. Bidraget fra pensjonsreformen vil øke ytterligere dersom insentivene til å stå i arbeid fullt ut gjøres gjeldende også for ansatte i offentlig forvaltning. Ytterligere reformer i arbeidslivet er nødvendig for at flere av de som i dag er på trygd, skal komme i arbeid. Ny uføretrygd skal innføres fra 2015. Det er et mål at uføregraden skal gjenspeile den reelle arbeidsevnen og at gradert uføretrygd skal benyttes i større grad enn i dagens ordning. I dag mottar bare hver femte ufør gradert uførepensjon.Økt vekt på gradering av helserelaterte ytelser og bruk av arbeidsrettede tiltak kan bidra til at stønadsmottakerne opprettholder kontakten med arbeidslivet. I inneværende år er innsatsen overfor personer med nedsatt arbeidsevne trappet opp ved at antall tiltaksplasser er økt, jf. omtale nedenfor. Det er samtidig viktig å sikre at de tiltak og tjenester som tilbys, øker overgangen til arbeid. En melding om strategier for at flere skal kunne ta del i ordinært arbeidsliv vil bli lagt fram for Stortinget i høst.

Siden 2004 har Norge hatt en betydelig arbeidsinnvandring fra EØS-området. Det har bidratt til å øke produksjonskapasiteten og fleksibiliteten i økonomien, men har samtidig økt behovet for å vurdere virkemidlene mot sosial dumping. Det er viktig at bedrifter i Norge konkurrerer på like vilkår og at ingen kan skaffe seg konkurransefortrinn gjennom ulovlige lønns- og arbeidsforhold, som også gjerne henger sammen skatteunndragelser og annen kriminalitet. Innenfor de internasjonale avtalene Norge er bundet av vil Regjeringen vurdere tiltak som kan begrense trygdeeksport.

Sammenliknet med andre OECD-land har vi høy sysselsetting og antall sysselsatte personer har økt betydelig det siste tiåret. Samtidig har det vært vekst i folketallet, og sysselsettingen målt som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder har holdt seg om lag stabil, jf. figur 3.18A. Selv om mange er i inntektsgivende arbeid, er den gjennomsnittlige arbeidstiden per innbygger bare så vidt over EU-gjennomsnittet og lavere enn i Sverige og Finland, jf. figur 3.18B. Den lave arbeidstiden har bl.a. sammenheng med godt utbygde permisjonsordninger, høyt sykefravær og en gradvis nedgang i normalarbeidsdagen. Vi har også flere i deltidsarbeid enn det som er vanlig i andre OECD-land.

Motstykket til den høye arbeidsmarkedsdeltakelsen er at det er en lavere andel som står helt utenfor arbeidsstyrken i Norge. Figur 3.18C viser hvordan befolkningen fordeler seg på ulike hovedaktiviteter i et antall europeiske land ifølge en utvalgsundersøkelse fra Eurostat. Den relativt lave andelen under utdanning i Norge i figuren må ses i sammenheng med at norske studenter i stor grad arbeider ved siden av studiene. De inngår dermed som sysselsatte i figuren og ikke som personer under utdanning. Sammenliknet med øvrige land skiller Norge seg også ut med høy uføreandel. Hele 35 pst. av dem utenfor arbeidsstyrken i Norge er uføre ifølge disse tallene, mens andelen varierer for de øvrige landene fra 4 pst. i Italia til 25 pst. i Danmark. I andre land forsørges personer utenfor arbeidsstyrken i større grad av familie og private ordninger.

Ved utgangen av 1. kvartal i år mottok 307 000 personer uførepensjon og 163 000 personer arbeidsavklaringspenger. De siste ti årene har antallet personer på disse ordningene økt med om lag 50 000. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som mottar helserelaterte ytelser har imidlertid vært relativ stabil i den samme perioden. Samlet utgjorde uføre og mottakere av arbeidsavklaringspenger vel 14 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder i 2013, jf. figur 3.19A. I tillegg mottok anslagsvis 4 pst. sykepenger. Sterk vekst i andelen eldre med større sykelighet og helseproblemer har isolert sett trukket i retning av flere mottakere av helserelaterte ytelser det siste tiåret. Bedre helsetilstand og et høyere utdanningsnivå blant eldre trekker i motsatt retning. Fra 2003 og fram til i dag er andelen nye uføre over 60 år, av den ikke-uføre befolkningen i samme alder, mer enn halvert. Samtidig har det vært en tendens til at flere blir uføre i yngre alder, jf. figur 3.19B. Høy arbeidsinnvandring etter utvidelsene av EU, sammen med begrensede muligheter for trygdebruk blant nyankomne innvandrere, har imidlertid dempet økningen i uføreratene noe.

Figur 3.19C viser at andelen unge på ulike helserelaterte trygdeytelser har økt over tid. Ifølge tall fra NAV mottar nærmere 5 pst. i aldersgruppen 18–29 år uførepensjon eller arbeidsavklaringspenger. Unge med nedsatt arbeidsevne har gjennomgående liten arbeidserfaring, og mange av dem har ikke fullført videregående skole. I en ny rapport om norsk kompetansepolitikk peker OECD på at unge voksne i Norge i gjennomsnitt har svakere grunnleggende ferdigheter i lesing, regning og IKT enn eldre kohorter, mens bildet er motsatt i de fleste andre land. Videre oppnår norsk ungdom kun gjennomsnittlige skoleresultater sammenliknet med andre OECD-land. I lys av våre høye utgifter til utdanning peker OECD på at det bør legges mer vekt på effektiv bruk av disse ressursene. Lav kompetanse og avbrutt utdanning øker risikoen for senere å bli stående varig utenfor arbeidslivet. Arbeidsledigheten blant unge med manglende utdanning er om lag fire ganger høyere enn for jevnaldrende med høy utdanning, og denne forskjellen er ifølge den samme OECD-studien større i Norge enn i andre land. Arbeid og utdanning må ses i sammenheng, og Regjeringen vil komme tilbake med tiltak som kan svare på disse problemstillingene i en melding om livslang læring og utenforskap som skal legges fram for Stortinget i 2015. Videre er det i den nye IA-avtalen presisert at innsatsen for å hindre frafall og øke sysselsettingen av personer med nedsatt funksjonsevne primært skal rettes mot unge. Ungdom er også prioritert ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak.

¹ Arbeidsavklaringspenger erstattet attførings- og rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad fra mars 2010.

² Nye uførepensjonister som andel av den ikke-uføre befolkningen 18–67 år.

³ Gjennomsnittlig sykmeldingsgrad per tapte arbeidsdag. Jo lavere denne indikatoren er, jo mer er sykefraværet gradert.

Kilde: NAV, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Langvarig sykefravær kan ofte være første skritt mot uførhet. Etter en økning fra 2005 til 2009 har det samlede sykefraværet avtatt moderat de siste årene. I 2013 lå fraværet om lag 3 pst. lavere enn i 2005, jf. figur 3.19D. Fra 2012 til 2013 var sykefraværet om lag uendret, og utviklingen i det trygdefinansierte fraværet indikerer at denne trenden har holdt seg inn i 2014. Totalt utgjorde det samlede sykefraværet 6,4 pst. av alle avtalte dagsverk i 4. kvartal 2013 når det justeres for sesong- og influensavariasjoner. Noe av reduksjonen i sykefraværet de siste årene kan trolig tilskrives at graderte sykmeldinger har blitt mer utbredt, jf. figur 3.19E som viser at den gjennomsnittlige sykmeldingsgraden er redusert de siste årene. Gradert sykemelding er det eneste tiltaket i IA-avtalen som ser ut til å ha hatt effekt, ifølge en forskerevaluering av avtalen i 2013. I langtidsfravær over tre måneder brukes gradering i over halvparten av tilfellene. Selve sykmeldingsgraden kan variere. I fjor skyldtes i underkant av 60 pst. av det legemeldte sykefraværet muskel- og skjelettlidelser eller psykiske lidelser. Studier viser at arbeid eller annen aktivitet kan være helsebringende for personer med slike diagnoser. Det trekker i retning av at bruken av gradert sykemelding fortsatt kan øke. Det er i denne meldingen lagt til grunn uendret trygdefinansiert sykefravær fra 2013 til 2014, som er det samme som lå til grunn i tilleggsproposisjonen for 2014, jf. nærmere omtale i Prop. 93 S (2013–2014).

Arbeidsmarkedstiltakene skal brukes for å hindre passivitet og styrke den enkelte deltakers muligheter i arbeidsmarkedet. Deltakelse i tiltak kan imidlertid redusere jobbsøkingen. Omfanget av tiltak bør derfor vurderes i lys av situasjonen i arbeidsmarkedet. Tilrådinger fra bl.a. OECD tilsier at arbeidsmarkedstiltak i første rekke bør gis til utsatte grupper som langtidsledige, innvandrere og ungdom som kan ha særlig behov for arbeidspraksis og styrket kompetanse.

I 2013 ble det i gjennomsnitt gjennomført 69 400 plasser, fordelt på 16 000 tiltak for arbeidssøkere og 53 400 tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Regjeringen la i tilleggsproposisjonen for 2014 opp til å dreie innsatsen fra arbeidssøkere til personer med nedsatt arbeidsevne. I saldert budsjett for 2014 ble det lagt til grunn et tiltaksnivå på 12 000 plasser for arbeidssøkere og 57 700 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne, til sammen 69 700 plasser i gjennomsnitt over året. I tillegg kommer forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd med i gjennomsnitt 400 plasser.

Løpende statistikk tyder ikke på store endringer i arbeidsmarkedet siden i fjor høst, verken samlet sett eller for utsatte grupper. Den økonomiske utviklingen tilsier derfor at tiltaksinnsatsen holdes på de vedtatte nivåene fra saldert budsjett. Hittil i år har tiltaksnivået for arbeidssøkere ligget noe over det vedtatte nivået, mens nivået for tiltak rettet mot personer med nedsatt arbeidsevne har ligget noe lavere. Det totale omfanget av tiltak så langt i år har vært som planlagt, jf. nærmere omtale i Prop. 93 S (2013–2014).

3.7 Tiltak for å fremme verdiskaping og øke produktiviteten i norsk økonomi

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Vårt høye inntektsnivå skyldes at vi får mye igjen for hver arbeidet time. Det er dels fordi vi har vært heldige med utviklingen i prisene på verdensmarkedet, og dels fordi vi har høy produktivitet.

Målt ved antall arbeidstimer per innbygger, er arbeidsinnsatsen i Norge derimot ikke spesielt høy men på linje med gjennomsnittet i EU. Mange i Norge er i inntektsgivende arbeid, men gjennomsnittlig arbeidstid er lavere enn i de fleste andre land. Samtidig begrenses potensialet for å øke samlet sysselsetting av at en større andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder mottar ulike helserelaterte ytelser i Norge enn i andre land. For å sikre en stor og effektiv arbeidsstyrke må velferdsordningene innrettes slik at det lønner seg å jobbe, jf. avsnitt 3.6.

Etter 2005 har veksten i produktiviteten i fastlandsøkonomien vært svakere enn vi har vært vant til, jf. figur 3.20A. Selv om også mange andre OECD-land har registrert en avdemping av produktivitetsveksten de siste årene, gir det grunn til bekymring. Norge ble relativt mildt rammet av finanskrisen, noe som antyder at særnorske forhold kan ha spilt inn.

Hvis den langsiktige veksten i produktivitet blir liggende på nivået fra årene etter 2005, vil velstandsnivået om noen tiår bli betydelig lavere enn med videreføring av lengre historiske trender, jf. figur 3.20B. Det er derfor viktig å kartlegge årsakene til svakere produktivitetsvekst og finne fram til hva vi kan gjøre for å styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi.

Regjeringen oppnevnte i februar en produktivitetskommisjon med ti medlemmer som skal analysere produktivitetsproblemene i Norge og foreslå tiltak for å styrke produktivitetsutviklingen både i privat og offentlig sektor. En del av observasjonene og forslagene som er utviklet av den danske kommisjonen, jf. boks 3.6, kan være aktuelle også i norsk sammenheng. Det gjelder bl.a. tiltak for økt kvalitet i utdanningssektoren og sterkere konkurranse i tjenesteytende næringer. Samtidig er det viktige forskjeller mellom landene. I mandatet er det lagt vekt på at kommisjonen skal ha en åpen dialog med organisasjonene i arbeids- og næringslivet. Det er planlagt seminarer med organisasjonene i mai og i august. Også ellers vil kommisjonen være åpen for innspill, bl.a. gjennom en egen nettside.

Produktivitetskommisjonen skal levere en foreløpig rapport innen februar 2015, og en endelig rapport et år senere. Regjeringen arbeider løpende med å heve produktiviteten i norsk økonomi. I avsnittene nedenfor omtales fem områder: reformer i offentlig sektor, mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering, et bedre skattesystem, vektlegging av resultater og tydelige budsjettprioriteringer.

Reformer i offentlig sektor

Regjeringen vil legge til rette for en mest mulig effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Statens og kommunenes midler skal forvaltes med omhu for å sikre innbyggerne best mulig ytelser, og på en måte som viser respekt for skattebetalernes penger. Ekspertutvalget for kommunereformen la 31. mars fram sin første delrapport. Utvalget argumenterer for omfattende endringer i kommunestrukturen og presenterer kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta dagens oppgaver. Regjeringen har sluttet seg til at utvalgets forslag til kriterier er et godt utgangspunkt både for den videre prosessen lokalt og regionalt og senere når staten skal vurdere hva som er en god nasjonal kommunestruktur. Regjeringen vil ikke stille et absolutt krav om innbyggertall i kommunene. En vellykket kommunereform vil være et helt sentralt bidrag til en mer effektiv offentlig sektor. Arbeidet med kommunereformen er nærmere omtalt i Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015.

¹ Produktivitetsveksten i perioden 1990–2005 og 2005–2013 var i gjennomsnitt på hhv. 2,6 pst. og 0,7 pst. per år. Anslagene i Perspektivmeldingen 2013 (PM13) var på 1,8 pst. per år for perioden 2009–2060. Antall arbeidstimer per innbygger holdes uendret på 2013-nivå i alle de tre framskrivingene.

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Norge har en god skatte- og avgiftsforvaltning med relativt få og oversiktlige skattetyper, utstrakt bruk av elektronisk innlevering og gode registerdata. Likevel er det rom for forbedring. Regjeringen arbeider derfor med endringer i skatte- og avgiftsforvaltningen, jf. omtale i Prop. 93 S (2013–2014) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2014. Gjennom å rendyrke fagområdene og samle kompetanse i sterke enheter legges det til rette for økt effektivitet og bedre rettssikkerhet.

Regjeringen vil skape en handlekraftig og moderne politiorganisasjon som skal bli enda bedre til å forebygge og bekjempe kriminalitet. Dette vil skje gjennom sammenslåing av politidistrikter til færre og mer robuste politiregioner. Vi skal legge fram en stortingsmelding om struktur i høyere utdanning, der målet er økt kvalitet i institusjonene. Ved Regjeringens tiltredelse ble flere departementer slått sammen. Det er satt i gang tiltak for å effektivisere og rasjonalisere lønns- og regnskapstjenestene i Direktoratet for økonomistyring, gjennom en reduksjon av antall kontorsteder.

Både noen store og mange små tiltak er nødvendig for samlet sett å oppnå bedre ressursbruk, unngå sløsing og løse utfordringer mer effektivt. Mer omfattende bruk av digitale tjenester i offentlig forvaltning, mer omfattende samordning av offentlige innkjøp og annen effektivisering av andre offentlige fellestjenester må tilstrebes.

Mer konkurranse, avregulering og avbyråkratisering

Regjeringen vil legge til rette for et fritt og uavhengig næringsliv uten særbehandling eller konkurransehindrende avtaler, for fri flyt av varer og tjenester og for fri tilgang til markedene. Regjeringen vil gjennomgå og redusere ordninger som hindrer etablering og svekker konkurransen innenfor tjenesteytende næringer. Det omfatter bestemmelser om åpningstider, konsesjoner, løyver og bevillinger, samt restriksjoner på etablering og lokalisering av nye virksomheter. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har bl.a. satt i gang et arbeid med å forenkle plan- og bygningsloven, og forslag til lovendring skal legges fram for Stortinget i løpet av 2014.

I flere markeder er det potensiale for økt konkurranse og bedre ressursutnyttelse, eksempelvis i næringsmiddelindustrien, transportsektoren, bokbransjen og jordbruk og fiske. Konkurransetilsynet har varslet en gjennomgang av konkurransen i banksektoren. Regjeringen vil legge til rette for konkurranse innenfor post- og pakketjenester og har derfor varslet EU at det tredje postdirektivet vil bli implementert. Samferdselsdepartementet arbeider nå med et forslag til ny postlov som vil sendes på offentlig høring. I nytt EU-regelverk om revisjon og revisortjenester legges det også vekt på økt konkurranse blant revisjonsselskapene. Finansdepartementet tar sikte på å sette ned et utvalg som skal se på revisorloven, herunder gjennomføring av forventede nye EØS-regler.

Virksom konkurranse bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser, holder kostnadene nede og fremmer innovasjon. Dette kommer forbrukerne til gode gjennom lavere priser, god kvalitet og et variert produktutvalg. Høyere priser på varer eller tjenester som følge av svak konkurranse kan føre til at varer og tjenester som forbrukerne ønsker, og er villige til å betale produksjonskostnader for, ikke blir produsert. Det innebærer et tap for samfunnet. Regjeringen har nedsatt et ekspertutvalg som skal utrede hvordan et uavhengig klageorgan for konkurransesaker kan etableres. Formålet er å styrke Konkurransetilsynet som selvstendig myndighetsorgan og fjerne regjeringens rolle som ankeinstans for Konkurransetilsynet. Det må gjennomføres en faglig vurdering ved klager på Konkurransetilsynets vedtak som vekker tillit både hos sakens parter og i allmennheten.

Unødige administrative kostnader og byråkrati er en byrde for næringslivet. Regjeringen vil bygge ned overflødige reguleringer og redusere byrdene næringslivet har ved rapportering til offentlige myndigheter. Økt digitalisering kan også bidra til dette. Det er anslått at næringslivet i 2011 brukte om lag 4 800 årsverk på å framskaffe lovpålagt informasjon til offentlige myndigheter. Regjeringen har som mål å redusere kostnadene med 25 pst. sammenliknet med dette nivået. Blant annet vil Finansdepartementet sette ned et utvalg for gjennomgang av regnskapsloven som også skal se på mulige forenklinger i regnskapsregelverket.

Et bedre skattesystem

Effektiv bruk av samfunnets ressurser krever et godt skattesystem. Skattesystemet bør som hovedregel ikke favorisere en bestemt bruk av ressursene. Unntak og fradragsordninger vil vri ressursbruken bort fra det som er best for samfunnet og gir økt byråkrati og merarbeid for skattemyndighetene. Skattesystemet bør innrettes slik at det blir mer lønnsomt å arbeide, spare og investere. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av bl.a. vekstfremmende skattelettelser. Regjeringen vil derfor prioritere skatte- og avgiftsendringer som gir bedre vilkår for næringsvirksomhet, fremmer verdiskaping og stimulerer til arbeid. Skatteendringene i 2014-budsjettet var et første skritt i denne retningen.

Regjeringens overordnede mål for skattepolitikken er et mer vekstfremmende og enklere skattesystem og en mindre byråkratisk skatteinnkreving. Et effektivt skattesystem sikrer at den samfunnsmessige kostnaden blir lavest mulig for hver krone som vi krever inn i skatt for å finansiere utgifter til offentlige tjenester og stønadsordninger.

Vektlegging av resultater

Prioriteringene bør også styres etter hva slags resultater vi kan oppnå. God og relevant informasjon er en nøkkel i dette arbeidet. Effektiviserings- og forbedringstiltak innenfor og på tvers av ulike sektorer må gi håndfaste resultater. Det er viktig å dokumentere merverdier i form av innsparte midler, redusert tidsforbruk, økt kvalitet og mer fornøyde kunder og brukere.

Tydelige budsjettprioriteringer

Politikk handler om å prioritere. Regjeringens mål er at vi skal få best mulig tjenester og mest mulig velferd for hver krone vi bruker over offentlige budsjetter. Da må vi se kritisk på hvordan pengene brukes. Effektiv ressursbruk handler både om å gjøre de riktige tingene og om å gjøre dem på riktig måte. Å prioritere handler dermed også om å begrense ressursinnsatsen på mindre viktige områder.