3 Retningslinjer for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

3.1 Innledning

Retningslinjene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner gir føringer for hvordan statlige myndigheter skal forholde seg til kommunesektoren. Retningslinjene er utledet av prinsippene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner som er omtalt i kapittel 2. Retningslinjene er fastsatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. De supplerer utredningsinstruksens krav til utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer.

Retningslinjene retter seg mot departementer, direktorater og andre statlige etater som utarbeider reformer eller andre tiltak som berører kommuner og fylkeskommuner. Dette kan være reformer eller tiltak som omfatter endringer i lov og/eller forskrift, endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene, nye og endrede ordninger eller tilskudd og andre økonomiske endringer. Retningslinjene gjelder også digitaliseringsprosjekter. Se også omtale av digitalisering i Én digital offentlig sektor. Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025.

Retningslinjene angir utgangspunktet for hvordan regler og andre tiltak som retter seg mot kommunesektoren, skal utformes.

Eventuelle avvik i retningslinjene som gjelder utforming av lover og forskrifter må begrunnes særskilt i et eller flere nasjonale mål, og det må gjøres en avveining mellom hensyn som tilsier statlig styring og hensyn som tilsier lokal handlefrihet. Se retningslinje 4 og omtale av de aktuelle nasjonale mål i punkt 4.2. Det departementet som foreslår et tiltak, må synliggjøre vurderingene og begrunnelsen for å fravike retningslinjene.

Retningslinjene bygger i all hovedsak på tidligere retningslinjer og erstatter forrige versjon fra 2016. Retningslinjene 1 til 3 er generelle og gjelder for alle typer tiltak. Retningslinjene 4 til 18 angir krav til utforming av lover og forskrifter som retter seg mot kommunesektoren. Bruk av økonomiske styringsvirkemidler omtales i retningslinjene 19, 20 og 21, og krav til rapportering fra kommunesektoren i 22 til 24. I kapittel 4 er det utfyllende veiledning til de temaene som retningslinjene regulerer, inklusiv en generell omtale av forholdet mellom stat og kommune og nasjonale mål i punkt 4.2.

3.2 Utredningsarbeid

1 Tydeliggjøring av mulige konsekvenser for kommunesektoren

Ved utredning av tiltak som har virkninger for kommunesektoren, skal konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner tydeliggjøres.

Kommentar:

Det framgår av utredningsinstruksen 2-1 at en utredning skal omfatte virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte. Det innebærer at virkninger for kommunesektoren skal vurderes og omtales. Både positive og negative virkninger av tiltak skal beskrives. Fordelingsvirkninger, dvs. om tiltakets virkninger fordeler seg ulikt mellom kommuner eller fylkeskommuner, bør også vurderes.

Det vises til nærmere omtale av utredningsarbeid i punkt 4.3.

2 Involvering av Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Tiltak som får vesentlige virkninger for kommunene eller fylkeskommunene, skal forelegges Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Kommentar:

I henhold til utredningsinstruksen 3-2 skal tiltak som får vesentlige virkninger for kommunene eller fylkeskommunene, forelegges Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal bidra til at de ulike departementenes sektorstyring til sammen skal være samordnet, helhetlig og konsistent. Når departementene utreder tiltak som potensielt kan få vesentlige virkninger for kommunene eller fylkeskommunene, skal Kommunal- og moderniseringsdepartementet involveres så tidlig som mulig i prosessen, se utredningsinstruksen 3-1. Se nærmere omtale i punkt 4.3.

3 Involvering av kommunesektoren

Kommunesektoren bør involveres i arbeidet med å vurdere konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner der det er hensiktsmessig.

Kommentar:

Innspill fra kommunesektoren kan bidra til en god problembeskrivelse, og synliggjøre alternative løsninger og virkninger av et tiltak. På den måten kan det skapes økt kvalitet og legitimitet i den videre prosessen.

Det bør vurderes om konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS kan benyttes som arena for dialog. Konsultasjonsordningen består av faste konsultasjonsmøter, lovmedvirkning, involvering i kostnadsberegninger og avtaler mellom KS og departementene. Involvering av kommunesektoren kan også være deltakelse i regjeringsoppnevnt utvalg (NOU) ved utredning av tiltak som kan ha virkninger for kommunesektoren. Det vises til nærmere omtale av involvering av kommunesektoren og om konsultasjonsordningen i punkt 4.3.

3.3 Utforming av lover og forskrifter

4 Avveininger ved avvik fra retningslinjene om lover og forskrifter

Dersom det vurderes å utforme lover eller forskrifter i strid med noen av retningslinjene om utforming av lover og forskrifter, skal det gjøres en særskilt vurdering og skrives en særskilt begrunnelse knyttet til nasjonale mål. Det skal i hvert tilfelle gjøres en avveining mellom nasjonale mål som tilsier statlig styring og hensyn som tilsier lokal handlefrihet og kommunalt selvstyre.

Kommentar:

Kommuneloven kapittel 2 har bestemmelser om at begrensninger i det kommunale selvstyret må ha hjemmel i lov og at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, se nærmere omtale av dette foran ved omtalen av Prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner i kapittel 2.

Dersom nasjonale mål skal kunne begrunne unntak fra retningslinjene her, må det gjøres en vurdering med avveining av hensynene knyttet til både nasjonale mål og kommunalt selvstyre. Hvilke nasjonale mål som er relevante for en slik vurdering og som begrunnelse for å avvike fra retningslinjene, er nærmere omtalt i punkt 4.2. Eksempler på nasjonale mål er utjevning, likeverdige tjenester og rettssikkerhet, se utfyllende omtale av nasjonale mål i punkt 4.2.

Kommuneloven har også andre bestemmelser som setter rammer for utformingen av lover og forskrifter. Disse omtales dels i forbindelse med aktuelle retningslinjer her og dels i veilederdelens omtale av juridiske styringsvirkemidler i punkt 4.4.

5 Regler om bestemte organer

Kommunestyret og fylkestinget skal selv, innenfor rammen av kommuneloven, fastsette den politiske og administrative organiseringen i sin kommune og fylkeskommune. Det bør ikke innføres regler om særskilte organer i kommuner eller fylkeskommuner.

Kommentar:

Kommuneloven gir rammene for kommunenes og fylkeskommunenes organisering, og den enkelte kommune og fylkeskommune bør selv kunne velge den organisering som passer best ut fra lokale forhold og behov. Ansvaret for en oppgave eller plikt på et særlovsområde skal derfor legges til ”kommunen” eller til ”fylkeskommunen”. Kommuneloven vil regulere nærmere ansvar og organisering innad i kommunen. Det grunnleggende er kommuneloven § 5-3 første ledd som slår fast at kommunestyret eller fylkestinget er det øverste organet i kommunen eller fylkeskommunen og at de er tillagt all myndighet, ser virksomheten som en helhet og oppretter selv underordnete organer innenfor rammene av kommuneloven.

Det bør ikke gis bestemmelser som legger myndighet til bestemte organer i kommuner eller fylkeskommuner. Kommuneloven legger rammene for roller, ansvar og oppgaver i en kommune, og dette bør ikke fravikes i annet regelverk. Kommunestyret og fylkestinget bør også selv få bestemme den nærmere sammensetning av organer, sekretariatsløsninger o.l. innenfor rammene av nasjonalt fastsatte regler om samarbeid og medvirkning. Eventuelle regler om brukermedvirkning bør ta utgangspunkt i eksisterende generelle ordninger, for eksempel kommunelovens bestemmelser om medvirkning. Det bør også tas utgangspunkt i at det lokale nivået selv må utvikle metoder og ta stilling til sammensetning av organene ut fra lokale forhold. Også brukerorganer uten vedtaksmyndighet, legger føringer for saksbehandling og prosess i kommunen. Jo flere egne særorganer og spesielle utvalg som etableres på kommunalt nivå, jo flere føringer vil det medføre for kommunenes politiske og administrative virksomhet. Indirekte vil dette kunne få betydning for kommunenes frihet til å selv bestemme sin organisering. Se nærmere punkt 4.4.3.

6 Pålegg om bestemte måter å løse en oppgave på

Det bør være opp til kommunen og fylkeskommunen å bestemme hvilke virkemidler som skal brukes og hvordan tjenestetilbudet skal utformes til det beste for innbyggerne. Handlingsrom er nødvendig for at kommunene skal kunne se de forskjellige tjenestene i sammenheng og finne løsninger som er tilpasset lokale behov. Det bør derfor ikke innføres pålegg om bestemte måter å løse en oppgave på.

Kommentar:

At kommuner og fylkeskommuner selv bestemmer hvordan oppgavene skal løses, er viktig for å ivareta det kommunale selvstyret, jf. kommuneloven § 2-1. Kommuner og fylkeskommune er folkevalgte organer og selvstendige rettssubjekter, og skal selv bestemme hvordan de skal utføre ulike oppgaver. De er også nærmest innbyggerne og kan derfor i utgangspunktet best tilpasse og organisere tjenestene ut fra lokale behov og prioriteringer.

7 Regler om intern delegering mv.

Kommunelovens regler om delegering bør legges til grunn på alle områder i kommunal virksomhet. Det bør ikke innføres særlige regler om intern delegering, forbud mot delegering eller andre regler om administrative forhold i kommunen slik som innstillingsrett til folkevalgte organer.

Kommentar:

Særlige regler om intern delegering av myndighet i kommunen bør unngås. Det samme gjelder regler om andre administrative forhold som legger føringer på kommunens behandling av saker, som innstillingsrett til folkevalgte organer. Regler som innebærer forbud mot delegering (delegeringssperre) bør først og fremst gjelde saker med et klart overordnet styringsformål, som for eksempel vedtak om kommuneplan/fylkesplan, økonomiplan og årsbudsjett.

Kommuneloven bygger på et helhetlig delegeringssystem basert på generelle regler. Kommunelovens delegeringsregler er ment å gjelde for ulike sektorer, og det er derfor ikke behov for egne sektorvise regler om dette. Kommunelovens regler om delegering henger nøye sammen med prinsippet om at det er kommunen selv som bestemmer organiseringen av egen virksomhet. Særlovsregler om intern delegering, delegeringssperrer mv. kan bidra til å uthule det helhetlige delegeringssystemet som tar utgangspunkt i adgangen for den enkelte kommune eller fylkeskommune til å kunne se organisasjonen som en helhet. Se nærmere omtale av bestemmelsene om delegering i kommuneloven nedenfor i punkt 4.4.3.

Kommunestyret har også en plikt til å behandle og vedta nytt internt reglement for delegering av avgjørelsesmyndighet og for innstillingsrett i kommunen for hver valgperiode, jf. kommuneloven § 5-14.

8 Regler om delegering til og fra kommunen

Det bør ikke utformes lovbestemmelser som åpner for at nasjonale myndigheter kan tildele oppgaver til kommuner på andre måter enn gjennom lover og forskrifter, slik som gjennom delegeringsvedtak. Ved utforming av lovbestemmelser om kommunens delegering av myndighet til andre rettssubjekt bør det tas hensyn til terminologi og rammer i kommunelovens bestemmelse om dette.

Kommentar:

For å legge oppgaver til kommunene er det krav om lovhjemmel, jf. kommuneloven § 2-1 og prinsippet om lovkrav (legalitetsprinsippet) omtalt foran som prinsipp nummer én. Tildeling av oppgaver bør gjøres direkte i lov eller forskrift. Dette vil gi størst legitimitet og åpenhet. Det bør ikke utformes lovbestemmelser som åpner for at nasjonale myndigheter kan tildele oppgaver til kommuner gjennom delegeringsvedtak. Kommunene styres heller ikke gjennom forventninger eller dialogmøter. Denne formen for styring er ikke i samsvar med de hensynene som lovkravet bygger på.

Kommuneloven § 5-4 regulerer kommunestyrets adgang til å delegere vedtaksmyndighet til andre rettssubjekter. For lovpålagte oppgaver kan slik delegering kun gjøres så langt annen lovgivning åpner for dette. Lovbestemmelser som åpner for delegering til andre rettssubjekter bør være tydelige på i hvilken utstrekning de åpner for dette og forholdet til kommuneloven § 5-4. Se nærmere i punkt 4.4.3.

9 Bemanningsnormer, faglige kompetansekrav og lederkrav mv.

Når kommuner og fylkeskommuner er gitt en oppgave på et bestemt fagområde, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å ansette eller på annen måte skaffe nødvendig og tilstrekkelig personell med relevant kompetanse. Regler om bemanningsnormer, faglige kompetansekrav og lederkrav bør ikke innføres.

Kommentar:

Innføring av bemanningsnormer eller andre former for ressursnormer på bestemte fag- eller sektorområder må begrunnes særskilt. Tilsvarende gjelder for innføring av faglige kompetansekrav, lederkrav eller liknende. Det er viktig for kommuner og fylkeskommuner å selv kunne vurdere slike behov, og se kommunen som helhet i slike spørsmål. Kostnadskrevende normer binder ressurser som alternativt kunne blitt brukt til andre tiltak for å heve kvaliteten på samme område. I sektorer med arbeidskraftmangel vil bemanningsnormer kunne virke kostnadsdrivende, og bemanningsnormer på ett område kan få konsekvenser for kommunens tjenester og ressursbruk på andre områder.

Dersom det likevel skal innføres slike normer eller kompetansekrav, bør de være utformet på et så overordnet nivå som mulig, slik at kommunen gis et størst mulig handlingsrom til selv å kunne utforme virksomheten i tråd med lokale behov. Eventuelle normer bør derfor fastsettes på kommunenivå og ikke knyttes til bestemte kommunale enheter eller institusjoner.

10 Statlig godkjenning av kommunale vedtak

Regler om statlige godkjenning av kommunale vedtak eller krav om stadfesting av lokale forskrifter bør ikke innføres. Statens overprøving av kommunale vedtak og kommunal virksomhet bør knyttes til klageordninger, lovlighetskontroll og statlig tilsyn.

Kommentar:

Krav om statlig godkjenning av kommunale vedtak innebærer at vedtaket ikke er endelig før godkjenningen foreligger. Dette representerer et forsinkende element i saksbehandlingen og kan redusere effektiviteten. Statlige godkjenninger er også problematisk for det kommunale selvstyret. Statlig kontroll av kommunale vedtak bør bare skje gjennom ordningen med lovlighetskontroll i kommuneloven kapittel 27, og gjennom lovfestede klageordninger.

11 Regler om kommunale planer på enkeltområder

Plan- og bygningslovens regler skal ligge til grunn for kommunal og fylkeskommunal planlegging. Det bør i særlover ikke innføres egne plankrav som ikke kan innpasses i plan- og bygningslovens regler eller i kommunelovens regler om økonomiplan.

Kommentar:

Plan- og bygningsloven gir regler om kommunale og fylkeskommunale planer. Plan- og bygningsloven har som et overordnet mål å bidra til helhetlige løsninger, langsiktighet og samfunnsøkonomisk effektivitet på alle forvaltningsnivåer. Sektorvise plankrav bidrar til å svekke den helhetlige, sektorovergripende planleggingen etter plan- og bygningsloven, som er grunnlaget for kommunenes og fylkeskommunenes planvirksomhet. Planer som ikke er del av kommunens helhetlige planlegging risikerer også å mangle nødvendig forankring i kommuneorganisasjonen. Sektorvise plankrav bør derfor ikke innføres.

Det bør ikke innføres særlige prosedyre- og saksbehandlingsregler ut over plan- og bygningslovens bestemmelser, som for eksempel at kommunale og regionale planer skal vedtas av spesielle organer, godkjennes av eller sendes til statlige organer på bestemte tidspunkter o.l. Det bør heller ikke stilles vilkår om særskilte (handlings)planer for utbetaling av tilskudd.

Plandelen til plan- og bygningsloven gir statlige myndigheter flere virkemidler for å sikre at nasjonale hensyn og interesser ivaretas ved kommunal og regional planlegging. I lovens kapittel 6 sies det blant annet at regjeringen skal fastsette nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Staten kan også utarbeide statlige planretningslinjer, statlige planbestemmelser og statlig arealplan som legger rammer for den regionale og kommunale planleggingen, jf. plan- og bygningsloven kapittel 6. I § 3-1 er det videre fastsatt flere overordnede krav til all planlegging etter loven, herunder kommunal og fylkeskommunal planlegging, som dekker mange viktige og sentrale hensyn. Dagens regler i plan- og bygningsloven bidrar på denne bakgrunn til at behovet for egne sektorplaner eller særlige plankrav for å sikre nasjonale mål og hensyn, er lite aktuelt.

Hvis det likevel anses nødvendig å innføre egne plankrav i særlovgivningen, må dette i tilfelle være begrunnet i nasjonale hensyn som ikke er tilstrekkelig ivaretatt innenfor rammen av plan- og bygningsloven. Plankravet må da kunne innpasses i de ordinære prosessene etter plan- og bygningsloven. Som alternativ til plankrav etter særlov bør staten i større grad benytte veiledning i planleggingen og gå i dialog med kommunene og fylkeskommunene om hensiktsmessige løsninger og utvikling av gode eksempler.

12 Særskilte saksbehandlingsregler

Forvaltningsloven og kommuneloven er grunnlaget for saksbehandling i kommuner og fylkeskommuner. Av hensyn til fleksibilitet og effektiv tjenesteproduksjon og forvaltning bør kommunene og fylkeskommunene selv organisere saksbehandlingen ut fra lokale forhold og behov. Særskilte regler om saksbehandling, inkludert forberedelse av enkelte typer vedtak o.l. bør ikke innføres.

Kommentar:

Av hensyn til fleksibilitet og effektiv tjenesteproduksjon og forvaltning bør kommunene og fylkeskommunene selv organisere saksbehandlingen ut fra lokale forhold og behov.

Organiseringen av saksbehandlingen i kommunene må skje på en måte som ivaretar grunnleggende saksbehandlingskrav. Kommunene følger forvaltningslovens og kommunelovens saksbehandlingsregler og er som forvaltningsorgan også bundet av alminnelige ulovfestede regler om god forvaltningsskikk og krav om forsvarlig saksbehandling. Dersom et generelt regelverk ivaretar et bestemt hensyn, er det ikke behov for egne prosessregler i særlovgivningen for å sikre eller tydeliggjøre det samme hensynet.

13 Individuelle rettigheter

Ved innføring av ny lovgivning om individuelle rettigheter som ikke blir utløst av objektive forhold, skal regelverket utformes slik at kommunene så langt som mulig, får reell handlefrihet ved oppfylling av rettighetene.

Kommentar:

Ved utredning om framtidig lovgivning om individuelle rettigheter bør begrunnelsen bl.a. inkludere omtale av nasjonale hensyn som tilsier slik lovgivning, konsekvensene for kommuner og fylkeskommuner som skal oppfylle rettigheten, samt en omtale og vurdering av alternativet om at det i stedet bare lovfestes en plikt for kommunen til å sørge for tilbud om den aktuelle tjenesten.

En lovgivning med et ”sørge-for-ansvar” for kommunen gir den største fleksibiliteten for kommunene, og det beste grunnlaget for lokale prioriteringer og samordning på tvers av ulike tjenesteområder. Mange lovbestemmelser på velferdsområdene er utformet som individuelle rettigheter. Lovbestemmelser med individuelle rettskrav innebærer i realiteten en ”garanti” fra Stortinget til enkeltpersoner, og den enkelte kommune og fylkeskommune er pliktsubjekt og ansvarlig for å oppfylle rettigheten. Slik lovgivning innebærer en handlingsplikt for kommunen, og rettigheter som er gitt i lov må prioriteres foran andre oppgaver. Individuelle rettigheter er ofte fulgt opp av individuelle vedtak og klagerett, hvilket innebærer at ordningen genererer administrative utgifter. Den enkelte innbygger som har fått vedtak i kommunen, kan også gå til domstolene og få fastsatt det konkrete innholdet i rettigheten for sitt vedkommende.

Det skal alltid angis ett eller flere nasjonale hensyn som tilsier at lovregler utformes som individuelle rettskrav. Når rettigheten inntrer som følge av objektive forhold, for eksempel alder, er det bare hensynet til likhet/likeverd og/eller rettssikkerhet som kan angis som grunnlag for å bruke dette styringsvirkemidlet overfor kommunesektoren.

Det er to hovedtyper av lovbestemmelser om individuelle rettigheter. Den første typen er individuelle rettskrav der kommunene er pliktsubjekt, og vilkår for å få en rettighet er konkrete og fullt ut knyttet til objektive forhold. Eksempel på slike typer regler er retten til grunnskoleopplæring eller retten til barnehageplass. Oppfylling av denne typen individuelle rettigheter er det ikke mulig for kommunen å påvirke eller nedprioritere ut fra lokale forutsetninger. Den andre hovedtypen lovbestemmelser om individuelle rettigheter er utformet mer skjønnspreget, slik at det kreves en nærmere vurdering i kommunen før innholdet i rettigheten kan fastsettes for den enkelte. Helse- og omsorgslovgivningen er eksempel på denne typen rettigheter. Kommunene har da en viss handlefrihet til selv å avgjøre hvordan den individuelle rettigheten kan innfris for den enkelte, og kan bl.a. ta hensyn til ressursmessige forhold så lenge innholdet i tjenesten ikke er under en definert minstestandard.

De mest sentrale og grunnleggende rettighetene for (grupper av) innbyggere er nedfelt i nasjonalt regelverk som gjelder i hele landet. Slik lovgivning kan være nødvendig å ta i bruk for å sikre tjenestetilbud og rettssikkerhet for særskilt utsatte grupper. Det bør likevel ikke være slik at lovverk som gir sentrale og grunnleggende rettigheter, blir utfylt med detaljerte tilleggsbestemmelser i lov eller forskrift om hvordan kommunene skal oppfylle rettighetene.

14 Individuell plan

Regelverket om individuell plan bør utformes mest mulig fleksibelt og rammepreget, slik at arbeidet med slike planer kan tilpasses ulike organisasjonsmodeller samtidig som den enkeltes rett til individuell plan blir ivaretatt.

Kommentar:

Ofte er ansvaret for både utarbeiding av individuelle planer og koordinering av oppfølgingen lagt til kommunene. Utarbeiding og koordinering av individuelle planer på mange lovområder kan være administrativt og faglig krevende for mange kommuner. Hensynet til de som trenger flere og ulike tjenester, tilsier behov for samordning, men det bør likevel vurderes om det er nødvendig å ta i bruk et så krevende virkemiddel som individuell plan. Planen i seg selv gir ikke rett til spesifikke tjenester. Disse må fastsettes gjennom særskilte vedtak av kommunen eller andre ansvarlige organer, med hjemmel i det aktuelle lovgrunnlaget.

15 Statlig tilsyn

Statlig tilsyn med kommunene skal bare innføres der det anses som et nødvendig virkemiddel etter en risiko- og vesentlighetsvurdering, og en vurdering av kost-nytte. Tilsyn med kommuneplikter skal følge prosessreglene i kommuneloven og tilsynshjemmelen i særloven skal være utformet som en kompetanseregel og angi hvilke bestemmelser i loven det skal kunne føres tilsyn med.

Kommentar:

Kommuneloven kapittel 30 har regler om statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Statlig tilsyn med kommunesektoren forutsetter at det foreligger en konkret tilsynshjemmel, og tilsynsbestemmelsen skal angi på paragraf- eller kapittelnivå hvilke bestemmelser i eller hvilket område av loven som det kan føres tilsyn med. En slik konkretisering skal bidra til å målrette tilsynet ved å identifisere hvilke konkrete kommuneplikter som skal være gjenstand for statlig tilsyn.

Der det vurderes å innføre nye hjemler for tilsyn, skal det gjøres en vurdering av risiko for regelverksbrudd og konsekvenser av regelverksbrudd. Det skal også gjøres en vurdering av kost-nytte av bruk av tilsyn som virkemiddel.

Tilsyn med oppgavene kommunene er gitt i egenskap av å være kommune (kommuneplikter) skal følge prosessreglene om tilsyn i kommuneloven kapittel 30. Det innebærer blant annet at tilsynsmyndigheten ikke skal føre tilsyn med kommunens frie skjønn, men bare med etterlevelsen av lovpålagte krav (lovlighetstilsyn), og at saksbehandlingsreglene følger av kommuneloven. Tilsyn er nærmere gjort rede for i punkt 4.4.5.

16 Krav til internkontroll i kommunene

Krav til at kommuner og fylkeskommuner har internkontroll følger av kommuneloven kapittel 25. Disse bestemmelsene gjelder for alt kommunene gjør, og det bør derfor ikke innføres andre krav om internkontroll med kommuneplikter for kommuner og fylkeskommuner.

Kommentar:

Kommuneloven stiller krav om internkontroll i kommuner og fylkeskommuner. Ved innføringen av kravene i kapittel 25 ble det samtidig bestemt at bestemmelser om internkontroll med kommuneplikter i særlovgivningen skulle oppheves. Slike bestemmelser vil være en unødvendig dobbeltregulering. Det bør derfor heller ikke innføres nye internkontrollkrav med kommuneplikter. Det er både unødvendig og uheldig med egne regler i særlovgivningen. Eneste unntak er forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten og de tilhørende lovhjemler som fortsatt skal gjelde.

Internkontrollregler som gjelder for alle aktører, altså internkontroll med aktørplikter, er noe annet og er ikke tema her.

Dersom det av særlige grunner likevel skal innføres regler om internkontroll med kommuneplikter på noen sektorer, bør dette gjøres som en henvisning til bestemmelsen i kommuneloven. I punkt 4.4.4 er en nærmere beskrivelse av kommunelovens bestemmelser om internkontroll.

17 Kontrolltiltak og tvangsmulkt

Pålegg eller vilkår om kontrolltiltak i eller overfor kommunene eller fylkeskommunene skal være begrunnet i en vurdering av risiko og vesentlighet. Sanksjoner som bot eller tvangsmulkt overfor kommuner eller fylkeskommuner skal normalt ikke innføres.

Kommentar:

Pålagte kontrolltiltak i eller overfor kommunene eller fylkeskommunene skal bare innføres der det er særlige grunner og der en vurdering av risiko og vesentlighet er gjort og tilsier dette. Det må tas høyde for at det allerede finnes strenge krav til kommunenes og fylkeskommunenes egenkontroll i kommuneloven. Se nærmere omtale av dette nedenfor i punkt 4.4.4. Eventuelle kontrolltiltak skal ikke være strengere enn nødvendig ut fra en slik behovsvurdering. Det vises her til kommuneloven § 2-2 første ledd og forholdsmessighetsprinsippet. Se nærmere omtale av dette prinsippet i kapittel 2.

Sanksjoner som bot eller tvangsmulkt er lite målrettede tiltak overfor kommunesektoren, og bør normalt ikke innføres på nye områder. Bruk av slike sanksjoner må være begrunnet i særlige forhold.

18 Interkommunalt samarbeid

Egne regler om interkommunalt samarbeid i særlov bør unngås.

Kommentar:

Organisering av interkommunale samarbeid er regulert i kommuneloven og særskilte organisasjonsformer og dobbeltregulering bør derfor unngås. Et interkommunalt samarbeid skal foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til, jf. kommuneloven § 17-1 andre ledd. Se nærmere omtale av dette nedenfor i punkt 4.4.6.

Det bør som hovedregel ikke innføres regler om at statlige organer kan pålegge kommuner å inngå interkommunalt samarbeid på bestemte forvaltnings- eller tjenesteområder. Pålegg om interkommunalt samarbeid vil begrense kommunenes og fylkeskommunenes mulighet til selv å velge den organisering som passer best ut fra lokale forhold og behov, og bør derfor unngås.

Særlovgivningen bør heller ikke inneholde regler som innebærer en sperre for at kommuner kan delegere oppgaver til interkommunale organer, eller som på andre måter hindrer opprettelse av interkommunalt samarbeid på et fagområde.

3.4 Bruk av økonomiske styringsvirkemidler og øremerking

19 Finansiering av oppgave- og regelendringer

Ved oppgave- og regelendringer med økonomiske konsekvenser for kommunesektoren skal kommunene tilføres eller trekkes midler i rammetilskuddet, i samsvar med anslåtte merutgifter eller innsparinger, jf. finansieringsprinsippet.

Kommentar:

Det gjeldende finansieringsprinsippet er at kommunene samlet skal kompenseres fullt ut for merutgifter som følge av endringer i oppgaver eller regelverk. Nye reformer skal finansieres fullt ut, slik at kommunene settes økonomisk i stand til å finansiere nye oppgaver. Se nærmere omtale i punkt 4.5.

20 Bruk av øremerking

Hovedregelen for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering. Øremerking skal forbeholdes følgende tilfeller:

- Der det er et sterkt nasjonalt ønske om å bygge ut en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis. Øremerking bør i slike tilfeller kun benyttes på noen få sektorer over en avgrenset tidsperiode.

- For tjenester som bare er aktuelle i avgrensede geografiske områder eller i et avgrenset tidsrom, som kun skal gis til noen kommuner eller fylkeskommuner, eller som kun gjelder visse grupper av innbyggere, kan øremerking vurderes.

- Finansiering av tidsavgrensede forsøk og prosjekter i enkelte kommuner.

Kommentar:

Rammefinansiering gjennom inntektssystemet skal sikre at alle kommuner settes i stand til å tilby et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Inntektssystemet sikrer gjennom objektive kriterier en rettferdig fordeling av inntekter mellom kommuner og fylkeskommuner. Midler som skal fordeles gjennom inntektssystemet vil ikke nødvendigvis treffe for den enkelte kommune i enkeltsaker, men i sum, over tid og på tvers av sektorer vil fordelingen mellom kommunene jevne seg ut.

Dersom det foreslås å etablere en ny øremerket ordning, skal det framkomme hvorfor tilskuddet skal være øremerket og ikke kan gis som en del av rammetilskuddet. Det skal foreligge en plan for når det øremerkede tilskuddet skal vurderes på nytt og eventuelt fases ut eller innlemmes i rammetilskuddet.

Når det er et nasjonalt mål å bygge opp en tjeneste som har lav dekningsgrad på landsbasis, kan det være formålstjenlig å etablere øremerkede tilskudd til kommunene for å stimulere utbyggingen av tjenesten. Staten kan gjennom det øremerkede tilskuddet subsidiere en tjeneste slik at det relativt sett blir billigere for kommunen å tilby denne tjenesten. Når tjenesten er bygget opp, bør tilskuddet overføres til rammetilskuddet.

Noen tjenester er bare aktuelle i avgrensede geografiske områder eller i et avgrenset tidsrom, eller skal bare gis av noen kommuner eller fylkeskommuner. Det er også tjenester som kun gjelder for visse grupper av innbyggere, dvs. tilfeller der ikke alle kommuner skal settes i stand til å tilby tjenesten. I slike tilfeller kan det være vanskelig å utforme objektive kriterier for fordeling av rammetilskudd mellom de kommunene som skal motta tilskuddet, og finansiering gjennom rammetilskuddet vil derfor være lite egnet.

Når staten setter i gang tidsavgrensede forsøk og prosjekter i enkeltkommuner, kan øremerket finansiering være formålstjenlig. Øremerking kan i slike tilfeller være hensiktsmessig for å sikre en fleksibel måte å teste ut forsøk eller gjennomføre tidsavgrensede prosjekter. For å få best mulig resultater av forsøkene og prosjektene som settes i gang, bør det begrenses hvor mange slike tilskudd som benyttes samtidig. Videre må det være avklart hvorvidt forsøket har en nasjonal overføringsverdi. Se nærmere omtale i punkt 4.5.

21 Fordeling etter inntektssystemets kriterier

Ved innlemming av øremerkede tilskudd, finansiering av nye oppgaver gjennom rammetilskuddet og opprettelse av nye kompensasjonsordninger innenfor rammetilskuddet er hovedregelen at fordelingen følger de ordinære kriteriene i inntektssystemet.

Kommentar:

Innlemming i inntektssystemet innebærer at midler som tidligere er fordelt til noen få kommuner, eller som er ulikt fordel mellom kommuner, blir fordelt til alle kommuner. Dette gir alle kommuner mulighet til å tilby likeverdige tjenester til innbyggerne. Unntaksvis kan midler som innlemmes gis en særskilt fordeling (tabell C i Grønt hefte Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S Grønt hefte) over en kortere periode. Perioden bør fastsettes på forhånd og vanligvis avgrenses til to år. Før beslutning om innlemming tas må det vurderes om det er hensiktsmessig at midlene fordeles etter ordinære kriterier etter en overgangsperiode på to år med særskilt fordeling (tabell C). Dersom det er sannsynlig at det er vanskelig å fordele midlene etter ordinære kriterier etter to år, bør det vurderes om tilskuddet bør forbli øremerket.

De samme prinsippene gjelder ved overføring av nye oppgaver som skal finansieres gjennom rammetilskuddet og opprettelse av nye kompensasjonsordninger innenfor rammetilskuddet.

Se nærmere omtale i punkt 4.5.4.

3.5 Kommunesektorens rapportering til staten

22 Pålegg om rapportering

Staten skal ikke pålegge kommunesektoren rapporteringskrav som ikke blir brukt som styringsinformasjon.

Kommentar:

Kommunene og fylkeskommunene har et vidt spekter av oppgaver som de skal løse. På de områdene der kommunesektoren har et særskilt ansvar, vil kommunene og fylkeskommunene i kraft av sin rolle som ansvarshavende, utførende enhet, eier eller annet også kunne ha et ansvar for å rapportere opplysninger om ressursbruk, tjenesteyting osv. til nasjonale informasjonssystemer som KOSTRA (kommune-stat-rapportering), KPR (Kommunalt Pasientregister), GSI (Grunnskolens informasjonssystem), BASIL (barnehage-statistikk-innrapporteringsløsning) og Matrikkelen. En slik rapporteringsplikt skal være hjemlet i lov, forskrift eller vedtak fra Stortinget.

Rapporteringen skal gi styringsinformasjon som kan danne grunnlag for politikkutformingen eller er nødvendig for kontrollformål. Utgangspunktet skal være at innrapporterte data skal ha nytte både for staten og for kommunesektoren, og at rapporteringskravene blir utformet i et samarbeid mellom de to partene. Staten må være bevisst sitt ansvar og ikke pålegge kommunesektoren unødige rapporteringsbyrder.

23 Rapportering gjennom KOSTRA

Rapportering fra kommunesektoren skal være effektiv og primært skje gjennom KOSTRA.

Kommentar:

Organiseringen og ansvarsdelingen i KOSTRA sikrer at rapporteringen er begrunnet, at det tas hensyn til kommunenes oppgavebyrde, at rapporteringsomfanget begrenses og at dobbeltrapportering unngås. Dialog mellom representanter fra Statistisk sentralbyrå, staten og kommunesektoren i utredningen før nye krav om rapportering innføres, sikrer at innrapporteringen blir innrettet på en effektiv måte, at data vil bli brukt av flest mulig, og at dette også gir bedre kvalitet på de innrapporterte data og nøkkeltall. Se nærmere omtale i punkt 4.7.2.

24 Innmelding i Kommunalt rapporteringsregister

Alle rapporteringsplikter som staten pålegger kommunesektoren skal meldes inn til Kommunalt rapporteringsregister (KOR), jf. kommuneloven § 16-2.

Kommentar:

Rapporteringsplikter for øremerkede tilskudd skal også registreres i KOR. Alle rapporteringsplikter må være publisert i KOR før det inntrer en plikt for kommunesektoren til å rapportere.

Det vises til kommuneloven § 16-2 fjerde ledd og forskrift om kommunalt rapporteringsregister av 18.11.2019 nr. 1521 (KOR-forskriften). Se nærmere omtale i punkt 4.7.1.