4 Fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjonen

4.1 Bakgrunn

I St.prp. nr. 65 (2002-2003) ble det gitt en omtale av fornyelsen av den statlige utdanningsadministrasjonen. Her het det blant annet:

«Den statlige styringen av skolesektoren er i dag for lite mål- og resultatorientert, og ansvars- og oppgavefordelingen er uklar. Den nye organiseringen skal bidra til at det nye nasjonale systemet for kvalitetsvurdering medvirker til kvalitetsutvikling, og legge opp til en rolledeling mellom stat og skoleeier som i større grad enn i dag synliggjør skoleeiers ansvar for kvalitetsutvikling. Et nasjonalt system for kvalitetsvurdering vil sette skoleeier bedre i stand til å ivareta sitt ansvar for grunnopplæringen. Det vil også sette staten bedre i stand til å ivareta sitt systemansvar, ved å gi systematisk informasjon om utviklingen og behovene i grunnopplæringen. Dermed får staten et bedre grunnlag for å innrette sine styringsvirkemidler for å oppnå bedre kvalitet og læringsutbytte.

Utdannings- og forskningsdepartementet tar utgangspunkt i dagens hovedstruktur for organisering av den statlige utdanningsadministrasjonen, med tre statlige nivåer. Det nasjonale nivået under Utdannings- og forskningsdepartementet styrkes ved at Læringssenteret får ansvar for oppgaver knyttet til det nye nasjonale systemet for kvalitetsvurdering. Forvaltningen av det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering ses i sammenheng med nasjonale oppgaver knyttet til tilsyn og annen statlig oppfølging, som også legges til et omdannet Læringssenter. Den sentrale administrasjonen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet integreres i det nye organet. Læringssenteret vil også få delegert faglige oppgaver og forvaltningsoppgaver fra Utdannings- og forskningsdepartementet, som for eksempel godkjenninger i henhold til lov om frittstående skoler. Samlet sett innebærer disse endringene at Læringssenteret omdannes til et direktorat. De regionale leddene av statlig utdanningsadministrasjon videreføres med hovedfokus på tilsyn og tilsynsrelaterte oppgaver. For å sikre mer entydige styringslinjer, legges embetsstyringen av fylkesmennene til direktoratet.»

I St.prp. nr. 65 (2002-2003) ble det varslet at departementet ville komme tilbake til gjennomføringen og de budsjettmessige konsekvensene av omorganiseringen og etableringen av et nasjonalt system for kvalitetsvurdering i forslag til statsbudsjettet for 2004. I St.prp. nr. 1 (2003-2004) for Utdannings- og forskningsdepartementet ble det opplyst at Regjeringen vil komme nærmere tilbake med en konkretisering av forslaget i et tilleggsnummer til budsjettproposisjonen for 2004. Regjeringens forslag tar utgangspunkt i de generelle føringer som er lagt i St.meld. nr. 28 (1998-99) Mot rikare mål og St.prp. nr. 38 (1999-2000) om opprettelse av Læringssenteret, hvor det er lagt vekt på at Læringssenteret skal være et nasjonalt utviklingssenter.

Regjeringens forslag til fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjonen innebærer at Læringssenteret får en klarere direktoratsrolle. Regjeringen legger til grunn at et omdannet Læringssenter i enda sterkere grad enn i dag skal ha fokus på den praksis og kvalitetsutvikling som skal finne sted ute i skolen.

4.2 Statens overordnede ansvar for grunnopplæringen

Utgangspunktet er å få til en formålstjenlig utdanningsadministrasjon med best mulig sammenheng og konsistens mellom de ulike styringsnivåene. Skoleeier har et ansvar for kvaliteten i grunnskolen og videregående opplæring. Dette omfatter blant annet ansvaret for elevenes og lærlingenes læringsutbytte og at opplæringen er i overensstemmelse med lover og forskrifter. Staten har som nasjonal utdanningsmyndighet det overordnede ansvar for grunnopplæringen. I dette ligger et generelt ansvar for at grunnopplæringen som helhet, styringen og ressurstilgangen fungerer godt. Staten ivaretar sitt ansvar gjennom bruk av virkemidler som på ulike måter har som formål å sikre og bidra til å utvikle kvaliteten på opplæringen. Statens viktigste styringsvirkemidler er regelverket (lov og forskrifter), økonomiske virkemidler, statlige midler til utviklingsarbeid/kompetanseutvikling, nasjonal kvalitetsvurdering og tilsyn.

De statlige virkemidlene for styring av grunnopplæringen er deler av en helhetlig styring og derfor gjensidig avhengig av hverandre. De må støtte opp under hverandre for å fungere etter hensikten. Dette hensynet ligger til grunn for den nasjonale utdanningspolitikken, utvikling av statens virkemidler for styring av grunnopplæringen, statens rolle i utviklingen av kvaliteten på grunnopplæringen og for organisering av den statlige utdanningsadministrasjonen.

Regjeringen vil våren 2004 legge frem en stortingsmelding som tar for seg innhold og struktur i hele grunnopplæringen. Meldingen vil blant annet være en oppfølging av utredningen I første rekke - Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle (NOU 2003:16), høringen av denne og evalueringen av Reform 97.

Regjeringen beskriver i dette tilleggsnummeret hvordan den statlige utdanningsadministrasjonen skal utformes for å medvirke til god gjennomføring av de forslag som vil fremmes i den kommende meldingen, samt å være et best mulig redskap for kontinuerlig kvalitetsutvikling i skolen.

4.3 Oppgave- og ansvarsfordeling mellom departementet og et omdannet Læringssenter

Hovedformålet med omdanning av Læringssenteret er å oppnå en mer målrettet og effektiv bruk av de virkemidler staten har for utvikling av kvaliteten på grunnopplæringen. Departementet legger til grunn at statens virkemidler og konkrete tiltak skal støtte opp under det ansvar skoleeier har for kvaliteten på grunnopplæringen.

Departementet skal ha hovedfokus på rollen som sekretariat for politisk ledelse, overordnet system- og sektoransvar, myndighetsutøvelse med overordnet ansvar for de statlige styringsvirkemidler og etatsstyring av Læringssenteret.

Læringssenteret har i dag sentrale oppgaver knyttet til kvalitetsutvikling i grunnskole og videregående opplæring, samt enkelte forvaltningsoppgaver som for eksempel gjennomføringen av avgangsprøver. Departementet vil bygge på videre på dette, men gi det omdannede Læringssenteret en mer tydelig og aktiv rolle som utøvende organ under departementet, med hovedvekt på oppgaver av faglig karakter som skal bidra til kvalitetsutviklingen i grunnopplæringen. Dette innbærer at innenfor de overordnede prinsipper som fastsettes av Storting, regjering og departement, vil det omdannede Læringssenteret få et mye tydeligere og delegert oppfølgingsansvar for statlige virkemidler. Dette vil legge til rette for at de statlige virkemidlene og tiltak for kvalitetsutvikling blir sett og brukt i sammenheng.

Læringssenteret skal i sitt daglige virke ha nødvendig faglig handlefrihet i forhold til Utdannings- og forskningsdepartementet, men generelt være underlagt statsrådens instruksjonsmyndighet.

4.4 Nærmere om det omdannede Læringssenteret

Med de oppgaver som Læringssenteret har i dag, samt med tilføring av nye oppgaver, vil hovedområdene fremover være:

• vurdering og analyse

• utvikling, veiledning og støtte

• tilsyn og forvaltning

Vurdering og analyse

For å kunne være målrettet i sin kvalitetsutvikling, må den enkelte lærer, skole og skoleeier vite noe om nåsituasjonen. Å legge til rette for at slik kunnskap er tilgjengelig vil være en helt sentral oppgave for det omdannede Læringssenteret. Dette vil bli gjort blant annet gjennom kvalitetsvurderingssystemet, med nasjonale prøver, offentlig tilgjengelige resultater, elevinspektørene, brukerundersøkelser, evalueringer, komparative analyser, internasjonale tester og forskning. Resultatene fra sluttvurderinger av elever og lærlinger vil også inngå i dette. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet er først og fremst et virkemiddel for den enkelte skole og skoleeier. Et godt vurderingssystem er også viktig for de gruppene som står i fare for å ikke nå målene med opplæringen. Det er lettere å iverksette lokale og nasjonale tiltak dersom man har identifisert problemområdene. Vurderingssystemet vil være statens viktigste virkemiddel innenfor opplæringssektoren for å vurdere og analysere kvaliteten, og vil gi et bedre grunnlag for kvalitetsutviklingen, både i lokal og nasjonal politikkutforming, og for fylkesmennenes tilsynsvirksomhet i forhold til grunnopplæringen. «Skoleporten.no», som Læringssenteret vil forvalte, vil være et redskap som kan legge til rette for en vurdering av tilstanden i grunnopplæringen ved at læringsutbytte, læringsmiljø, gjennomstrømming og rammefaktorer kartlegges, og slik danne grunnlag for analyser, vurderinger, kvalitetsutvikling og tilsyn. Dette vil i sin tur kunne støtte opp under skoleeiers arbeid med lokal kvalitetsutvikling.

Utvikling, veiledning og støtte

Kvalitetsvurderingssystemet vil videre være et viktig redskap for bedre å kunne målrette de ressurser og virkemidler den enkelte skole, skoleeier og nasjonale utdanningsmyndigheter rår over. Slik kunnskap er avgjørende for prioritering av statens innsats for kvalitetsutvikling. Gjennom kvalitetsvurderingssystemet får staten et bedre grunnlag for å kontrollere at de nasjonale målsettingene for grunnopplæringen nås. Staten får også et bedre grunnlag for å følge opp disse gjennom statlig initierte forsøk og utviklingstiltak, og for å vurdere om resultatene tilsier behov for endringer av de statlige rammebetingelsene. Departementet legger opp til at Læringssenteret får videreført og styrket sitt ansvar for utviklingsoppgaver, ved at ansvaret for utforming og oppfølging av utviklingsmidler og kompetanseutviklingsmidler som bevilges over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett blir delegert til Læringssenteret.

Integreringen av den sentrale administrasjonen av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) i det omgjorte Læringssenteret vil bidra til å utvikle og styrke det spesialpedagogiske området i den alminnelige opplæringen, og understreker en styrking av den inkluderende skolen. Dette bidrar til å sette fokus på et viktig utviklingsområde.

Tilsyn og forvaltning

Nasjonale utdanningsmyndigheter skal etter opplæringsloven §14-1 føre tilsyn med at grunnopplæringen drives i tråd med loven og i hvilken grad skolen når målene for opplæringen, slik de er definert i læreplanverket for grunnskolen og videregående opplæring. Tilsynets overordnede formål er derfor både kvalitetsikring og -utvikling. Kunnskap om grunnopplæringen, blant annet fra det nasjonale vurderingssystemet om ressursbruk, kvaliteten på læringsmiljøet og elevenes utbytte av opplæringen er en viktig del av grunnlaget for et effektivt og målrettet tilsyn. God og pålitelig informasjon om ressursbruk er avgjørende for å kunne vurdere om kommuner og fylkeskommuner oppfyller sitt ansvar for å stille tilstrekkelige ressurser til rådighet for grunnopplæringen. Kunnskap om kvaliteten på læringsmiljøet og om elevenes utbytte av opplæringen er avgjørende for å vurdere i hvilken grad man når målene for opplæringen.

Vurderingssystemet vil gi indikasjoner på svikt i opplæringen og legge til rette for et langt mer systematisk og målrettet tilsyn enn i dag. Det omdannede Læringssenteret skal derfor ha et nasjonalt ansvar for fylkesmennenes tilsyn og dermed for embetsstyringen av fylkesmennene, utvikling av tilsynsmetodikk, et overordnet ansvar for regelanvendelsen i tilsynssaker og valg av områder for rettet tilsyn.

Kunnskap om kvaliteten på grunnopplæringen er også avgjørende for vurdering av om regelverket fungerer tilfredsstillende eller om det er behov for endringer. Læringssenteret vil få et ansvar for å utarbeide og i noen tilfeller også fastsette forskrifter med skolefaglig innhold. Dette gjelder for eksempel læreplaner og regler om individvurdering. Som en del av dette arbeidet vil direktoratet også ha et ansvar for å informere og veilede skoleeier om reglenes innhold. I en del juridiske saker, som for eksempel godkjenning av friskoler og godkjenning av lærerkompetanse, vil skolefaglige vurderinger knyttet til kravene i læreplanene være de viktigste vurderingsaspektene. Beslutningsmyndigheten i disse sakene vil derfor bli delegert til Læringssenteret. Overføring av godkjenningsmyndigheten i friskolesaker forutsetter at Læringssenteret tilføres tilstrekkelig kompetanse og ressurser til å utføre denne oppgaven, og at Læringssenteret utvikler nødvendige rutiner og prosedyrer i denne sammenheng. Noen forvaltningsoppgaver blir delegert fra departementet, blant annet forvaltningen av tilskuddsordninger, inkludert tilskuddene til frittstående skoler.

4.5 Nærmere om fylkesmannsembetenes rolle og arbeidsoppgaver

Fylkesmannen er statens fremste representant i fylket og skal arbeide for at Stortingets og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer følges opp regionalt og lokalt. På vegne av flere departementer ivaretar fylkesmannen oppgaver på flere sentrale samfunnsområder. Som det går fram av St.prp. nr. 65 (2002-2003) skal en vesentlig del av fylkesmennenes oppgaveportefølje på grunnopplæringsfeltet være informasjon om statlig sektorpolitikk, tilsyn og tilsynsrelaterte saker, klagebehandling og kontroll med at aktuelle lover blir fulgt opp. Fylkesmannens arbeid må utføres på en måte som ikke skaper uklarhet om skoleeiers ansvar for grunnopplæringen, og som ikke skaper rollekonflikter mellom tilsynsrollen og øvrige oppgaver. Omfanget og innholdet av fylkesmannens oppfølging må målrettes og konsentreres til der behovet er størst. Virkemiddelbruken må samtidig differensieres i lys av at kommunene har ulike forutsetninger for å fylle sin rolle som skoleeier. Dette skal ikke rokke ved den overordnede rollefordelingen mellom stat og skoleeier. Skoleeier har ansvar for egne strategier for kvalitetsutvikling og oppfølging av disse, og må selv sørge for nødvendig kompetanse for å ivareta dette ansvaret. Fylkesmannen skal fortsatt bidra med å bygge nettverk slik at aktuelle faginstanser bistår skoleeier i kvalitetsarbeidet etter behov.

Også i den videre utvikling av statens tilsynsrolle skal det legges vekt på en tilsynsmetodikk som er basert på dialog. I dette ligger blant annet at fylkesmannen skal informere om innhold og plikter og rettigheter i henhold til regelverk, og skal gjennom sin samlede virksomhet medvirke til at skoleeier styrker sitt utviklingsarbeid i grunnopplæringen samt at antall klage- og konfliktsaker reduseres.

Under arbeidet med å omdanne Læringssenteret vil departementet foreta en nærmere gjennomgang av oppgaver som fylkesmannsembetene i dag har ansvar for og som ikke gjelder tilsynsrelaterte saker.

4.6 Utviklingsperspektivet

I Innst. S. nr. 260 (2002-2003) uttrykker et mindretall frykt for at den organisatoriske endringen og omgjøringen av Læringssenteret til direktorat vil svekke senterets rolle som utviklingsaktør, ved at en organisasjon som skal ha ansvar både for utviklings- og forvaltningsoppgaver lett vil utvikle seg med stor vekt på forvaltning.

Ved omgjøringen av Læringssenteret vil utviklingsperspektivet stå sterkt. Mange av forvaltningsoppgavene vil støtte opp under andre oppgaver, blant annet fordi forvaltningsoppgavene inngår i et helhetsperspektiv, og bidrar til økt samlet kompetanse innenfor et felt. De ulike ansvarsområdene henger sammen og bygger opp under hverandre, som omtalen over viser. Læringssenteret vil forvalte virkemidler som kan støtte opp under lokal kvalitetsutvikling. For eksempel vil dialogbasert tilsyn, som Læringssenteret vil være faglig ansvarlig for, forankres i informasjon fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet, og fokusere på veiledning og støtte til skoleeiere som har behov for det. Samtidig må den enkelte elevs og lærlings rettigheter sikres, og det må føres tilsyn med at arbeidsmiljøet er i henhold til lover og forskrifter. Dialogbasert tilsyn innebærer derfor både støtte til lokal kvalitetsutvikling og mer ordinært tilsyn. Forvaltningen av det statlige kvalitetsvurderingssystemet vil ha et utviklingsperspektiv, snarere enn et kontrollperspektiv. Et organisatorisk skille mellom vurderings- og utviklingsoppgaver ville kunne gi vurderingssystemet et for sterkt kontrollpreg og dermed svekke «læringssløyfen» i samhandlingen mellom stat og skoleeier.

4.7 Kontakt og samhandling

Det er viktig at det omdannede Læringssenteret har utstrakt kontakt og samhandling med brukere, partnere, næringslivet, andre utdanningsinstitusjoner og andre faglige bidragsytere. Kontakt og samhandling utad skal være preget av åpenhet og tilgjengelighet. Samhandlingen skal skje på en systematisk og planmessig måte og stå sentralt i måten å arbeide på.

Spesielt er det viktig å sikre brukermedvirkning for gruppen funksjonshemmede. Det legges opp til at styrene knyttet til nåværende Statped og Læringssenteret avvikles fra 1. januar 2004. Departementet er i nær dialog med brukerorganisasjonene for å etablere strukturer som sikrer fortsatt brukermedvirkning.

Lærerutdanningsmiljøene og andre relevante universitets- og høyskolemiljøer bør spille en mer aktiv rolle i fremtidens skoleutvikling enn det de har gjort til nå. En bedre kontakt med den praktiske skolehverdagens utfordringer, kan berike både førstegangsutdanningen av lærere, etter- og videreutdanningen og ikke minst forskningen. Et dynamisk engasjement og tilstedeværelse fra lærerutdanningen i den daglige opplæringen vil kunne gi et større trykk i utviklingsaktivitetene i kommuner, fylkeskommuner og ved skolene. Det vil være en av Læringssenterets hovedoppgaver å tilrettelegge for at universiteter og høyskoler skal engasjere seg sterkere når det gjelder skoleutvikling.

4.8 Forholdet til VOX

I St.prp. nr. 65 (2002-2003) ble det varslet at departementet ønsker å foreta en gjennomgang av VOX som bakgrunn for å vurdere organisatorisk plassering av de oppgavene som i dag ivaretas av instituttet. Gjennomgangen skal omfatte en analyse av nåværende rolle og fremtidige utfordringer for instituttet, vurdert i forhold til rollen og oppgavene til direktoratet. Det skal videre vurderes hvorvidt det er hensiktsmessig å integrere hele eller deler av virksomheten ved VOX i direktoratet.

Departementet har i arbeid en arbeidsgruppe som skal presentere og analysere ulike modeller for samvirke mellom VOX og Læringssenteret, hvorav en av modellene er full sammenslåing. På bakgrunn av de anbefalinger som kommer fra arbeidsgruppen, vil departementet ta stilling til hvordan de samlede arbeidsoppgaver skal organiseres i fremtiden.

4.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene til omorganisering av den statlige utdanningsadministrasjonen vil bli gjennomført i løpet av 2004, og innenfor de foreslåtte bevilgninger for 2004. Samlet vil et omdannet Læringssenter ha om lag 180 årsverk, inklusive den sentrale administrasjonen av Statped, som administrativt integreres i direktoratet, stillinger overført fra departementet, og stillinger knyttet til oppfølgingen av det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet. Det er en målsetting å beholde og videreutvikle den kompetansen som finnes i de berørte virksomhetene i dag. Det blir derfor lagt vekt på trygghet, forutsigbarhet og åpenhet i prosessen.

Departementet tar sikte på å overføre oppgaver og ressurser fra departementet i størrelsesorden 20-25 årsverk. Den videre konkretiseringen av oppgavefordelingen og de personalmessige prosessene knyttet til dette vil pågå fram mot iverksettelsen av omorganiseringen. Dette vil gi grunnlag for overføring av personell og budsjettmessig justering mellom departement og det omdannede Læringssenteret. Departementet vil komme tilbake til Stortinget om den konkrete omdisponeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2004.

Etablering av kvalitetsvurderingssystemet fra begynnelsen av 2004 er beregnet å koste om lag 85 mill. kroner. Kostnadsanslaget er knyttet til gjennomføring av nasjonale prøver, etablering og drift av «Skoleporten.no» og oppbygging av kompetanse. Dette vil bli finansiert innenfor rammen av kap. 226 for 2004. 15 mill. kroner av dette er avsatt til fylkesmannsembetenes arbeid med gjennomføringen av nasjonale prøver.

Midlene til den sentrale administrasjonen av Statped, 14,5 mill. kroner, foreslås bevilget over kap. 202. Disse midlene ligger i dag på kap. 243. Kapittel 202 endrer navn til «Statlig utdanningsadministrasjon» i gjennomføringsfasen, siden tildelingene inntil omorganiseringen er foretatt fortsatt vil gå til de to separate organisasjonene Læringssenteret og Statped. Midlene til det statlige spesialpedagogiske nettverket og kompetansesentrene foreslås fortsatt bevilget over kap. 243. Det omdannede Læringssenteret vil beholde den nåværende aktiviteten på Hamar og i Molde.

De tidligere statlige utdanningskontorene ble integrert i fylkesmannsembetene fra 1. januar 2003. I påvente av en helhetlig gjennomgang av den statlige utdanningsadministrasjonen, ble driftsmidlene under kap. 203 og 3203 beholdt under Utdannings- og forskningsdepartementet i 2003. Det foreslås nå at driftsmidler under kap. 203 og tilhørende inntektskapittel under kap. 3203 overføres til Arbeids- og administrasjonsdepartementet, kap. 1510 Fylkesmannsembetene og til tilhørende inntektskapittel 4510. Fra kap. 203 post 01 overføres 106,5 mill. kroner til kap. 1510 post 01, mens kr 650 000 overføres Universitetet i Oslo til dekning av lønns- og driftsutgifter for en tidligere skoledirektør som tjenestegjør ved Universitetet i Oslo. Resultatmålene som er satt for kap. 203 i St.prp. nr. 1 (2003-2004) overføres til kap. 1510.