1 En langsiktig bærekraftig økonomisk politikk

1.1 Utfordringer for den økonomiske politikken

Hovedmål og avveiinger i den økonomiske politikken

Samarbeidsregjeringen har sin verdiforankring i rettsstatens og demokratiets prinsipper og den kristne og humanistiske kulturarv. Samarbeidsregjeringen vil føre en politikk som verner om menneskelivet, viser respekt for menneskeverdet, verdsetter personlig ansvar, gir frihet for enkeltmennesket, verner om familiene og ivaretar forvalteransvaret. For å bidra til en samfunnsutvikling i tråd med verdigrunnlaget, har Samarbeidsregjeringen satt seg høye politiske mål. Sem-erklæringen skisserer den politiske plattformen for Stortingsperioden 2001–2005.

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og en langsiktig, bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene. For å understøtte hovedmålene legger Regjeringen avgjørende vekt på langsiktighet i den økonomiske politikken, og vil sørge for stabile rammevilkår for næringsvirksomhet. Alle delene av den økonomiske politikken må virke sammen for å sikre målene om høy, stabil og bærekraftig vekst.

I utformingen av den løpende økonomiske politikken må ulike hensyn og formål veies mot hverandre. Blant annet må dagens behov vurderes mot hensynet til en bærekraftig utvikling på lengre sikt. For å lykkes i slike avveininger må den økonomiske politikken bygge på en god forståelse av rammebetingelsene for den økonomiske utviklingen og av de hovedutfordringene norsk økonomi kan bli stilt overfor i årene som kommer.

Langsiktige utfordringer

Utviklingen i det norske samfunnet og i norsk og internasjonal økonomi framover er usikker. Noen utviklingstrekk framstår likevel klarere enn andre. Med utgangspunkt i forutsetninger på sentrale områder drøfter meldingen noen mulige forløp for norsk økonomi fram mot 2060. Drøftingen belyser enkelte hovedutfordringer for det norske samfunnet gjennom de kommende tiårene, og hvilken betydning disse utfordringene kan ha for politikkutformingen også de nærmeste årene. Som andre vestlige land, skapte Norge gjennom det forrige århundret et godt grunnlag for et moderne velferdssamfunn. Selv om oljevirksomheten har gitt et betydelig løft til norsk økonomi de siste tiårene, utgjør produksjonen i Fastlands-Norge rundt 80 pst. av landets samlede verdiskaping. Denne andelen vil øke etter hvert som utvinningen av petroleum gradvis avtar. Å sikre vekstevnen i fastlandsøkonomien framover er derfor en hovedutfordring for den økonomiske politikken.

Analysene i meldingen illustrerer at evnen til å utvikle og ta i bruk ny teknologi, nye produkter og nye organisasjons- og arbeidsformer er avgjørende for veksten i verdiskapingen, og dermed også for hvilket velferdsnivå Norge kan ha innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. De underbygger samtidig hvor viktig det er at arbeidskraft og kapital benyttes der potensialet for verdiskaping er høyest. Den økonomiske politikken i vid forstand må legge til rette for innovasjon, omstilling og effektivisering både i næringslivet og i offentlig forvaltning. Arbeidsstyrkens kompetanse er også viktig i denne sammenheng. Det må derfor stilles høye krav til utdanningssystemet.

En viktig forutsetning for den gode økonomiske utviklingen gjennom forrige århundre har vært Norges utstrakte deltakelse i det internasjonale økonomiske samkvemmet. En stadig tettere sammenveving av land og verdensdeler bidrar til større fordeler ved utveksling av varer, tjenester, arbeidskraft og kapital, og til utvidet politisk og kulturelt samarbeid. Norske bedrifter får muligheter til ytterligere å utnytte egne fortrinn, men samtidig øker kravene til omstillingsevne. Økt internasjonal integrasjon setter også nye rammer for utformingen av politikk på nasjonalt nivå.

Den økonomiske utviklingen i forrige århundre ble understøttet av vekst i andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder. Det ligger an til at denne trenden snart vil snu. Økende levealder og lavere fruktbarhet enn gjennom forrige århundre tilsier at antall personer i yrkesaktiv alder vil vokse langsommere enn befolkningen i alt, mens andelen eldre vil øke sterkt. Dette ventes å gi kraftig vekst i offentlige utgifter fra 2015–2020, først til alderspensjoner og noe senere til pleie- og omsorgstjenester.

Ved en videreføring av dagens pensjonssystem er utgiftene til alderspensjon i folketrygden alene anslått å øke til om lag 16 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien fram mot 2060, fra et nivå på om lag 6 pst. nå. Ifølge beregningene i denne meldingen vil ikke realavkastningen av Petroleumsfondet gi vesentlige bidrag til å dekke denne utgiftsveksten. Det er da lagt til grunn at petroleumsproduksjonen gradvis vil falle fra dagens høye nivå, og at oljeprisen på lang sikt blir liggende i området 130–230 2005-kroner pr. fat. Handlingsrommet i de årlige statsbudsjettene, som allerede i dag framstår som begrenset, vil dermed komme under ytterligere press.

Presset på offentlig budsjetter vil lette noe, dersom økende levealder i befolkningen samtidig innebærer at folk holder seg friske lenger, eller dersom det er mulig å produsere de offentlige velferdstjenestene med mindre ressursinnsats enn i dag. Analysene i denne meldingen indikerer likevel at offentlig sektor ved en videreføring av dagens skattenivå etter hvert kan få et betydelig, udekket finansieringsbehov. En ytterligere økning i skattenivået vil trolig ha uheldige effekter på arbeidstilbud og kapitaltilgang, og dermed bidra til å redusere verdiskapingspotensialet i økonomien. Økt arbeidsinnsats vil på den annen side kunne lette trykket på budsjettpolitikken. Endringer i skatte- og overføringssystemet som bidrar til økt arbeidsinnsats, må derfor ha høy prioritet. Overføringssystemet skal samtidig fortsatt sikre økonomisk og sosial trygghet ved bortfall av arbeidsinntekt.

Sterkere produktivitetsvekst i privat sektor vil øke inntektsgrunnlaget, men ikke automatisk løse utfordringene for offentlig sektor. Dette skyldes at lønns- og pensjonsutgiftene langt på vei følger produktivitetsutviklingen i økonomien, slik at ikke bare skatteinntektene, men også offentlige utgifter øker når produktiviteten går opp. En vekstkraftig økonomi vil likevel styrke mulighetene for å møte de budsjettpolitiske utfordringene, fordi det samlede økonomiske handlingsrommet øker.

Tiltak som bidrar til bedring av ressursbruken i offentlig finansiert tjenesteproduksjon er viktige i videreutviklingen av det norske velferdssamfunnet. Dels kan de gi bedre tjenester for hver krone som brukes, dels kan de redusere kostnadene ved et godt tjenestetilbud. Innføring eller utvidelse av brukerbetaling kan både bidra til finansiering og til en bedre dimensjonering av tjenestetilbudet, men må veies opp mot viktige sosiale hensyn. Alle innbyggere skal sikres grunnleggende offentlige velferdstjenester.

En politikk basert på god forståelse av de underliggende drivkreftene

Denne meldingen peker både på noen forutsetninger for fortsatt økonomisk vekst og på mulige skritt i retning av en bærekraftig offentlig sektor. De framtidige politikkvalg må bygge på en god forståelse både av utfordringene for norsk økonomi og av hvilke valgmuligheter som foreligger. Denne meldingen søker å bidra til en slik forståelse ved å presentere og drøfte viktige utviklingstrekk i det norske samfunnet og i norsk og internasjonal økonomi. Den bør dermed også kunne tjene som viktig bakgrunnsinformasjon for deltakere i samfunnsdebatten.

Meldingen inneholder ikke konkrete forslag til politikk. Hensikten med meldingen er å analysere det framtidige handlingsrommet, ikke å skissere hvilke konkrete tiltak som bør iverksettes i framtiden. Analysene understreker likevel betydningen av Regjeringens arbeid med tiltak for å fremme økonomiens vekstevne og konkurransekraft, modernisere offentlig sektor, styrke deltakelsen i yrkeslivet og reformere pensjonssystemet. Regjeringen har allerede foreslått og gjennomført flere tiltak for å møte utfordringene, og vil fremme nye, viktige forslag blant annet i Pensjonsmeldingen og Forsk­ningsmeldingen. Regjeringen vil også legge fram en melding som tar opp de framtidige utfordringene for pleie- og omsorgssektoren.

Nedenfor gis et sammendrag av hovedpunkter i de enkelte kapitlene i meldingen.

1.2 Hovedtrekk i meldingen

Viktige internasjonale utviklingstrekk

Kapittel 2 drøfter langsiktige internasjonale utvik­lingsrekk i et bredt økonomisk, sosialt og miljømessig perspektiv, og viser at det i de siste tiårene har vært betydelig økonomisk og sosial framgang både i industriland og i mange utviklingsland. Sett under ett har utviklingslandene tatt inn på industrilandene på viktige områder som levealder, ernæring, tilgang på rent vann og utdanningsnivå. FNs mål om halvering av andelen som lever under 1 USD pr. dag mellom 1990 og 2015, vil trolig nås, mens andre av de såkalte tusenårsmålene vil være mer krevende å oppfylle.

En heving av levestandarden for hele verdens befolkning innenfor naturens tålegrenser krever frakopling mellom økonomisk vekst og miljøbelastninger. Norge og andre industriland har greid å nå slik frakopling på mange områder knyttet til nasjonale og regionale miljøproblemer. Når det gjelder enkelte viktige globale problemer, er det hittil ikke oppnådd en slik frakopling. Det gjelder blant annet på viktige områder som klima, biologisk mangfold og kjemikalier.

Den relativt gode utviklingen i internasjonal økonomi etter annen verdenskrig har gått hånd i hånd med et mer omfattende internasjonalt økonomisk samkvem. Blant annet gjennom samarbeidet innenfor GATT, WTO og OECD er handelshindre bygd ned og kostnadene ved kapitalbevegelser redusert.

Norge er en liten, åpen økonomi som er sterkt påvirket av utviklingen i internasjonale markeder. Utviklingen i prisene på internasjonale handelsvarer og endringer i den relative avlønningen av kapital og arbeidskraft er forhold av stor betydning for Norge, og kan drives fram både av endringer i handelen med varer og tjenester og gjennom internasjonal forflytning av arbeidskraft og realkapital. Utviklingen i prisen på olje og naturgass er av særlig betydning for Norge. Det er betydelig usikkerhet om framtidige oljepriser.

Sterkere integrasjon i verdensøkonomien av land som både har stor tilgang på billig arbeidskraft og høy økonomisk vekst, bidrar til å senke prisene på industrivarer basert på arbeidsintensiv produksjon, relativt til prisene på kunnskapsintensive produkter og energiråvarer. Norge, som produserer både industrielle råvarer, tjenester og energi, og har høyt utdannet arbeidskraft, vil lettere kunne høste fordeler av denne utviklingen enn land der næringssammensetningen ligger tettere opp til mønsteret i de nye vekstområdene. De mer arbeidsintensive delene av konkurranseutsatt norsk næringsliv vil likevel kunne bli utsatt for et betydelig omstillingspress som følge av økt konkurranse.

Også Europa preges av økt integrasjon, blant annet manifestert gjennom utvidelsen av EU/EØS-området med 10 nye medlemsland våren 2004. Det vil kunne ta flere tiår før levestandarden i nye medlemsland er på linje med gjennomsnittet i det gamle EU. Lave lønnskostnader i nye medlemsland kan dermed i lang tid framover gi incentiver til kapitalforflytninger til de nye medlemslandene, og til arbeids­utvandring til mer velstående land i EØS-området. De fleste av disse landene, herunder Norge, har imidlertid innført overgangsordninger for nye EU-/EØS-borgeres adgang til det felles, europeiske arbeidsmarked.

Med unntak for landbrukssektoren og fiskerisektoren gir EØS-avtalen tilnærmet like konkurransevilkår for norsk næringsliv og næringslivet i EU på Norges viktigste marked. Fordi Norge gjennom EØS i stor grad allerede er integrert i EUs indre marked, vil det økonomisk sett være av særlig betydning at Norge ved et eventuelt medlemskap i EU må erstatte kronen med euro.

Drivkrefter bak utviklingen i verdiskaping og inntekt

Høy årlig vekst i verdiskaping pr. innbygger har vært det normale i Norge og andre vestlige land de siste 150 årene. Gjennom denne perioden har Norge beveget seg fra en plass under midten av inntektsfordelingen i den vestlige verden til en plass nær toppen. Det er likevel ingen selvfølge at den høye veksten i inntekt og velstand vil la seg videreføre. Det er blant annet lett å peke på eksempler der midlertidig rikdom knyttet til ikke-fornybare naturressurser har svekket viljen til å føre en politikk som støtter opp under verdiskapende virksomhet.

Rike energiressurser har satt preg på næringsmønsteret i Norge, og ga under industrireisingen i siste halvdel av 1800-tallet og første halvdel av 1900-tallet et markert bidrag til vekst i norsk økonomi. I dag står oljevirksomheten i en særstilling, med ekstraordinær høy avkastning på innsats av arbeid og kapital. Siden næringen utnytter en ikke-fornybar ressurs, er det varige bidraget til inntektsskapingen langt mindre enn det sektorens nåværende andel av nasjonalproduktet gir inntrykk av. På lang sikt er det derfor først og fremst vekstevnen i fastlandsøkonomien som vil bestemme velferdsutviklingen i Norge.

Både norske og internasjonale erfaringer underbygger at forbedringer i vår evne til å utnytte ressursene har vært hoveddrivkraften bak vekst i inntekt pr. innbygger. Å opprettholde samme vekst i nyskaping og kunnskapsnivå de neste 50 årene som i de foregående 150, kan by på utfordringer. Gode institusjoner for å løse konflikter og beskytte eiendomsrettigheter, velfungerende finansmarkeder, en stabilitetsorientert og bærekraftig makro­økonomisk politikk, bredt internasjonalt økonomisk samkvem og satsing på forskning og utdanning av høy kvaliteter kan legge et godt grunnlag for å lykkes.

De siste hundre årene har befolkningsutviklingen i Norge gjennomgående vært preget av økende levealder og fallende fødselsrater. Økt andel av befolkningen i yrkesaktiv alder og vekst i yrkesaktiviteten har gjennom de siste 30–40 årene bidratt til at arbeidsinnsatsen pr. innbygger bare har avtatt moderat, til tross for betydelig nedgang i gjennomsnittlig arbeidstid. Med en stabilisering av fruktbarheten på dagens nivå og fortsatt økt levealder, vil andelen eldre i befolkningen øke raskt utover i dette århundret. Dette trekker i retning av at befolkningen i yrkesaktiv alder gradvis vil avta som andel av totalbefolkningen. Med utflating i yrkesdeltakingen på dagens internasjonalt sett høye nivå, vil arbeidsinnsatsen pr. innbygger gå ytterligere noe ned framover, selv om fallet i gjennomsnittlig arbeidstid stopper opp.

Drivkrefter bak utviklingen i velferdssamfunnet

De siste 50 årene har det i Norge og andre vestlige land funnet sted en omfattende utbygging av offentlige velferdsordninger. Dette har skjedd parallelt med en videreutvikling av viktige funksjoner innenfor rettspleie, regulerings- og konkurransepolitikk og utbygging av infrastruktur. Veksten i det offentlige tjenestetilbudet innenfor helsepleie, omsorg for barn, eldre, syke og uføre og innen videregående og høyere utdanning har vært særlig sterk. Samtidig er det bygget ut et pensjons- og inntektssikringssystem som dekker alle. Utbyggingen av velferdssamfunnet har sin motpost i en sterk vekst i utgiftene i offentlig forvaltning, fra i størrelsesorden 25 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 1960 til 55 pst. i dag. Utgiftsandelen økte særlig raskt fram til slutten av 1970-tallet. EU15-landene har vært gjennom en tilsvarende utvikling, men med unntak av de andre nordiske landene og Frankrike ligger utgiftsnivået gjennomgående lavere enn i Norge.

Både i Norge og andre europeiske land har utbyggingen av velferdsordningene medført høyere skattenivå. I EU15-landene har også den offentlige gjelden gjennomgående økt som andel av BNP. Utviklingen i de offentlige finansene i Norge har vært langt gunstigere, noe som må ses i sammenheng med inntektene fra olje- og gassvirksomheten. Med basis i disse inntektene er det bygd opp en betydelig finansiell formue, spesielt ved etableringen av Statens petroleumsfond. Avkastningen av denne formuen gjør det mulig å finansiere en større offentlig sektor enn i andre land, uten et tilsvarende høyere skattenivå.

Ved en videreføring av dagens velferdsordninger vil aldringen av befolkningen medføre en markert økning i finansieringsbehovet knyttet til offentlig sektor gjennom de kommende tiårene, både i Norge og i de fleste andre europeiske land. I perioden fram til 2060 vil antall brukere av helse- og omsorgstjenester gå sterkt opp. Selv om tallet på barn og unge etter hvert vil stabilisere seg, innebærer befolkningsutviklingen en kraftig økning i den samlede ressursbruken knyttet til de viktigste velferdstjenestene.

I Norge er velferdstjenester som utdanning, helse og omsorg i hovedsak offentlig finansiert. En beregning basert på middelalternativet i Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskriving indikerer at sysselsettingen i kommunene og i statlige helseforetak må øke med om lag 75 pst. fram mot 2060 for å opprettholde den samme dekningsgraden og ressursinnsatsen pr. bruker av tjenestene som i dag. Det er i denne beregningen skjønnsmessig justert for gjennomføring av allerede vedtatte reformer, og det er forutsatt at helsetilstanden i de enkelte årsklassene ikke bedres når levealderen stiger. Dersom det alternativt skulle vise seg at helsetilstanden er knyttet til gjenstående levetid, vil behovet for helsetjenester og pleie øke noe langsommere. Veksten i ressursbehovet blir i så fall mindre, men er også i dette tilfellet betydelig. På den annen side har økningen i ressursbruken i offentlig sektor historisk sett vært markert høyere enn det som isolert sett følger av befolkningsutviklingen. Framskrivingene av finansieringsbehovet er dermed basert på en forsiktig forutsetning om utviklingen i offentlig finansiert tjenesteproduksjon framover.

Gjennom de siste 50 årene er det bygget ut et omfattende offentlig system for inntektssikring i alderdommen og ved sykdom, uførhet, arbeidsledighet mv. Ved en videreføring av dagens trygdesystem vil aldringen av befolkningen gi en sterk oppgang i utgiftene under folketrygden. Dersom middelalternativet i Statistisk sentralbyrå befolk­ningsframskriving legges til grunn, kan utgiftene til alders- uføre- og etterlattepensjon alene anslås å øke fra 9,5 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien i 2003 til 19,3 pst. i 2050 og 20,5 pst. 2060. Usikkerheten i denne type anslag er betydelig. Konsekvensene av slik usikkerhet for statsfinansene omtales nærmere nedenfor, jf. også drøftingen i kapittel 5.

I 2003 omfattet de sykdomsrelaterte inntekts­over­føringene 510 000 personer i yrkesaktiv alder. De siste ti årene har det vært jevn vekst i antall personer i disse ordningene. Endringer i befolkningssammensetningen trekker i retning av at dette tallet vil øke framover. Overgangen fra arbeidsstyrken til trygdeordningene influeres av regelverket for de ulike ordningene, praktiseringen av dette og av de krav arbeidslivet stiller til funksjonsdyktighet og omstillingsevne hos den enkelte.

Mulige forløp for norsk økonomi på lang sikt

Usikkerheten knyttet til tallfesting av den økonomiske utviklingen i et femtiårsperspektiv er betydelig. Denne meldingen presenterer derfor både en referansebane og et sett med virkningsberegninger som beskriver mulige utviklingsforløp fram mot 2060. Ingen av banene påstås å representere et mest sannsynlig forløp, men referansebanen for framskrivingene framstår på flere områder som godt i tråd med tidligere observerte utviklingstrekk.

I tråd med tidligere erfaringer er det i referansebanen forutsatt at bedring av evnen til å utnytte tilgjengelige ressurser vil gi et bidrag til veksten i verdiskapningen på om lag 1,5 prosentpoeng i gjennomsnitt pr. år framover. Referansebanen bygger videre blant annet på at Norge fortsatt kan dra nytte av et omfattende internasjonalt varebytte og at oljeprisen på lang sikt blir 180 2004-kroner pr. fat. Endringer i befolkningssammensetningen bidrar til at andelen av befolkningen i tradisjonell yrkesaktiv alder reduseres fra 61 prosent i 2003 til 55 prosent i 2060, mens gjennomsnittlig arbeidstid og yrkesdeltaking for aldersgruppen 20–66 år sett under ett forutsettes nær uendret på dagens nivå.

Både referansebanen og alternativberegningene tar utgangspunkt i handlingsregelen for bruken av petroleumsinntekter, slik denne ble vedtatt av Stortinget våren 2001. I de fleste beregningene er det også lagt til grunn felles forutsetninger om hvordan utviklingen i de offentlige utgiftene bestemmes (videreføring av dagens folketrygdsystem og uendret dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker for offentlig finansiert tjenesteproduksjon). Med utgangspunkt i disse forutsetningene angis et finansieringsbehov for offentlig forvaltning, som i beregningene rent teknisk er illustrert ved en tilpasning av det generelle skattenivået for husholdningene. Den anslåtte skatteøkningen er ment å illustrere størrelsen på utfordringene i finanspolitikken, og er i beregningene ikke forutsatt å få virkninger på arbeidstilbudet. Dersom finansieringsbehovet faktisk skulle dekkes på denne måten, vil trolig arbeidstilbudet og sysselsettingen bli påvirket i negativ retning.

Beregningene viser at produktivitetsveksten i stor grad bestemmer utviklingen i verdiskaping pr. innbygger. Betydningen av endringer i befolk­nings­sammensetningen er belyst ved et ungdoms­alternativ og et aldringsalternativ. Ungdomsalternativet skiller seg fra referansebanen ved at det er forutsatt høyere fruktbarhet og lavere levealder. Det motsatte gjelder for aldringsalternativet. Innenfor tidshorisonten for beregningene er det små forskjeller mellom de tre alternativene når det gjelder utviklingen i verdiskaping pr. innbygger. Det skyldes at en lavere andel eldre utenfor arbeidsstyrken i ungdomsalternativet i stor grad motsvares av en større andel barn og unge. For aldringsalternativet er det omvendt.

Dersom produktivitetsveksten i økonomien holder seg på et nivå i nærheten av det som er observert historisk, vil produksjon og forbruk pr. innbygger vokse betydelig i tiårene framover. Ved en videreføring av dagens ansvarsdeling mellom offentlig og privat sektor er det likevel forhold som trekker i retning av enda raskere vekst i utgiftene til offentlige tjenestetilbud og overføringer. Både aldringen av befolkningen og forventninger om økt standard på arbeidsintensive tjenester kan bidra til en slik utvikling. Framskrivingene indikerer at selv når det legges til grunn at dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker av offentlige tjenester ikke skal øke framover, er det behov for ytterligere tiltak for å begrense utgiftene eller øke inntektene. Referansebanen viser et udekket finansieringsbehov for offentlige forvaltning økende til om lag 8 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2060. Utfordringene for offentlige finanser er også illustrert ved generasjonsregnskapsberegninger, som viser et samlet innstrammingsbehov på 75–105 mrd. kroner, dersom tilpasningene tas nå.

Størrelsen på det beregnede finansieringsbehovet er avhengig av forutsetninger om blant annet økonomisk vekst, rentenivå, befolkningsutvikling, yrkesdeltaking, arbeidstid og oljepris. Beregning­ene etterlater samlet sett liten tvil om at det er påkrevd med tiltak for å sikre den langsiktige balansen i offentlige finanser.

Størstedelen av det beregnede innstrammingsbehovet kan føres tilbake til de forventede endringene i befolkningens alderssammensetning. Dersom veksten i levealder skulle avta sammenliknet med utviklingen de siste tiårene, samtidig som fruktbarheten igjen øker, vil de statsfinansielle utfordringene reduseres. Utviklingen kan imidlertid like gjerne gå i motsatt retning.

Den norske petroleumsproduksjonen er nå på sitt høyeste, samtidig som oljeprisen er på et høyt nivå. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten vil etter hvert falle. For perioden fram til 2060 under ett, ligger forventet realavkastning av Petroleumsfondet som andel av fastlands-BNP i beregningene bare om lag 1 prosentpoeng over nivået på det strukturelle budsjettunderskuddet i 2004. Med en langsiktig, bærekraftig forvaltning av inntektene i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken, kan disse inntektene dermed bare gi et relativt beskjedent bidrag til økt varig finansiering av offentlige utgifter. 50 kroner høyere oljepris gjennom perioden 2010–2060 vil ifølge beregningene kunne redusere finansieringsbehovet med vel 1 prosentpoeng.

De siste tiårene har andelen av befolkningen som bor i byer og storbyer økt kraftig, mens befolkningen på landsbygda har blitt redusert. De langsiktige makroøkonomiske framskrivingene i denne meldingen er ikke egnet til en grundig analyse av regional utvikling framover, men peker isolert sett i retning av relativt små endringer i fylkesfordelingen av sysselsettingen gjennom de neste 10–15 årene. Regjeringen legger våren 2005 fram en egen stortingsmelding om regionalpolitikken, hvor det vil bli presentert brede analyser av den regionale utviklingen.

Perspektivmeldingen gir ikke en bred beskrivelse av miljøvirkningene av alternative utviklingsbaner for økonomien, men presenterer oppdaterte framskrivinger av en del viktige miljøskadelige utslipp til luft. Ifølge framskrivingene, vil de samlede klimagassutslippene i Norge uten nye tiltak vokse med om lag 17 pst. fra 2002 til 2010. Dette gir utslipp som er 12 mill. tonn høyere enn utslippsforpliktelsen under Kyoto-protokollen. Beregninger indikerer at Norge kan spare betydelige kostnader ved å oppfylle deler av forpliktelsen gjennom å delta i det internasjonale kvotemarkedet. I tråd med regelverket under Kyotoprotokollen, la Sem-erklæringen opp til at en vesentlig del av de nødvendige utslippsreduksjonene vil komme gjennom nasjonale tiltak. Overholdelse av Norges NO_x -forpliktelse i henhold til Gøteborg-protokollen vil ifølge framskrivingene kreve nye tiltak. For andre gasser som reguleres av denne avtalen vil effekten av allerede vedtatte tiltak og frivillige avtaler kunne være tilstrekkelig.

Nasjonalformuen består av finans- og realkapital, menneskelig kapital og natur- og miljøkapital. Verdien av nasjonalformuen er bestemt av den framtidige velferd de ulike formueskomponentene kan gi. Beregninger av enkelte komponenter i nasjonalformuen indikerer at naturressursene er mindre viktig for den framtidige økonomiske utviklingen i 2003 enn i 1970, mens betydningen av den menneskelige kapitalen har økt sterkt. Beregningene illustrerer at den menneskelige kapitalen har avgjørende betydning for framtidig velferd, mens petroleumsressursene relativt sett har liten betydning.

Utfordringer og valgmuligheter for videreutvikling av velferdssamfunnet

Endringene i befolkningens alderssammensetning trekker i retning av at utgiftene knyttet til etablerte velferdsordninger vokser vesentlig raskere enn skatteinntektene, selv uten forbedringer i velferdsordningene. Dette stiller offentlig sektor og den økonomiske politikken overfor store utfordringer.

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser kan ikke møtes ved større skatteøkninger uten betydelig risiko for at skattegrunnlagene påvirkes i negativ retning. Mens økt beskatning av arbeid kan redusere arbeidstilbudet, kan høyere skatt på kapitalavkastning redusere skattegrunnlaget ved å gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge. Sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag har trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk økonomi. Det nære økonomiske samkvemmet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet. Det norske skattenivået er i dag relativt høyt i europeisk sammenheng.

Beregningene i denne meldingen viser at tiltak for å stimulere arbeidstilbudet kan gi vesentlige bidrag til å møte utfordringene for offentlige finanser. Tiltak som samtidig reduserer tilgangen til trygde- og stønadsordninger vil være særlig viktige. Arbeidstilbudet kan økes ved at den enkelte arbeidstaker arbeider flere timer pr. uke, velger å utsette tidspunktet for pensjonering, fortsetter i deltidsarbeid som pensjonist, eller ved lavere sykefravær, redusert overgang til uføretrygd eller ved tidligere start i yrkeslivet. Endringer av skatte- og pensjonssystemet som øker den økonomiske gevinsten for den enkelte ved å arbeide, er viktige for å motivere til arbeid. Dessuten kan det gjøres endringer i systemene for uføretrygd og sykepenger som bedrer incentivene til yrkesaktivitet der dette er et mulig alternativ. I denne sammenheng er det også aktuelt å vurdere alternative etterspørselsstimulerende tiltak som kan bidra til å få flere vanskeligstilte i arbeid og ut av fattigdom.

Ved siden av pensjonsutgiftene, representerer ordningene for syke og uføre de største utgiftene til overføringer. Det har i flere år vært sterk vekst i disse overføringene. Utgiftene kan begrenses ved å:

• Endre finansieringssystemet, slik at arbeidsgiver får sterkere incentiver til å utnytte arbeidsevnen til alle arbeidstakere.

• Bedre samordningen mellom trygd, arbeidsformidling og sosialhjelp.

• Skjerpe kravene som stilles vedrørende sykdom og uførhet for å oppnå trygd.

• Stramme inn praktiseringen av kravene.

• Stille krav til den enkelte (for eksempel møteplikt for sykemeldte).

• Skjerpe arbeidsgivers plikt til tilrettelegging av arbeidsplasser for personer med redusert funksjonsevne.

• Unngå at personer med helseproblemer venter unødig på relevante behandlingstilbud.

Med strammere offentlige budsjetter øker betydningen av å få mest mulig igjen for hver krone. Modernisering av offentlig sektor kan bidra til dette, ved å videre styrke rammebetingelser som stimulerer til effektivitet og brukerorientering. Nyere analyser av enkeltsektorer antyder et potensial for effektivisering på mellom 10 og 26 pst., dersom alle tjenesteleverandører var like effektive som den beste på sitt område. Blant tiltak som kan bidra til å realisere slike effektiviseringsgevinster, er konkurranseutsetting, reformer av finansieringssystemene, delegering og desentralisering av oppgaver, bedre arbeidskraftmobilitet mellom offentlig og privat sektor, samt endringer i kompetanse og innen organisasjon og ledelse.

Økt innslag av brukerbetaling for tjenester som i dag i hovedsak er offentlig finansiert, vil redusere finansieringsbehovet gjennom økte inntekter. I tillegg kan utgiftene gå ned som følge av mer kostnadstilpassede avveiinger på etterspørselssiden.

Større årlig innvandring av grupper med høy yrkesdeltaking kan bidra til å bedre balansen mellom yrkesaktive og yrkespassive, og dermed også til å bedre offentlige finanser. Innvandringspolitikken har hatt, og skal ha, en humanitær begrunnelse. En betydelig del av innvandringen til Norge har som følge av det bestått av flyktninge- og familieinnvandring fra fattige land. Personer i disse gruppene har gjennomgående hatt lavere yrkesaktivitet enn befolkningen ellers, og dermed bidratt relativt mindre til den økonomiske verdiskapingen og finansieringen av offentlige utgifter.

Dersom en unnlater å gjennomføre nye tiltak, vil det økte finansieringsbehovet i offentlig sektor måtte dekkes opp ved å tære på kapitalen i Statens petroleumsfond. Dette svarer til strategien med gjeldsoppbygging som mange EU-land fulgte på 1980-tallet og første halvdel av 1990-tallet. En slik strategi for å utsette nødvendige tiltak på utgifts- eller inntektssiden av offentlige budsjetter reduserer avkastningen av fondet og innebærer at behovet for tilpasninger lenger fram i tid øker sterkt.

Ressursutnyttelse, stabilitet og omstillingsevne på mellomlang sikt

De langsiktige analysene i denne meldingen forutsetter at bedriftene, husholdningene og myndighetene lykkes med å utnytte de mulighetene som produktivitetsutviklingen og tilgangen på arbeidskraft og andre ressurser gir. Historiske erfaringer fra vårt eget og andre land har imidlertid vist at uventede hendelser kan sette økonomiens omstillingsevne på prøve. Slike endringer kan ha en varig karakter, som introduksjon av nye produkter, ny teknologi og nye organisasjonsmønstre, eller være av mer forbigående art. Variasjoner i ressursutnyttelsen er problematiske i et kort- og mellomlangsiktig perspektiv, men kan også føre til inntektstap for samfunnet og en svekkelse av offentlige finanser på lengre sikt. Erfaringer fra OECD-området antyder at land med store svingninger i aktivitetsnivået har hatt noe lavere ressursutnyttelse og litt svakere vekst over tid enn land med en mer stabil utvikling.

Fram til 1970-tallet fulgte konjunkturbevegelsene i norsk økonomi i stor grad de internasjonale konjunktursvingningene. Endringer i etterspørselsimpulsene mot eksportnæringene bidro, gjennom endringer i inntekter og investeringer, til konjunkturbevegelser i hele økonomien. Samtidig bidro tilpasninger i lønns- og inntektsdannelsen til å dempe utslagene i aktivitetsnivået i konkurranseutsatt virksomhet. Også de siste 30 årene har internasjonale konjunkturbevegelser hatt betydning for kapasitetsutnyttingen i norsk økonomi, men konjunktursvingningene i denne perioden har likevel i større grad enn tidligere blitt utløst av innenlandske forhold. Svingningene har også økt sammenliknet med mønsteret fram mot 1970. En viktig forklaring er den økte betydningen av petroleumssektoren for norsk økonomi. Tilpasningen til et markedsbasert regime for penge- og kredittpolitikken ga også betydelige konjunkturutslag. Finanspolitikken har gjennom de siste 10–15 årene gitt viktige bidrag til å stabilisere konjunktursvingningene i norsk økonomi.

Fram mot 2010 er det først og fremst utviklingen i nettoeksporten og relativt sterk vekst i husholdningenes etterspørsel som antas å gi vekstimpulser til fastlandsøkonomien de nærmeste årene. Investeringene i fastlandsforetakene antas å vokse om lag på linje med den underliggende utviklingen gjennom de siste 30 årene. Beskjedne etterspørselsimpulser fra finanspolitikken og nedgang i oljeinvesteringene kan på sin side isolert sett bidra til å dempe veksten i fastlandsøkonomien. Samlet sett viser de mellomlangsiktige framskrivingene i denne meldingen en balansert utvikling for norsk økonomi i årene fram mot 2010.

I de mellomlangsiktige framskrivingene er utviklingen i den kostnadsmessige konkurranseevnen forenlig med at arbeidsledigheten vil holde seg på et relativt lavt nivå. Dersom næringslivet i mindre grad lykkes med å omstille virksomheten knyttet til økt internasjonal konkurranse og endringer i sammensetningen av innenlandsk etterspørsel, vil veksten i aktivitetsnivået og utnyttelsen av våre samlede ressurser kunne bli en annen enn vist i denne meldingen. Det er også usikkerhet knyttet til utviklingen i oljeinvesteringene og husholdningenes spareatferd.

Beskrivelsen av de langsiktige utviklingstrekkene i denne meldingen illustrerer et behov for tilpasninger i den økonomiske politikken for å sikre langsiktig bærekraft i offentlige finanser. Hvis slike tilpasninger skjer brått, kreves det god omstillingsevne i økonomien for å unngå lengre perioder med lav kapasitetsutnytting og tilhørende risiko for mer varig reduksjon i produksjonspotensialet. Kostnadene knyttet til arbeidsledighet og svak ressursutnyttelse kan imidlertid reduseres dersom de ulike delene av den økonomiske politikken spiller på lag. Mulighetene for å stabilisere konjunktursvingningene gjennom budsjettpolitikken begrenses av hensynet til det finanspolitiske handlingsrommet lengre fram i tid. Dette stiller høye krav til pengepolitikken for å oppnå stabiliseringspolitiske mål. God omstillingsevne vil i betydelig grad kunne avlaste byrdene på den makroøkonomiske politikken. Det er derfor av stor betydning at også politikken på andre områder bidrar til å opprettholde og øke økonomiens omstillingsevne og fleksibilitet.

1.3 Bærekraftig utvikling

I Nasjonalbudsjettet 2004 la Regjeringen fram Nasjonal Agenda 21, den nasjonale handlingsplanen for bærekraftig utvikling. Dette reflekterte Regjeringens syn om at bærekraftig utvikling må knyttes til sentrale politisk-økonomiske dokumenter.

I handlingsplanen legges det avgjørende vekt på at verdiskapingen skjer innenfor rammene av en bærekraftig utvikling. En økonomisk utvikling bygget på bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre framstår som et overordnet strategisk mål i arbeidet med bærekraftig utvikling. Dette arbeidet må ha en langsiktig horisont og må derfor tuftes på langsiktige analyser. Perspektivanalysen i denne meldingen presenterer oppdaterte vurderinger av viktige internasjonale utviklingstrekk og analyser av langsiktige utviklingstrekk for Norge knyttet til befolkning og økonomi, samt anslag for nasjonalformuen og nye framskrivinger av utslipp til luft.

I handlingsplanen ble det gitt en bred omtale av betydningen av bærekraftig utvikling, Regjeringens målsettinger på de sentrale politikkområdene og viktige problemstillinger i oppfølgingen av planen. Handlingsplanen følges i første rekke opp i det enkelte departements meldinger og proposisjoner som omhandler konkrete politikkforslag knyttet til bærekraftig utvikling. Oppfølgingen av handlingsplanen ble også omtalt i Nasjonalbudsjettet 2005.

Regjeringens handlingsplan presenterte et foreløpig og begrenset sett indikatorer på områder som er sentrale for bærekraftig utvikling. I desember 2003 ble det nedsatt et ekspertutvalg for å videreutvikle arbeidet med indikatorene. Utvalget vil legge fram sin utredning tidlig i 2005. Årlige rapporter om hvordan indikatorene utvikler seg vil være et viktig grunnlag for myndigheter og andre for å vurdere utviklingen.