Del 1
Bakgrunn for dagens samepolitikk

1 Innledning og sammendrag

Regjeringen legger med dette fram en stortingsmelding om samepolitikken. Stortinget besluttet i tilknytning til vedtak om sameloven (Lov av 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold) at «Regjeringen framlegger inntil videre for Stortinget årlig stortingsmelding om Sametingets virksomhet. En gang i hver stortingsperiode fremlegges melding om de tiltak som foretas for å sikre og utvikle samenes språk, kultur og samfunnsliv.»

Dette er den tredje meldingen av en slik karakter. De to foregående meldingene om norsk samepolitikk ble lagt fram i 1993 (St.meld. nr. 52 (1992–93) og i 1997 (St.meld. nr. 41 (1996–97)). Det ble lagt fram tilleggsmelding i 1998 (St.meld. nr. 18 (1997–98)).

I denne meldingen ønsker regjeringen å skissere aktuelle målsettinger, utfordringer og tiltak på det samepolitiske området. I tillegg vil regjeringen gi et bilde av utviklingen i norsk samepolitikk i de fire årene som er gått etter at forrige stortingsmelding ble lagt fram. For å sette dagens samepolitikk inn i en sammenheng, er det nødvendig både å gi et historisk tilbakeblikk og en oversikt over det rettslige grunnlaget i meldingen. Enkelte temaer som er omtalt i de foregående stortingsmeldingene, blir ikke gjentatt i denne meldingen.

Sametingets årsmelding om virksomheten i 2000 er vedlagt denne stortingsmeldingen.

1.1 Sammendrag og hovedprinsipper

Som et viktig grunnlag for sin samepolitikk legger regjeringen til grunn at staten Norge opprinnelig er etablert på territoriet til to folk – samer og nordmenn – og at begge folkene har den samme rett og det samme krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk. Denne prinsipielle likeverdigheten er slått fast i Grunnlovens § 110a.

Samene er anerkjent som urfolk fordi de nedstammer fra folk som bebodde landet da de nåværende statsgrensene ble fastlagt, og har beholdt alle eller noen av sine egne sosiale, økonomiske, kulturelle og politiske institusjoner, jf. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, art. 1.

Regjeringens grunnleggende prinsipp er at kulturelt mangfold er en berikelse for samfunnet, og at Norge er et land med plass til, og mulighet for, kulturelt mangfold. Gjensidig respekt mellom ulike grupper er viktig for at både storsamfunnet og lokalsamfunnene skal kunne fungere. Felles verdier må være demokrati, solidaritet, likestilling og toleranse.

Gjennom lang tid var den offisielle politikken at det samiske språket og den samiske kulturen skulle bort. Formålet med dagens politikk er ikke å gi samene en særstilling, men å rette opp de negative virkningene av tidligere fornorskningspolitikk, oppnå reell likebehandling og motvirke diskriminering.

1.2 Samisk og norsk historie – noen historiske momenter

Kapittel 2 beskriver meget kort enkelte trekk fra samenes historie fra 800-tallet og frem til i dag. Det er lagt hovedvekt på relasjonene mellom det norske og samiske folket opp gjennom tiden. Fornorskningspolitikken, som pågikk i mer enn 100 år fra rundt midten av 1800-tallet, står sentralt i en slik forbindelse.

1.3 Det rettslige grunnlaget for samepolitikken

Norske myndigheter er både gjennom folkeretten og gjennom nasjonal rett forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Regjeringens mål er at Norge skal oppfylle alle sine nasjonale og internasjonale rettslige forpliktelser i forhold til den samiske befolkningen.

Internasjonale instrumenter som Norge har sluttet seg til når det gjelder etniske minoriteter og urfolk samt nasjonal lovgivning av særlig betydning for samepolitikken beskrives i kapittel 3.

Kompetansesenteret for urfolks rettigheter, som skal ligge i Kautokeino, og domstolen for Indre Finnmark (Indre Finnmark tingsrett) som skal lokaliseres til Tana, omtales også i kapittelet.

1.4 Sametingets myndighet og begrepet selvbestemmelse

Sametingets arbeids- og myndighetsområde og prinsipper for overføring av myndighet og oppgaver til Sametinget beskrives i meldingen. Videre beskrives oppgaver som kan være aktuelle å overføre til Sametinget.

Regjeringen vil legge fram forslag om å endre sameloven, slik at Sametinget gis fullmakt til selv å fastsette forskrift om de overordnede og prinsipielle reglene for valg av Sameting. Dette gjelder for eksempel reglene om valgkretser, mandatfordeling og kriteriene for å stå i det samiske valgmanntallet.

Selvbestemmelse er et begrep som har stått sentralt i den samepolitiske debatten i flere år, blant annet i viktige politiske rammedokumenter fra Sametinget. FNs menneskerettskomité har også bedt Norge om å rapportere om samenes situasjon i forhold til retten til selvbestemmelse. Sametingets myndighet og begrepet selvbestemmelse drøftes i kapittel 4. Det fastslås at utviklingen av samisk selvbestemmelse skal skje innenfor det nasjonale rammeverket.

1.5 Sametingets rolle i forhold til stat, region og kommune

Sametinget har i sin årsmelding for 1999 bedt om at tingets rolle blir nærmere avklart gjennom en presisering av ansvarsforholdet mellom Sametinget og de ulike forvaltningsnivåene. Sametinget ønsker at det prøves ut ordninger for hvordan tinget skal delta i arbeidet med, og gjennomføringen av, fylkesplanleggingen. Sametinget krever også at kommuners og fylkeskommuners ansvar for samiske saker må defineres klarere.

Kapittel 5 beskriver departementenes mekanismer for konsultasjon og drøftinger med Sametinget, samt oppgave- og ansvarsfordelingen i samepolitikken og Sametingets forhold til det lokale og regionale styringsnivået.

Regjeringen mener at det er behov for å avklare disse spørsmålene og skisserer ulike måter Sametingets fremtidige myndighet/oppgaver, og andre offentlige organers ansvar for samiske saker, kan utredes på. De ulike alternativene vil bli drøftet med Sametinget.

Regjeringen mener det er behov for mer informasjon og veiledning om offentlige organers forpliktelser i forhold til den samiske befolkningen. Regjeringen ønsker derfor større fokus på informasjon om blant annet menneskerettighetsbestemmelser som har betydning for urfolk.

1.6 Sørsamer, østsamer/skoltesamer og lulesamer

Foruten nordsamene, som er den største samiske gruppa, finnes det også mindre grupper blant samene i Norge. Det er sørsamer, østsamer/skoltesamer og lulesamer. Disse gruppene har egne dialekter som til dels er svært forskjellige fra nordsamisk.

Regjeringen bygger på at samisk kultur representerer et mangfold og innser at enkelte av behovene til de mindre samiske gruppene bare kan bli møtt gjennom særtiltak, for eksempel når det gjelder språk, kultur og utdanning. Myndighetene legger derfor stor vekt på å bevare og utvikle sørsamisk, østsamisk/skoltesamisk og lulesamisk språk.

1.7 Språk

Kapittel 7 omhandler myndighetenes internasjonale og nasjonale forpliktelser når det gjelder å bevare og utvikle samisk språk. En nylig gjennomført undersøkelse viser at ca. 25 000 personer er samiskspråklige, dvs. at de kan snakke og/eller følge med i en samtale på samisk. Litt over halvparten av disse kan også lese samisk. Dette betyr at mer enn 10 000 samiskspråklige ikke kan lese og skrive samisk. Lese- og skriveopplæringstilbud for dem som kan snakke samisk er én utfordring. En annen er språkopplæringstilbud for alle dem med samisk bakgrunn som verken kan lese, skrive eller snakke språket.

Regjeringen legger vekt på å sikre samisk- og norsktalende en likeverdig tjenesteyting i samfunnet. Undersøkelser viser at samelovens språkregler ikke følges opp i tilstrekkelig grad. Regjeringen vil iverksette informasjonstiltak om disse språkreglene. Forvaltningen av de midlene som i dag gis som skjønnsmidler til kommuner som har merutgifter pga. tospråklighet, vil bli overført til Sametinget. Kommunene og fylkeskommunene skal gis kompensasjon for utgifter til tospråklighet. Regjeringen vil påse at stadnamnlova følges opp, også i områder utenfor forvaltningsområdet for samisk språk (Kommunene Karasjok, Kautokeino, Kåfjord, Nesseby, Porsanger og Tana).

Statlige etater skal ta i bruk programvare som muliggjør bruk av samisk tegnsett. På regjeringens internettsider, ODIN, skal det etableres et eget samisk språkvalg.

1.8 Informasjon og holdninger

Myndighetene har også forpliktelser, i henhold til internasjonale avtaler og nasjonalt lovverk, til å informere storsamfunnet om samisk kultur. Til tross for at det i lengre tid har vært en positiv utvikling i synet på samisk kultur, er det likevel nødvendig å iverksette både kortsiktige og langsiktige tiltak for å motvirke og redusere nedarvede negative holdninger til samer og samisk kultur. I den forbindelse er informasjon, undervisning og kunnskapsutvikling sentrale elementer. Et variert informasjonsarbeid om samiske og flerkulturelle forhold er derfor helt nødvendig. Det vil bli utarbeidet undervisningsmateriale, både i grunnskolen og i videregående opplæring, som er utformet med tanke på å skape gjensidig respekt, toleranse og forståelse mellom folkegruppene. Regjeringen vil bidra til å støtte opp under arenaer/institusjoner i lokalsamfunnene for synliggjøring, formidling og utøvelse av samisk språk og kultur.

1.9 Samiske barn og unges oppvekstvilkår

Samisk barn og ungdom er ingen ensartet gruppe, verken med hensyn til bosted eller erfaringsbakgrunn. Utforming og oppfølging av en barne- og ungdomspolitikk for samiske barn og ungdom må ha som mål å skape oppvekstmiljøer for barn der samisk og norsk kultur i størst mulig grad har samme status og oppleves som likeverdige. Regjeringen vil sikre at Barneombudet får kompetanse i samisk språk og kultur.

Barne- og familiedepartementet og Sametinget vil i løpet av 2001 utgi et hefte som vil gi oversikt over ulike tilbud til samiske barn og ungdom.

Antall samiske barnehager har økt betydelig de siste årene. Det er stort behov for statistisk informasjon om samiske barnehager. Barne- og familiedepartementet vil, i samarbeid med Sametinget, vurdere en eventuell undersøkelse om barnehagebehovet blant samiske foreldre. Det er en utfordring å sikre rekruttering av personale med kompetanse i samisk språk til barnehager. Regjeringen vil utrede behovet for etter- og videreutdanningstiltak i barnehagesektoren. Samiske barnehager har behov for informasjon, veiledning og erfaringsutveksling.

Det er fortsatt behov for å styrke kompetansen og integrere det samiske perspektivet i barnevernet. Barne- og familiedepartementet vil sørge for samisk oversettelse av informasjonsmateriell om omsorgs- og oppdragerrollen til foreldre og til bruk på helsestasjoner.

1.10 Utdanning

Skolen spiller en viktig rolle i arbeidet med å styrke og utvikle samisk kultur og samfunnsliv. Av hensyn til reelt likeverd er det viktig at opplæringen for samiske elever skjer innenfor rammen av fellesskolen. Funksjonell tospråklighet og tokulturell kompetanse er en forutsetning for samers aktive deltakelse samfunnet. For de samiske elevene er det viktig at utdanningen deres er slik at det på et kollektivt grunnlag ikke kan stilles spørsmål om elevenes kvalifikasjoner i det norske samfunnet.

Samisk læremiddelutvikling skal omfatte barnehager, grunnskole, videregående skole og spesialpedagogiske læremidler. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil få en kompetent offentlig institusjon til å styre skoleverkets satsing på IKT i samisk opplæring.

Det samiske læreplanverket for den 10-årige grunnskolen ble innført i 1997 (L97 Samisk). Et veiledningsheftet i det lokale arbeidet med L97 Samisk – Fellesskap og tilpasning vil foreligge fra Læringssenteret i løpet av 2001. Samisk høgskole har fått i oppdrag å evaluere innføringen av L97 Samisk. Rapporten vil foreligge i 2003.

Regjeringen vil vurdere tiltak for å styrke framtida til de samiske videregående skolene. En hovedmålsetting bør være å opprettholde og utvikle skolenes faglige kompetanse og å sikre en akseptabel ressursutnyttelse over tid.

Regjeringen ønsker å foreta en bred gjennomgang av samisk utdanning og forskning, både ved Samisk høgskole og ved andre institusjoner på ulike nivåer. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil komme nærmere tilbake til Stortinget med dette i en egnet form. Spørsmål som gjelder samisk lærerutdanning og som er foreslått i NOU 2000: 3, vil bli behandlet i et eget kapittel i lærerutdanningsmeldingen i 2002. Fra 2002 vil Statens utdanningskontor i Nord-Trøndelag få to studiehjemler per år som vil bli tildelt lærere for videreutdanning i sørsamisk med bindingstid ved skoler der det gis opplæring i sørsamisk.

Regjeringen vil bidra til fortsatt FOU-innsats på feltet, spesielt når det gjelder samiske samfunnsforhold i moderne tid, holdninger til samer og samisk kultur, samt samisk språk og informasjon. Arbeidet for å fremme rekruttering til samisk forskning vil fortsette.

1.11 Helse- og sosialsektoren

Regjeringen har som mål at alle skal ha likeverdige helse- og sosialtjenester uavhengig av språklig og kulturell bakgrunn. Dette forutsetter en aktiv politikk for å innarbeide et samiskspråklig og kulturelt perspektiv i tjenestene.

Sosial- og helsedepartementet har siden 1997 fordelt midler til oppfølging av NOU 1995:6 Samisk helse- og sosialplan. Midlene anvendes i hovedsak til utviklingstiltak for tilpassing av tjenestetilbudene til samiske brukeres behov, opplæring av personell i samisk språk og kulturforståelse, og tolketjeneste. I 2001 etableres et senter for samisk helseforskning i Karasjok. Senteret er knyttet til Universitetet i Tromsø. En større samisk helse- og levekårsundersøkelse er under planlegging. Regjeringen vil høsten 2001 legge frem en handlingsplan for helse- og sosialtjenester til den samiske befolkningen i Norge.

1.12 Kultur og kirke

Regjeringen har som prinsipp at eksisterende samiske kulturbygg skal sikres tilfredsstillende driftsfinansiering før nye investeringer foretas. Kulturdepartementet vil utarbeide en investeringsplan for nasjonale kulturbygg og tusenårssteder som legges frem for Stortinget i 2002.

Det foreligger planer om å utvikle et samisk arkiv-, informasjons- og dokumentasjonssenter, med utgangspunkt i det som i dag er Samisk arkiv.

Norsk filminstitutt har fra og med 2000 etablert en støtteordning til samisk filmproduksjon.

Kulturdepartementet vurderer ytterligere overføring av kulturtiltak til Sametinget. Vurderingene skjer i samarbeid med Sametinget og berørte organisasjoner/institusjoner.

Samisk kirkeliv skal være en naturlig og integrert del av det øvrige kirkelivet i Norge. Arbeidet med oversettelse av bibeltekster og annet materiell til samisk vil være et viktig bidrag for å realisere denne målsettingen. Det samme gjelder arbeidet med å tilpasse kirkens liturgier til samisk språk og musikk, særlig i de lule- og sørsamiske områdene. Opplæring i samisk språk i den kirkelige utdanningen er et viktig satsingsområde i prestegjeldene som ligger i forvaltningsområdet for samisk språk.

1.13 Overordnede prinsipper for miljø- nærings- og distriktspolitikken

Regjeringen ønsker fortsatt å bidra til fornyelse og omstilling av næringslivet, også i områder med samisk bosetting. Næringspolitikkens mål er å gjøre norsk næringslivs verdiskapingsevne så stor som mulig. Det krever også at den offentlige innsatsen, så vel på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, rettes mot å utvikle konkurransedyktige og lønnsomme bedrifter og næringer med høy evne for verdiskaping. Et lønnsomt og konkurransedyktig næringsliv vil være avgjørende for bosettingen og utvikling av livskraftige samfunn i distriktene. Det er viktig å utvikle en næringspolitikk tilrettelagt for samiske bosettingsområder, blant annet fordi tradisjonelle samiske næringer og samisk kultur i stor grad er knyttet til utkantstrøk. Sametinget er, og skal være, en viktig aktør og premissleverandør i miljø-, nærings- og distriktspolitikken i samiske bosettingsområder.

Regjeringen vil bidra til å iverksette prosjekter som skal kartlegge tradisjonell samisk kunnskap om natur, økologi og bruksformer.

1.14 Næringsutvikling og levekår i områder med samisk befolkning

Tradisjonelt har de samiske områdene vært preget av næringsvirksomhet basert på primærproduksjon (fiske, utmarksnæringer, reindrift og jordbruk). Ressurssituasjonen og presset på naturgrunnlaget utgjør vesentlige utfordringer innen primærproduksjonen.

Det er behov for å utvikle alternative næringsformer, sikre sysselsetting og bosetting i samiske områder, og å opprettholde og utvikle et levende samisk språk og kultur.

Reindriften har stor betydning for bevaring og utvikling av samisk bosetting, kultur og språk. Reindriften står overfor store utfordringer når det gjelder rovdyr, beitegrunnlag, arealinngrep og sviktende økonomi. Regjeringen vil følge opp arbeidet med fordeling av beiteressursene i Finnmark, slik at reindriftsdistriktene sikres en større grad av balanse mellom sesongbeitene. Det nyopprettede fellingslaget i Statens naturoppsyn vil, ved store tap av rein, kunne settes inn i enkelte typer skadefelling for å få til et mest mulig effektivt og målrettet uttak. Regjeringen ga i 2001 Stortinget en utvidet orientering om dagens situasjon i reindriftsnæringen i stortingsproposisjonen om årets reindriftsavtale. Et statlig utvalg med mandat til å gjennomgå reindriftsloven og bestemmelser som gjelder styringen og forvaltningen av reindriften og reguleringen av de interne forholdene i næringen, leverte sin innstilling til regjeringen 15. mars 2001.

Fiske, gjerne i kombinasjon med andre næringer, er et sentralt element i samisk kultur. Regjeringen ønsker at retten til, og mulighetene for, å livnære seg av fiske – eventuelt i kombinasjon med andre næringer – sikres. Regjeringen ønsker at rammebetingelsene for fiskeriene skal gi grunnlag for livskraftige lokalsamfunn. Dette gjelder også for fiske i samiske bosettingsområder. Innstillingen fra Samisk fiskeriutvalg («Gregussenutvalget») har vært på høring og er nå til behandling i Fiskeridepartementet. Etter initiativ fra Sametinget, er regjeringen og Sametinget i dialog om å prøve ut nasjonale forvaltningsordninger med en lokal tilpasning, slik at man kan få til en positiv og stabil næringsutvikling i samiske kyst- og fjordområder. Rettighetshavere og lokalsamfunn vil få et større ansvar for forvaltningen av laksefisket, samtidig som Sametinget vil bli trukket inn i lakseforvaltningen i områder med samisk bosetting.

Faktorer som klima, ressurs- og arealgrunnlag, samt tradisjon og geografisk lokalisering, har gjort at næringskombinasjoner spiller en større rolle i samiske enn i de fleste norske bosettingsområder. Regjeringen vil arbeide for at rammevilkårene for næringskombinasjoner tilpasses de samiske behovene og at det fortsatt legges til rette for kombinasjonsbruk i områder med samisk befolkning. Støtte til, og utvikling av næringskombinasjoner, bør være et særlig ansvar for Samisk utviklingsfond. Regjeringen ønsker å ta hensyn til jordbruk som kombinasjonsnæring i samiske områder, fordi jordbruket er svært viktig for bosettingen i disse strøkene.

Regjeringen vil gjennomgå forholdet mellom minerallovgivningen og samiske rettigheter i forbindelse med ny vurdering av forslag til ny minerallov (Ot.prp. nr. 35 (1998–99) Om lov om erverv av og drift på mineralressurser).

Regjeringen anser at reiselivsnæringen i de samiske områdene har et betydelig potensiale for vekst og utvikling. Samisk reiseliv må utformes på lokalsamfunnenes premisser og de stedlige forutsetningene. Samtidig er det viktig at den offentlige innsatsen bidrar til å legge til rette for økt verdiskaping og lønnsomhet i reiselivsnæringene, i samsvar med de prinsippene som er nedfelt i St.meld. nr. 15 (1999- 2000) Lønnsomme og konkurransedyktige reiselivsnæringer.

Regjeringen går inn for at alle skal kunne delta i kunnskapssamfunnet. I dette ligger det at også samiske områder skal ha tilgang til bredbåndskommunikasjon.

Regjeringen planlegger i 2002–2003 en oppfølging av tidligere arbeid med samisk byggeskikk, bl.a. i form av et Nord-Skandinavisk samarbeid, der også samer fra sørsameområdet bør medvirke.

1.15 Arealforvaltning i områder med samisk bosetting

Tydeliggjøring av planprosessene og en sterk forpliktelse for planmyndighetene til å tilrettelegge for medvirkning fra samiske organer og organisasjoner og den samiske befolkningen, er viktige forutsetninger for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur, næringer og samfunnsliv. Det er også viktig å utvikle en overordnet arealpolitikk som sikrer at samiske interesser blir ivaretatt gjennom plansystemet.

I Planlovutvalgets første rapport, NOU 2001:7 «Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven» er det drøftet flere spørsmål av betydning for reindriften. Naturgrunnlaget for samisk kultur og næring skal være et viktig formål i planleggingen. Videre vurderes muligheten for å gi bestemmelser til arealbrukskategorien landbruks-, natur- og friluftsområder (LNF), bl.a. for å kunne sikre at reindriften gis fortrinn i områder med flerbruk.

Regjeringen tar sikte på å utrede bruk av rikspolitiske retningslinjer for å formidle samiske interesser i planarbeidet etter plan- og bygningsloven. Sametinget vil bli orientert om arbeidet og ha anledning til å delta.

I områder hvor reindrift og militær aktivitet foregår side om side, mener regjeringen at evne og vilje til å utvise fleksibilitet og til å opprettholde dialog bør være en hovedutfordring for begge parter, med sikte på å unngå arealkonflikter.

1.16 Nordisk og internasjonalt samarbeid

Samarbeid på tvers av landegrensene er spesielt viktig for samer, i og med at de er bosatt i fire stater. Det er viktig at Sametingets innflytelse og kompetanse benyttes i nordiske og internasjonale sammenhenger. Regjeringen legger stor vekt på at internasjonale urfolksspørsmål drøftes i et nært samvirke mellom regjeringen og urfolksrepresentanter. Norske holdninger til internasjonale urfolksspørsmål utformes derfor i nært samarbeid med Sametinget. Det legges også stor vekt på at Sametinget, i den grad det er mulig, skal være representert i internasjonale sammenhenger hvor urfolksspørsmål står på dagsordenen. Regjeringen vil, i samråd med Sametinget, utarbeide prosedyrer og strukturer for konsultasjoner med tanke på internasjonalt urfolksarbeid i FN og ILO (International Labour Organisation). En arbeidsgruppe i Utenriksdepartementet vil, i samarbeid med Sametinget, utarbeide nødvendige strukturer og rutiner for samarbeidet mellom Sametinget og Utenriksdepartementet.

1.17 Samordning av samepolitikken

Regjeringen ønsker å føre en samordnet og konsekvent samepolitikk. Den statlige politikken overfor samene skal i størst mulig grad baseres på samenes egne premisser. Regjeringen vil etablere regelmessige møter på politisk og administrativt nivå mellom aktuelle departementer og Sametinget. Regjeringen vil utarbeide en veileder for arbeidet med samiske saker for departementene. Målsettingen med veilederen er å sikre at det tas hensyn til samiske interesser i sentralforvaltningens politikkutforming og saksbehandling. Det vil bli foretatt en evaluering av regjeringens samordning av samiske saker.

2 Samisk og norsk historie – noen historiske momenter

2.1 De to folkene – et historisk perspektiv

Under åpningen av Sametinget i 1997, uttalte kong Harald V at staten Norge er etablert på territoriet til to folk – samer og nordmenn. Han bad også om unnskyldning for den måten staten hadde behandlet samene på opp gjennom tiden:

«Den norske stat er grunnlagt på territoriet til to folk – nordmenn og samer. Samisk historie er tett flettet sammen med norsk historie. I dag må vi beklage den urett den norske stat tidligere har påført det samiske folk gjennom en hard fornorskningspolitikk.»

Hvilke realiteter er det som ligger bak kongens formuleringer? Hva menes med det felles territoriet, og hvorfor fant kongen det nødvendig å beklage den behandlingen samene er blitt utsatt for?

I denne korte historiske innledningen vil hovedvekten ligge på relasjonene mellom det norske og det samiske folket opp gjennom tiden. Når ble grensene som også berørte de samiske bruks- og bosettingsområdene fastsatt? Hvilke formelle mekanismer har tidligere eksistert når det gjaldt å sikre samenes kulturelle og materielle rettigheter? Et helt sentralt spørsmål er også hvilke motiver som lå til grunn for at statens myndigheter fra rundt midten av 1800-tallet la opp til en politikk som tok sikte på at denne kulturen skulle bort, og fornorskningspolitikken ble gjennomført.

2.2 Strid om de samiske områdene – samene som statenes felles undersåtter

Et viktig historisk utgangspunkt når det gjelder forholdet mellom samene og de nordiske statene (og Russland), er at samene bebodde deler av det som nå er disse statenes territorier lenge før statene og statsgrensene ble etablert.

Det opprinnelige samiske bosetningsområdet strakte seg fra Midt-Skandinavia og nordover, helt til Ishavskysten. Nåværende Finland hørte med, øst til innsjøen Ladoga, og derfra til den sørvestre delen av Hvitehavet, samt hele Kolahalvøya. I deler av dette store, tynt befolkete område, var den samiske befolkningen lenge dominerende og i enkelte distrikter utgjør samene stadig et flertall av befolkningen.

I europeisk litteratur fra det første tusenåret av vår tidsregning, finner man enkelte skriftlige nedtegnelser om samene. Det som særlig fremheves, er at de var et jegerfolk, og at de behersket skiløperkunsten.

Den første autentiske beretningen om samene, og om Skandinavia, får man på slutten av 800-tallet. Da seilte den nordnorske høvdingen Ottar – i følge ham selv den nordligst boende nordmann – fra Tromsøtraktene og helt inn i Hvitehavet. Langs kysten av Nord-Troms, Finnmark og Kolahalvøya traff han bare samiske jegere, fiskere og fuglefangere. Først ved strendene i Hvitehavet kom han i kontakt med andre folkeslag. I denne beretningen, som han gav til kong Alfred av England, kunne han for øvrig også fortelle at samene hadde tilhold øst for den bebygde delen av nordmennenes land. Det vil med andre ord si i det indre av den skandinaviske halvøya.

Ottars beretninger et meget klart vitnesbyrd om at samisk kultur – i hvert fall i denne nordlige delen av det samiske bosetningsområdet – var bygd på jakt, fiske og fangst. Produksjonen var betydelig, og det nordnorske høvdingaristokratiet bygde i vesentlig grad sin rikdom på de «skattevarene» samene betalte dem. Enkelte norske historikere har vært inne på at verdien av skatten og handelen med samene, var så stor at den også kan ha fått betydning for å stabilisere og sikre det nye norske rikskongedømmet, når dette overtok skattleggingsvirksomheten.

De varene samene produserte var svært verdifulle, og etterspurte langt ut over Norden. Dette førte til konkurranse mellom statene om beskatning og jurisdiksjonsutøvelse over samene og områdene hvor de holdt til.

I denne prosessen ble samene delvis ansett som statenes felles undersåtter, blant annet gjennom bilaterale avtaler. Partene kunne for eksempel bli enige om at begge skulle ha skattleggingsrett, mens bare den ene skulle utøve geistlig og verdslig jurisdiksjon.

Mellom Norge og Novgorod ble det for eksempel inngått en fredstraktat i 1326, og et såkalt grenseskille som er tre-fire år yngre. Der ble det ikke fastsatt grenser i egentlig forstand, men et felles influensområde over grovt sett Nord-Troms, Finnmark og Kolahalvøya. Samisk skattebetaling til begge statene var det sentrale.

Rivaliseringen mellom russere/karelere, svensker/finner og nordmenn/dansker, førte i de påfølgende to-tre hundreårene ofte til flerdobbel beskatning og utbytting. Dynamikken var at de som gjorde krav på deler av det samiske området, mente at kravene ble forsterket og underbygd, jo høyere skatt man maktet å drive inn.

I første halvdel av 1500-tallet ble det lagt grunnlag for en mer ekspansiv svensk politikk nordover mot Ishavskysten. Birkarlenes gamle skattlegging av samene ble samtidig lagt inn under kronen. Som et ledd i denne utviklingen proklamerte Gustav Vasa i 1551, at samene på en lang strekning av Ishavskysten – «Vesterhavet» – var Sveriges undersåtter. De var skattepliktige kun til ham, og han tok både dem og deres rørlige og urørlige gods under sin beskyttelse. Dette skjerpet motsetningene mellom de involverte statene. En viss avklaring fant likevel sted i 1595. Russland overdro da til Sverige sin skattleggingsrett av samene vest for Varanger.

Med avtalen fra 1595 som grunnlag, mente den svenske kongen at hans rett til kyst- og fjordområdene i det nordligste Norge var blitt styrket. På begynnelsen av 1600-tallet prøvde svenskene blant annet å etablere fysiske støttepunkter i Finnmark, og etter ordre fra Stockholm ble det sendt folk nordover som på kongens vegne skulle organisere fisket i de største lakseelvene.

Blant annet striden om herredømmet over den nordligste delen av Nordkalotten, førte til Kalmarkrigen, 1611–12, som Sverige tapte. Gjennom fredsslutningen i 1613, ble det slått fast at de omtvistede kyst- og fjordområdene, ene og alene skulle tilhøre Danmark–Norge. Dermed fikk også samene i dette området bare én stat å forholde seg til, både i jurisdiksjonell og skattemessig forstand.

For de samiske områdene i den indre delen av Finnmark, ble det imidlertid ikke noen tilsvarende avklaring. Der fikk man en bilateral avtale om at samene skulle være begge landenes undersåtter. Sverige skulle ha den geistlige og verdslige jurisdiksjon, men samene som bodde der skulle betale skatt til begge statene.

Danmark med Norge, og Sverige med Finland, lå flere ganger i strid med hverandre, også på 1600-tallet. Dette fikk konsekvenser for sørsamene. Utfallet av nok en krig var nemlig at Jemtland og Härjedalen i 1645 gikk over fra å være norske, til å bli svenske distrikter.

Et stykke ut på 1700-tallet ble Danmark-Norge og Sverige enige om å komme frem til en endelig grense mellom de to landene. Dette innebar også at det skulle bestemmes hvem som skulle få jurisdiksjon over det som nå er den indre delen av Finnmark. Denne grensetrekkingen og grensefastsettelsen fant sted i 1751. Mesteparten av fellesområdet tilfalt Norge. Én viktig årsak til dette var norskregistrerte reindriftssamers bruk av Finnmarksvidda til vinterbeite. Grenselinjen fra den gang er stadig grense mellom Sverige og Norge, og Finland og Norge.

I første halvdel av 1800-tallet ble det siste samiske fellesområdet delt opp. Det var de øst- eller skoltesamiske siidaene Neiden, Pasvik, og Petsjenga («Peisen»), sør for Varangerfjorden. Det skjedde i forbindelse med at grensen mellom Russland og Norge, og mellom en del av Norge og Finland, ble trukket i 1826. Resultatet ble at nåværende Sør-Varanger ble en del av Norge. Frem til da hadde samene i dette området i det vesentlige vært under russisk jurisdiksjon, men med skatteplikt også til norsk side.

Grensekonvensjonen av 1826 gjorde også formelt slutt på Norges flere hundre år gamle pretensjon på skatten fra samene på Kolahalvøya – en pretensjon som for øvrig ikke hadde hatt noe reelt innhold siden begynnelsen av 1600-tallet.

2.3 Grensetrekkingen i 1751. Samenes interesser skulle sikres

Det som både i et statlig og samisk perspektiv er særlig interessant i forbindelse med grensetraktaten fra 1751, er det innholdsrike tillegget på 30 paragrafer, om de grenseoverflyttende samenes rettigheter. Denne tilleggsavtalen – som skulle ha samme kraft som grensetraktaten selv – er senere blitt kalt lappekodisillen. Til grunn for denne lå en uttalt vilje fra statenes side om å sikre fremtiden for det samiske folket. I forarbeidene ble det nemlig eksplisitt sagt at man ønsket å bidra til «den Lappiske Nations Conservation.»

Det viktigste med lappekodisillen er de samiske næringsrettighetene. De samene som hadde behov for å krysse grensen i forbindelse med næringsutøvelsen, i særlig grad reindrift, skulle fortsatt ha full rett til å gjøre dette. Mot en viss avgift skulle de ha rett til å bruke land og vann i det andre landet på linje med dets egne undersåtter. Dette gjaldt både beite, jakt, og fiske i sjø og ferskvann.

I forbindelse med overflyttingene ble det innført en viss egenforvaltning, hvor samelensmannen skulle ha en sentral rolle. Kodisillen instituerte videre et internt samisk rettssystem, og samiske domstoler med til dels betydelig myndighet – også på tvers av den nye grensen – «Lapperetten». Dessuten ble det fastsatt at det skulle være samisk representasjon på det laveste nivået i det ordinære rettsvesenet, når en same fra det andre landet stod for retten.

Naturlig nok ble det i kodisillen også gitt retningslinjer for hvordan samene kunne velge statsborgelig tilhørighet, eller hvordan denne tilhørigheten skulle avgjøres. Et interessant element var likeledes at den grenseoverflyttende samiske befolkningen skulle ha full nøytralitet i tilfelle krig mellom Danmark/Norge og Sverige. Selv i krigstider hadde de rett til å flytte fra det ene landet til det andre, og skulle taes vel i mot når de flyttet over. For grenseområdene mot Øst-Finnmark, det vil si det daværende aller nordligste Sverige, sikret lappekodisillen også at innbyggerne på svensk side skulle ha frihandelsrett på norsk side av grensen.

2.4 Lappekodisillen på 1800-tallet

I forbindelse med Napoleonskrigene på begynnelsen av 1800-tallet, skjedde det store endringer i de statsrettslige forholdene i Norden. I 1809 ble Finland utskilt fra Sverige. Landet ble da et storfyrstedømme under den russiske tsaren, og en ny grense mellom Sverige og Finland ble trukket året etter. Norge på sin side, ble i 1814 revet løs fra Danmark, og tvunget inn i en personalunion med Sverige.

De statspolitiske endringene som fant sted, ser imidlertid ikke ut til å ha påvirket den gjensidige samiske bruken av naturgodene på tvers av grensen. Helt nord gjaldt dette blant annet finske og norskregistrerte reindriftssamenes flyttinger til fjordene og til kysten av Troms og Finnmark om sommeren, og inn til de nordfinske skogene om vinteren. De fellessamiske laksefiskeordningene på tvers av grenselinjen i Tanavassdraget, og annen felles ressursbruk – sommerboplasser, beite for husdyr, brenselsskog, og slåttemarker ble heller ikke berørt i første omgang. De nordligstboende finske samene fortsatte også sitt sjøfiske i de nærmeste fjordene på norsk side, særlig i Varangerfjorden.

Denne grenseoverskridende ressursbruken var så rotfestet, at det mot slutten av 1820-tallet også ble vedtatt likelydende regler i Norge og Finland, for gjensidig geistlig betjening av samene, når disse oppholdt seg i nabolandet.

I forbindelse med Norges nye statsrettslige stilling i 1814, ble det heller ikke stilt noen spørsmål ved lappekodisillens bestemmelser i forholdet mellom Norge og Sverige. Reindriftssamene fortsatte med flyttingene sine mellom de to landene slik de alltid hadde gjort, og slik lappekodisillen sikret disse flyttingene.

Lokale kontroverser om mindre forhold på grensen mellom Norge og Finland, førte omkring 1830 til at spørsmålet om lappekodisillens formelle status ble et aktuelt tema mellom Norge (Sverige) og Finland (Russland). Resultatet ble negativt.

Etter flere forhandlingsrunder ble det i 1852, fra russisk-finsk side, nedlagt forbud mot reindriftsflyttinger over grensesperringen. Dette ble umiddelbart fulgt opp fra svensk-norsk hold. Der nedla man også forbud mot fremmede (finske) undersåtters sjøfiske og jakt på norsk område. Men – lappekodisillen som sådan ble ikke formelt sagt opp av noen av partene.

Gjennom grensesperringen i 1852 opplevde samene i dette området at der faktisk var en grense Man kunne ikke lenger innrette næringslivet, drive reindriften, på den måten som økologien hadde lagt grunnlaget for.

For reindriftssystemene på hele Nordkalotten var grensesperringen svært negativ, og førte til store omveltninger, avskallinger og endringer i flyttemønstre over lang tid og i store områder. Markant i dette bildet var den betydelige utflyttingen av reindriftssamer fra Kautokeino til svensk Karesuando, i løpet av 1850-tallet.

2.5 De to folkene på det felles territoriet

Når det gjelder forholdet mellom folkegruppene finner man blant annet at den tette sammenvevingen mellom norsk og samisk historie, kommer til uttrykk allerede i Snorre Sturlasons kongesagaer. Der er «finner», det vil si samer, nevnt en rekke ganger.

For eksempel berettes det at den første norske rikskongen – Harald Hårfagre – hadde flere typer kontakt med samer og samiske miljøer.

Sagaene forteller også at samene på kysten av Nord-Norge var dyktige båtbyggere. Det var et håndverk som må ha stått høyt i kurs for 1000 år siden, da sjøen var den dominerende transport- og ferdselsåre. I Sigurd Slembes saga heter det at de samiskbygde båtene var så raske på vannet at knapt noe annet skip tok dem igjen.

Sagaene gir totalt sett et bilde av ulike typer samhandling mellom samer og nordmenn, og noen gjerne farget av samtidens forestilling om at samene satt inne med overnaturlige krefter.

I dansketida, de fire hundre årene før 1814, var Norge er del av et rike som var meget kulturelt og språklig sammensatt. Nordmenn og samer, etter hvert også kvener, var noen av mange ulike folkeslag innen dette riket.

Når det gjelder samisk kultur spesielt, ble det fra ca. 1715 og fremover, med støtte fra de verdslige myndighetene, satt i gang en omfattende misjonsvirksomhet overfor de samene som ennå ikke var fullt ut kristnet. I denne prosessen prøvde man å fjerne alle spor etter den gamle samiske religionen. Runebommer og offerplasser ble ødelagt, og samiske navneskikker og joik ble forbudt.

Dette hadde selvsagt sterkt negative virkninger for vesentlige sider ved den gamle samiske kulturen. På den andre siden ble det i den første fasen av misjonstiden lagt stor vekt på bruk av samisk språk, både i forkynnelse og i de skolene som ble opprettet. Det fantes imidlertid også sentrale geistlige aktører som hadde en mindre aksepterende holdning til samisk språk og kultur.

Hovedinntrykket når det gjelder sentralmyndighetenes politikk før 1814, er likevel at samene var akseptert som en av mange folkegrupper i helstaten. Dette kom, ikke minst, til uttrykk gjennom den vekt man la på å sikre samenes interesser da grensen mellom Norge og Sverige ble trukket i 1751, jf. kap. 2.4. Man respekterte i prinsippet samene som et folk med sin egen kultur, på linje med andre folk innenfor helstatens grenser.

2.6 Synet på samisk kultur endres. Fornorskningspolitikk

Det faktum at Norge ble etablert som en egen stat i 1814, førte heller ikke til umiddelbare endringer i synet på samenes språk og kultur. Markante geistlige, som Nils V. Stockfleth, stod fra 1820-tallet av sterkt på at samisk (og kvensk) måtte brukes i skole og kirke, og at kulturen hadde en egenverdi. Etter hans syn bidro utvikling og bevaring av egen kultur til sann og ekte harmoni mellom folkene.

Denne aksepterende holdningen til samisk kultur begynte imidlertid å endre seg fra noe før midten av 1800-tallet og utover i århundret ble holdningen sterkt negativ. Samene ble etter hvert, i «offisiell sammenheng» beskrevet som mindreverdige, et folk uten kultur, og delvis også uten materielle rettigheter. Blant annet ble Finnmark av regjering og Storting, i 1848 definert som et opprinnelig herreløst område. Hovedbegrunnelsen for dette var at amtet kun skulle ha vært bebodd av nomadiske samer og nomadisme ga, etter den rådende lære, ikke grunnlag for eiendomsrett. Derfor hadde kongen/staten eid amtet fra gammel tid.

Omtrent samtidig med dette begynte man også å se tegn til en omlegging av kulturpolitikken, og fornorskningsperioden ble for alvor innledet på 1860-tallet. Den rådende oppfatningen var nå at samene stod på et lavt kulturelt nivå. Målsettingen var total assimilasjon.

Spesielt ble skolen et viktig instrument i fornorskningspolitikken. Tidligere passuser om at samiske barn også burde lære morsmålet ble strøket. Utenom undervisningstimene ble lærerne forpliktet til å passe på at elevene brukte norsk språk. Ved slutten av 1800-tallet ble det ved lov fastsatt at undervisningen skulle foregå på norsk. For å fremme fornorskningen ble det også, etter hvert, bygd statsinternater hvor barna skulle bo mens de gikk på skolen. På mange av disse internatene ble det også lagt vekt på at barna ikke skulle snakke samisk seg i mellom. Dette vedvarte til langt etter andre verdenskrig.

Ledende historikere har dokumentert at en viktig årsak til fornorskningspolitikken var å finne i sikkerhetspolitiske forhold, som skyldtes den sterke kvenske/finske innvandringen, særlig til Øst-Finnmark etter midten av 1800-tallet. Finland var et storfyrstedømme under den russiske tsaren, slik at de som kom i prinsippet var russiske undersåtter. Frykten for Russland var dermed en sentral årsak til de omfattende fornorskningstiltakene som ble iverksatt. Man gjorde store anstrengelser for å uniformere språk og kultur i samiske og kvenske distrikter. Det ble i liten grad skilt mellom samer og kvener. Begge ble snart under ett karakterisert som «de fremmede folkeslag».

2.7 Synet på forholdet mellom folkegruppene endrer seg

Dreiningen i synet på samisk åndelig og materiell kultur begynte imidlertid allerede før de sikkerhetspolitiske aspektene tok til å gjøre seg gjeldende med full tyngde, fra 1860-tallet.

I en slik forbindelse er det grunn til å feste oppmerksomhet ved den norske nasjonsbyggingen, som for alvor tok til et par tiår etter 1814. Hovedsiktemålet var at man skulle bygge opp en egen norsk nasjonal identitet, og plassere seg i verden, særlig i forhold til sine nabofolk – svensker og dansker. I en slik sammenheng ble det nedlagt et stort arbeid i å vise at det norske folket hadde en minst like lang forhistorie i Skandinavia som sine nabofolk, eller at Norge egentlig hadde beholdt sin indre selvstendighet under dansketida.

I den forbindelse er læren til den «norske historiske skole» viktig. Der stod den såkalte innvandringsteorien sentralt. Første gang denne teorien ble lansert, var av Rudolf Keyser mot slutten av 1820-tallet.

Denne læren frakjenner ikke samene en noe eldre tilstedværelse innenfor Norges grenser. Det er helt gjennomgående at nordmennene fremstilles som de «dannete» med en overlegen og gammel samfunnsorganisasjon – i motsetning til samenes tilfeldige omflakking og ville, rå og usle levesett – et laverestående folkeferd både i åndelig og legemlig henseende.

Studentene som fulgte Keysers forelesninger, og de som satte seg inn i hans vitenskapelige forfatterskap, måtte få et negativt inntrykk av samene, og av forholdet mellom nordmenn og samer.

Samene var opprinnelig en vill, usivilisert og nomadisk befolkning. De var kommet til det området som senere ble Norge, relativt kort tid før den germanske, norrøne innvandringen fra øst og nord.

Samene var nordmennene underlegne både i åndelig, fysisk og våpenteknologisk henseende. Derfor var det enkelt og naturlig for den norrøne folkestamme å fortrenge de samiske nomadene til de ytterste utkanter, eller delvis utrydde dem under innvandringen. De samiske nomadene eide ikke grunnen. De drev heller ikke jord- eller åkerbruk. Derfor tok nordmennene ubebygd land der de slo seg ned.

Keysers vitenskapelige forfatterskap, sammen med hans virke som universitetslærer i Kristiania gjennom mange tiår, kom etter alt å dømme til å bli viktig når det gjaldt å forme den nye norske embetsstandens syn på forskjellen mellom samer og nordmenn – og dermed også til å legge grunnlaget for en omlegging av politikken overfor samene. Dette henger sammen med den gjennomslagskraften som innvandringsteorien fikk. Historikere som har arbeidet med spørsmålet påviser nemlig at med den sterke appellen denne hadde til norsk nasjonalfølelse, ble den snart fastslått som en urokkelig sannhet i Norge.

Et annet viktig element i læren var at der de germanske folkestammene slo seg ned, var det kun de som eide jord og etablerte staten. Folket var de frie norske bøndene. Eiendomsrett til jord oppstod ikke før de innvandrende nordmennene slo seg ned som bønder og tok jord til eie som odel.

Samene var med andre ord, ikke en del av folket. De tilhørte ikke rettssamfunnet som var bygd opp i Norge av den nordgermanske folkestammen som nordmennene tilhørte.

Blant annet et slikt teoretisk bakteppe, ved siden av de sikkerhetspolitiske vurderingene som etter hvert begynte å gjøre seg gjeldende, gjør det enklere å forklare den sterke fornorskningspolitikken som ble iverksatt.

I forbindelse med politikken overfor samene og kvenene finner man i løpet av andre halvdel av 1800-tallet også et betydelig innslag av rasetenkning, og et rasehierarki med den ariske og germanske rase øverst, og samene nederst. Til dette bidro nok også de sosialdarwinistiske holdningene som begynte å gjøre seg gjeldende mot slutten av århundret. Fra embetsmannshold ble for eksempel samisk og kvensk underrepresentasjon i kommunestyrene begrunnet med at de nevnte gruppene hadde akseptert den norske rases intellektuelle overhøyhet.

I dette ideologiske klimaet fikk man også en rekke beskrivelser som viser hvilket syn man i ledende kretser i Norge hadde på de tre etniske gruppenes antropologiske egenskaper, og deres innbyrdes verdi.

Merkelappene «degenererte» eller «lavtstående rase» ble gjerne knyttet til samene eller til grupper av samer. Kvenene kunne nok bestå i kampen for tilværelsen, mens nordmennene ble karakterisert som overlegne de to andre rasene, både i legemlig og åndelig utvikling. De besatt den «germanske races beste egenskaper» og var i følge enkelte iakttakere «den herskende race». Liknende klassifiseringer ble for øvrig også gjort av Statistisk sentralbyrå, i forbindelse med deres analyser av folketellingene i fleretniske områder.

I andre halvdel av 1800-tallet falt koloniseringstanken – å skaffe plass til befolkningsoverskuddet sør i landet – også sammen med fornorskningspolitikken. I begge henseender ble det ansett som formålstjenlig å få etnisk norske til slå seg ned i nord, og man begynte også å gi fordeler og subsidier til norske tilflyttere for å få dem til å slå seg ned i det nordligste amtet – Finnmark. Dette skulle danne en motvekt mot de «fremmede folkeslagene» – samer og kvener. Denne politikken ble enkelte steder videreført helt opp mot andre verdenskrig.

2.8 Etter 2. verdenskrig

På slutten av 1930-tallet begynte det å gjøre seg gjeldende et mer positivt minoritetspolitisk syn i forhold til samene blant toneangivende politiske krefter i Norge, og også blant enkelte framstående embetsmenn. Det antas at dette skjedde under innflytelse av blant annet nye internasjonale strømninger, spesielt Folkeforbundets engasjement i minoritetsspørsmål. Etter 2. verdenskrig kom dette først til uttrykk i Samordningsnemnda for skoleverket sin tilrådning nr. 3, avgitt i 1948. Den tok blant annet opp spørsmål om lærebøker på samisk, opplæring for lærere i samisk, framhaldsskole for samer, samisk folkehøgskole og andre tiltak, som også omfattet opplysningsskrifter på samisk. Det til tross for at samiske skolespørsmål ikke var nevnt i mandatet.

Samekulturutvalgets utredning NOU 1985: 14 viser til Samordningsnemndas leder ekspedisjonssjef Boyesen i Kirke- og undervisningsdepartementet, som i en senere sammenfatning i 1956 om nemndas arbeid med samiske skole- og opplysningsspørmål, uttaler at «det faktisk er et nytt syn på samespørsmålene som har arbeidet seg frem i den senere tid. Fra på sett og vis å fornekte denne folkegruppens egenart og de hensyn som derfor burde tas til denne minoritet i vårt nasjonale samfunn, er man kommet til en klar erkjennelse av hvilke plikter vi som folk har til å behandle samene med den tilbørlige respekt og hensynsfullhet. Statsmaktene er seg altså bevisst å ville forlate en norsk nasjonaliseringsprosess og isteden legge forholdene best mulig til rette for samenes livs- og arbeidsbetingelser i vårt land».

Kirke- og undervisningsdepartementet fremmet ingen stortingsmelding på grunnlag av Samordningsnemndas tilråding, men valgte å følge opp de enkelte tiltakene med forslag i statsbudsjettet. Dette gjaldt bevilgning til utarbeidelse av samisk lesebok, lønnstilskudd til lærere som lærte seg samisk og arbeidet i distrikt hvor det var bruk for språket og utgiving av lærebøker med norsk og samisk tekst. Bispinne Margrethe Wiigs ABC på norsk og nordsamisk, som kom ut i 1951, er kjent blant flere samer som hadde sine første skoleår på 1950-tallet.

Staten overtok også i 1951 ansvaret for den sørsamiske skolen og opprettet Sameskolen i Hattfjelldal. Skole for sørsamiske barn hadde inntil da vært Finnemisjonens anliggende.

På bakgrunn av et behov for en mer omfattende utredning om fremtiden til samisk i Norge, og spesielt, som det fremkommer av en henvendelse fra den daværende kringkastingssjef i 1955, en prinsipiell avklaring «om målet for arbeidet med samiske spørsmål skal ha karakter av eit kulturvern eller om ein skal ta sikte på ei kultur- og målreising til full jamstilling», besluttet Kirke- og undervisningsdepartementet i 1956 å oppnevne en komité for å utrede samespørsmål.

Samekomitéens innstilling ble avgitt i 1959 og la opp til en politikk som innebar avgjørende brudd med fornorsknings- og assimilasjonspolitikken. Komitéen uttalte at målsettingen for myndighetenes politikk overfor samene burde være å styrke den samiske minoriteten økonomisk, sosialt og kulturelt.

Samekomitéen fremmet en rekke forslag som omfattet blant annet tiltak for vern og utvikling av samisk språk, ved å gi samisk preferanser innenfor et kjerneområde hvor samene var i avgjort majoritet, opprettelse av et eget sorenskriveri og politidistrikt som skulle omfatte de samme kommuner, bruk av samiske stedsnavn, aksept av samenes historiske rett til sine bosettingsområder, rett til erstatning for tap av bruksområder og fortrinnsrettigheter til anlegg og industribedrifter som anlegges i samiske områder. Komitéen foreslo også opprettet en egen lovkomité for å utrede samenes rett til naturressursene. På det skolepolitiske området framholdt komitéen likeverdet mellom samisk og norsk kultur og foreslo en skolepolitikk hvor målsettingen skulle være full tospråklighet og med forankring i barnas hjemlige kultur.

Komitéen ga uttrykk for et grunnsyn som tilsa at «Som et demokratisk land plikter Norge å legge vilkårene til rette slik at samene kan ha muligheter til å bevare sitt særpreg».

Kirke- og undervisningsdepartementet fremmet på grunnlag av Samekomitéens utredning en stortingsmelding, St.meld. nr. 21 (1962–63) Om kulturelle og økonomiske tiltak av særlig interessen for den samisktalende befolkning. Denne stortingsmeldingen dannet grunnlag for den første omfattende prinsippdebatt om norsk samepolitikk i Stortinget og bekreftet de tidligere signalene om prinsipielle endringer i norsk samepolitikk.

Kirke- og undervisningsdepartementet framhevet i stortingsmeldingen at man først og fremst siktet mot å skape like muligheter for den samisktalende og den norsktalende befolkningen. Etter departementets oppfatning skulle dette kunne realiseres ved styrking av generelle velferds- og utdanningstiltak. Samtidig ble det åpnet for språklige særtiltak for å oppnå «… full likestilling som medlemmer av vårt statssamfunn uansett språklig bakgrunn».

Både Samordningsnemnda og Samekomitéen hadde fremmet forslag til en rekke praktiske og politiske tiltak, men dette ble ikke fulgt opp med forslag om styrking av departementenes eget administrative apparat. Et mindretall i Samekomitéen foreslo opprettet et eget kontor for samiske saker for lettere å kunne koordinere de ulike tiltakene fra statsmaktenes side. Et slikt kontor ble opprettet først i 1980 i Kommunaldepartementet som siden har hatt ansvar for koordinering av samiske spørsmål. I 1964 ble det imidlertid opprettet en stilling som samekonsulent i Landbruksdepartementet. Denne stillingen avløste den konsulentstillingen som i 1953 var blitt opprettet for Finnmark. Samtidig ble Norsk sameråd opprettet og avløste på sin måte det tidligere samisk råd for Finnmark.

Samekomitéens innstilling og regjeringens og Stortingets behandling av denne (St.meld. nr. 21 (1962–63) og Innst. S. nr. 196, dannet på 1960- og -70-tallet for øvrig grunnlag for en rekke senere utredninger på flere sektorområder. Av de viktigste nevnes:

• Innstilling om gymnas på samisk. Utgitt av Kirke og undervisningsdepartementet 1968.

• Innstilling vedrørende sosial- og sysselsettingsproblemer i Indre Finnmark. Finnmark fylke 1969.

• St.meld. nr. 99 (1969–70) Om tiltak for å forbedre boligforholdene i Indre Finnmark.

• Innstilling om samisk husflid som støttenæring. Kommunaldepartementet 1970.

• NOU 1972: 33 om landsdelsplan for Nord-Norge. Denne ble fulgt opp med

• St.meld. nr. 108 (1972–73) Om et utbyggingsprogram for Nord-Norge, og

• St.meld. nr. 33 (1973–74) Tillegg til st. meld nr. 108 (1972–1973), begge ble avgitt av Kommunaldepartementet. Landsdelsplanen og de to oppfølgende stortingsmeldingene resulterte bl.a. i styrking av Norsk sameråd og oppretting av Samisk utviklingsfond i 1974.

• St.meld. nr. 8 (1973–74) Om organisering og finansiering av kulturarbeidet. Medførte bl.a. opprettelsen av Samisk kulturutvalg som et underutvalg under Norsk kulturråd.

• St.meld. nr. 13 (1973–1974) Om en aksjonsplan for de samiske bosettingsområder.

Det ble også avgitt en rekke utredninger og innstillinger vedrørende det utdanningspolitiske området med direkte eller indirekte betydning for samene i årene 1973 til 1980.

Av de ovenfor nevnte utredinger og stortingsmeldinger, utmerker særlig NOU 1972: 33 seg som det mest omfattende med hensyn til oppfølgning av de forslagene som framkom i Samekomitéens innstilling. De fleste av disse, i den utstrekning de ikke hadde blitt realisert, ble senere tatt opp av Samerettsutvalget og Samekulturutvalget som begge ble oppnevnt høsten 1980.

Blant de forslagene som allerede var iverksatt nevnes særskilt opprettelsen av Samisk utviklingsfond i 1974 og etablering av en reindriftsavtale i 1976. En evaluering foretatt av Norsk institutt for by- og regionforskning i 1993 bekrefter at Samisk utviklingsfond på en konstruktiv måte har ivaretatt de erklærte målsettingene om å bevare og utvikle bosetting og næringsliv i de samiske bosettingsområdene.

Regjeringens oppfølgning av de spørsmålene som lå til grunn under konfliktene rundt Altasaken i årene rundt 1980, bidro igjen til en mer konsentrert innsats på det samepolitiske området. Samerettsutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 10. oktober 1980 og utvalg til å drøfte samiske kultur- og utdanningsspørsmål ble oppnevnt ved kgl. res. 17. oktober samme år. Det sistnevnte utvalget er i ettertid omtalt som Samekulturutvalget.

Samerettsutvalgets 1. delutredning, NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling, innholdt utredninger om samenes status og samiske rettigheter på et prinsipielt grunnlag i Norge, herunder også i forhold til internasjonal rett. Utvalget fremmet forslag om opprettelse av et samisk folkevalgt organ og vurderte i denne sammenhengen spørsmål om sammensetning, valg og myndighet. Regjeringen fremmet i 1987 Ot.prp. nr. 33 (1986–87) Forslag til lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven). Under behandlingen i Odelstinget 29. mai 1987 av justiskomitéens enstemmige innstilling, Innst. O. nr. 79 (1986–1987), ble det benyttet flere karakteristikker som «milepæl i norsk samepolitikk» og «stille revolusjon». Om forventningene til den videre utviklingen av samepolitikken uttalte saksordfører Jørgen Kosmo blant annet at: «Det samepolitiske grunnsyn som Odelstinget nå inviteres til å slutte seg til, angir ikke farten i samepolitikken eller størrelsen på bevilgningene til samepolitiske spørsmål. Men dagens behandling angir retningen og målet, og det er et klart brudd med tidligere tiders fornorskningspolitikk».

Det første valget til Sametinget skjedde samtidig med stortingsvalget i september 1989, og det første Sametinget ble høytidlig åpnet av kong Olav 7. oktober samme år.

På bakgrunn av Samekulturutvalgets utredning NOU 1985:14 Samisk kultur og utdanning, fremmet regjeringen ved Ot.prp. nr. 60 (1989–90) forslag til lovbestemmelser med sikte på å høyne det samiske språkets status og for å stimulere og styrke den samiske språkutfoldelsen. Lovforslaget ble fremmet som lov om endring av sameloven og ble vedtatt i desember 1990.

Etter denne lovendringen konstaterer sameloven at samisk og norsk er likeverdige språk. I forvaltningsområdet for samisk språk, som loven fastsetter å omfatte kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger, Tana og Kåfjord, fastsettes det rett til å bli besvart på samisk av lokale offentlige organer. Det samme gjelder ved skriftlige henvendelser til regionale offentlige organer. Lover og forskrifter som er av særlig interesse for den samiske befolkningen skal oversettes til samisk. Kunngjøringer som retter seg mot hele befolkningen i forvaltningsområdet skal skje både på samisk og norsk.

Loven fastsetter videre utvidet rett til bruk av samisk, både overfor domstolene og helse- og sosialsektoren, samtidig som det fastsettes rett til individuelle kirkelige tjenester på samisk inne forvaltningsområdet.

3 Det rettslige grunnlaget for samepolitikken

3.1 Rettsgrunnlaget – hvorfor en særskilt urfolksrett?

Samene er anerkjent som urfolk i Norge. Det finnes imidlertid ikke noen generell, internasjonalt akseptert definisjon av urfolk. ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, inneholder imidlertid i artikkel 1b en definisjon av urfolk, som også brukes i denne meldingen:

«Folk i selvstendige stater som er ansett som opprinnelige fordi de nedstammer fra de folk som bebodde landet eller en geografisk region som landet hører til da erobring eller kolonisering fant sted eller da de nåværende statsgrenser ble fastlagt, og som – uansett deres rettslige stilling – har beholdt alle eller noen av sine egne sosiale, økonomiske, kulturelle og politiske institusjoner.»

Definisjonen av urfolk i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater er folkerettslig forpliktende for Norge innenfor det området konvensjonen dekker. I henhold til Høyesteretts dom av 21.6.2001 uttales det at ILO-konvensjon nr. 169, art. 1 nr. 1 b, utvilsomt gir samene status som urfolk i Norge, også i det sørsamiske området.

Norske myndigheter er, både gjennom folkeretten og nasjonal rett, forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen skal kunne sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Det er utviklet spesielle rettsstandarder internasjonalt for å sikre at urfolks levesett og kultur opprettholdes og utvikles. Denne utviklingen gjenspeiles også i det norske lovverket. Regjeringens mål er at Norge skal oppfylle alle sine nasjonale og internasjonale rettslige forpliktelser i forhold til den samiske befolkningen. Disse rettslige forpliktelsene er en sentral del av grunnlaget for regjeringens samepolitikk. Hensikten med rettighetene er å sikre at det som er unikt for den samiske folkegruppen, slik som språk og kultur, skal kunne sikres og utvikles på samenes egne premisser. Det er også en sentral målsetting at samene oppnår likeverdighet med majoritetsbefolkningen når det gjelder tilbud om samfunnstjenester og levekår.

Typisk for urfolk er at de ikke er det dominerende folket i det større samfunnet de er en del av. Rent flertallsdemokrati ivaretar derfor ikke nødvendigvis minoritetsinteresser. Mekanismer som sikrer minoriteters rettigheter er derfor nødvendige for å oppnå reelt demokrati som sikrer medbestemmelse og innflytelse også for minoriteter. Urfolk er ikke minoriteter i alle land. I flere stater, som Bolivia og Guatemala, utgjør de et betydelig flertall av befolkningen.

Et annet fellestrekk for svært mange urfolk er at deres kultur tidligere har vært forsøkt underminert fra sentrale myndigheters side, og at urfolkene har vært utsatt for langvarig assimilasjonspolitikk. Dette kjennetegner også samene i Norge. På 1800-tallet ble samene gjerne definert som et fremmed folkeslag – ofte karakterisert som usiviliserte, ville nomader. Sosialdarwinistisk tenkning medvirket også til rasistiske holdninger og forestillinger om rasehierarki. Denne tenkningen ver med på å prege den politikken som ble ført av offentlige myndigheter (jf. kap. 2).

Det er ikke tilstrekkelig å erklære en politikk preget av diskriminering og assimilering som avsluttet. Ettervirkningene i form av nedvurderende holdninger kan sitte i lenge. Det er derfor nødvendig med positive tiltak for å bøte på langtidsvirkningene av slik politikk. Aktiv handling fra statens side vil i mange tilfeller være påkrevd for å reparere noen av de skadene kultur og språk er påført, og å legge grunnlaget for en språklig og kulturell revitalisering.

Urfolks rettigheter er beskyttet både i internasjonale konvensjoner som Norge har tiltrådt, og i bestemmelser i norsk lov. Det spesielle med menneskerettighetskonvensjonene er at de gir statene plikter i forhold til individer innenfor statenes jurisdiksjon/territorium. Selve gjennomføringen av konvensjonene er overlatt til statene selv. De universelle menneskerettighetene gjelder for alle, også for urfolk og minoriteter. I tillegg finnes det rettigheter som bare gjelder minoriteter og/eller urfolk.

3.2 Forskjeller mellom urfolksrettigheter og minoritetsrettigheter

Det folkerettslige vernet om urfolks rettigheter, slik det er formulert i ILO-konvensjon nr. 169, er mer konkret, går lenger og omfatter flere felt enn både det generelle minoritetsvernet i folkeretten, og det vernet nasjonale minoriteter har gjennom andre internasjonale konvensjoner som Norge har ratifisert. En viktig forskjell er at de tradisjonelle rettighetene urfolk har til land og vann, har fått et særlig vern i ILO-konvensjonen. Dette har sammenheng med deres langvarige tilknytning til landområdene, og med at kulturen deres er nært knyttet til bruk av land og naturressurser. Disse spørsmålene vil imidlertid ikke bli behandlet i denne meldingen, men i det arbeidet som nå pågår i regjeringen med Samerettsutvalgets forslag om Finnmark (NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur), og i det nye Samerettsutvalget som ble nedsatt våren 2001 (jf. kap. 3.5).

Urfolksrettighetene er dessuten i større grad enn de generelle minoritetsrettighetene formulert som kollektive rettigheter. Konvensjoner som omhandler minoriteter refererer til individers rettigheter, selv om mange av disse rettighetene kun gir mening når de utøves i fellesskap med andre.

Til tross for de ovennevnte forskjellene, har urfolksrettighetene likevel mye til felles med rettighetene til nasjonale minoriteter, særlig når det gjelder retten til vern om og styrking av kultur, språk og kulturell identitet.

3.3 Internasjonale rettsregler

Norge har tiltrådt flere internasjonale konvensjoner, erklæringer og avtaler som har betydning for rettstilstanden til etniske minoriteter og urfolk.

De viktigste internasjonale instrumentene som Norge har sluttet seg til i denne sammenhengen er:

• FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter, særlig artikkel 27

• ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

• FNs konvensjon om barnets rettigheter, jf. kapittel 9

• Europarådets pakt for regions- eller minoritetsspråk, jf. kapittel 7

• Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoriteter

Et annet dokument som gir uttrykk for det internasjonale samfunnets syn på urfolks rettigheter, er Agenda 21, kapittel 26 om anerkjennelse og styrking av urfolk og deres samfunn i erklæringen fra Verdenskonferansen for miljø og utvikling i 1992 (Rio-erklæringen), jf. kapittel 13.

Folkerettslig er det særlig artikkel 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169 av 1989 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater som setter rammer for norsk samepolitikk. Disse konvensjonene vil bli omtalt nedenfor. En kort omtale av Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoriteter følger også nedenfor. De andre vil bli omtalt i senere kapitler.

3.3.1 Artikkel 27 i FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter

Artikkel 27 i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter fra 1966 er en sentral bestemmelse i internasjonal rett til vern om minoriteter. Artikkelen sier at i de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike, ikke berøves retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne og praktisere sin egen religion, eller bruke eget språk.

Norske myndigheter anerkjenner at samene har rettigheter i forhold til denne bestemmelsen. Artikkelen verner minoriteter i forhold til negativ forskjellsbehandling, og gir grunnlag for aktiv støtte.

I forarbeidene til sameloven ble artikkel 27 vurdert som en sterk rettskilde for samiske rettigheter, både politiske, kulturelle og økonomiske. Den utgjorde også en del av grunnlaget for Stortingets vedtak av Grunnlovens § 110a i 1988. Det er nå en alminnelig tolkning at den hjemler krav om positive tiltak fra myndighetenes side for å etterkomme forpliktelsene.

Et sentralt spørsmål i forhold til artikkel 27 har vært kulturbegrepets tolkning, og dermed innholdet i de forpliktelsene den etablerer. Artikkelen uttrykker i sin ordlyd vern om den ideelle kulturen og kulturelle ytringsformer som språk og religion. I forhold til samer som urfolk er det en alminnelig tolkning at bestemmelsen også omfatter de materielle forutsetningene for samenes totale kulturutøvelse. Bestemmelsens betydning for samenes rettsstilling er grundig drøftet i NOU 1984: 18 Om samenes rettsstilling. Mange av de spørsmålene som var usikre i 1984, er senere avklart gjennom praksis i FNs menneskerettighetskomité, som overvåker konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Komitéens avgjørelser og uttalelser styrker den tolkningen av begrepet som ble gjort i NOU 1984: 18 når det gjelder rekkevidden av artikkel 27. I denne utredningen konkluderte Samerettsutvalget med at artikkel 27 ikke bare beskytter mot statlige inngrep som begrenser gruppens utøvelse av sin kultur, men at statene også har en viss plikt til å sikre at minoritetene får aktiv støtte. Samerettsutvalget argumenterte også for at artikkel 27 omfatter de materielle forutsetningene for opprettholdelse og videreføringen av kulturen. FNs menneskerettskomité har lagt dette materielle kulturbegrepet til grunn når det gjelder urfolk. Folkerettsekspertene i NOU 1997: 5 Urfolks landrettigheter etter folkerett og utenlandsk rett mener at tolkningen av artikkel 27 i internasjonal praksis i forhold til urfolk har gått i samme retning som ILO-konvensjon nr. 169. Menneskerettsloven gir konvensjonen om sivile og politiske rettigheter status som norsk lov, jf. omtale i kapittel 3.4.3.

3.3.2 ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater

Den 76. internasjonale arbeidskonferansen i 1989 vedtok konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Ved den norske ratifikasjonen i 1990 gjorde Norge konvensjonen gjeldende for samene.

ILO-konvensjon nr. 169 er sammen med den tidligere ILO-konvensjon nr. 107 (1958), foreløpig de to eneste internasjonale rettslige instrumenter som direkte omhandler vern av urfolk. Hovedprinsippet i ILO-konvensjon nr. 169 er urfolks rett til å bevare og videreutvikle sin egen kultur, og myndighetenes plikt til å treffe tiltak for å støtte dette arbeidet.

Konvensjonen har bestemmelser om urfolks rett til selv å bestemme over sin kulturelle utvikling, til å lære å bruke eget språk og til å opprette egne institusjoner til å representere seg overfor myndighetene. Konvensjonen anerkjenner videre urfolks ønsker om og behov for kontroll over egne institusjoner, sin egen livsform og økonomiske utvikling. Dette innebærer en anerkjennelse av urfolks ønske om å opprettholde og videreutvikle sin egen identitet, språk og religion, innen rammen av de statene de lever i. Konvensjonen har videre bestemmelser om blant annet landrettigheter, sysselsetting og arbeidsliv, opplæring, trygd og helse.

Konvensjonen beskriver de allmenne retningslinjene for statens forpliktelser. Hovedprinsippene kommer fram i artikkel 2 hvor det heter at «regjeringene skal ha ansvaret for – med deltaking av vedkommende folk – å sette i gang samordnet og systematisk virksomhet for å verne disse folkenes rettigheter og å garantere at deres integritet blir respektert».

Slik virksomhet skal sikre at medlemmene av det folk det gjelder, nyter godt av rettigheter og muligheter på linje med andre medlemmer av befolkningen. Videre skal tiltak fremme full virkeliggjøring av disse folks sosiale, økonomiske og kulturelle rettigheter, med respekt for deres sosiale og kulturelle identitet, tradisjoner og institusjoner.

Som følge av ratifikasjon av konvensjonen har regjeringen forpliktet seg til å rådføre seg med vedkommende folk, ved hensiktsmessige ordninger og spesielt gjennom deres representative institusjoner, når det overveies å iverksette lovgivning eller administrative tiltak som kan få direkte betydning for vedkommende folk, i vårt tilfelle samene.

For Norges vedkommende legger regjeringen til grunn at lovgivningen, generelt sett, er i samsvar med konvensjonens prinsipper. ILO-konvensjon nr. 169 etablerer minimumsstandarder for rettslig beskyttelse av urfolk. For norsk samepolitikk anser regjeringen standardene verken å være uttømmende eller begrensende. Enkelte lover, slik som sameloven, går i flere henseende lenger enn forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom ILO-konvensjonen. Etter ikrafttredelsen har Norge rapportert til ILO om konvensjon nr. 169 i henhold til organisasjonens regelverk. Sametinget har fremmet sine synspunkter direkte til ILO i form av et vedlegg til regjeringens rapportering.

I forbindelse med ratifikasjonen av ILO-konvensjon nr. 169 uttalte Sametinget at det er «tvilsomt om norsk lovgivning og praksis fullt ut tilfredsstiller de krav som er kommet til uttrykk i K-169.» (jf. st. prp. nr. 102 (1989–90), s 12). Sametinget viste imidlertid til de utredningene som foregikk i regi av Samerettsutvalget, med sikte på å komme fram til eventuell ny lovgivning, og anbefalte ratifikasjon begrunnet med at ratifikasjon vil stille krav til rettsavklaring og sannsynligvis til lovendringer på visse punkter senere.

Sametinget har senere gitt uttrykk for en annen fortolkning av enkelte av bestemmelsene om rettigheter til land og vann enn det regjeringen har lagt til grunn. ILOs organer har ikke tatt direkte stilling til dette, men har nøyd seg med å signalisere forventninger til den avklaringen som behandlingen av Samerettsutvalgets innstilling vil medføre.

Ved ratifikasjon av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater, la regjeringen til grunn at det ikke forelå hindringer for norsk ratifikasjon av konvensjonen. Imidlertid er det regjeringens politikk å videreutvikle både folkeretten og norsk rett på området.

3.3.3 Europarådets rammekonvensjon om vern av nasjonale minoriteter

Rammekonvensjonen ble vedtatt av Europarådets ministerkomité i 1994. Norge var blant de 21 statene som undertegnet konvensjonen da den ble åpnet for undertegning i 1995. Norge ratifiserte konvensjonen 17. mars 1999.

Rammekonvensjonen er den første juridisk bindende multilaterale avtalen om allment vern av nasjonale minoriteter. I forbindelse med ratifikasjonen ble det slått fast at bl.a. samene oppfyller kriteriene i konvensjonen for å kunne regnes som nasjonal minoritet, og således omfattes av bestemmelsene i konvensjonen. Sametinget har imidlertid uttalt at samene ikke ønsker å omfattes av Norges politikk overfor de nasjonale minoritetene, da samenes rettigheter etter ILO-konvensjon nr. 169 går lenger enn de rettighetene som følger av rammekonvensjonen, jf. st. prp. nr. 80 (1997–1998) og St.meld. nr. 15 (2000–2001).

3.4 Norske rettsregler

Utviklingen i Norge når det gjelder samenes rettslige stilling er for en stor del resultat av utredningene som ble avgitt av Samerettsutvalget og Samekulturutvalget i løpet av 1980-årene. Utviklingen er også påvirket av den internasjonale utviklingen på det urfolksrettslige området. Samerettsutvalgets og Samekulturutvalgets utredninger la til grunn et samepolitisk syn som erkjente at norske myndigheter har et ansvar for å sikre samisk samfunnsliv og kultur gjennom lovgivning og andre tiltak. Det ble videre lagt til grunn at slike positive tiltak er nødvendige for å sikre at samene skal kunne bevare sin kulturelle egenart og bestå som eget folk også i framtiden. Regjeringen og Stortinget sluttet seg til dette grunnsynet. Lovgivning som er av særlig betydning for norsk samepolitikk er:

• Grunnlovens § 110 a

• Sameloven (Lov 12. juni 1987 nr. 56 om Sametinget og andre samiske rettsforhold)

• Menneskerettsloven (Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett)

• Opplæringsloven (Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa), jf. omtale i kapittel 10

• Reindriftsloven (Lov 9. juni 1978 nr. 49 om reindrift), jf. omtale i kapittel 14

3.4.1 Grunnlovens paragraf 110a

Grunnlovens paragraf 110a lyder:

«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»

Grunnlovens § 110 a har et tilsvarende innhold som artikkel 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. Grunnlovsparagrafen er en overordnet rettsregel som etablerer prinsipielle retningslinjer for norsk samepolitikk uavhengig av skiftende regjeringers syn. Paragrafen er ikke bare en «honnørbestemmelse», men en overordnet regel som har interesse og betydning for ethvert forvaltningsorgan som får samiske problemstillinger til behandling (jf. også St.meld. nr. 41 (1996–97) Om norsk samepolitikk, s. 12).

I forbindelse med forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen (Innst. S. nr. 147 (1987–88)) understreket Stortingets utenriks- og konstitusjonskomité betydningen av at myndighetene «… i den mest høytidelige og forpliktende form vår rettsorden kjenner», har anerkjent og trukket konsekvenser av det faktiske forhold at det gjennom Norges historie har eksistert en egen samisk folkegruppe i vårt land. De samme synspunktene ble gjentatt under stortingsdebatten om grunnlovsparagrafen (St. tid. 1987–88 s. 3026).

Med denne paragrafen har norske myndigheter fastsatt en rettslig, politisk og moralsk forpliktelse til å tilrettelegge forholdene slik at samene selv skal kunne sikre og påvirke det samiske samfunnets utvikling. Paragrafen gir samene selv en aktiv rolle med hensyn til å ivareta sine interesser. Grunnlovsparagrafen er utformet med tanke på både vern og utvikling.

3.4.2 Sameloven

Sameloven gir et mer konkret innhold til de overordnede prinsippene som Grunnlovens § 110a etablerer. Loven gir bestemmelser om Sametinget, herunder Sametingets arbeidsområde og myndighet, valg til Sametinget og Sametingets administrasjon. Sametingets arbeidsområde er alle saker som tinget selv oppfatter å være viktige for den samiske folkegruppen. I forarbeidene til sameloven ble det lagt stor vekt på at Sametingets myndighet skulle utvikles i takt med tingets egen oppfatning og det generelle samfunnssyn på samenes stilling i Norge. Loven sier i tillegg at andre offentlige organer bør gi Sametinget anledning til å uttale seg før de treffer avgjørelse i saker på tingets arbeidsområde.

Sameloven fikk 21. desember 1990 et tillegg om bruk av samisk språk, samelovens språkregler. Samisk språk og samelovens språkregler omtales i kapittel 7.

3.4.3 Menneskerettsloven

Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) ble blant annet FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter fra 1966 gitt status som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2. Det vil si at artikkel 27 om minoriteters rettigheter har stilling som norsk lov. Konvensjonens bestemmelser skal ved motstrid gå foran annen norsk lov, jf. § 3. Det følger av menneskerettsloven at hvis en norsk domstol skulle finne at en norsk lov strider mot artikkel 27, må loven vike. Regjeringen antar imidlertid at det skal mye til før en slik situasjon kan oppstå, blant annet fordi artikkel 27 i stor grad har vært inspirasjonskilde både til Grunnlovens § 110a og sameloven, og at disse hensynene er ivaretatt i senere lovgivning.

Menneskerettslovens formål er å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett, jf. § 1. Denne formuleringen understreker at menneskerettskonvensjoner som ikke blir inkorporert, skal anses som tungtveiende rettskilder. Dette gjelder blant annet ILO-konvensjon nr. 169. Stortingets justiskomité påpekte at man ved lovfestingen av de grunnleggende menneskerettskonvensjonene sikrer at menneskerettighetene fullt ut blir lagt til grunn ved norske domstoler, jf. Innst. O. nr. 51 (1998–99).

3.5 Samiske rettsforhold – videre utvikling

Samerettsutvalget, som ble oppnevnt i 1980, le-verte i 1997 sin annen delinnstilling, NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur. Innstillingen omhandler mange typer rettighetsforhold, forvaltning og arealvern i Finnmark, samt forslag om arealvern for hele det tradisjonelle samiske området i landet. Utvalget har fremmet lovforslag som omfatter alle disse temaene.

I det forslaget som Samerettsutvalget fremmet, var et viktig siktemål å gi Sametinget, fylkestinget og kommunestyrene innflytelse på og medansvar for forvaltning og arealdisponering i Finnmark.

Utredningen har vært ute på en bred høring fra 1997 til 1999, der Sametinget, Finnmark fylkesting og departementene foretok sin behandling etter at den alminnelige høringen var avsluttet. Høringsmaterialet er svært omfattende, og gir et viktig grunnlag for arbeidet videre. Det viser også at sentrale temaer og forslag er kontroversielle. Både tiden Samerettsutvalget brukte og høringsuttalelsene viser at dette dreier seg om sammensatte spørsmål, som krever både tid og fordypelse for å komme fram til rettferdige løsninger som kan samle bred oppslutning.

Etter avsluttet høring og analyse av materialet arbeider Justisdepartementet med oppfølging i form av lovforslag, i samarbeid med berørte departementer. Som ledd i den politiske behandlingen videre vil det være en dialog med Sametinget og Finnmark fylkeskommune for å avklare grunnlaget for mulige løsninger. Det er for tidlig å si noe om hvilke løsninger som vil bli foreslått.

Ved avlevering av den andre delutredningen, hadde Samerettsutvalget oppfylt vesentlige deler av sitt mandat. Det gjensto imidlertid fortsatt å utrede bruk og forvaltning av grunn og naturgoder i samiske bruksområder utenfor Finnmark fylke.

Et nytt samerettsutvalg ble oppnevnt i statsråd 1. juni 2001 og har frist til 1. juli 2005 med å fullføre denne siste delen av mandatet. Det ble foretatt enkelte mindre endringer av mandatet for å synliggjøre den nasjonale og internasjonale utviklingen som har vært på dette området siden utvalget først ble opprettet i 1980.

Ved sammensetningen av utvalget er det lagt vekt på at berørte interesser skal være representert og at utvalget skal ha dekkende kompetanse i forhold til de spørsmålene det skal utrede. Det er videre lagt vekt på å sikre en god kjønnsmessig og geografisk representasjon. For å sikre at utvalget skal kunne arbeide effektivt, har det i tillegg vært lagt vekt på at utvalget ikke skulle bli for stort.

Justisdepartementet har hatt en god og meningsfull dialog med Sametinget, både om utformingen av mandatet og om sammensetningen av utvalget.

3.6 Kompetansesenter for urfolks rettigheter

Forslaget om å etablere et kompetansesenter for urfolks rettigheter i Nord-Norge ble lansert i St.meld. nr. 21 (1999–2000) Menneskeverd i sentrum – handlingsplan for menneskerettigheter. Stortingets utenrikskomité sluttet seg til forslaget, jf. Innst. S. nr. 23 (2000–2001). Bakgrunnen for forslaget er at det i mange deler av verden er manglende forståelse for urfolkenes stilling og rettigheter, og at det derfor er behov for mer kunnskap om dette.

Regjeringen har startet planleggingen av etableringen av senteret, som skal lokaliseres i Kautokeino. Det tas sikte på at senteret skal være i drift fra årsskiftet 2001/2002. Hensikten med å opprette et kompetansesenter for urfolks rettigheter er å øke kunnskapen om slike rettigheter, både i Nord-Norge og i landet for øvrig. Det er ønskelig at senteret skal skape et faglig nettverk til andre institusjoner som arbeider med urfolksspørsmål nasjonalt og internasjonalt. Dokumentasjon, formidling, informasjon og nettverksbygging vil være sentrale arbeidsoppgaver for senteret. Senteret vil også kunne påpeke behov for ny forskning, men skal ikke være en forskningsinstitusjon.

3.7 Opprettelse av domstol i Indre Finnmark

I sameloven stadfestes det at samisk og norsk skal være likestilte innenfor forvaltningsområdet for samisk språk.

I utredningene fra Domstolkommisjonen (NOU 1999: 19) og Strukturutvalget (NOU 1999: 22) ble det foreslått at det skulle opprettes en domstol i Indre Finnmark. Begrunnelsen for å opprette domstolen er et ønske om å øke samenes tillit til domstolene.

I St.meld. nr. 23 (2000–2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden, fremmet regjeringen forslag om å opprette en domstol innenfor forvaltningsområdet for samisk språk. Stortinget ga sin tilslutning til regjeringens forslag 21. mai 2001, jf. Innst. S. nr. 242 (2000–2001).

Den nye domstolen skal hete Indre Finnmark tingsrett/Sis-Finnmárkku diggegoddi og lokaliseres til Tana. Domstolens jurisdiksjonsområde vil omfatte kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger og Tana i Finnmark fylke.

3.8 Tiltak

• Regjeringen vil arbeide med forslag til ny lovgivning om retten til, og forvaltningen av, land og vann i Finnmark fylke, med utgangspunkt i Samerettsutvalgets innstilling NOU 1997: 4 Naturgrunnlaget for samisk kultur.

• Regjeringen vil, i tilknytning til Samerettsutvalgets arbeid i forhold til områdene sør for Finnmark fylke, sørge for at samiske sedvaner og rettsoppfatninger i disse områdene blir utredet.