1 Innledning

Nordområdene har i flere hundre år vært viktige for Norge, både næringsmessig og ressursmessig. I dag er interessen for nordområdene sterkt økende. Den teknologiske utvikling gjør også at mulighetene for å nyttiggjøre seg områdene i dag er vesentlig større enn tidligere. Samtidig er også andre land blitt mer interessert i nordområdene. Nordområdene representerer derfor store muligheter for Norge.

Norge rår over meget store havområder og naturressurser i forhold til sitt folketall og i forhold til sin politiske innflytelse. Dette reiser en rekke spørsmål av vesentlig betydning for norsk utenrikspolitikk. Nordområdene representerer derfor også store utfordringer for Norge.

Regjeringen vil i sin nye overgripende nordområdepolitikk møte de nye muligheter og utfordringer gjennom bilateralt og multilateralt samarbeid i nord, og gjennom en styrket dialog med aktuelle land om nordområdespørsmål. Gjennom en klargjøring av politikkens mål og midler ønsker Regjeringen å skape en helhetlig og offensiv norsk nordområdepolitikk, der ulike interesser er balansert innenfor rammene av en bærekraftig utvikling.

Regjeringen nedsatte i mars 2003 et ekspertutvalg for nordområdene som skulle identifisere de nye utfordringer og muligheter Norge står overfor i nord og ut fra et overordnet perspektiv vurdere hvordan norske interesser best kan ivaretas.

Utvalgets rapport er utgitt som NOU 2003: 32 Mot nord! Utfordringer og muligheter i nordområdene . Den ble sendt på høring til en lang rekke institusjoner som arbeider med nordområdespørsmål.

Utvalgets rapport, den debatt den skapte og de høringsuttalelser som er laget på grunnlag av den, er en viktig del av grunnlaget for de avveininger og prioriteringer det gjøres rede for i denne stortingsmeldingen. Også rapporten For Nord! fra Landsdelsutvalget for Nord-Norge og Nord-Trøndelag var et verdifullt innspill i debatten og dermed til meldingsarbeidet.

I arbeidet med meldingen er det lagt vekt på nordområdepolitikkens utenrikspolitiske sider. Andre forhold, som spørsmål vedrørende Forsvaret, samt rammebetingelser for næringsvirksomhet i Nord-Norge, vil kunne ha betydning for utformingen av norsk nordområdepolitikk. Regjeringen har imidlertid lagt til grunn av disse forhold drøftes i andre sammenhenger.

1.1 Muligheter

I fire tiår ble utviklingen i nordområdene formet av den kalde krigs logikk. Den store sovjetiske militæroppbyggingen i nord skapte uro, selv om oppbyggingen ikke primært var rettet mot Norge. Norsk sikkerhetspolitikk ble likevel dominert av dette.

Situasjonen var preget av gjensidig mistro og skepsis. Det var liten kontakt mellom folk på de to sidene av den norsk-sovjetiske grensen og samarbeidet begrenset seg gjerne til praktiske oppgaver som forvaltning av felles fiskeressurser.

I dag er situasjonen i nordområdene endret. Selv om det fortsatt er kompliserte utfordringer i nord, er det nå mulighetene som står i forgrunnen.

Hittil har fokus vært på de rike fiskeressursene. Barentshavet er et næringsrikt grunnhav med betydelig biologisk produksjon. Innstrømming av varmt atlanterhavsvann frakter med seg næringsemner og yngel av viktige fiskeslag til oppvekstområdene i Barentshavet. Disse ressursene har vært høstet i over tusen år og vil fortsatt kunne høstes i ytterligere tusener av år dersom de forvaltes på en bærekraftig måte.

De nye mulighetene i nord er knyttet til de antatt store olje- og gassreservene under havbunnen. Utvinning av disse ressursene vil komme til å prege utviklingen i nordområdene i mange tiår framover. Det er en mulighet for at nordområdene i et langsiktig perspektiv kan representere Europas viktigste petroleumsprovins. Produksjonen er allerede betydelig på land i Nord-Russland. Om få år er offshoreproduksjon i gang både på norsk og russisk side.

Utviklingen av petroleumsressursene i nordområdene finner sted i en tid hvor produksjonen på andre deler av norsk sokkel når sitt høydepunkt. Det vil gjøre utviklingen av petroleumsressursene i nord særlig viktig. Produksjonen i dette området skal bidra til å sikre velstand og velferd når produksjonen i sør trappes ned. Med utbygging i nordområdene vil den petroleumskompetanse og -erfaring Norge har bygget opp bli ført videre. På den måten kan man sikre at etablerte arbeidsplasser i norsk petroleumsindustri opprettholdes, samt at teknologi og ekspertise videreutvikles.

Utviklingen skaper nye muligheter, ikke minst for dem som bor i nord. Sett med norske øyne er virksomheten på norsk kontinentalsokkel viktigst. Men det vil også ha stor betydning om norsk teknologi og erfaring fra offshorevirksomhet kan komme til nytte på russisk kontinentalsokkel. Nærheten til de nordvestrussiske olje- og gassressursene kan åpne nye muligheter for Nord-Norge og nordnorsk næringsliv.

Russisk immigrasjon til Norge innebærer en ressurs for næringsutviklingen i Nord-Norge i form av økt tilgang på kvalifisert arbeidskraft.

Utviklingen av petroleumsressursene i nord vil likeledes gjøre Norge til en interessant partner for andre land. Dette åpner nye muligheter for styrket samarbeid over et bredt saksfelt, også forskning og miljø. Et styrket internasjonalt politisk fokus på nordområdene vil kunne bidra til å øke betydningen av Barentssamarbeidet og Arktisk råd som samarbeidsfora.

1.2 Utfordringer

En sentral utfordring i nord ligger i å kombinere en forsvarlig petroleumsutvinning og hensynet til det sårbare havmiljøet . Det forutsetter at utvinningen skjer innenfor de rammer havmiljøet setter. I nordlige havområder foregår en rekke aktiviteter som påvirker eller kan påvirke havmiljøet og de levende ressursene. Det ligger en betydelig utfordring i å vurdere påvirkningen fra ulike aktiviteter i sammenheng, og etablere en helhetlig, økosystembasert forvaltning som sikrer at miljøkvaliteten bevares og at ressursutnyttelsen skjer på en bærekraftig måte.

Det er viktig at utnyttelsen av de store ressursene i nordområdene kommer befolkningen i Nord-Norge til gode. Utviklingen av petroleumsressursene finner sted i en tid hvor deler av den tradisjonelle næringsstrukturen i Nord-Norge er i sterk endring.

Det er en utfordring å utnytte de muligheter som vekst og reform i russisk økonomi nå gir for økt sysselsetting og verdiskaping i de nordligste fylker . Næringssamarbeidet mellom Nord-Norge og Nordvest-Russland har utviklet seg svakere enn forventet da de nye samarbeidsmulighetene åpnet seg på begynnelsen av 1990-tallet. Norske investeringer i Nordvest-Russland tar seg nå opp, og samhandelen har økt betydelig de siste to årene. En slagkraftig nordområdepolitikk må legge forholdene til rette for at denne positive utviklingen fortsetter.

Som ledd i en styrket nordområdepolitikk må forholdene legges til rette slik at Nord-Norge bedre kan utnytte sin rolle som innfallsport til Nordvest-Russland. Nord-Norges nære kontakter med Nordvest-Russland kan likeledes være til støtte for norsk petroleumsindustri i utviklingen av et fremtidig samarbeid med russisk olje- og gassindustri.

Vi står også overfor store utfordringer i nordområdene knyttet til miljø og atomsikkerhet. Det finnes en arv fra den kalde krigen i form av dårlig sikrede atominstallasjoner, utrangerte atomubåter og radioaktivt avfall, som representerer en fare både for miljøet og for at radioaktivt materiale kan komme på avveier. På Kola-halvøya og i Arkhangelsk-området finnes sterkt forurensende industri som påvirker miljøet i Norge og i nordlige havområder. Også de langtransporterte tilførslene av miljøgifter med luft og havstrømmene fra sørligere strøk skaper problemer for miljø og helse i nord.

På Svalbard forvaltes et av Europas siste, store urørte naturområde. Det er en viktig utfordring å bevare denne unike naturarven for nåværende og framtidige generasjoner, og å sikre at all virksomhet på øygruppen foregår innenfor rammen av det regelverk Norge har fastsatt i samsvar med Svalbardtraktaten.

Resultatene av den arktiske klimastudien (ACIA) viser at konsekvensene for miljø og samfunn i nord av menneskeskapte klimaendringer kan bli betydelige og vil påvirke mulighetene for ressursutnyttelse i vesentlig grad. Dette understreker både behovet for reduksjon av de globale utslippene av klimagasser, og strategier for tilpasning til et endret klima i nord.

På det sikkerhetspolitiske område er nordområdene i en helt ny situasjon etter avslutningen av den kalde krigen. Russland er i ferd med å bli en partner i internasjonalt samarbeid, blant annet innenfor rammen av NATO-Russland-rådet og i europeiske institusjoner.

Ivaretakelse av norske interesser i nord dreier seg i dag i økende grad om bærekraftig utnyttelse av ressursene og overvåking av miljøet i området. Havrettsutviklingen fra 1970-årene ga Norge råderett over store havområder. Dette pålegger Norge et betydelig ansvar for å forvalte store områder og ressurser på en god måte. Miljø- og ressursovervåkning og kontroll med næringsutøveres etterlevelse av regelverk er en forutsetning for en ansvarlig miljø- og ressurspolitikk.

Fordi dette dreier seg om fiskeressurser som utnyttes av flere land, og om et havmiljø som ikke kjenner grenser, er det en viktig utfordring å videreutvikle de praktiske samarbeidsregimene som er etablert mellom Norge og Russland og mellom Norge og andre land.

På det utenrikspolitiske området er det også store utfordringer. Petroleumsressursene på norsk og russisk side vekker i økende grad interesse også hos andre land. Dette skyldes bl.a. at det her er tale om utvinning i politisk stabile områder. Mange land er opptatt av sin energiforsyningssikkerhet. Nettopp dette gjør nordområdene interessante i forhold til mange andre energirike områder.

I tider med mangel på energi kan det oppstå ulike typer forventninger og politisk press. Man kan ikke ta det for gitt at Norge til enhver tid har sammenfallende interesser med sentrale partnere. Det er derfor en utfordring å sikre at norske interesser forblir bestemmende for utviklingen i norske områder.

De norske urfolksinstitusjonene har en sterk internasjonal posisjon og vil dermed kunne spille en rolle utover landegrensene. Urfolksdimensjonen er derfor en viktig del av norsk nordområdepolitikk.

De uavklarte folkerettslige spørsmål i nordområdene utgjør en spesiell utenrikspolitisk utfordring. Uavklarte avgrensningsspørsmål mellom stater kan bære i seg et potensial for interessekonflikter. Tilsvarende gjelder ved uenighet om jurisdiksjonsgrunnlag i havområder.

Håndteringen av folkerettslige spørsmål er gitt meget høy prioritet fra Regjeringens side. En endelig avklaring av avgrensningen av kontinentalsokkel og soner i Barentshavet forutsetter politisk enighet om en løsningsmodell mellom Norge og Russland.

Vi står også overfor utfordringer når det gjelder utforming av en helhetlig nordområdepolitikk . Under den kalde krigen var sikkerhetspolitikken rammen om norsk nordområdepolitikk. Det gjorde det lettere å føre en helhetlig norsk nordområdepolitikk, der enkeltsektorer ble innordnet i et større hele. Etter den kalde krigen har det skjedd en sektorisering av norsk nordområdepolitikk uten at det er tilstrekkelig samordning.

I utformingen av en norsk nordområdepolitikk må vi derfor finne fram til arbeidsmåter som sikrer at det utformes en helhetlig politikk og at det tales med én stemme utad. I tillegg er det viktig at nordområdepolitikken samler bred politisk støtte i Norge. Det kan gi Norges stemme større tyngde.

1.3 Målsettinger

Den overordnede målsettingen for Regjeringens nordområdepolitikk er å sikre politisk stabilitet og bærekraftig utvikling i nord.

Politisk stabilitet i nordområdene er en betingelse for utvikling av disse ressursrike områdene. Nettopp fordi mange har interesser i utviklingen i nord, og fordi det er uavklarte spørsmål i området, er det i norsk interesse å tillegge arbeidet for politisk stabilitet overordnet vekt.

Bærekraftig utvikling i nord innebærer en fornuftig forvaltning av ressursene og bevaring av biologisk mangfold. Regjeringen vil håndtere miljøutfordringene gjennom strenge miljøkrav og høye standarder for ressursutnyttelse og annen aktivitet i nordområdene.

Sikring av norske interesser er en selvsagt målsetting for norsk nordområdepolitikk. Utfordringer knyttet til kontroll med og forvaltning av naturressursene i de store havområdene i nord stiller betydelige krav i denne sammenheng.

Det er en målsetting for norsk nordområdepolitikk å få norsk næringsliv aktivt med i samarbeidet med Russland i nord . På den måten kan vi bidra både til utviklingen i Nordvest-Russland og til å skape ny vekst og nye arbeidsplasser i Norge. I denne sammenheng vil utviklingen på russisk kontinentalsokkel bli særlig viktig. Et norsk-russisk samarbeid på russisk kontinentalsokkel vil åpne for bruk av avansert, miljøvennlig norsk offshore-teknologi, som er utviklet på basis av bred erfaring fra petroleumsvirksomhet i værharde farvann i nord.

Regjeringens målsetting er å sikre urfolk i nordområdene reell deltakelse i beslutningsprosesser som bidrar til vern og utvikling av urfolkenes historie, kultur, næringer og samfunn.

Styrking av kultursamarbeidet med Russland er både et virkemiddel og en målsetting i seg selv. Kultursamarbeidet over grensene har stor betydning for utvikling av gode mellommenneskelige relasjoner i regionen. Kulturelle møteplasser skaper kontakter og nettverk på et likeverdig grunnlag.

Siden begynnelsen av 1990-tallet har den nordnorske landsdelen bidratt til å skape nettverk og økt tillit over gamle skillelinjer mellom Norge og Russland. Regjeringen vil fremme en fortsatt positiv utvikling ved å styrke forståelsen av russisk språk og kultur i Nord-Norge.

1.4 Virkemidler

Gjennom nordområdedialoger med sentrale land med interesser i nord vil Regjeringen arbeide for å skape forståelse for de særlige forhold i dette området. Det gjelder både hensynet til det marine miljø og hensynet til ressursutnyttelsen. Samtidig er det viktig å arbeide for å fremme norske interesser og for å skape forståelse for norsk syn og norske vurderinger i andre spørsmål. På den måten vil man fra norsk side bidra til at nordområdespørsmål ses i et helhetlig perspektiv, både nasjonalt og internasjonalt.

I flere av disse dialogene vil energispørsmål få en sentral rolle. De vil her kunne bli satt inn i en bredere utenrikspolitisk og miljøpolitisk sammenheng. Samtidig vil de bredere bilaterale dialogene kunne utfylle den energidialog Norge fører med Russland, og de energidialoger som USA, Frankrike, Tyskland og EU fører med Russland.

Det bilaterale samarbeidet med Russland vil forbli en viktig del av norsk nordområdepolitikk. Samarbeidet med Russland er avgjørende for å sikre en forsvarlig og bærekraftig forvaltning av fiskeressursene i Barentshavet og for å løse miljøutfordringene i nord. Også i forbindelse med utvinning av petroleumsressursene i nordområdene og investeringer i landbasert industri er det viktig for norske myndigheter og næringsliv å ha et godt samarbeid med partnere på russisk side. Regjeringens ambisjon er å bidra til å sikre høye miljø- og sikkerhetskrav ved petroleumsvirksomhet i hele Barentshavet. Når det gjelder økning av sjøtransport i nordområdene er det viktig med et godt samarbeid med Russland om sjøsikkerhet og oljevernberedskap.

Folk-til-folk-samarbeidet over den norsk-russiske grensen i nord legger et fundament for utvikling av gode relasjoner til vårt største naboland. Folk-til-folk-samarbeidet i Barentsregionen har vært svært vellykket. Her spiller de nordnorske fylkeskommunene og Barentssekretariatet en sentral rolle. Deres innsats har vært avgjørende for at Barentssamarbeidet i dag har utviklet seg til et sentralt virkemiddel i nordområdepolitikken. Barentssamarbeidet er også et viktig forum for norsk-russisk samarbeid. Norge har investert nærmere 3 milliarder kroner i samarbeidet med Russland i nord. Dette har resultert i et bredt samarbeid og gjensidig åpenhet og tillit.

Barentssamarbeidet kan likevel gjøres mer effektivt og tidsmessig. Derfor vil Regjeringen ta initiativ til en evaluering av samarbeidet, herunder om det bør etableres et internasjonalt sekretariat for Barentssamarbeidet og i hvilken grad det har vært i stand til å fange opp de nye problemstillingene i nord.

I Arktisk råd har vi et virkemiddel og et forum der de bredere sirkumpolare spørsmål kan tas opp. I Arktisk råd vil miljøspørsmål, særlig knyttet til forurensning og klima, stå sentralt. Det samme gjelder urfolksspørsmål.

Norge overtar formannskapet i Arktisk råd i 2006. Det gir norske myndigheter gode muligheter for å ta initiativ som kan styrke det sirkumpolare samarbeidet og rådets rolle.

Den helhetlige forvaltningsplanen for Barentshavet som er under utarbeidelse, vil gi rammer og retningslinjer for ulike aktiviteter i de nordlige havområder Norge rår over. Forvaltningsplanen skal etablere rammebetingelser som gjør det mulig å balansere næringsinteressene knyttet til petroleumsvirksomhet, sjøtransport og fiskeri innenfor rammen av en bærekraftig utvikling.

1.5 Styrket norsk satsing i nordområdene

I denne meldingen foreslår Regjeringen en rekke konkrete tiltak for å videreføre og styrke norsk nordområdepolitikk. Tiltakene omfatter både konkrete tiltak innenfor de ulike politikkområder og tiltak for å koordinere nordområdespørsmål.

Regjeringen ønsker å styrke prosjektsamarbeidet med Russland og SUS-landene og vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag om bevilgninger. Det tas sikte på en økning av støtten til Barentssekretariatet.

Regjeringen tar likeledes sikte på å foreslå for Stortinget at det avsettes midler til ulike samarbeidsprosjekter under det norske formannskap i Arktisk råd (2006–2008).

Regjeringen vil foreslå overfor Stortinget at det avsettes midler til nasjonal marin kunnskapsoppbygging, herunder aktivt nærvær i nordområdene.

Regjeringen vil legge forholdene til rette for økt forskningssamarbeid i nord, særlig på Svalbard og med russiske forskere, og vil foreslå for Stortinget at det settes av midler til dette.

Regjeringen vil likeledes ta initiativ til at det innenfor rammen av Arktisk råd opprettes et internasjonalt forskningsfond for nordområdene, viet særlig klimaendringers virkning på miljø og ressurser og til urfolksspørsmål, og vil arbeide for at et slikt fond administreres fra Tromsø. Regjeringen vil oppfordre medlemslandene i Arktisk råd til å bidra til et slikt fond, og vil komme tilbake til Stortinget med forslag om norsk bidrag.

Regjeringen ønsker at Norge fortsatt skal ha en ledende rolle i det internasjonale atomsikkerhetssamarbeidet med Russland innenfor rammen av Regjeringens atomhandlingsplan, og vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag om bevilgninger.

Samarbeidet med Russland på miljøvernområdet vil fortsatt ha høy prioritet. Det vil bli lagt særlig vekt på samarbeidet knyttet til forvaltning av havmiljøet.

I lys av de nye mulighetene for norsk-russisk næringssamarbeid i nord, ikke minst når det gjelder fremtidig olje- og gassutvinning i Barentshavet, vil Regjeringen i samråd med Innovasjon Norge søke å legge forholdene til rette for at det som en prøveordning etableres en stilling for en næringslivsmedarbeider ved generalkonsulatet i Murmansk. Regjeringen vil i samarbeid med NHO legge til rette for presentasjoner av norsk, særlig nordnorsk, næringsliv i Nordvest-Russland. Regjeringen ser betydningen av å fremme et godt partnerskap mellom partene i arbeidslivet når det gjelder å fremme norsk-russisk næringsutvikling.

Av hensyn til den økende transport av varer og tjenester over den norsk-russiske grense i Sør-Varanger vil Regjeringen ta et initiativ overfor Russland med sikte på lengre åpningstider og raskere behandling ved de to lands grensekontrollstasjoner på Storskog.

For å styrke det internasjonale reindriftssamarbeidet har Regjeringen besluttet å etablere et internasjonalt fag- og formidlingssenter i Kautokeino. Senteret skal bidra til formidling og utveksling av informasjon og faglig samarbeid mellom næringsutøvere, offentlige myndigheter og forsknings- og universitetsmiljøer, både nasjonalt og internasjonalt.

Regjeringen ønsker å styrke beredskapssamarbeidet i nordområdene. Redningsøvelsen «Barents Rescue 2005», en samkjørt redningsøvelse med deltakelse fra nordiske land og Russland, vil finne sted høsten 2005. I lys av erfaringene fra øvelsen og det samarbeid Norge allerede har med Russland, bl.a. gjennom Kystvakten og innen redningstjeneste og oljevernberedskap, vil Regjeringen vurdere hvordan dette samarbeidet ytterligere kan styrkes.

I 2003 ble det innledet et tettere norsk-russisk samarbeid for å bedre sjøsikkerheten og videreutvikle oljevernberedskapen i Barentsregionen. Regjeringen vil videreutvikle dette samarbeidet med Russland.

Som ledd i arbeidet med å styrke norsk nordområdepolitikk vil Regjeringen legge koordineringen av det løpende arbeid med nordområdespørsmål til en egen statssekretærstilling i Utenriksdepartementet. For å sikre en best mulig samordning av norsk nordområdepolitikk vil det bli etablert et interdepartementalt koordineringsutvalg. For å styrke kontaktene mellom sentralforvaltning og regionale myndigheter, næringslivet og frivillige organisasjoner vil Regjeringen i tillegg opprette et bredt sammensatt kontaktutvalg for nordområdene.