1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen

Regjeringen legger med dette fram meldingen om Revidert nasjonalbudsjett 2004. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 10. mai.

Hovedmålene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen vil følge retningslinjene for en gradvis, langsiktig opprettholdbar innfasing av oljeinntektene i økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Den økonomiske politikken må samtidig bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

Regjeringen har forbedret rammevilkårene for næringsvirksomhet og iverksatt tiltak for å øke vekstevnen i økonomien. Regjeringens forslag til skattereform og moderniseringen av offentlig sektor er viktige elementer i denne sammenhengen. Et hovedmål for den økonomiske politikken er å opprettholde en sterk konkurranseutsatt sektor.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Moderate inntektsoppgjør er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Den økonomiske utviklingen

Utsiktene for internasjonal økonomi har bedret seg de siste månedene. I USA og Japan tok den økonomiske veksten seg klart opp mot slutten av fjoråret. Også i Storbritannia er økonomien i god vekst, mens utviklingen i enkelte store EU-land som Tyskland og Italia bidrar til å bremse veksten i euroområdet. Oppsvinget i amerikansk økonomi og sterk vekst i Kina og andre land i Asia vil kunne stimulere til høyere vekst også i euroområdet framover. Samlet sett anslås BNP-veksten hos Norges handelspartnere å ta seg opp fra 1¼ pst. i fjor til 2½ pst. i år, om lag som lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004. Mens vekstanslagene for euroområdet er justert ned, er anslagene for USA, Japan og Storbritannia justert opp.

En ekspansiv pengepolitikk har bidratt til at oppgangen i norsk økonomi har kommet raskere enn antatt da budsjettet for 2004 ble lagt fram i fjor høst. Lave renter stimulerer innenlandsk etterspørsel, og spesielt det private konsumet viser sterk vekst. Boligprisene øker markert, og det er tegn til oppgang i boligbyggingen. En reduksjon i renteforskjellen overfor utlandet på vel 4 prosentpoeng siden desember 2002 har bidratt til at kronen har svekket seg mot andre lands valutaer. Sammen med sterkere vekst internasjonalt innebærer dette at utsiktene for de konkurranseutsatte næringene framstår som bedre enn for et år siden. Anslagene for veksten i eksporten av tradisjonelle varer og investeringene i fastlandsbedriftene for inneværende år er oppjustert i forhold til Nasjonalbudsjettet 2004.

BNP-veksten i Fastlands-Norge ventes å ta seg opp fra 0,7 pst. i fjor til 3¼ pst. i år. Sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2004 er anslaget for inneværende år oppjustert med vel ½ prosentpoeng.

Omslaget i fastlandsøkonomien reflekteres i en mer positiv utvikling i arbeidsmarkedet. Antallet sysselsatte personer har vært relativt stabilt de siste tre kvartalene, etter å ha vist nedgang fram til 2. kvartal i fjor. Etter en markert økning gjennom første halvår i fjor, stabiliserte arbeidsledigheten seg tidligere enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004, der den gjennomsnittlige AKU-ledigheten i år ble anslått til 4,7 pst. På årsbasis anslås nå en sysselsettingsvekst på 5000 personer i 2004 og en AKU-ledighet på 4,3 pst. Ledigheten forventes å avta ytterligere i 2005 til 4,1 pst.

Resultatene fra de lønnsoppgjørene som er gjennomført så langt i vår, trekker i retning av en noe lavere lønnsvekst i 2004 enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004. Årslønnsveksten anslås i denne meldingen til 3¾ pst. i 2004, ¼ prosentpoeng lavere enn anslaget i Nasjonalbudsjettet. Til sammenlikning er lønnsveksten hos våre viktigste handelspartnere anslått til rundt 3½ pst.

Konsumprisveksten har vært lav så langt i år, og klart lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Prisveksten er imidlertid ventet å ta seg opp etter hvert som effektene på importprisutviklingen av den sterke kronekursen i 2002 avtar. I tillegg vil virkningen av at elektrisitetsprisene hittil i år har vært lavere enn i fjor vinter falle bort. Veksten i konsumprisene i alt er i denne meldingen anslått til ½ pst. i år og 2 pst. neste år. Justert for avgiftsendringer og utenom energipriser (KPI-JAE), antas prisveksten å ta seg opp fra ¾ pst. i 2004 til 2¼ pst. i 2005.

Fra slutten av 2002 og fram til mars i år har Norges Bank satt ned foliorenten med til sammen 5¼ prosentpoeng, til 1,75 pst. Rentedifferansen i forhold til utlandet har blitt kraftig redusert. Dette har bidratt til at kronen, målt ved industriens effektive kronekurs, har svekket seg med om lag 8 pst. siden desember 2002. Styrkingen av kronen gjennom 2002 er dermed langt på vei reversert. I midten av februar i år lå kronekursen på et klart svakere nivå. Siden da har imidlertid kronen styrket seg igjen. I anslagene i denne meldingen er det som en teknisk forutsetning lagt til grunn at den effektive kronekursen vil holde seg om lag uendret fra gjennomsnittsnivået i april gjennom både 2004 og 2005. Dette er i tråd med markedets forventninger, slik disse kom til uttrykk i terminvalutakursene midt i april.

I Nasjonalbudsjettet 2004 ble det lagt til grunn en oljepris på 170 kroner pr. fat i 2004. Oljeprisen har de siste månedene ligget vesentlig høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet. Oljeprisen har styrket seg ytterligere i det siste og var i begynnelsen av mai i overkant av 245 kroner pr. fat. Gjennomsnittsprisen hittil i år har vært om lag 225 kroner pr. fat. På bakgrunn av ny informasjon og en vurdering av utviklingen i oljemarkedet er oljeprisanslagene for de nærmeste årene oppjustert. Det legges nå til grunn en oljepris på 200 kroner pr. fat i inneværende år og 180 2004-kroner pr. fat neste år, mens oljeprisbanen for de påfølgende årene fram til 2010 er justert opp med 20 kroner, til 160 2004-kroner pr. fat. En helhetlig vurdering av oljeprisutviklingen for en lengre tidshorisont vil bli foretatt i forbindelse med perspektivmeldingen, som Regjeringen tar sikte på å legge fram høsten 2004.

De økonomiske utsiktene er nærmere omtalt i kapittel 2 i denne meldingen.

Utfordringer i den økonomiske politikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken, som et bredt flertall i Stortinget har sluttet seg til, sikter mot en langsiktig forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond (handlingsregelen). Samtidig åpner retningslinjene for at handlefriheten som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting i perioder med høy og økende ledighet. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse i økonomien.

Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i norsk økonomi. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Retningslinjene innebærer at budsjettpolitikken skal ha en mellomlangsiktig forankring, samtidig som pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Budsjettene for 2003 og 2004 ble utformet med et klart siktemål om å gi rom for lettelser i pengepolitikken. Denne strategien har gitt resultater. Svekkelsen av kronekursen siden årsskiftet 2002/2003 har bedret utsiktene for den konkurranseutsatte delen av næringslivet. Lønnsveksten ble vesentlig lavere i 2003 enn i 2002. Kostnadsnivået i Norge er imidlertid fortsatt høyt, etter flere år med klart sterkere vekst i lønnskostnadene enn hos handelspartnerne. Dette gjør deler av næringslivet sårbare. Over tid må lønnsveksten være på et nivå som både gir en konkurranseutsatt sektor som er forenlig med en balansert utvikling i norsk økonomi og som ikke skaper behov for innstramminger i pengepolitikken.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men er en omplassering av olje- og gassressursene til finansielle fordringer i Statens petroleumsfond. Innbetalingene til staten har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. For å ha glede av oljeinntektene på varig basis må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Dette er et hovedformål med Petroleumsfondet og de budsjettpolitiske retningslinjene. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det over tid bare er realavkastningen av fondet som brukes. På denne måten kan petroleumsinntektene bedre velferden også for kommende generasjoner.

Etter hvert som olje- og gassressursene tømmes ut, vil de høye innbetalingene fra petroleumsvirksomheten avløses av en nedgang i petroleumsinntektene. Samtidig innebærer den demografiske utviklingen at utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil vokse kraftig. I Nasjonalbudsjettet 2004 ble det gjengitt framskrivinger av budsjettbalansen som indikerte et udekket finansieringsbehov for staten økende til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge gjennom de neste 50 årene, under forutsetning av at bruken av petroleumsinntekter følger handlingsregelen. Hvis denne forutsetningen brytes, øker finansieringsbehovet tilsvarende. Dette illustrerer at vi står overfor store langsiktige utfordringer i budsjettpolitikken. Et viktig skritt for å møte den kraftige økningen i antall eldre vil være gjennomføring av en pensjonsreform som skal gi incentiver til å stå lenger i arbeid. Regjeringen kommer tilbake med en egen stortingsmelding om Pensjonskommisjonens innstilling høsten 2004.

Regjeringen vil innrette budsjettpolitikken slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og øker effektiviteten i offentlig virksomhet. På lengre sikt, når produksjonen av olje og gass avtar, vil det være vekstevnen i fastlandsøkonomien som er avgjørende for den framtidige utviklingen i velferden i Norge. En reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidstilbudet, styrke kapitaltilførselen og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. I tillegg er det viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling. Moderniseringsarbeidet i offentlig forvaltning har som siktemål at produktiviteten øker, kvaliteten og brukervennligheten bedres og ressursene kanaliseres til de områdene der behovene er størst. Strukturelle reformer er også nødvendig for å begrense den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter. Regjeringen har som målsetting over tid å holde den reelle, underliggende utgiftsveksten lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge.

Gjennomføringen av budsjettpolitikken

I Nasjonalbudsjettet 2004 ble budsjettopplegget for inneværende år utformet for å ivareta følgende forhold:

• Bruken av oljeinntekter var kommet opp på et høyt nivå, som følge av vekst i utgiftene og svakere skatte- og avgiftsinngang enn tidligere regnet med. Samtidig hadde svak utvikling i internasjonale finansmarkeder og reduserte anslag for avsetningene i Statens petroleumsfond ført til en svakere utvikling i anslagene for kapitalen og dermed forventet realavkastning av fondet enn tidligere lagt til grunn. Det var følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet de nærmeste årene.

• En kraftig innstramming i budsjettet, for å bringe bruken av petroleumsinntekter raskt ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, ville på den annen side vært i strid med intensjonen i retningslinjene om en jevn innfasing av oljeinntektene, bl.a. for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

• For å unngå at kronen på nytt styrket seg markert, var det viktig med fortsatt tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken.

Ved salderingen av budsjettet for 2004 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet anslått til 50,7 mrd. kroner, om lag 16½ mrd. kroner mer enn anslaget på forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til 2004. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet ble i Nasjonalbudsjettet 2004 anslått til 3,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, 0,6 prosentpoeng over det tilsvarende nivået i 2003. Beregninger presentert i Nasjonalbudsjettet indikerte at budsjettopplegget ville virke om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten.

Ved utgangen av 2003 utgjorde Statens petroleumsfond 847 mrd. kroner ifølge statsregnskapet, knapt 10 mrd. kroner mindre enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Nedjusteringen skyldes blant annet et noe høyere uttak av fondet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i 2003. Økningen i markedsverdien av fondet fra utgangen av 2002 til utgangen av 2003 var på 242,5 mrd. kroner. Både positiv avkastning på aksjer og obligasjoner, tilførsel av nye midler og svekkelse av kronekursen mot andre valutaer bidro til verdiøkningen. Forventet realavkastning av Petroleumsfondet i 2004, beregnet som 4 pst. av kapitalen i fondet ved inngangen til året, anslås nå til knappe 34 mrd. kroner.

Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslås nå til 48,1 mrd. kroner, tilsvarende 3,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det strukturelle underskuddet i 2003 er knappe 8 mrd. kroner høyere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Om lag halvparten av denne budsjettsvekkelsen har sammenheng med lavere skatte- og avgiftsinngang. I tillegg er det vedtatt økte bevilgninger for å dekke økte utgifter, blant annet under folketrygden.

Regnskapsinformasjonen for 2003 trekker i retning av at også skatte- og avgiftsanslagene i 2004 justeres ned. En ny gjennomgang av budsjettet, som også tar hensyn til opplysninger om bl.a. skatteinngangen i inneværende år og den økonomiske utviklingen, innebærer at anslagene for det strukturelle nivået på skatter, avgifter, dagpenger og renter for 2004 justeres ned med om lag 4½ mrd. kroner sammenliknet med saldert budsjett. Lav prisvekst i inneværende år bidrar bl.a. til å bremse veksten i momsinnbetalingene. Lavere lønnsvekst enn tidligere anslått trekker også i retning av at den underliggende skatteinngangen blir noe lavere enn tidligere forutsatt.

Ved revisjonen av budsjettet for 2004 har Regjeringen lagt vekt på følgende hovedhensyn:

• Budsjettpolitikken må tilpasses den økonomiske situasjonen. Veksten i fastlandsøkonomien er nå sterk. Lave renter stimulerer innenlandsk etterspørsel, og det er tegn til oppgang i eksportmarkedene. Samtidig har kronekursen de siste par månedene styrket seg igjen, blant annet som følge av forventninger i markedet om at rentebunnen er nådd. Over tid er finanspolitikken avgjørende for utviklingen i kostnader og konkurranseevne. En for ekspansiv finanspolitikk ville i den nåværende konjunktursituasjonen kunne føre til forventninger om innstramming i pengepolitikken, slik at kronen styrker seg markert. Skulle dette skje, ville industrien og annen konkurranseutsatt virksomhet igjen bli satt i en meget vanskelig situasjon. Det reviderte budsjettet for 2004 må innrettes med sikte på å understøtte en balansert utvikling i norsk økonomi framover.

• Langsiktige hensyn trekker også sterkt i retning av å begrense bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet nærmer seg det nivået vi på lang sikt kan bruke av oljeinntektene uten å tære på kapitalen i fondet. De langsiktige utfordringene knyttet til økte pensjoner og andre aldersrelaterte utgifter understreker behovet for høy statlig sparing i perioder med høye oljeinntekter. Forskjellen mellom bruken av oljepenger og forventet realavkastning av Petroleumsfondet må reduseres, slik Regjeringen tidligere har forutsatt.

Regjeringens reviderte budsjettforslag for 2004 innebærer at anslagsendringene på 4½ mrd. kroner knyttet til skatteinntekter, dagpenger og renter ikke dekkes inn ved budsjettiltak. Andre anslagsendringer og forslag til økte utgifter er derimot dekket inn. Det reviderte budsjettforslaget innebærer dermed et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 55,2 mrd. kroner i 2004, som er en økning på rundt 5¾ mrd. 2004-kroner fra 2003. Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge utgjør underskuddet 4,2 pst. Samlet sett virker den foreslåtte budsjettpolitikken for 2004 om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten, og støtter opp under en balansert utvikling i norsk økonomi framover. Bruken av oljeinntekter i 2004, målt ved det strukturelle underskuddet, ligger drøyt 21 mrd. kroner over forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til året. For 2003 anslås det tilsvarende avviket til knapt 25 mrd. kroner. Med uendret nivå på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra 2004, vil avviket mellom faktisk bruk og forventet realavkastning av Petroleumsfondet gradvis avta, i takt med den anslåtte veksten i fondet. Basert på anslagene i denne meldingen vil dermed det strukturelle underskuddet være om lag tilbake på banen for forventet realavkastning av Petroleumsfondet i 2009.

Hovedtrekkene i Regjeringens forslag til revidert budsjett for 2004 er:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 55,2 mrd. kroner. Dette innebærer et avvik i forhold til forventet realavkastning av Petroleumsfondet (handlingsregelen) på drøyt 21 mrd. kroner, mens dette avviket var anslått til om lag 16½ mrd. kroner i Nasjonalbudsjettet 2004. Det høyere nivået på det strukturelle underskuddet må ses i sammenheng med nedjusteringen av skatteanslagene mv., jf. omtale ovenfor.

• Målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 0,4 prosentpoeng fra 2003 til 2004. Budsjettopplegget virker om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på 2¼ pst. sammenliknet med regnskap for 2003.

• Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2004 anslås til 68 mrd. kroner. Dette underskuddet dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

• Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris på 200 kroner pr. fat i 2004 anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 159,9 mrd. kroner. Dette er 16,5 mrd. kroner over anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004, noe som i hovedsak skyldes at oljeprisanslaget for inneværende år er oppjustert med 30 kroner pr. fat.

• Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2004 på 123,4 mrd. kroner. Kapitalen i fondet ved utgangen av 2004 anslås til 1016 mrd. kroner.

• Budsjettforslaget innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter fra 2003 til 2004 på i overkant av 7¼ mrd. kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap i 2003. Dette tilsvarer en volumvekst på om lag 3¾ pst.

I forbindelse med denne meldingen fremmer Regjeringen forslag om netto økte utgifter på 1,4 mrd. kroner, mens forslagene på inntektssiden innebærer om lag tilsvarende økte inntekter. Bevilgningsendringer på poster der det korrigeres ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet er da holdt utenom.

Endringene på utgiftssiden er i hovedsak knyttet til nye anslag for regelstyrte ordninger under folketrygden, som samlet sett innebærer økte utgifter på 3,2 mrd. kroner i forhold til saldert budsjett. Av dette utgjør sykepenger nær 1,5 mrd. kroner og uførepensjon knapt 1,2 mrd. kroner. Forholdene i enkelte land gjør uttransportering av personer som har fått avslått søknad om opphold i Norge vanskeligere, og utgiftene til drift av mottak øker derfor med vel 200 mill. kroner. Nye opplysninger innebærer dessuten at utgiftene til stipend i Statens lånekasse for utdanning øker med om lag 340 mill. kroner. Utgiftene til Statens Pensjonskasse anslås redusert med 412 mill. kroner. Rentekompensasjonen til kommunesektoren knyttet til skoleanlegg, omsorgsboliger og sykehjemsplasser settes ned med 210 mill. kroner. Rentestøtten i Statens lånekasse for utdanning reduseres med 209 mill. kroner.

Det foreslås bevilget til sammen 284 mill. kroner til kompensasjon og andre tiltak for pionérdykkerne i Nordsjøen. Videre foreslås det økte bevilgninger til bl.a. politiet på 100 mill. kroner og 100 mill. kroner til helseforetakene i tilknytning til overføringen av ansvaret for rusomsorgen.

Reserveavsetningen under ymseposten er redusert med 0,8 mrd. kroner i forhold til bevilgningen i saldert budsjett. Dette må bl.a. ses i sammenheng med at lønnsveksten er nedjustert fra 4 pst. i Nasjonalbudsjettet 2004 til 3¾ pst. i denne meldingen, noe som reduserer statens utgifter i forbindelse med stats- og trygdeoppgjørene.

Økte utbyttebetalinger, særlig fra Telenor og Posten, gir økte inntekter på til sammen vel 400 mill. kroner i forhold til saldert budsjett. Videre tilbakeføres det 300 mill. kroner til statsbudsjettet fra tidligere verftsstøtteordning, mens inntektene fra rettsgebyr mv. øker med knapt 300 mill. kroner, dels som følge av økte gebyrsatser og dels som følge av nye anslag.

Det vises for øvrig til nærmere omtale av Regjeringens prioriteringer og inndekningsforslag i St.prp. nr. 63 (2003-2004) som fremmes samtidig med denne meldingen. Hovedtrekk i budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.1.

Statens petroleumsfond

Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten, fratrukket overføringer til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet, avsettes på Statens petroleumsfond. Fondskapitalen plasseres i sin helhet i utlandet. Den operative forvaltningen av fondet utføres av Norges Bank, etter retningslinjer gitt av Finansdepartementet. Avkastningen av Petroleumsfondet i 2003 var 12,6 pst. målt i utenlandsk valuta, mens den målt i norske kroner var 20,0 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at den norske kronen svekket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i perioden. Det er avkastningen i internasjonal valuta som bestemmer utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt på denne måten har gjennomsnittlig årlig realavkastning, etter fradrag for forvaltningskostnader, vært på 3,7 pst. i perioden 1997-2003.

Høsten 2002 satte Regjeringen ned et offentlig utvalg som skulle utarbeide forslag til etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond. Utvalget la fram sin utredning 25. juni i fjor. Regjeringen mener at Graverutvalgets forslag på en god måte ivaretar de etiske forpliktelsene det er hensiktsmessig å pålegge Petroleumsfondet, og legger opp til å innføre etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i samsvar med Graverutvalgets utredning.

Statens petroleumsfond er nærmere omtalt i kapittel 4.

Skatter og avgifter

Regjeringen fremmer enkelte forslag til endringer i skatte- og avgiftsreglene i forbindelse med revisjonen av 2004-budsjettet. Som varslet i fjor høst, foreslås det en ny ordning for el-avgift for næringsvirksomhet fra 1. juli i år. Ordningen, som er notifisert til ESA, er tilnærmet lik den el-avgiftsordningen som Sverige har vedtatt å innføre fra samme dato. Til forskjell fra el-avgiften slik den var utformet i Norge fram til 2004, innebærer ordningen at industrien, med unntak av flere energikrevende industriprosesser, blir ilagt minimumssatsen i EUs energiskattedirektiv på 0,45 øre/kWh. Den nye ordningen for el-avgift vil gi en provenyøkning på om lag 200 mill. kroner påløpt og 100 mill. kroner bokført i forhold til saldert budsjett for 2004. Regjeringen foreslår i tillegg å fjerne grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer, noe som delvis finansieres av en økning i avgiftene på drikkevarer på 2,2 pst. Ellers foreslås det noen mindre justeringer av skatter og avgifter, bl.a. en innstramming i merverdiavgiftsreglene for varebiler og en utvidelse av jordbruksfradraget til å omfatte biobrensel. Budsjettvirkningene av forslagene til endringer i skatter og avgifter i 2004 er om lag provenynøytrale på bokført basis, mens de gir en inntektsøkning på om lag 80 mill. kroner påløpt. Regjeringen omtaler i denne meldingen også enkelte justeringer i petroleumsskattesystemet. Endringene, som Regjeringen vil fremme i forbindelse med budsjettet for 2005, innebærer at staten utbetaler skatteverdien av leteunderskudd i forbindelse med den årlige ligningen og verdien av øvrig underskudd ved opphør av virksomheten, samt at de skattemessige vilkårene ved overdragelse av lisenser forenkles. Videre foreslås det bl.a. at friinntekten framskyndes til 7,5 pst. over 4 år. Justeringene vil gi sikkerhet for at nye aktører får utnyttet sine fradrag for kostnader på sokkelen, bedre lønnsomheten av investeringer bl.a. i haleproduksjon og økt utvinning, og forenkle omsetningen av andeler på sokkelen.

Skatte- og avgiftsspørsmål er nærmere omtalt i kapittel 5.

Kommunenes inntekter

Regnet fra regnskap for 2003 kan den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter i 2004 anslås til i overkant av 7¼ mrd. kroner. Dette tilsvarer en volumvekst på om lag 3¾ pst., som er den sterkeste veksten i kommunenes inntekter siden 1997. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med knapt 3½ pst., eller i underkant av 5 mrd. kroner. Ved salderingen av budsjettet for 2004 ble de frie inntektene til kommunesektoren økt med 2 mrd. kroner i forhold til forslaget i Nasjonalbudsjettet.

Skatteinntektene til kommunesektoren i 2003 ble ifølge regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå, om lag 2 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004. Regjeringen har lagt opp til at kommunesektoren ikke kompenseres for lavere skatteinntekter i 2003. Dette er i tråd med tidligere praksis, som bl.a. innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst. Nedjusteringen av skatteinntektene er dels knyttet til likningen og skatteoppgjøret for inntektsåret 2002 og dels til lav løpende skatteinngang (forskuddstrekk) mot slutten av fjoråret. Stortingets finanskomité ble i brev av 24. oktober 2003 varslet om at den informasjonen som da forelå, trakk i retning av en nedjustering av anslaget for kommunesektorens skatteinntekter med 1¼ mrd. kroner i forhold til anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004. Mesteparten av denne svikten kunne føres tilbake til endret omfang av gevinster og tap ved realisasjon av aksjer og videreføres i lys av utviklingen i aksjemarkedet gjennom fjoråret ikke til 2004.

Skatteanslaget for kommunesektoren i 2004 er i denne meldingen satt ned med 1,2 mrd. kroner sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2004. Nedjusteringen er basert på informasjon om utviklingen i skatteinngangen på slutten av fjoråret og de første månedene av inneværende år. Samtidig er prisveksten på kommunal tjenesteyting (deflatoren) redusert med ¼ prosentpoeng til 3 pst. Det må ses i sammenheng med at både lønnsveksten og prisveksten på produktinnsats i 2004 er nedjustert. Lavere pris- og lønnsvekst bidrar isolert sett til å øke realveksten i kommunesektorens inntekter fra 2003 til 2004 med om lag ½ mrd. kroner.

Kommuneøkonomien er nærmere omtalt i avsnitt 3.2.

Pengepolitikken

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, jf. forskrift av 29. mars 2001. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2½ pst. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Over tid er lav og stabil inflasjon en viktig forutsetning for vekst og velstand. Forskriften etablerer et fleksibelt inflasjonsmål for pengepolitikken. På kort og mellomlang sikt skal pengepolitikken avveie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting.

Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Gjennom andre halvår 2002 og inn i 2003 ble det klart at aktivitetsveksten i norsk økonomi var svak, og arbeidsledigheten økte. Samtidig var rentenivået ved utgangen av 2002 høyt og kronen sterk. Det var følgelig rom for betydelige lettelser i pengepolitikken. Budsjettpolitikken for 2003 og 2004 ble lagt opp i tråd med dette. Denne strategien har gitt resultater. Renten er redusert med i alt 5¼ prosentpoeng siden desember 2002, og styrkingen av kronen gjennom 2002 er langt på vei reversert. Norges Banks styringsrente er nå nede i 1,75 pst.

Tolvmånedersveksten i underliggende inflasjon (KPI-JAE) har så langt i år ligget på et svært lavt nivå. Prisstigningen er blitt trukket ned av prisfall på importerte konsumvarer, noe som må ses i lys av styrkingen av norske kroner gjennom 2001 og 2002 og økende import fra lavkostland som Kina. Videre har økt konkurranse innenlands medvirket til å dempe prisveksten.

Veksten i norsk økonomi er i ferd med å ta seg opp. Det private forbruket utvikler seg sterkt, kredittveksten til husholdingene er høy og boligprisene ser ut til å øke. Veksten i konsumprisene anslås å ta seg gradvis opp gjennom inneværende år, jf. nærmere omtale i kapittel 2. Den lave prisstigningen gjennom 2003 og 2004 er således ingen indikasjon på at norsk økonomi er på vei inn i en lengre periode med fallende priser og svak økonomisk vekst. Lav prisvekst, som følge av fallende priser på importvarer, eller sterk produktivitetsvekst, bidrar isolert sett til vekst i husholdningenes realinntekter og økt velferd.

Det vises til avsnitt 3.3 for nærmere omtale av pengepolitikken.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

I forhold til andre europeiske land er det norske arbeidsmarkedet kjennetegnet ved høy yrkesdeltakelse og lav ledighet. Likevel er arbeidsledigheten fortsatt for høy. Det er videre urovekkende at sykefraværet og antallet uførepensjonister har fortsatt å vokse. Dette understrekes også i de siste rapportene fra OECD og IMF. Siden 1995 svarer økningen i det trygdefinansierte sykefraværet til nesten 50 000 årsverk. I tillegg har det blitt nesten 12 000 flere uførepensjonister og mottakere av attførings- og rehabiliteringsstønad. Det er nå flere personer som mottar uføretrygd enn det er industriarbeidere i Norge. I løpet av de siste par årene har Regjeringen iverksatt flere tiltak for å bedre arbeidsmarkedets virkemåte og for å motvirke den kraftige tilstrømmingen til trygdeordningene, bl.a. redusert varighet i dagpengeordningen, økt arbeidsgiverperiode i permitteringsperioden, bedre målretting av utdanning som attføringstiltak og deling av uførestønaden i en varig og en tidsbegrenset stønad. Disse endringene vil over tid kunne være viktige bidrag til å øke den effektive arbeidsstyrken.

I saldert budsjett for 2004 ble det lagt opp til en økning i nivået på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene fra 11 000 plasser i gjennomsnitt i 2003 til knapt 15 000 plasser i gjennomsnitt i 2004, med en fordeling på om lag 17 500 plasser i første halvår og 12 000 plasser i andre halvår. Tiltaksnivået de fire første månedene i år har ligget noe over det planlagte nivået for første halvår. Tiltaksnivået i andre halvår skal vurderes i lys av situasjonen og utsiktene for arbeidsmarkedet. Utsiktene for fastlandsøkonomien har bedret seg siden Nasjonalbudsjettet ble lagt fram. Det anslås nå en nedgang i ledigheten både i år og neste år, jf. ovenfor. På denne bakgrunn foreslås det at det budsjetterte nivået på ordinære arbeidsmarkedstiltak for andre halvår 2004 opprettholdes på 12 000 plasser.

I forbindelse med budsjettavtalen med Arbeiderpartiet ble det enighet om at permitteringsperioden med rett til dagpenger, som var utvidet til 42 uker med virkning til 1. november 2003, skulle forlenges til 1. juli 2004. Permitteringsordningen bør i hovedsak forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever reelt sett uventede og midlertidige endringer i aktiviteten. De bedrede utsiktene på arbeidsmarkedet gjør at det ikke foreslås å forlenge permitteringsperioden på 42 uker utover 1. juli 2004. Dette vil gi grunnlag for at permitterte raskere kan gå tilbake til tidligere jobb eller komme over i nytt arbeid.

Det inntektspolitiske samarbeidet er en viktig del av Regjeringens samlede økonomiske politikk. I en erklæring fra Kontaktutvalget i januar 2003 understreket partene at lønnsveksten i årene framover må bli mer på linje med lønnsveksten hos handelspartnerne. Årslønnsveksten avtok fra 5,7 pst. i 2002 til 4½ pst. i 2003. Lønnskostnadsveksten i 2003 var likevel fortsatt høyere enn hos våre viktigste handelspartnere. Lønnsveksten hos handelspartnerne anslås til om lag 3½ pst. både i år og neste år. I Holden II-utvalgets innstilling fra 2003 ble det understreket at lønnsveksten i de konkurranseutsatte delene av norsk næringsliv må sette rammen for lønnsveksten i offentlig sektor og privat sektor for øvrig.

I årets inntektsoppgjør er forhandlingene avsluttet innenfor enkelte tariffområder i privat sektor, bl.a. frontfaget, detaljhandelen og hotell og restaurant. Resultatene fra de lønnsoppgjørene som allerede er gjennomført, trekker i retning av en noe lavere årslønnsvekst enn lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2004. Årslønnsveksten i 2004 for alle grupper er i denne meldingen anslått til 3¾ pst., en nedjustering på ¼ prosentpoeng fra Nasjonalbudsjettet.