1 En nasjonal målsetting for internasjonalisering av utdanning

Framtidens verdiskaping forutsetter global konkurransedyktighet. Til dette trengs relevant utdanning av høy kvalitet, og det trengs samfunnsborgere og arbeidstakere med internasjonal kunnskap og erfaring. Regjeringen foreslår derfor å gi målsettingen om økt internasjonalisering i norsk utdanning en bedre forankring i den nasjonale kunnskapspolitikken. Det betyr at internasjonalisering av utdanning ikke bare defineres som et mål i seg selv, men også som et virkemiddel til å fremme økt kvalitet og relevans i norsk utdanning.

Utdanning skal legge grunnlaget for at både institusjoner og mennesker kan møte utfordringer og muligheter som følger med globalisering og økt internasjonal samhandling.

Vår evne til å tiltrekke oss gode internasjonale samarbeidspartnere innenfor utdanning og forsk­ning er avgjørende for utviklingen av vårt eget kunnskapssystem i årene som kommer. En internasjonalt rettet utdanning, basert på god kvalitet og relevans, skal gjøre Norge til en attraktiv kunnskapsnasjon og samarbeidspartner.

Internasjonalisering av utdanning er et svært omfattende tema, med mange ulike aktører, ordninger og programmer. Stortingsmeldingen beskriver derfor de kunnskapspolitiske hovedlinjene og behovene for internasjonalisering av utdanning. Mange norske sektorinteresser og politikkområder er tjent med et internasjonalt rettet utdanningssystem. Når denne meldingen likevel retter søkelyset mot de kunnskapspolitiske behovene og interessene, er det fordi veien mot en mer målrettet internasjonaliseringspolitikk på utdanningsområdet både begynner og slutter her, også med tanke på utdanningens nytte for norsk samfunns- og arbeidsliv.

Regjeringen fremmer med dette for første gang en helhetlig stortingsmelding med dette som tema.

1.1 Forankring i kunnskapspolitiske behov og interesser

Søken etter viten og lærdom fører mennesker sammen, og slik samhandling blir stadig viktigere. Kunnskapssamfunnet kjennetegnes ved at det er kunnskap og kompetanse som er den viktigste innsatsfaktoren i produksjon og tjenesteyting.

Utdanningenes kvalitet og relevans er avgjørende for den nasjonale verdiskapingen. Selv om Norge har rik tilgang på internasjonalt ettertraktede råvarer som olje, gass og fisk, er den nasjonale verdiskapingen likevel basert på kunnskap og kompetanse. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at humankapitalen utgjør hele 85 prosent av nasjonalformuen. 1 Norsk verdiskaping forutsetter god og relevant utdanning og kompetanse, også i framtiden. Vi må ta nye hensyn til blant annet klima og miljø, bærekraft i forbruk og livsstil og innovasjon. Kunnskap og kompetanse vil her være nøkkelfaktorer framover.

Gjennom opplæringen forbereder utdanningsinstitusjonene enkeltindividet for framtiden. I et stadig mer internasjonalt orientert arbeids- og næringsliv handler utdanning om å fremme samfunnets behov og interesser i et langsiktig perspektiv.

I en globalisert verden er Norge avhengig av mennesker med inngående kunnskap om og erfaring fra andre kulturer. Utdanning er viktig for å fremme flerkulturell dialog og mellommenneskelig forståelse. Økt mobilitet i utdanning er derfor et gode. Gevinstene ved økt internasjonal mobilitet må imidlertid ikke bare komme den enkelte elev, student, lærer eller forsker til gode. Alle, også de som ikke reiser ut, skal få en utdanning som ruster dem for de utfordringene og mulighetene globaliseringen representerer.

Departementet vil arbeide for at den internasjonale, flerkulturelle og globale siden i større grad kan avspeiles og bli integrert i både faglig og pedagogisk utvikling i norsk utdanning i tiden framover. Norske elever og studenter skal være verdensborgere. En slik helhetlig og integrert forståelse av internasjonalisering må omfatte hele utdanningsfeltet. Dette vil dekke dannelsesaspektet og legge grunnlag for meningsfylt læring og innovasjon.

Internasjonalisering av utdanning gir viktige bidrag til arbeidslivet og samfunnet i form av bedre språkferdigheter, internasjonal orientering og flerkulturell kompetanse. Økt samhandling og økte muligheter for sammenligninger på tvers av nasjonale grenser gir elever, studenter, lærere og utdanningsinstitusjoner bedre forståelse for eget kunnskapsnivå og egne evner. Gjennom å sette en standard og legge an et bredere perspektiv vil internasjonalisering av utdanning virke kvalitetsfremmende på undervisning, fagutvikling og institusjonsbygging også i Norge.

Målsettingen om økt internasjonalisering av utdanning kan likevel ikke bare begrunnes ut fra norske egeninteresser. Like viktig er den rollen utdanning har for flerkulturell forståelse og solidaritet med mennesker i land som har langt dårligere livsvilkår og framtidsutsikter. Utdanning for alle (Education for all, EFA), ett av FNs tusenårsmål, prioriteres høyt av regjeringen. Internasjonalt utdannings- og forskningssamarbeid med utvik­lingsland er også høyt prioritert. I utviklingen av Norge til industriland sto utbyggingen og fornyingen av utdanningssystemet sentralt. 2

1.2 Meldingens utgangspunkt og politiske innretning

Vårt utgangspunkt er at internasjonalisering berører alle sider ved utdanningstilbudene og hele utdanningsløpet. Denne stortingsmeldingen handler derfor om grunnopplæring, med hovedvekt på videregående opplæring, fagskoleutdanning og høyere utdanning, inkludert forskerutdanning. I den grad det er relevant, vil internasjonalisering for barnehager, folkehøyskoler og studieforbund dekkes gjennom andre prosesser og tiltak.

Det foregår mye helhetlig og målrettet internasjonaliseringsarbeid i norsk utdanning. Meldingen vil trekke fram flere tiltak og ordninger som har stor kunnskapspolitisk verdi. Omtalen av gode eksempler kan være til inspirasjon for det videre internasjonaliseringsarbeidet lokalt, regionalt og nasjonalt.

Vi har lange tradisjoner for at norske studenter tar høyere utdanning i utlandet. Dette har hatt, og har fremdeles, stor samfunnsmessig verdi. Norsk økonomi er utadrettet og internasjonalt orientert. Derfor er ferdigheter i fremmedspråk og kunnskap om internasjonale forhold viktig.

Økt kontakt på tvers av landegrensene og et samfunn som blir stadig mer flerkulturelt, fordrer en helhetlig tilnærming til internasjonaliseringsarbeidet i hele utdanningssystemet. Flere av de eksisterende politiske virkemidlene i dette arbeidet har utgangspunkt i tidligere tiders behov, og må suppleres ut fra dagens behov og interesser. Politiske målsettinger om økt internasjonalisering for en bedre og mer relevant utdanning må derfor omfatte mer enn høyere utdanning og mobilitet på tvers av landegrenser.

I arbeidet med å internasjonalisere norsk utdanning har fremmedspråk en særlig viktig rolle. En god fremmedspråkopplæring er av stor verdi for både den enkelte og samfunnet. God språk­opplæring danner grunnlaget for kommunikasjon, deltakelse i et internasjonalt samfunns- og arbeidsliv og bidrar til økt forståelse for det internasjonale og det flerkulturelle samfunnet. Solide språkkunnskaper er derfor garantisten for at internasjonaliseringsfremmende tiltak i utdanningene kan få en reell verdi på lengre sikt.

Stortingsmeldingen omhandler internasjonalisering av utdanning, og forskerutdanningen er en del av denne. Stortingsmeldingen vil ikke omhandle problemstillinger av betydning for internasjonalisering av forsk­ning som sådan. Kunnskapsdepartementet tar for øvrig sikte på å legge fram en stortingsmelding om forskningspolitikken ( Forskningsmeldingen) der denne problemstillingen vil bli omtalt.

Denne meldingen sammenfatter politiske mål om økt internasjonalisering av norsk utdanning, slik disse er kommet til uttrykk i sentrale reformer og stortingsmeldinger de siste årene. Meldingen må i første rekke ses i sammenheng med Kvalitetsreformen i høyere utdanning og Kunnskapsløftet i grunnopplæringen. Andre sentrale dokumenter er St.meld. nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Ansvar og frihet,St.meld. nr. 20 (2004–2005) Vilje til forsk­ning, St.meld. nr. 16. (2006–2007) ... og ingen stod igjen. Tidlig innsats for livslang læring, St.meld. nr. 23 (2007–2008) Språk bygger broer. Språkstimulering og språkopplæring for barn, unge og voksne. Og St.meld. nr. 31 (2007 – 2008) Kvalitet i skolen. Det vises samtidig til Stortingets behandling av disse.

Internasjonalisering av utdanning kan også ses i sammenheng med prosesser av utenrikspolitisk betydning. Det vises til at det med basis i Utenriksdepartementets Refleksprosjekt tas sikte på å legge fram en stortingsmelding om hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk. Interesser og verdier skal ivaretas og fremmes på en internasjonal arena som byr på dilemmaer og store utfordringer. Det vises også til St. meld nr. 13 (2008-2009) Klima, konflikt og kapital. Norsk utviklingspolitikk i et endret handlingsrom.

1.3 Hovedinnretning og kort sammendrag

1.3.1 Hovedinnretning

De kunnskapspolitiske behovene og begrunnelsene for økt internasjonalisering av norsk utdanning har i liten grad vært gjenstand for debatt til tross for at utviklingen har vært ganske entydig det siste tiåret. I stedet har mer historisk betingede forklaringer preget internasjonaliseringsdebatten.

En av disse setter likhetstegn mellom internasjonalisering av utdanning og studier i utlandet som erstatning for lignende tilbud i Norge. Fram til 1970-årene dominerte denne tenkningen utfor­mingen av virkemidlene for økt internasjonalisering i utdanningspolitikken. Bakgrunnen for dette var kapasitetsbegrensningene i høyere utdanning i tiden etter andre verdenskrig.

I dag er utdanningskapasiteten i høyere utdanning bedre enn noen gang, særlig på lavere grad. Likevel er dimensjoneringen ikke tilpasset etterspørselen innenfor enkelte fag. Dette berører en mindre gruppe norske gradsstudenter i utlandet, og problemstillingen virker derfor fortsatt mobiliserende i debatten om internasjonalisering av utdanning. 3 I første rekke gjelder dette studenter innenfor medisin og andre helsefag.

En annen forklaring retter oppmerksomheten mot den tilleggskompetansen i språk og kulturforståelse som studier i utlandet gir. Hovedbegrunnelsen for økt internasjonalisering knyttes med dette til behov utenfor utdanningssektoren. Det var i første rekke dette synet på internasjonalisering av utdanning som lå til grunn for liberaliseringen av utdanningsstøtteordningen i midten av 1980-årene. Internasjonalisering av utdanning, forstått som studier i utlandet og studentutveksling, skulle være et supplement til norsk utdanning gjennom den tilleggskompetansen dette ga utover det rent faglige. Fram til 1990-årene var dette synet dominerende i utdanningspolitikken.

Få land det er naturlig å sammenligne seg med, har hatt – og har – så mange studenter utenfor landets grenser som Norge, sett i forhold til antallet studenter i høyere utdanning. At mange ser viktigheten av å opprettholde et høyt antall norske studenter i utlandet er derfor ganske naturlig, og dette synet er – og vil kanskje alltid være – godt representert i internasjonaliseringsdebatten.

Siden årtusenskiftet har arbeidet med internasjonalisering av norsk utdanning først og fremst vært knyttet til målet om en bedre og mer relevant utdanning. Mobilitet i utdanning har vært og er et viktig virkemiddel for å nå dette målet. På samme tid har det vokst fram en erkjennelse av at økt internasjonal mobilitet i utdanning ikke er det eneste virkemiddelet, selv om det fortsatt vil være viktig. Framveksten av et flerkulturelt samfunn taler også for å utvide tilnærmingen til internasjonalisering av utdanning.

Mobilitet blir i denne stortingsmeldingen sett i sammenheng med utdanningsinstitusjonenes faglige virksomhet. All mobilitet er ikke nødvendigvis god internasjonalisering, og departementet ønsker i større grad å rette oppmerksomheten mot kvalitet og relevans også for den enkeltes mobilitet.

Grunnopplæringen og fagskoleutdanningen har tidligere ikke vært drøftet med tanke på målsettingen om økt internasjonalisering av utdanning. Når disse nå inkluderes, er det fordi en mer målrettet og helhetlig internasjonalisering av utdanning skal omfatte alle utdanningsnivåer.

Virkemidlene for internasjonalisering av utdanning er mange. Størst ressursmessig betydning har norsk deltakelse i internasjonale utdannings- og mobilitetsprogrammer, ordningene for utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen) samt andre finansieringsordninger i høyere utdanning. Videre har opprettelsen av sentrale organer, i første rekke Senter for internasjonalisering av høgre utdanning (SIU), fått økt betydning. SIU har en viktig oppgave som forvalter av ulike utdannings- og mobilitetsprogrammer og i å bistå norske utdanningsinstitusjoner og utdanningsmyndigheter i deres internasjonale engasjement.

Denne stortingsmeldingen foreslår at satsingene for økt internasjonalisering av utdanning ved hjelp av ovennevnte virkemidler opprettholdes, men med tydeligere prioriteringer ut ifra gjeldende kunnskapspolitiske behov og interesser. I første rekke handler dette om å gi kvalitet og relevans økt prioritet i utformingen av eksisterende virkemidler, inkludert finansiering av studier i utlandet. Dernest handler det om å styrke den faglige og institusjonsmessige forankringen av internasjonalisering hjemme. For det tredje handler det om å være attraktive for utenlandske studenter og ansatte. Utdanningstilbudet skal ha høy kvalitet, relevans og Norge skal være et attraktivt samarbeidsland internasjonalt.

1.3.2 Kort sammendrag

Det arbeides målbevisst med internasjonalisering ved mange skoler og utdanningsinstitusjoner. I grunnskole og videregående opplæring er internasjonale perspektiver viktige i mange av kompetansemålene i læreplanene. Det er likevel behov for å tydeliggjøre perspektivet ytterligere ved å spre god praksis. Bruk av skoleturer og prosjekter ved de ulike skolene kan til dels være preget av vilkårlighet, og det er store forskjeller mellom elevgruppene.

I høyere utdanning er det også en positiv utvikling, men man lykkes ikke nok med å se internasjonalisering som et kvalitetsverktøy for fagmiljøer og institusjoner. Internasjonalisering blir i for stor grad et spørsmål om mobilitet for den enkelte student.

Ved fagskolene er utfordringene først og fremst knyttet til nivå- og kvalifikasjonsavklaringer i forhold til resten av utdanningssystemet, nasjonalt og internasjonalt.

Å rette enda større oppmerksomhet mot internasjonalisering må ses i sammenheng med regjeringens satsing på kvalitet i utdanningene. Kvaliteten, relevansen og attraktiviteten til det norske utdanningssystemet skal ved dette styrkes ytterligere.

Foreslåtte tiltak og målsettinger

Departementet ønsker at internasjonalisering skal angå alle elever og studenter. Internasjonalisering skal åpne utdanningssystemene mot omverdenen og fremme samarbeid og internasjonale perspektiver både på individnivå, for utdanningsinstitusjonene og på myndighetsnivået. Internasjonalisering skal brukes som et verktøy for å kunne måle seg opp mot andre, og være et tilsvar til utfordringer som globaliseringsprosessene gir. Internasjonalisering skal gi høyere faglig kvalitet og gi økt relevans for elever og studenter til å møte utfordring­ene i et flerkulturelt og internasjonalt orientert samfunns- og arbeidsliv. I høyere utdanning skal internasjonalisering være et verktøy for insti­tu­sjon­ene til å utvikle kvalitet og attraktivitet.

Grunnopplæringen omfatter grunnskole og videregående opplæring med alle utdanningsprogrammer. Tiltakene som foreslås, vil rettes mot informasjon og større grad av struktur knyttet til internasjonaliseringsfeltet. De vil samlet sett føre til at oppmerksomheten rettes mer mot kvalitet og oppfyllelse av kompetansemålene i læreplanene. Et viktig perspektiv er at dette angår alle fag og alle elever. Praktisering av og forhold knyttet til gratisprinsippet (reiser) blir omtalt. Senter for internasjonalisering av høgre utdanning (SIU) vil få oppgaver knyttet til å være et service- og kompetansesenter også for skoler og skolemyndigheter, blant annet for å bedre deltakelsen i tilgjengelige programmer på grunnopplæringsnivået.

I høyere utdanning vil det vurderes tiltak knyttet til utvikling av felles studieprogrammer og fellesgrader og til samarbeid mellom norske og utenlandske institusjoner. Studentutveksling vil på den måten i større grad knyttes til faglig samarbeid og utvikling. Pilotprosjekter for internasjonalisering ved kortere profesjonsutdanninger (lærer/sykepleier/ingeniør) vil også bli vurdert. Måloppnåelse for institusjonene skal bli mer eksplisitt i styringsdialogen. Dette vil også bli berørt i tilknytning til den pågående evalueringen av finansieringssystemet. Gjennom identifisering av beste praksis vil norske institusjoner også oppfordres til gode tiltak.

Fagskolene, som gir kortvarige (fra seks måneder til to år) yrkesrettede utdanninger bygget på videregående opplæring, har særlig utfordringer. Det viktigste bidraget til internasjonalisering her synes å være å utarbeide gode og forutsigbare rammevilkår, blant annet for godkjenning og innpassing i ulike kvalifikasjonsrammeverk.

Det unike ved å studere i utlandet knytter seg først og fremst til at man tilegner seg verdifull kunnskap om samfunnsforhold, språk og kultur. Dette er kompetanse som har høy relevans for arbeidslivet og tilfører samfunnet viktige internasjonale impulser. Det gir også et viktig referansegrunnlag for samfunnet generelt og for utdanning spesielt.

Studentmobilitet er et viktig aspekt ved internasjonalisering av utdanning. Den samlede studentmobiliteten, både grads- og delstudenter, bør ses i sammenheng og samlet sett øke. I denne sammenhengen ønsker regjeringen å arbeide videre med en omlegging av utdanningsstøtteordningen for både grads- og delstudenter, og som gjør det økonomisk mer attraktivt å studere ved institusjoner med høy kvalitet i utlandet.

Ved en ambisjon om økt studentmobilitet, bør dette skje i en sammenheng der ulike hensyn balanseres. Dette innebærer en målrettet og fornuftig ressursbruk der hensynet til utbyttet for den enkelte student og hensynet til utviklingen ved norske universiteter og høyskoler blir vektlagt.

Departementet ønsker derfor å utvikle en ordning som på lengre sikt fører til et system der kvalitet i større grad legges til grunn for stipendandelen. Dette vil være viktig for å sikre gode studievalg. Konsekvensen av en målretting eller styring knyttet til kvalitetskriterier er at noen studenter vil komme bedre ut med en relativt høyere stipendandel.

Basert på kvalitetskriteriene vil det være naturlig at det utvikles lister over utenlandske institusjoner med høy kvalitet som tilfredsstiller disse kriteriene. Stipendnivået til dekning av skolepenger vil variere for studier ved ulike institusjoner, og departementet vil vurdere om dagens nivå skal opprettholdes for studier ved institusjoner som faller utenfor kvalitetslisten. Det forutsettes at disse listene blir vesentlig utvidet i forhold til listen over institusjoner på dagens tilleggsstipendliste, og de skal ikke begrenses til engelskspråklige land. Det vil videre være naturlig at tilleggsstipendlisten med dette avvikles.

Departementet går inn for at følgende overordnede prinsipper i hovedsak blir ledende for framtidige støtteordninger for gradsstudier i utlandet:

• Kvaliteten ved utdanningen skal vies større oppmerksomhet enn tidligere ved at det åpnes for større grad av differensiering av den delen av støtten til skolepenger som dekkes av stipend. Her bør det legges vekt på at studier ved institusjoner av høy kvalitet skal gi høyest stipendandel.

• En viss styring etter nivå ønskes videreført, det vil si at mastergradsstudier prioriteres.

• Det skal fortsatt ikke gis støtte på generell basis til det første året av fireårige bachelorutdanninger, når dette året ikke er å anse på nivå med høyere utdanning i Norge. Det bør gjøres unntak ved institusjoner med høy kvalitet, og som tilfredsstiller de nye kvalitetskriteriene (kvalitetsliste).

Studieavgifter er gjerne mye lavere ved delstudier enn ved gradsstudier, særlig der det foreligger en avtale mellom en norsk og en utenlandsk institusjon. Det er allikevel departementets vurdering at også delstudier i utlandet bør følge den samme ordningen som gradsstudier når det gjelder differensiering av stipendandelen basert på kvalitetskriterier. Departementet mener at studier gjennom etablerte utvekslingsavtaler bør gi høyere stipend enn studier utenom slike avtaler.

En sterkere vektlegging av kvalitet krever at det etableres kvalitetskriterier for utenlandsk utdanning, barrierer som har tillit både blant studentene, i utdanningssektoren og i arbeidslivet. Departementet vil i samråd med relevante aktører arbeide for at det utvikles et godt system for kvalitetsstyring gjennom utdanningsstøtten (stipender). Departementet vil legge stor vekt på en grundig vurdering av den faglige bredden i utvalget av kvalitetsutdanninger, konsekvenser for enkelte utdanninger og praktisk gjennomførbarhet. Departementet vil vurdere nærmere hvordan kvalitetskriteriene skal forvaltes og hvem som bør få det faglige ansvaret.

Departementet mener at en ordning som skissert ovenfor vil være positiv for studentene. Dette vil innebære større trygghet for at den utenlandske utdanningen som finansieres gjennom Lånekassen er av god kvalitet. Det skal imidlertid også i fortsettelsen være stor grad av valgfrihet. Departementet tar sikte på en omlegging som fases inn fra studieåret 2011/2012.

Departementet vil vurdere de ulike forslagene gjennom de årlige budsjettprosessene.