7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget gjelder personer som før fylte 67 år allerede har fått tildelt brukerstyrt personlig assistanse (BPA) i henhold til rettigheten. Det betyr at det er vurdert at de har et omfattende tjenestebehov som er langvarig, og at personen selv eller nærstående er i stand til å være arbeidsleder. For at forslaget skal gi merutgifter for kommunene, må tjenesten som ytes enten være dyrere eller ytes i større omfang enn tjenestene personen ellers ville mottatt etter dagens regelverk. Departementets oppfatning er at forslaget ikke vil medføre merkostnader for kommunene.

Utredningene i forkant av rettighetsfestingen viste at dersom tjenestebehovet er omfattende, så vil BPA-organisering være billigere eller kostnadsnøytralt i forhold til om tjenestetilbudet var organisert gjennom egen personellbase. For kostnadskontroll var det sentrale vurderingstema skjæringspunktet i antall tjenestetimer knyttet til når det vil være kostnadsnøytralt å organisere praktisk bistand som BPA i forhold til å yte tjenesten fra egen personellbase. Departementet anslo at en bruker må ha et behov for praktisk bistand med et omfang på 25–32 timer per uke for at kommunen ikke skal påføres ekstra kostnader ved å måtte organisere tjenesten som BPA. Rettighetsbestemmelsen ble dermed avgrenset til brukere med dette tjenestebehovet. Da BPA ble rettighetsfestet, ble ordningen utvidet til å omfatte støttekontakt og avlastning. Merkostnadene ved denne utvidelsen ble anslått til 500 mill. kroner, og dette ble kommunene kompensert for. Disse tjenestene omfatter andre brukergrupper av BPA enn det den foreslåtte utvidelsen primært omfatter.

KS bemerker i sin høringsuttalelse at de demografiske endringene vil medføre at lovendringen på sikt vil gi merkostnader fordi vi blir stadig flere eldre. Departementet er enig i at norske kommuner i tiden fremover vil stå overfor betydelige utfordringer knyttet til demografi. Denne prioriteringsutfordringen vil i første omgang være et spørsmål om omfanget av personer med et tjenestebehov, og ikke organiseringsform. Til grunn for rettighetsfestingen lå at organisering av tjenester som BPA for en person er kostnadsnøytral ved 25–32 timer. Dette forholdet endres ikke av at antallet eldre øker.

En rett til BPA gir rett til det antall timer kommunen mener en bruker har behov for etter helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a. Behovsvurdering er en sammensatt faglig vurdering, og kommunen skal bestemme timeomfang til den enkelte på individuelt grunnlag, uavhengig av hvordan tjenesten organiseres. Rettighetsfestingens omfang er tydelig avgrenset til de tilfellene der ordningen anses kostnadsnøytral for kommunen. Det vil derfor ikke påløpe ekstra kostnader ved at de som oppfyller rettigheten før 67 år får beholde den også når de blir eldre. Noen kommuner viser som nevnt under punkt 5 og 6.3.2. til at ordningen må utvides dersom tjenestebehovet øker, noe det kan antas å gjøre med alder. Disse kommunene er bekymret for at utvidelsen av rettighetsbestemmelsen gjennom dette vil utløse merkostnader. Departementet viser til at rett til brukerstyrt personlig assistanse er en alternativ organisering av ordinære tjenester. Innslagspunktet for rettighetsbestemmelsen er utformet på en slik måte at behovsvilkåret er knyttet til når det vil være kostnadsnøytralt å organisere tjenestene gjennom brukerstyrt personlig assistanse. En økning i behovet for tjenester utover innslagspunktet i rettighetsbestemmelsen vil således ikke utløse merkostnader knyttet til organiseringsform. Departementet vil samtidig minne om at økt tjenestebehov knyttet til for eksempel helsehjelp i utgangspunktet ligger utenfor rettighetsbestemmelsen. I den grad et økende hjelpebehov er egnet til å påvirke evnen til å være arbeidsleder eller forsvarligheten i ordningen, må kommunen gjøre en konkret vurdering av om brukerstyrt personlig assistanse fortsatt er en aktuell tjenesteorganisering for brukeren.

Flere høringsinstanser gir uttrykk for at de ønsker en aldersnøytral rettighetsbestemmelse. Når departementet ikke foreslår å endre aldersgrensen på 67 år for nye vedtak, har det bakgrunn i at med en stor og økende eldrebefolkning vil svært mange etter hvert kunne oppfylle de generelle vilkårene, da omsorgsbehov øker med alder. En slik endring vil kunne unndra kommunenes mulighet til fleksibel forvaltning i takt med løpende/raskt skiftende omsorgsbehov hos andre brukere fordi det vil gjelde en større andel av det totale antallet tjenestemottakere. Det forslaget som fremmes i denne lovproposisjonen gjelder til sammenligning kun en mindre andel personer over 67 år som mottar tjenester i hjemmet, og aktualiserer således ikke det samme fleksibilitetshensynet som var hovedårsaken til aldersvilkåret i utgangspunktet. Noen høringsinstanser har også vært bekymret for om forslaget kan føre til at kommunene ved en økt organisering gjennom brukerstyrt personlig assistanse mister en del av fleksibiliteten sammenlignet med punktvise tjenester, blant annet knyttet til felles arbeidsledelse og felles disponering av personellressurser. Departementet viser til Prop. 86 L (2013–2014) der denne problemstillingen ble utførlig behandlet da man etablerte vilkårene for rettighetsbestemmelsen slik at den skulle være kostnadsnøytral. Etter departementets oppfatning er dette også et lovendringsforslag som er i tråd med praksisen kommunene allerede har lagt seg på. Departementet viser samtidig til at det er oppnevnt et offentlig utvalg om brukerstyrt personlig assistanse. Det fremgår av utvalgets mandat at utvalget er bedt om å drøfte og klargjøre hvilken personkrets brukerstyrt personlig assistanse bør omfatte.

Forslaget er ikke ventet å medføre vesentlig økt ressursbruk i kommunene til saksbehandling, informasjon og veiledning eller til klagesaksbehandling. BPA-ordningen stiller andre krav til administrasjon, veiledning, arbeidsgiveransvar og tilsyn enn ordinær praktisk bistand. Forslaget gjelder brukere som allerede selv har opplæring, og opplæringsbehovet vil derfor begrenses til nye BPA-assistenter og kommunens administrasjon. Siden kommunene allerede må ha systemene på plass anses ikke endringen å føre til merutgifter.

SSB fører statistikk over hvor mange som har en BPA-ordning. Den skiller ikke mellom hvorvidt brukerne har krav på ordningen eller ikke, og må tolkes med det forbeholdet. Vi ser av tabell 1 at det i 2018 var ca. 1 000 mottakere i aldersgruppa 50–66 år. Det tilsier grovt regnet at det er ca. 60 personer i året som passerer grensen på 67 år med et BPA vedtak hvis vi fordeler dem jevnt over aldersspennet. Av den samme tabellen kan vi se at antallet med BPA etter 67 år er jevnt, noe som kan være en indikasjon på at de fleste ikke får endret tjenestetilbudet sitt.

Et sentralt tema under arbeidet med rettighetsfestingen, var hvorvidt den ville påvirke generøsiteten i ordningen. Stavanger kommune viser blant annet til at fokuset på samfunnsdeltakelse gjør at BPA-vedtak i en del tilfeller blir mer omfattende enn vedtak på sammenlignbare tjenester. Etter departementets vurdering er det sentrale for utmåling av antall timer den enkeltes behov, uavhengig av om tjeneste organiseres på ordinær måte eller gjennom brukerstyrt personlig assistanse. Det grunnleggende premisset med ordningen, at det ikke er en egen tjeneste, men en organisering av ordinære tjenester, ligger fast. Det kommunene er forpliktet til innenfor rettighetsfestingen er å tilby det samme tjenestenivået som brukerne ville ha fått gjennom en ordinær organisering av tjenestene. Utover dette er det opp til kommunene å bestemme nivået på tjenesten.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester faller bort ved 67 år. Flere av høringsinstansene mener at en utvidelse av rettigheten til BPA må ledsages av en endring i tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende tjenester. Departementet bemerker at lovendringsforslaget om å beholde rettigheten til BPA, handler om rettigheten til å få personlig assistanse organisert på en bestemt måte også etter fylte 67 år, ikke om omfanget av tjenestene. Tilskuddsordningen for særlig ressurskrevende tjenester omfatter alle tjenester uavhengig av organisering, ikke bare tjenester som er organisert som BPA. Forslaget omhandler brukere der timetallet er høyt, og valget av organisering av tjenestetilbud er å anse som kostnadsnøytralt for kommunen.