2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Gjennomgang av virkemiddelapparatet på forbrukerområdet

I budsjettinnstillingen høsten 2013 ba et flertall i Familie- og kulturkomiteen om en gjennomgang av virkemiddelapparatet på forbrukerområdet:

«Komiteens flertall, medlemmene fra H ø y r e og F r e m s k r i t t s p a r t i e t , merker seg at det for den jevne forbruker kan være vanskelig å forstå forskjellen på Forbrukerrådet, som veiledende og rådgivende forbrukerorgan, og Forbrukerombudet, som skal føre tilsyn med markedet. F l e r t a l l e t ser derfor behov for en vurdering av innretningen av dagens forbrukerpolitiske virkemiddelapparat, og ber regjeringen foreta en helhetlig gjennomgang av dette feltet.»1

Samme år ga Forbrukerombudet innspill om at det forelå et behov for endringer i markedsføringslovens håndhevingsregler.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) ble gitt i oppdrag å utrede ulike sider ved Forbrukerrådets rolle og oppgaveløsning, samt grensegangen mot Forbrukerombudet. Ifølge mandatet skulle Difi blant annet vurdere:

«hvorvidt det er noen grad av overlapping i oppgaver og aktiviteter mellom Forbrukerrådet og Forbrukerombudet. Analysen skal spesielt se på:

• Om noe bør gjøres for å tydeliggjøre for allmennheten forskjellen mellom de to organenes roller, og

• om oppgavefordelingen mellom de to bør justeres, med sikte på å rendyrke ombudets rolle som tilsynsorgan.»

Difi publiserte sine funn i rapport 2015:4 Gjennomgang av det statlige forbrukerapparatet. I rapportens punkt 7.1 side 62 flg. vurderer Difi spørsmålene om rollene til Forbrukerombudet og Forbrukerrådet:

«Grad av overlapping i oppgaver og aktiviteter mellom Forbrukerrådet og Forbrukerombudet?

Forbrukerrådet og Forbrukerombudet har arbeidet med å «gå opp grenser» for å tydeliggjøre rolle- og ansvarsdelingen mellom de to virksomhetene og gir uttrykk for at de i noen grad ser behovet for ytterligere grensedragning. Begge virksomhetene mener at de har svært ulike roller og oppgaver og at eventuell uklarhet ikke representerer noe problem verken for forbrukere eller andre aktører. Sett utenifra synes Forbrukerrådet og Forbrukerombudet å overlappe hverandre relativt mye. Det kan skyldes at det er overlapp mellom områdene de prioriterer (bank og finans, bolig, ikt mv.) og at begge tar imot henvendelser fra forbrukere. Det kan også skyldes at virkemidlene de bruker ligner på hverandre selv om utgangspunktet for og formålet med bruken av dem kan være forskjellig. Begge har også oppgaver knyttet til angrerettloven.

Forbrukerombudet fører tilsyn etter markedsføringsloven, angrerettloven mfl. der forhandling med næringsliv og bransjeorganisasjoner er et sentralt virkemiddel. Forbrukerrådet skal påvirke myndigheter, organisasjoner og næringsdrivende og ivareta forbrukerserviceoppgaver. Både i rollen som interesseorgan og i rollen som mekler og rådgiver/veileder er også Forbrukerrådet i kontakt med næringsliv og bransjeorganisasjoner. Både Forbrukerombudet og Forbrukerrådet bruker media aktivt og det er vanskelig for aktører både innenfor og utenfor apparatet å skille mellom de to virksomhetene. Det er til dels stor forvirring i allmennheten om hvem som har ansvar for hva. Betegnelsene på virksomhetene bidrar også til uklarhet. Difi tar til etterretning av både Forbrukerrådet og Forbrukerombudet selv mener at det er lite overlapp mellom oppgaver og at eventuelle eksempler på overlapp skyldes overlappende aktiviteter eller er enkelttilfeller. Difi stiller likevel spørsmål om dagens organisering med to uavhengige virksomheter som har overlappende målgrupper og virkemidler som ligner på hverandre, er hensiktsmessig på sikt.

Konsekvenser av å rendyrke Forbrukerombudet som tilsynsorgan?

I mandatet spør BLD om oppgavefordelingen mellom Forbrukerrådet og Forbrukerombudet bør justeres med sikte på å rendyrke ombudets rolle som tilsynsorgan. Slik Difi forstår spørsmålet dreier det seg om sterkere virkemidler til Forbrukerombudet, i form av generell vedtakskompetanse, bør få konsekvenser for oppgavefordelingen mellom Forbrukerombudet og Forbrukerrådet.

Vi har drøftet at Forbrukerombudet har en annen tilsynsrolle enn mange andre statlige tilsyn bl.a., jf. pkt. 5.3.1. Difi ser at det kan være utfordrende å kombinere forhandlingsmodell med utvidet vedtakskompetanse i Forbrukerombudet. Det kan for eksempel være at økt myndighet bidrar til økt konfliktnivå og svekket vilje til å komme fram til omforente og frivillige løsninger. I den grad Forbrukerombudets ombudsrolle primært er knyttet til forhandlingsutgangspunktet, kan det også være behov for å vurdere om vedtakskompetanse gjør at tilsynet ikke lenger vil ha en «ombudsrolle» slik denne er beskrevet og definert i St.meld. nr. 19 (2008–2009). I tilfellet vil vi også anbefale å vurdere navnet på tilsynsorganet.

Difi kan ikke se noen direkte sammenheng mellom økt vedtakskompetanse i Forbrukerombudet og den nåværende rolle- og ansvarsdelingen mellom Forbrukerrådet og Forbrukerombudet. Hvis økt vedtakskompetanse til Forbrukerombudet medfører en mer rendyrket og tydeligere tilsynsrolle, kan dette eventuelt medføre en mer avklart oppgavefordeling mellom Forbrukerombudet og Forbrukerrådet.»

Departementet foretok samtidig en intern gjennomgang av markedsføringslovens håndhevingsapparat. Som en del av departementets gjennomgang, ble det avholdt møte om håndhevingen av forbrukervernregler med bransjeorganisasjoner, Forbrukerombudet, Forbrukerrådet og Markedsrådet.

2.2 Høringen

Departementet sendte den 17. oktober 2016 forslag til endringer i markedsføringslovens håndhevingsregler på alminnelig høring. Høringsfristen var 28. november 2016. Forslaget om å styrke håndhevingen av markedsføringsloven fikk bred tilslutning fra de fleste høringsinstansene.

Høringsbrevet ble sendt til:

• Departementene

• Høyesterett

• Lagmannsrettene

• Bergen tingrett

• Kristiansand tingrett

• Nord-Troms tingrett

• Oslo tingrett

• Stavanger tingrett

• Sør-Trøndelag tingrett

• Domstoladministrasjonen

• Regjeringsadvokaten

• Økokrim

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø

• Banklovkommisjonen

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertvistutvalget

• Helsedirektoratet

• Konkurransetilsynet

• Legemiddelverket

• Lotteri- og stiftelsestilsynet

• Luftfartstilsynet

• Markedsrådet

• Mattilsynet

• Medietilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Norges Bank

• Regelrådet

• Sjøfartsdirektoratet

• Statens institutt for forbruksforskning

• Statens jernbanetilsyn

• Statens pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Verdipapirsentralen

• Fylkeskommunene

• Bergen kommune

• Kristiansand kommune

• Oslo kommune

• Stavanger kommune

• Trondheim kommune

• Sivilombudsmannen

• Forbruker Europa

• Innovasjon Norge

• Abelia

• Akademikerne

• Aksjonærforeningen i Norge

• Aller Media

• ANFO – Annonsørforeningen

• Bedriftsforbundet

• Bilimportørenes Landsforening

• Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon

• Coop Norge SA

• Dagligvareleverandørenes forening

• De norske Bokklubbene AS

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Bokhandlerforening

• Den norske Dataforening

• Den norske Dommerforening

• Den norske Forleggerforening

• Direktesalgsforbundet

• Eforum.no

• Egmont Serieforlaget AS

• Eiendom Norge

• EL & IT Forbundet

• Elektronikk Importør Foreningen

• Elklagenemnda

• Energi Norge

• Europabevegelsen i Norge

• Finansforbundet

• Finans Norge

• Finansieringsselskapenes Forening

• Finansklagenemnda

• Forbrukerkontakt Norge

• Frivillighet Norge

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huseiernes Landsforbund

• IKT-Norge

• Interesseorganisasjonen for interaktiv markedsføring (INMA)

• Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)

• Kreativt Forum

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Legeforeningen

• Leketøybransjens Fellesråd

• Markedsforbundet

• Markedsføringsforeningen i Oslo

• Mediebedriftenes Landsforening

• Microsoft Norge

• Nei til EU

• Norges AutomobilForbund

• Norges Bilbransjeforbund

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norges Innsamlingsråd

• Norges Juristforbund

• Norges kemner og kommuneøkonomers forbund

• Norges Kreditorforbund

• Norges Markedsanalyseforening

• Norges Musikkhandlerforbund

• Norges Naturvernforbund

• Norges Rederiforbund

• Norges Zoohandleres Bransjeforening

• Norpost AS

• Norsk Direkte Markedsføringsforening (NORDMA)

• Norsk Industri

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Posten Norge AS

• Schibsted ASA

• Stiftelsen Elektronikkbransjen

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Følgende instanser har avgitt merknader:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Forbrukertvistutvalget

• Helsedirektoratet

• Markedsrådet

• Medietilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

• Regelrådet

• Forbruker Europa

• ANFO – Annonsørforeningen

• Coop Norge SA

• Den Norske Advokatforening

• Den norske Bokhandlerforening

• Eiendom Norge

• Energi Norge

• Finans Norge

• Finansieringsselskapenes Forening

• Get

• Hovedorganisasjonen Virke

• Norges Eiendomsmeglerforbund

• Norsk Direkte Markedsføringsforening (NORDMA)

• Norsk Journalistlag

• Norsk Presseforbund

• Norsk Redaktørforening

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Telenor

• Telia

Følgende instanser har uttalt at de ikke avgir høringsuttalelse eller ikke har merknader:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Domstoladministrasjonen

• Statens jernbanetilsyn

• Statens legemiddelverk

• Statistisk sentralbyrå

• Den norske Forleggerforening

• Landsorganisasjonen i Norge