Del 1
Sentrale utviklingstrekk av betydning for norsk sikkerhet og forsvarsevne

1 Sikkerhetspolitisk utvikling

Våre internasjonale omgivelser er i rask endring. Vår tid er kjennetegnet av konkurranse mellom demokratiske og autoritære stater. Kina, støttet av Russland, ønsker en alternativ verdensorden basert på andre verdier, og søker støtte fra land i det globale sør. Konkurransen reduserer mulighetene for samarbeid og øker sannsynligheten for konfrontasjon og konflikt. Rustningskontrollavtaler sies opp, og et nytt globalt våpenkappløp er underveis.

Utviklingen trekker i retning av en global todeling med økt spenning mellom autoritære og demokratiske samfunnsmodeller. Alt tyder på at spenningen vil vare i lang tid. Utviklingen vil utfordre institusjoner og samarbeidsmekanismer norsk sikkerhet og forsvar er basert på, og Norge vil bli påvirket på stadig flere områder. I en verden preget av uforutsigbarhet og økt risiko for konflikt, er det viktig for Norge å samarbeide tett med naboer, likesinnede og allierte land. Norge skal støtte opp om et internasjonalt system som fortsatt tar hensyn til mindre staters interesser, verdier og sikkerhet.

Norsk sikkerhet påvirkes i meget stor grad av hva som skjer utenfor landets grenser. For å være best mulig rustet må vi forstå samspillet mellom trusselaktører, allierte, våre verdier og våre egne fortrinn og sårbarheter.

Norge står overfor et mer alvorlig trusselbilde enn på mange tiår. Faren for militær konflikt har økt. Denne erkjennelsen setter retning for nasjonale målsettinger, strategier, planer, kapasiteter, strukturer konsepter og økonomiske prioriteringer i denne langtidsplanen.

Den største avskrekkingseffekten og kampkraften for forsvaret av Norge ligger i den allierte støtten. Norske myndigheters samarbeid med allierte er avgjørende for utviklingen av den samlende forsvarsevnen. Dette henger tett sammen med arbeidet for å bevare allierte lands teknologiske forsprang og utligne asymmetrier overfor Russland og Kina.

Russlands militarisering av nordområdene øker spenningen i våre nærområder. Den militære svekkelsen av den russiske landmakten som følge av Ukraina-krigen øker den relative betydningen av Russlands kjernevåpen, sjømakt og luftmakt. Europas avhengighet av stabil energiforsyning trekker også militær oppmerksomhet mot nordområdene. Vi må forvente at Russland vil møte NATO-utvidelsen med styrket militært nærvær i nord og nordvest, spesielt langs finskegrensen.

Klimaendringene påvirker også sikkerhetssituasjonen i nordområdene. Med stigende temperaturer og redusert havis tilgjengeliggjøres regionen for sivil og militær aktivitet i lengre perioder av året og for flere aktører. Klimaendringene vil åpne større operasjonsområder i nordområdene og skape nye utfordringer og muligheter for Norge, våre allierte og for Russland.

Forståelsen av sikkerhetsbegrepet har blitt utvidet. Sikkerhetstrusler og -utfordringer er ikke bare militære, men i økende grad også knyttet til sammensatt virkemiddelbruk og sammensatte trusler. Stadig flere stater og aktører skaffer seg kapasitet til å utføre forstyrrende og ødeleggende cyberoperasjoner rettet mot kritisk infrastruktur og nasjonale myndighetsfunksjoner. Vi må være forberedt på at Norge kan rammes i større omfang, og med større konsekvenser, enn vi har sett til nå. Andre stater bruker flere virkemidler for å påvirke norsk og alliert politikk og handlefrihet. Det gjør at norske myndigheter må iverksette mottiltak innenfor en bredere, og ofte alliert, ramme. NATOs strategiske konsept reflekterer denne utviklingen, og er utgangspunktet for at utfordringer mot alliert sikkerhet møtes i fellesskap.

Russland har gjennom sitt angrep på Ukraina brutt folkeretten og vist vilje til omfattende og hensynsløs bruk av militærmakt for å nå sine mål. Den russiske militærmakten forblir den dimensjonerende utfordringen mot norsk og alliert sikkerhet i Europa. Det betyr at Norge må være bedre forberedt på et farligere og mer uforutsigbart Russland.

På kort sikt har krigen svekket Russland militært, men landets evne til å omstille til krigsøkonomi gjør det farlig å undervurdere russisk kampkraft, også i nær fremtid. Dette forsterkes av Kinas vilje til å kompensere for kollapsen i Russlands handel med Europa, og Kinas direkte og indirekte støtte til gjenoppbyggingen av russisk forsvarsindustri. Kina søker å kontrollere strategisk infrastruktur, ressurser og verdikjeder, og utgjør i økende grad en systemisk sikkerhetsutfordring for Norge og Europa. Kina arbeider målrettet for å svekke USA og Vestens handlefrihet i det indiske hav og stillehavsområdet. Konfliktpotensialet knyttet til Taiwan, Sør-Kinahavet og den koreanske halvøy øker. Kinas militære opprustning og selvhevdende opptreden, sammen med Nord-Koreas utvikling av kjernevåpen med lengre rekkevidde, presser andre asiatiske land til å bygge opp en troverdig avskrekking.

Klimaendringer, befolkningsvekst, krig og knapphet på ressurser gjør at vi må være forberedt på uro og større flyktningestrømmer. FN, NATO og EU må ta høyde for press mot Europas yttergrenser og muligheten for militær innsats langs Europas grenser. Migrasjon kan påvirke politisk og sosial stabilitet i Europa. Økt ustabilitet kan også bidra til ytterligere militær opprustning.

Stater eller andre aktører som ønsker å utfordre stats- og samfunnssikkerheten, kan ta i bruk en rekke verktøy som ligger under terskelen for væpnet konflikt. I økende grad benyttes åpne og skjulte diplomatiske, informasjonsmessige, militære, kriminelle, økonomiske, finansielle, etterretningsmessige og juridiske virkemidler for å nå strategiske målsettinger.

Sannsynligheten for terrorangrep fra enkeltpersoner eller sentralstyrte nettverk endres raskt. Enkle angrep utført av enkeltpersoner utgjør fortsatt den største terrortrusselen i Europa og Norge. Et økende antall væpnede konflikter fungerer som mulige kamptreningsarenaer. Flere væpnede konflikter kan også føre til mer statsstøttet terrorisme. Dette kan for eksempel komme i form av statlig støttede cyberangrep, attentater og andre former for terroranslag. Krigen mellom Israel og Hamas i Midtøsten og Irans sentrale rolle, har økt sannsynligheten for terror som rammer norske og allierte interesser.

1.1 Sikkerhetspolitiske utfordringer

Rivaliseringen mellom stormaktene er økende, og vil sannsynligvis vedvare. Ustabilitet, risiko for uønsket eskalering og staters bruk av makt for å påtvinge andre sin vilje er igjen relevant i vår del av verden. Sammensatte trusler og den teknologiske utviklingen forsterker utfordringen. Utviklingen gjør det mer krevende, men samtidig viktigere, å aktivt ivareta norsk sikkerhet, vårt sikkerhetspolitiske handlingsrom og våre sikkerhetsinteresser.

1.1.1 Nordområdenes strategiske betydning

Nordområdene er Norges viktigste strategiske interesseområde. Regjeringens mål er å bidra til forutsigbarhet og stabilitet i nordområdene. I en urolig tid med økt interesse for nordområdene fra stadig flere stater, må Norge ha evne til å forstå, påvirke og forme utviklingen i regionen. Det krever at vi er kontinuerlig tilstede i nordområdene med relevante kapasiteter. Vi må være tydelige på hva våre interesser i Arktis er, og betydningen av at arktiske og ikke-arktiske stater støtter opp om internasjonal rett.

Nordområdene har lenge vært en fredelig og stabil region, preget av samarbeid, gjensidig tillit og overholdelse av internasjonale lover og regler. Dette er fremdeles Norges langsiktige målsetting. Samtidig må vi erkjenne at nordområdene i økende grad påvirkes av geopolitiske spenninger. Arktis kan bli en arena for konkurranse mellom stormaktene, der særlig det økende samarbeidet mellom Russland og Kina kan få stor betydning for regionens videre utvikling.

Nordområdene har fått økt strategisk betydning, både som følge av den alvorlige sikkerhetspolitiske situasjonen, og fordi havisen i arktis smelter. Norge er en maritim frontlinjestat i NATO. For Russland har regionen stor verdi fordi landet har stasjonert vesentlige deler av sin kjernefysiske gjengjeldelseskapasitet på Kola-halvøya. Det er svært viktig for Russland å beskytte denne kapasiteten og operasjonsområdet for Russlands strategiske ubåter, slik som den isfrie seilingsruten ut i Norskehavet og Nord-Atlanteren. Russlands tilgang til åpent hav i nord tilsier at den militærstrategiske betydningen av disse havområdene vil øke ytterligere. Særlig fordi Østersjøen nå domineres av NATO-land. Vi må derfor forvente at den russiske militære aktiviteten i nordområdene fortsetter.

Tilgangen til Atlanterhavet og forsvar av den nordlige bastionen er avgjørende i russisk sikkerhetstenkning. Russland fortsetter å teste og utvikle avanserte våpensystemer i nordområdene, og den militære øvingsaktiviteten i regionen har over flere år vært høy. I forbindelse med russisk øvingsvirksomhet på Kola-halvøya har det også vært forstyrrelser av GPS-signaler som har påvirket norsk sivil luftfart og beredskap. Russland bruker også militære kapasiteter utplassert i nord, som strategiske bombefly, i krigføringen mot Ukraina.

Russlands maritime doktrine definerer Arktis som et livsviktig område, og Russland har vedtatt en lov om kontroll av utenlandske statsfartøy i Nordøstpassasjen. En eventuell utvikling av Nordøstpassasjen til kommersiell ferdsel kan i fremtiden forkorte seilingstiden til europeiske markeder, redusere avhengigheten av andre ferdselsårer og legge til rette for utvinning og transport av naturressurser. Samlet tilsier dette at Nordflåten og nordområdene fortsatt vil ha avgjørende strategisk betydning for Russland.

Russlands forsvarsplaner vil sannsynligvis bli justert som følge av Sveriges og Finlands NATO-medlemskap. NATOs grense mot Russland blir lengre, og Arktis knyttes tettere mot Østersjøområdet. Russland har allerede tilkjennegitt ambisjoner om å etablere flere nye militære enheter langs den nye NATO-grensen, samt at det skal foretas en omorganisering av militærdistriktene i nord og vest.

Norges kystlinje strekker seg langs store arktiske havområder, med enkel tilgang til Barentshavet og Nord-Atlanteren. Våre allierte kobler i økende grad egen sikkerhet til utviklingen i nordområdene. Derfor viser de også større interesse for utviklingen i Arktis. De er i økende grad tilstede i regionen for å skaffe seg bedre situasjonsforståelse og for å drive strategisk signalering overfor Russland. Allierte er særlig interessert i utvikling som kan utfordre norsk og alliert sikkerhet. Dette gjelder særlig russisk utvikling i undervannsdomenet; Barentshavet som testområde for nye russiske våpensystemer; moderniseringen av kjernevåpen og langtrekkende presisjonsvåpen. Gjennom øvelser har Russland tydelig demonstrert evne til å forstyrre allierte forsyninger over Atlanterhavet. Dette utgjør en vedvarende strategisk utfordring for både Norge og våre allierte. Også trusler og utfordringer mot undersjøiske installasjoner og kabler et moderne samfunn er avhengig av, har fått økt oppmerksomhet.

Økt alliert samarbeid og tilstedeværelse i form av trening og øving i nordområdene er positivt for norsk sikkerhet. Samtidig skal den totale militære aktiviteten være på et nivå som legger til rette for regjeringens målsetting om forutsigbarhet og stabilitet i nordområdene. Regjeringen ønsker å øke norsk innflytelse og påvirkning på alliert aktivitet i våre nærområder, og øke forståelsen for norske sikkerhetspolitiske prioriteringer hos våre allierte.

Utfordringene forsterkes av at klimaendringene skjer særlig raskt i nordområdene. Temperaturen i Arktis øker fire ganger raskere enn det globale gjennomsnittet. Oppvarmingen av Arktis og raskt smeltende havis har medført en økning i sivil skipstrafikk i havområdene rundt Svalbard. Stigende havtemperaturer i Arktis har potensiale til å endre økosystemer som arktiske stater har økonomisk nytte av. Eksempelvis forventes det radikale endringer i klimaet på Svalbard mot slutten av dette århundret. Issmeltingen kan bidra til økt kommersiell og militær aktivitet i form av større interesse for naturressurser, nye seilingsmønstre og endringer i det militære nærværet i regionen.

Klimaendringer har lenge blitt ansett som en trusselmultiplikator. I dette ligger det at klimaendringer påvirker forhold som kan bidra til å utvide eller komplisere eksisterende trusler. Klimaendringer vil kunne påvirke militære installasjoner, kapasiteter og operasjoner, og skape utfordringer som kan bidra til krig og konflikt. Slik er klimaendringene i økende grad også en selvstendig sikkerhetsutfordring og en trussel mot nasjonal, regional og global stabilitet.

En eventuell økning i sivil og militær aktivitet i nordområdene øker risikoen for ulykker og utslipp. Norge og øvrige arktiske kyststater må derfor være forberedt på konsekvensene av økt aktivitet. Det vil eksempelvis kreve kapasitet til hendelseshåndtering innenfor søk og redning, fiskeriforvaltning og miljøforurensning.

Issmeltingen bidrar til å utvide operasjonsområdet til Forsvaret og særlig Kystvakten. Større aktivitet fra Russland, Kina og allierte øker også behovet for norsk tilstedeværelse og innflytelse i våre nærområder. Redusert eller fraværende havis kan endre militære handlingsmønstre og nærvær i regionen, og kan også påvirke de strategiske ubåtenes seilingsmønstre.

Klimaendringene stiller økte krav til norsk beredskap, reaksjonsevne og tilstedeværelse. Forsvarets infrastruktur, materiell og logistikk må tilpasses. Norsk militær planlegging må ta mer hensyn til hyppigere ekstremvær, høyere havnivå og redusert utbredelse av havis. Dette kan også påvirke tilgjengeligheten på øvingsområder for nasjonale og allierte styrker.

Den internasjonale rivaliseringen øker samtidig den strategiske betydningen av det ytre rom. Romteknologi kan blant annet utnyttes til overvåking, etterretning og målutvelgelse, og vil være avgjørende for å drive effektive militære operasjoner. Rombaserte kapabiliteter blir stadig viktigere for å opprettholde NATOs handlefrihet i nordområdene. Satellittsystemer har økt betydning for Norges og NATOs sikkerhet. Dermed blir redundans og reserveløsninger for rombasert teknologi stadig viktigere. Norges unike geografiske plassering, vår kompetanse og kapasitet innenfor utvikling og oppskyting av satellitter, samt nedlastning av satellittdata, gir Norge komparative fortrinn i samarbeidet med USA, EU og andre allierte. Regjeringen forventer at Norge vil få en mer sentral rolle i utnyttelsen av verdensrommet fremover. Dette utdypes i kapittel 4.

Også Kina viser økt interesse for Arktis. Kina betrakter seg som en «nær-arktisk stat», søker innflytelse gjennom investeringer og vil trolig posisjonere seg for fremtidige muligheter. Kina er særlig opptatt av seilingsruter, utvinning av naturressurser, rombaserte kapasiteter og forskning. Det må forventes at Kina blir en stadig viktigere samarbeidspartner for Russland i Arktis, ettersom Russland i økende grad er avhengig av Kina for å oppnå sine ambisjoner i regionen. Kina har stor interesse for flerbruksteknologi, og utnytter systematisk tilgang til sivil teknologi for militære formål.

Kinas aktivitet i Nordområdene er fortsatt begrenset, men det siste tiårets seilaser med statlige isbrytere i Arktis gjør landet i stand til å operere mer selvstendig i regionen. Kina har så langt ikke utfordret havrettens bestemmelser i Arktis. Det kan imidlertid ikke utelukkes at Kinas tiltagende globale maktposisjonering på sikt kan medføre kinesisk militær tilstedeværelse i Arktis. Det ble nylig inngått en avtale mellom kinesisk og russisk kystvakt. Dette er et eksempel på konkret kinesisk-russisk samarbeid som kan få konsekvenser i Arktis.

Stadig flere ikke-arktiske stater viser økt interesse for nordområdene. Dette handler særlig om tilgjengeliggjøring av handelsruter og naturressurser. Det vises økt interesse for klimaforskning, og stadig flere arktiske og ikke-arktiske stater har utarbeidet Arktis-strategier eller lignende dokumenter. Dette inkluderer nære allierte som USA og Storbritannia, men også Russland og Kina.

1.1.2 Russlands utvikling

Russland utgjør i dag den fremste trusselen mot Europa, Norge og norske interesser, og forblir den dimensjonerende faktoren for utforming av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Det må legges til grunn at dette vil vedvare. Forholdet mellom NATO og Russland preges av konfrontasjon, og griper inn i alle domener og geografiske områder der russiske og allierte interesser møtes. Russland styrker nå sitt samarbeid med ikke-vestlige land for å utfordre det Russland omtaler som vestlig hegemoni, og søker å bygge en internasjonal orden som i større grad ivaretar russiske interesser. Kina vil bli stadig viktigere for hvilken trussel Russland vil utgjøre overfor NATO og allierte land.

Det russiske regimet har vist vilje til omfattende og hensynsløs militær maktbruk for å nå sine politiske målsettinger. Russland har klare totalitære trekk, vil revidere gjeldende maktfordeling og sikkerhetsarkitektur, bryter regelmessig sine internasjonale forpliktelser, handler i strid med grunnleggende menneskerettigheter og anerkjenner ikke suverene staters rett til selvbestemmelse. Det russiske samfunnet blir stadig mer militarisert, brutalisert og gjennomsyret av Putin-regimets propaganda mot regimekritikere og «fiendtlige» stater. Putin-regimet synes å ha som målsetting å gjenopprette Sovjetunionens stormaktstatus.

Til tross for en viss usikkerhet om regimets stabilitet, er det lite som tyder på en snarlig politisk kursendring i Russland. Uavhengig av hvordan krigen i Ukraina ender, må Norge og Vesten være forberedt på et farligere og mer uforutsigbart Russland. Dette vil påvirke politiske veivalg i lang tid fremover.

Krigen i Ukraina har forsterket Russlands behov for strategisk dominans i Arktis og evne til global og regional maktprojeksjon. Det russiske forsvarskonseptet innebærer at Norge og norske nærområder kan bli liggende helt eller delvis bak russiske forsvarslinjer. Nordkalottens strategiske betydning øker som følge av finsk og svensk NATO-medlemskap, ikke minst fordi Norge blir en viktig inngangsport for allierte forsterkninger og forsyninger til Finland og Sverige.

Samtidig som Russland i økende grad fremstår som en trussel, medfører krigen i Ukraina store politiske, økonomiske og militære kostnader. Invasjonen av Ukraina avdekket uventede svakheter ved den russiske militærmakten, blant annet hva gjelder materiell, fellesoperativ evne, kommando og kontroll og logistikkunderstøttelse. Russisk militær evne i våre nærområder er i dag betydelig redusert, særlig innenfor de konvensjonelle landstyrkene og luftvern. Det vil kreve tid og ressurser å bygge dette opp igjen.

Et svekket Russland er ikke nødvendigvis et mindre farlig Russland. Selv om Russland er svekket på enkelte områder, er dette mest sannsynlig en tidsbegrenset situasjon. Siden invasjonen startet har Russland vist økende evne til å utvikle militære kapabiliteter raskere enn forventet. Landet har omstilt til krigsøkonomi og økt produksjonen av militært materiell og ammunisjon betraktelig. Russland bruker i 2024 om lag en tredjedel av statsbudsjettet på forsvar og sikkerhet, noe som utgjør omtrent seks prosent av landets BNP.

Hvor raskt Russland gjenoppbygger sin militære evne vil bestemmes av utviklingen i den russiske økonomien og effekten av internasjonale sanksjoner. Russisk BNP har holdt seg relativt stabilt, selv om utsiktene til fortsatt økonomisk vekst er usikre. Videreutviklingen av forsvarsmakten er også avhengig av hvor stor, og hva slags, støtte Russland får, primært fra Kina, men også fra Iran og Nord-Korea. Kinesiske leveranser av militært materiell og komponenter er avgjørende for Russlands krigføring i Ukraina. Kina støtter med både maskiner, elektronikk og deler til våpenindustrien.

Russland får betydelig kamperfaring i Ukraina og kan teste ut konsepter, kapasiteter og teknologi. Den midlertidige svekkelsen av russiske konvensjonelle kapasiteter øker samtidig Russlands vektlegging av kjernevåpen, og bruken av sammensatte virkemidler. Russland vil fortsatt prioritere strategiske avskrekkingsstyrker, især strategiske- og multirolleubåter og avanserte langtrekkende presisjonsvåpen.

Russlands trusler om bruk av kjernevåpen kan bidra til at terskelen for kjernefysisk eskalering blir lavere. Det gjelder også i våre nærområder. Enhver konflikt mellom Russland og NATO vil ha en kjernefysisk dimensjon. I de nærmeste årene må vi også forvente testing og utvikling av høyt prioriterte våpensystemer som nye langtrekkende presisjonsvåpen, ballistiske og hypersoniske missiler og antisatellittvåpen. Russisk sjø- og luftmakt i nord er fremdeles intakt, og det må tas høyde for at et politisk og økonomisk svekket Russland blir mer uforutsigbart og risikovillig.

Både før, under og utenom væpnet konflikt vil russisk bruk av fordekte virkemidler være sannsynlig. Det fremste eksemplet på dette er bruken av energi som pressmiddel, men også trusselen mot kritisk infrastruktur har økt. Det er viktig for Russland å avskrekke allierte land fra å yte videre støtte til Ukraina. Russlands sammensatte virkemiddelbruk mot vestlige verdier, kritisk infrastruktur og samfunnskritiske ressurser sikter mot å spre uro og frykt i Europas befolkning og skape splittelse i, og mellom, vestlige land.

Russland har vist stor vilje og evne til å ta i bruk virkemidler under terskelen for væpnet konflikt. Dette gjelder særlig aktivitet knyttet til påvirkning og informasjonsoperasjoner, sabotasje og etterretning i og utenfor det digitale rom, og i form av for eksempel elektronisk krigføring. Følgene av Ukraina-krigen og den dype ideologiske motsetningen mellom Putin-regimet og Vesten kan øke omfanget og frekvensen på denne formen for maktbruk også etter at krigen er over.

På sikt må vi også ta høyde for at Russland vil videreutvikle sin militærteknologiske kompetanse, og i økende grad ta i bruk KI-teknologi, hypersoniske missiler, autonome systemer og droneteknologi. Russland satser allerede på kapasiteter i det ytre rom, og utviklingen av anti-satellittvåpen har hatt prioritet. På viktige områder vil Russland trolig søke å kompensere for hjerneflukt og mangler ved egen forsvarsindustri ved å øke samarbeid med land som Kina, Iran og Nord-Korea.

Norske myndigheter har svært begrenset bilateral kontakt med Russland. På det sikkerhets- og forsvarspolitiske området er det opprettholdt enkelte kontaktflater for å sørge for et nødvendig minimum av risikoreduksjon. Sammen med åpenhet om egen militær aktivitet og politiske hensikter, er slike kontaktflater spesielt viktige i perioder med høy spenning, men også for å understøtte den langsiktige målsettingen om stabilitet og forutsigbarhet i våre nærområder.

1.1.3 Ukrainas forsvarskamp

Utfallet av Russlands angrepskrig mot Ukraina har direkte og avgjørende betydning for norsk og alliert sikkerhet. Dersom Russland erfarer at militær makt er et effektivt politisk virkemiddel, vil dette true normen om ikke-aggresjon og fredelig konfliktløsning som har vært gjeldende i Europa siden 1945. Denne normen er særlig viktig for Norge. Ukraina forsvarer ikke bare sitt eget land, men også folkeretten og vestlige demokratiske verdier.

Det er avgjørende at Russlands aggresjon ikke vinner frem. Norske sikkerhetsinteresser ivaretas derfor best ved å yte effektiv militær støtte til Ukraina. Russiske trusler om eskalering rokker ikke ved dette.

Krigen i Ukraina er blitt en utmattelseskrig med høy intensitet og store tap på begge sider. Den væpnede konflikten startet allerede i 2014, men ble kraftig utvidet da Russland gikk til full invasjon 24. februar 2022. Krigen ser ut til å bli langvarig. Frem til våren 2024 har ingen av landene hatt tilstrekkelig styrke til å oppnå et avgjørende gjennombrudd.

En forhandlet avslutning av krigen på premisser som er akseptable for Ukraina vil kun være mulig dersom Russland oppfatter Ukrainas forsvarsevne som så sterk at russiske målsettinger ikke kan nås gjennom videre krigføring. Ukraina vil trenge militær støtte i lang tid for å legge til rette for dette. Det vil kreves langsiktig, omfattende og koordinert støtte i form av militært materiell, trening, forsyninger og reparasjoner. Gjenoppbyggingen av det ukrainske samfunnet vil kreve enorme ressurser.

Allierte og vestlige partnerland må planlegge og dimensjonere egne kapasiteter for fortsatt understøttelse av Ukraina. Samtidig har Russlands fremferd mot sine naboer skapt et stort behov for å modernisere og ruste opp europeiske forsvar. Krigen i Ukraina er derfor en svært viktig faktor for utviklingen i NATO og for de alliertes og partnerlandenes forsvarsplaner.

Ukrainas forsvarskamp har demonstrert betydningen av befolkningens motstandskraft, soldatenes kampvilje, og av godt lederskap. Sivil støtte til militær innsats og motstandskraft i sivile sektorer har vært viktig. Krigen har også vist at langtrekkende presisjonsvåpen og god luftverndekning spiller en avgjørende rolle. For å motstå et konvensjonelt angrep er det behov for høyteknologiske våpen og god kommunikasjonsinfrastruktur. Det er også avgjørende å ha tilgang til artilleri, effektivt luftvern, drone-kapasitet, tilstrekkelig ammunisjon, robuste logistikksystemer, samt evne til raskt å mobilisere, forsterke, erstatte og regenerere egne styrker.

Krigen har også demonstrert betydningen av en robust forsvarsindustri med evne til rask produksjonsøkning, som er i stand til å forsyne norsk og alliert forsvarssektor. Dette forutsetter nært samarbeid mellom myndigheter og privat sektor. Forsyningskjedene er ofte flernasjonale. Derfor er tett koordinering mellom allierte og likesinnede land helt nødvendig.

Militær støtte til Ukraina kanaliseres gjennom forsvarsbudsjettet, med finansiering gjennom ulike flernasjonale mekanismer. Utgiftene er høye. Derfor er det viktig med særskilt finansiering slik at støtten ikke går på bekostning av forsvaret av Norge.

1.1.4 Kinas fremvekst

Kina er verdens nest største økonomi og Europas største handelspartner. Kina har styrket sin militære kapasitet og evne til global maktutøvelse betraktelig de siste årene. Norsk og alliert sikkerhet er i økende grad påvirket av Kinas raske fremvekst og stadig mer selvhevdende opptreden. Kinas økende makt, brede sett med virkemidler, og vilje til å bruke dem, har konsekvenser regionalt, globalt og for nasjonal sikkerhet.

Kina og Russland har ikke alltid sammenfallende interesser eller mål. De forenes imidlertid av et felles ønske om å etablere en alternativ internasjonal orden, svekke USAs internasjonale lederstilling, splitte vestlige land, og skape realiteter og kjøreregler som er tilpasset kinesiske og russiske interesser og styresett. Samtidig er det en norsk kjerneinteresse å motvirke forsøk på å utfordre og undergrave folkeretten, universelle menneskerettigheter og det multilaterale systemet.

Som en konsekvens av dette, og i lys av økende alliert bekymring, er Kina også løftet opp på NATOs dagsorden. NATO har siden 2019 forsterket søkelyset på sammensatte trusler fra Kina, og hvordan landets voksende konvensjonelle og kjernefysiske kapasiteter kan utfordre alliansen. Samspillet mellom Kina og Russland har økende betydning for hvilke trusler Norge og NATO står overfor, men også for hvordan de allierte velger å møte og håndtere slike utfordringer. Kinas omfattende støtte til Russlands krigføring i Ukraina er gjenstand for økende bekymring i Norge og NATO.

Kina påvirker også norsk sikkerhet ved å trekke amerikanske ressurser og oppmerksomhet bort fra Europa. Norge og våre europeiske allierte har en selvstendig interesse av stabilitet i Indo-Stillehavsregionen. Både for å opprettholde handel og forsyningslinjer, og for å motvirke og unngå konflikter som kan medføre risiko for spredning. For USA er Kina den avgjørende og dimensjonerende sikkerhetsutfordringen. Utviklingen i Indo-Stillehavsområdet står helt sentralt i internasjonal sammenheng, og påvirker i økende grad sikkerhetssituasjonen i det euro-atlantiske området. Dette skyldes først og fremst at USAs politikk og opptreden i Europa og andre regioner reflekterer amerikanske mål og interesser overfor Kina. Norske og europeiske myndigheters politikk overfor Kina har derfor stadig større betydning for hvordan USA ser på NATO og kostnadene ved å understøtte europeisk sikkerhet. Det vil være viktig at europeiske land bidrar til at NATO forblir relevant i møte med en verden som domineres stadig mer av rivaliseringen mellom USA og Kina.

Kinas mer fremoverlente og selvsikre opptreden i Asia får også økt betydning for Norge. USAs ledende internasjonale stilling er basert på landets rolle som både Atlanterhavs- og Stillehavsmakt. Kinas økende makt gjør derfor USA mer avhengig av samspill med allierte og partnerland. Det fører også til risiko for at Indo-Stillehavsområdet blir en Kina-sentrert region, der øvrige land vil måtte ta hensyn til kinesiske mål og interesser, enten de ønsker det eller ikke. USAs allierte og partnere i regionen ønsker å motvirke et slikt resultat, og engasjerer seg på forskjellige måter i etableringen av en regional sikkerhetsarkitektur, som skal bidra til at USA forblir en sentral makt i regionen. Særlig Japan, Australia og Sør-Korea bidrar til dette, og medvirker til å trekke vestligvendte land i regionen nærmere NATO, Europa og Norge.

Rivaliseringen mellom USA og Kina har et iboende konfliktpotensial. Sikkerhetsdynamikken rundt Taiwan, i Sør-Kinahavet og på den koreanske halvøya er stadig mer bekymringsfull. Faren for misforståelser og utilsiktet eskalering øker. Kina søker også økt kontroll over Sør-Kinahavet, mens USA og deres allierte legger vekt på prinsippet om fri ferdsel til havs. Kina utfordrer dessuten Japan i Øst-Kinahavet.

Nord-Koreas skritt mot å etablere seg som fullverdig kjernevåpenmakt bidrar til at utviklingen på den koreanske halvøya blir mer risikofylt. Skulle militær konflikt oppstå vil dette medføre store geopolitiske, sikkerhetspolitiske og økonomiske ringvirkninger.

Norges etterretnings- og sikkerhetstjenester understreker hvordan Kina sammen med Russland utfordrer andre nasjoners sikkerhetsinteresser på tvers av samfunnsområder. Kinas fremste virkemidler i Europa er økonomiske, og det finnes flere eksempler på at Kina utnytter vestlig avhengighet av kinesiske markeder, forsyningskjeder, transport og logistikknettverk til å utfordre vestlige interesser og handlingsrom. I tillegg benytter Kina systematisk forsknings- og utviklingssamarbeid som et virkemiddel for egen militær kapasitetsbygging. Kinesiske virkemidler inkluderer også bruk av cyberaktører.

Kina opererer langsiktig og bruker et bredt spekter av aktører og virkemidler for å nå sine politiske mål. Ifølge den kinesiske etterretningsloven av 2017 kan kinesiske myndigheter pålegge kinesiske virksomheter, forskningsmiljøer, media og enkeltpersoner å samarbeide med og utlevere informasjon til kinesisk etterretning. I tillegg blir kinesiske virksomheter knyttet til myndighetene gjennom partikomiteer, finansiering, deleierskap, styrerepresentasjon, fellesforetak eller samarbeidsavtaler om forskning og innovasjon. Kinas fraværende skillelinjer mellom politikk og økonomi, offentlig og privat sektor, og mellom sivile og militære sfærer gir unike muligheter for omfattende og samordnet virkemiddelbruk.

Kina er Norges viktigste handelspartner i Asia, sentral i globale verdikjeder og viktig for oppnåelsen av klima- og bærekraftsmål. Regjeringen vil derfor samarbeide med Kina der det er i vår interesse, samtidig som vi skal utvise økt forsiktighet i samarbeid med Kina og kinesiske aktører dersom det berører forhold knyttet til nasjonal sikkerhet. Nasjonale sikkerhetsinteresser og allianseforpliktelser skal ligge til grunn, samtidig som vi arbeider for langsiktige økonomiske interesser, støtte til en verden basert på folkeretten og globale klima- og bærekraftsmål. Regjeringen ønsker å følge en nordisk og europeisk linje. Slik vil vi også være mindre utsatt for press samtidig som vi står opp for norske samfunnsverdier og internasjonale menneskerettigheter.

Regjeringen vil ha en kalibrert tilnærming til Kina, basert på risikoreduksjon og identifisering av områder hvor samarbeid innebærer uakseptabel risiko for norsk eller alliert sikkerhet.

1.1.5 Det globale sør

Regjeringen ser konturene av en mer blokkdelt verden der det globale sør gjør seg gjeldende. Begrepet «det globale sør» brukes om en svært sammensatt og variert gruppe stater i flere verdensdeler, med mange ulike interesser og perspektiver. Det utvikler seg stadig nye samarbeid mellom raskt voksende økonomier i det globale sør. Flere av disse støtter opp under Kinas alternative internasjonale orden. Kinas markedsposisjon i sør forsterkes av at kinesiske virksomheter benytter og fremmer kinesiske tekniske standarder. Kinas lån og investeringer i det globale sør er betydelige. Tilgang på kritiske mineraler og metaller står sentralt, og kinesiske investeringer i infrastruktur, fabrikker og gruvedrift vil forbli viktig for å bygge økonomiske og politiske allianser.

Samarbeidsforumet BRICS ble etablert i 2009 og ble i 2024 utvidet. Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika har nå fått følge av Egypt, Etiopia, Iran, Saudi-Arabia og de Forente arabiske emirater. Dette er en svært sammensatt gruppe land, hvor det også finnes sterke interesse- og verdimotsetninger mellom flere av medlemslandene.

Forumet har som formål å styrke betingelsene for utviklingsland i internasjonal politikk og økonomi. BRICS-landene representerer nå 45 prosent av verdens befolkning og noen av verdens viktigste oljeeksportører. Flere av medlemslandene ser på forumet både som et middel for å styrke egen innflytelse internasjonalt, og som et alternativ til G7 og andre internasjonale institusjoner og samarbeid basert på demokratiske verdier. Denne utviklingen kan bidra til å øke spenningen internasjonalt.

Terror er fortsatt en utfordring i deler av det globale sør. Både ISIL og al-Qaida prioriterer områder med konflikt og svak myndighetskontroll. Organisasjonene benytter seg av sine globale nettverk for å overføre kapasitet mellom ulike områder. I Afrika sør for Sahara forventes både ISIL og al-Qaida å styrke seg. De allierer seg med lokale grupper for å vinne terreng og for å fremstå som ideologiske samlingspunkt som tilbyr sikkerhet, tjenester og en konkurrerende visjon.

En fellesnevner for utfordringene i Midtøsten er Irans sentrale rolle. Iran forsøker å øke egen innflytelse i regionen ved å spille på ulike militsgrupper, stater og aktører. En eskalering av konflikten i Jemen, hvor Iran og Gulfstatene står på hver sin side, kan få alvorlige regionale konsekvenser. Israels krig mot Hamas i Gaza har konsekvenser for regionen, for vestlig støtte til Ukraina, og for vestlige lands evne til å vinne støtte blant land i det globale sør. Striden mellom Iran og USA utkjempes gjennom stedfortredere, da Iran synes å ville unngå direkte konflikt med USA. Forholdet mellom Russland, Tyrkia, Iran og USA er avgjørende for utviklingen i Syria. En russisk nedtrapping i Syria vil gjøre Assad-regimet mer avhengig av Iran. Irak er økonomisk og sikkerhetspolitisk avhengig av både USA og Iran, og sikkerhetssituasjonen i Irak påvirkes direkte av forholdet mellom de to landene.

Områdene sør for Europa er blant dem som vil kjenne konsekvensene av klimaendringene først, og som er dårligst rustet til å møte dem. Hvis sårbare land opplever store negative konsekvenser av klimaendringer, øker risikoen for politisk ustabilitet, humanitære katastrofer og voldelig konflikt. Befolkningsvekst, hungersnød, ekstremvær og vannmangel kan lede til flyktningestrømmer, men også terrorisme og krig. Dette kan også skape samarbeidsutfordringer og virke destabiliserende for Europa.

Klimaendringene og flere klimarelaterte katastrofer forventes å føre til mer ufrivillig migrasjon og tvungen forflytning. Den sterke befolkningsveksten i deler av Asia, i Afrika og Latin-Amerika vil forsterke klimarelaterte utfordringer. Klimaendringene vil kunne påvirke værsystemer, havnivå, biologisk mangfold og globale temperaturer, men også matsikkerhet og global helse. Resultatet kan være flyktningestrømmer som utfordrer sosial og politisk stabilitet. Kriger og konflikter som skyldes klimaendringer kan skape behov for mer bistand til sivil og militær krisehåndtering.

1.1.6 Sammensatte trusler

Tradisjonelt har fred, krise og krig blitt betraktet som trinn langs en alvorlighetsskala. Slike trinn er enkle å forstå, men kan gi en upresis fremstilling av den nye sikkerhetssituasjonen. Norsk sikkerhet blir kontinuerlig utfordret, både direkte og indirekte, av flere aktører, på flere arenaer, og med en rekke virkemidler. Selv om det er et skille mellom fred, krise og krig, har overgangene mellom dem blitt mindre tydelige og mer dynamiske.

Dagens sikkerhetssituasjon preges av stormaktrivalisering der aktørene engasjerer hverandre i grader av konkurranse, konfrontasjon og konflikt (se boks 1.5). Dette er situasjonstyper som i varierende grad kan inntreffe samtidig, i flere domener, og under terskelen for væpnet konflikt.

I Meld. St. 10 (2021–2022) definerte regjeringen sammensatte trusler som en betegnelse på strategier for konkurranse og konfrontasjon under terskelen for direkte væpnet konflikt. Sammensatte trusler kan kombinere diplomatiske, informasjonsmessige, militære, økonomiske, finansielle, etterretningsmessige og juridiske virkemidler for å nå strategiske målsettinger. Virkemiddelbruken er gjerne distribuert langsiktig, og kombinerer åpne, fordekte og skjulte metoder.

Å benytte slike virkemidler for å skaffe seg et fortrinn er ikke et nytt fenomen. I en globalisert verden med økt konkurranse om makt og innflytelse, kombinert med hurtig og banebrytende teknologiutvikling, har sammensatt virkemiddelbruk blitt vanligere. Dette utfordrer nasjonal sikkerhet og utgjør en sikkerhetspolitisk risiko. Sammensatte trusler kan bestå av hendelser som tilsynelatende er isolerte eller tilfeldige, men der opphavet viser seg å være en sikkerhetstruende aktør. Aktiviteter i form av spionasje, sabotasje og påvirkning i det fysiske-, kognitive- og cyberdomenet, er virkemidler statlige og ikke-statlige aktører benytter for å utnytte potensielle sårbarheter.

Forsvaret og de øvrige etatene i forsvarssektoren er svært ettertraktede mål for sammensatte virkemidler. Nasjonal militær egenevne og evne til alliert mottak og tilstedeværelse er særlig utsatt. Spionasje, cybertrusler, samt tilgang og eierskap i verdikjeder utgjør betydelige utfordringer for Forsvaret.

Regjeringen har igangsatt en rekke tiltak for å møte sammensatte trusler. Det viktigste enkeltstående tiltaket er implementering av sikkerhetsloven fra 2019 med robuste forebyggende sikkerhetstiltak. Etableringen av Nasjonalt Cybersikkerhetssenter (NCSC) i 2019 har også bidratt til å øke den digitale robustheten og motstandsdyktigheten. Andre eksempler på konkrete tiltak regjeringen allerede har iverksatt er etableringen av Nasjonalt Etterretnings- og Sikkerhetssenter (NESS), som er et samarbeid mellom Politiets sikkerhetstjeneste, Etterretningstjenesten, Nasjonal sikkerhetsmyndighet og politiet forøvrig. Det er også etablert tverrdepartementale faggrupper innen påvirkning og screeningsaker, og vedtatt ny lov om digital sikkerhet.

For å møte de pågående endringene i utfordringsbildet, vil regjeringen videreutvikle tiltak for å identifisere, vurdere og respondere på sammensatte trusler. Et konkret tiltak er en systematisk og helhetlig satsing på en robust sikkerhetstjeneste for å opprettholde og beskytte Forsvaret i møte med sammensatte trusler. Utviklingen av en robust sikkerhetstjeneste omtales nærmere i kapittel 11.

1.1.7 Trusselen fra terrorisme

I NATOs strategiske konsept fra 2022 har terrorisme en viktig plass i trusselbeskrivelsen. Terrorisme omtales fortsatt som den mest direkte asymmetriske trusselen mot fred, sikkerhet og de allierte lands innbyggere.

Handlingsrommet for terror i Europa er de senere år blitt redusert som følge av effektivt kontra-terrorarbeid, samtidig har terrortrusselen fra militante islamister økt. ISIL har forsøkt å gjennomføre flere angrep, og hendelser som oppfattes som krenkelser av islam har bidratt til å skjerpe trusselbildet. Det er sannsynlig at krigen mellom Israel og Hamas vil forsterke denne utviklingen.

Utviklingen i Midtøsten illustrerer hvor raskt trusselen kan endre seg. Situasjonen synliggjør den mobiliseringskraften regionale konflikter kan ha. Det øker også risikoen for at enkeltpersoner og nettverk, som normalt ikke ville tydd til vold mot norske og allierte interesser, kan velge å gjøre det. Krigen mellom Israel og Hamas har stort radikaliseringspotensial, og vil sannsynligvis bidra til å øke terrortrusselen i Europa.

Utviklingen kan dessuten ses i et storpolitisk mønster, hvor Iran støtter Russlands krigføring i Ukraina politisk og militært, og samtidig er støttespiller for nettverk i Midtøsten. Ustabilitet i andre regioner kan utfordre Vestens evne til å støtte Ukrainas forsvarskamp, noe som vil være i Russlands interesse.

Til tross for en nedgang i gjennomførte terroranslag både fra ekstreme islamister og høyreekstreme i Europa de siste årene, avdekkes stadig alvorlige saker om oppfordring til terrorangrep, opplæring og konkret angrepsplanlegging. Parallellsamfunn i flere europeiske land utgjør et rekrutteringsgrunnlag for radikalisering av ungdom.

I et langsiktig perspektiv må det legges til grunn mulighet for flere soloangrep og angrep fra sentralstyrte nettverk. Soloangrep er vanskeligere å avdekke enn angrep med mange involverte. Dette utfordrer myndighetenes håndtering. De islamistiske terrororganisasjonene prioriterer i første rekke lokal vekst og angrep i sine kjerneområder, og vil fortsette å styrke seg i områder med svak myndighetskontroll og lokale konflikter.

Konflikten i Midtøsten har en mobiliseringskraft som er vanskelig å overskue konsekvensene av. Norske og allierte interesser er allerede rammet, og det er risiko for at trusselen vil øke. Regjeringen ønsker å møte denne utfordringen gjennom nærmere samordning mellom Norge, allierte og samarbeidspartnere.

1.1.8 Økonomiske utviklingstrekk

En aldrende befolkning og utfasingen av petroleumsvirksomhet vil på sikt bidra til å trekke ned veksten i norsk økonomi. Det er utsikter til at den økonomiske veksten vil være lavere frem mot 2040 enn vi har vært vant til de siste tiårene. De samme utviklingstrekkene ser vi også hos viktige allierte, samtidig som andre land ventes å oppleve høyere økonomisk vekst. Det stiller krav til tydelige prioriteringer i tiden fremover.

Norge må forberede seg på et redusert handlingsrom i finanspolitikken fremover. Kostnadene i offentlig sektor er ventet å øke betydelig. Kostnadsveksten skyldes hovedsakelig at andelen eldre i befolkningen øker, og medfører økte kostnader innenfor helse- og omsorgstjenesten og pensjonsutbetalingene. Arbeidskraftsbehovet vil bli større, samtidig som andelen innbyggere i yrkesaktiv alder går ned. Inntektene i statsbudsjettet vil vokse saktere som følge av at veksten i arbeidsstyrken flater ut og at veksten i inntekter fra Statens pensjonsfond utland reduseres. Beregninger i Perspektivmeldingen fra 2021 viste at handlingsrommet reduseres kraftig i inneværende tiår. Etter 2030 vil utfordringene med økende utgifter som følge av en aldrende befolkning tilta. Det er grunn til å tro at det blir mindre rom for bruk av fondsmidler i årene fremover enn i de siste 20 årene. Regjeringen vil legge frem ny Perspektivmelding i løpet av 2024.

Å opprettholde et forsvar som kan håndtere skiftende utfordringer i det til enhver tid gjeldende trusselbildet, krever en vedvarende vilje til å satse på forsvarssektoren gjennom stabile og forutsigbare økonomiske rammer. Regjeringen vil at Norge skal bruke minimum 2 prosent av BNP på forsvarsformål i 2024, og som et minimum opprettholde dette nivået i årene deretter.

I tiårene etter den kalde krigens slutt ble forsvarssektorens andel av statsbudsjettet og BNP betydelig redusert (se figur 1.1). Skiftende regjeringer har snudd denne trenden og økt avsetningene til forsvarssektoren relativt til statsbudsjettet. Veksten i forsvarsutgiftene har siden 2010 vært på nær 100 prosent, og forsvarsutgiftenes andel av statsbudsjettet er i samme periode økt fra 3,6 prosent til 4,3 prosent. Den forverrede sikkerhetssituasjonen i Europa, og verden for øvrig, blir møtt med en betydelig satsing på forsvar.

Forstørr bilde

Andelen for 2024 er basert på forventet bevilgningsnivå og Finansdepartementets prognose for BNP per mars 2024. Videre er forsvarsutgiftene korrigert i tråd med retningslinjene for måling av forsvarsutgifter i NATO.

Kilde: NATO

1.1.9 Sosiale og demografiske utviklingstrekk

Befolkningens sammensetning er i endring. Vi lever lengre og andelen eldre i samfunnet øker, samtidig som det fødes færre barn. I årene som kommer vil dette kunne gi seg utslag i knapphet på kompetanse og arbeidskraft innenfor mange samfunnssektorer. Også forsvarssektoren vil stå overfor slik knapphet i en tid der de sikkerhetspolitiske endringene medfører at Forsvaret skal bli større. Den økonomiske, sosiale og demografiske utviklingen i Norge har derfor betydelige implikasjoner for landets beredskaps- og forsvarsevne.

Økt levealder og lavere fødselsrate legger press på samfunnets felles ressurser og nødvendiggjør tydelige prioriteringer i offentlig sektor. En aldrende befolkning kombinert med en lavere andel yrkesaktive øker samtidig konkurransen om de kloke hodene. Gapet mellom behovet for, og tilgjengeligheten på, arbeidskraft er særlig merkbart i distriktene. Mange kommuner opplever redusert befolkningsvekst og økt gjennomsnittsalder som en konsekvens av at yngre ofte bosetter seg i byene, mens de eldre blir værende.

Mangel på arbeidskraft, kompetanse og kapasitet gjør seg gjeldende i mange områder av stor betydning i et forsvars- og beredskapsperspektiv. For Forsvaret utfordrer bosettingsmønsteret muligheten til å bemanne og understøtte operative avdelinger lokalisert i distriktene. Det er behov for fleksible og målrettede tiltak for å stimulere til geografisk mobilitet i hele sektoren.

Høyt utdanningsnivå i befolkningen gir det norske arbeidsmarkedet et godt utgangspunkt for å møte samfunnets fremtidige kompetansebehov. Søkertall til høyere utdanning tyder på at interessen for realfag er synkende. Antall studieplasser i teknologiutdanningene er i stor grad uendret de siste årene. På sikt vil disse utdanningstrendene skape muligheter og begrensninger for hvordan teknologi forstås og nyttiggjøres i samfunnet.

Arbeidsmarkedsundersøkelser tyder på at dynamikken mellom arbeidsgiver og arbeidstaker i økende grad favoriserer arbeidstakerne, særlig de som har etterspurt kompetanse og erfaring. Yngre arbeidstakere søker individuell frihet og forventer fleksibilitet. Hyppig utskifting av personell er i mange bransjer vanligere enn før.

Undersøkelser indikerer også at flere forhold enn lønn og kompetanse har betydning for hvilke arbeidsgivere og yrker unge søker seg til. Særlig arbeidsplassens sosiale og miljømessige verdigrunnlag tillegges vekt. Generelle forventninger om at arbeidsplassen skal ivareta mangfold og kjønnsbalanse preger også dagens unge arbeidstakere.

Samlet sett står forsvarssektoren overfor utfordringer knyttet til riktig bemanning i en tid med sosiale og demografiske endringer. Evnen til å rekruttere og beholde personell krever at forsvarssektoren tilpasser personalpolitikken i møte med disse trendene og utnytter samfunnets samlede kompetanse. Se mer om regjeringens tiltak på dette området i kapittel 7.

1.1.10 Teknologisk brytningstid

En rekke nye teknologier vil prege forsvarssektoren de neste årene. Teknologi kan bidra til å forsterke forsvarsevnen dersom vi utvikler vår evne til å anvende den, samtidig som teknologi kan utgjøre en trussel dersom vi ikke er forberedt på en motstanders anvendelse av den. Teknologisk utvikling kan endre krigens karakter og vil bli en nøkkelarena for global konkurranse. Nye teknologiske gjennombrudd kan gi økt rekkevidde, større ødeleggelsespotensial og bedre presisjon for våpensystemer. Den teknologiske utviklingen gir også reduserte varslingstider og økt behov for beskyttelse av kritisk infrastruktur på sivil og militær side. Den raske utviklingen av brytningsteknologier som stordata, kunstig intelligens, autonomi, romteknologi, hypersonisk teknologi, bioteknologi og kvanteteknologi, vil få økende betydning for norsk sikkerhet og forsvarsevne i årene som kommer. Det vil være avgjørende for norsk og alliert sikkerhet at de vestlige land opprettholder et teknologisk forsprang.

Brytningsteknologier flytter grensene for hva som kan utrettes og hvordan oppgaver vil bli løst i fremtiden. De representerer både muligheter og risiko, og behovet for kompetanse innenfor disse teknologiområdene er stort. NATOs strategiske konsept fra 2022 reflekterer denne utviklingen, og understreker viktigheten av innovasjon og økt investering for å opprettholde alliansens militære fortrinn. Det brukes mye ressurser på utvikling av banebrytende teknologier i sivil sektor, både offentlig og privat, i forskning og industri. Nyvinninger på sivil side kan i noen tilfeller tas i bruk militært med en gang, men ofte er det nødvendig med tilpasninger og videreutvikling for at de skal ha en effekt i operativ sammenheng. Denne videreutviklingen krever forsknings-, utviklings- og innovasjonsarenaer som forsvarssektoren selv må ta ansvar for. Sterke fagmiljøer vil bidra til fremtidig teknologianvendelse.

Norges og alliertes evne til å ta i bruk og omsette ny teknologi til forsvarsevne medfører økt betydning av teknologibasert samarbeid med sivil industri, forsvarsindustri og allierte. Sivil industri er ofte ledende i teknologiutviklingen. Dette stiller nye krav til Forsvarets strategiske partnerskap, raskere og mer fleksible anskaffelsesprosesser for å nå mål om tid, kostnad og ytelse.

Erfaringer fra Ukraina viser betydningen av kompatibilitet og interoperabilitet. Den forsvarsrelevante teknologiske utviklingen skjer i mange tilfeller på sivil side, og det må søkes partnerskap med forskningsmiljøer i allierte og likesinnede land. Nye teknologier må beskyttes, blant annet gjennom å regulere eksport slik at vi kan forhindre at eventuelle motstandere bruker teknologien til å utvikle egne militære evner.

Romteknologi med satellitter har bred anvendelse innenfor overvåking, kommunikasjon, etterretning og navigasjon. Det er behov for økt vektlegging av romteknologi for militære formål og for å styrke forsvarsevnen, blant annet for å redusere teknologisk avhengighet av mulige trusselaktører. Norges komplette verdikjede for utvikling og oppskyting av satellitter, samt nedlastning av satellittdata, gir oss fortrinn i samarbeidet med USA, EU og andre allierte.

Informasjons- og kommunikasjonsteknologi har økende nytteverdi for militær etterretning, og muliggjør mer fullstendig situasjonsforståelse. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi, kunstig intelligens og stordata blir en stadig større del av beslutningsstøtte, militær etterretning, overvåking, logistikk, og autonome farkoster. Dette skaper på den ene siden sårbarheter som fordrer at vi må styrke evnen til å beskytte operative evner, infrastruktur og samfunnsfunksjoner. På den annen side skaper det også muligheter Norge kan utnytte.

Bruk av kunstig intelligens til deteksjon, attribusjon og mottiltak forventes å ha avgjørende betydning for Forsvarets evne til å opprettholde handlefrihet i cyberdomenet i tiden fremover. Bruk av kunstig intelligens i kombinasjon med andre teknologier, vil kunne bidra til å øke operativ evne.

Kvanteteknologi er en teknologi som kan ha betydelige implikasjoner for fremtidig kryptering, radarer, sensorer, navigasjon og analyse. Autonome systemer muliggjør operasjoner uten, eller med redusert, menneskelig innblanding og vil sammen med robotikk være gjenstand for voldsom utvikling de kommende årene.

Kina og Russland utvikler nye hypersoniske missiler med en fart på over fem ganger lydens hastighet. Evne til deteksjon, oppfølging og engasjering av mål vil være avgjørende for beskyttelse mot hypersoniske missiler og hypersoniske glidefarkoster (HGV). Dette kan bare gjøres ved hjelp av alliert samarbeid om sensorer på satellittkonstellasjoner med global dekning.

Utviklingen og realiseringen av bemannede og ubemannede undervannssystemer gjør at undersjøisk infrastruktur kan bli utsatt for angrep og sabotasje. Den forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen øker risikoen for angrep eller sabotasje mot den undersjøiske energiinfrastrukturen mellom Norge og kontinentet. Dette innebærer at evne til overvåking, deteksjon og mottiltak er avgjørende for beskyttelse mot slike angrep og sabotasjeaksjoner.

Utnyttelse av nye teknologier må integreres i styrkingen av forsvarsevnen. NATO har lagt frem et veikart for hvordan alliansen kan posisjonere seg, samt føringer som oppfordrer det enkelte NATO-land til å vektlegge utviklingen særlig innenfor rom- og cyber. Regjeringens tiltak for å møte den teknologiske brytningstiden er et gjennomgående tema i denne proposisjonen.

1.1.11 Verdikjeder, investeringer og forsvarsevne

Økt rivalisering mellom USA og Kina, og Russlands angrep på Ukraina, er de viktigste utviklingstrekkene som påvirker det internasjonale markedet for forsvarsmateriell. Vestlige land ser et fornyet behov for kontroll på verdikjedene. Dette viser seg blant annet gjennom hjemflagging av viktig produksjons- og tjenestekapasitet, økt kontroll over underleverandører, ønske om kontroll på tilgang til viktige råvarer, og økt eierskapskontroll. For Norge understreker dette betydningen av å ha en leverandørindustri med tilhold i Norge og kontroll på industriens underleverandørkjeder, eierskap og relevant forskning og utvikling.

For regjeringen er det viktig å vurdere de sikkerhetspolitiske implikasjoner av ulike veivalg. Strategier for verdikjeder og investeringer må ta utgangspunkt i hva som best bidrar til Norges samlede forsvarsevne.

Forsvaret av Norge må innrettes for å få mest mulig effekt ut av alliert samvirke. Det må legges til rette for systemlikhet og sammenfallende konsepter. Her vil etterretningsbaserte analyser og sikkerhetspolitiske vurderinger kunne inngå i prosessene som leder frem til anskaffelsesstrategier og mer konkrete investeringsbeslutninger.

Økt internasjonal etterspørsel etter forsvarsmateriell har lagt betydelig press på forsvarsindustrien, økt behovet for alliert samarbeid, og påvirket evnen til utvikling og fornyelse av Forsvarets materiell. Større anskaffelser preges av kraftige kostnadsøkninger, og lange ledetider for leveranse. Dette medfører at det må planlegges for en lengre horisont, og at det kan ta lengre tid før eksisterende materiell erstattes eller oppgraderes.

Strategisk viktig FoU-aktivitet har fått økt betydning. Regulering av utvikling og bruk av kunstig intelligens og stordata er et eksempel på dette. Tettere integrering mellom allierte nasjoner og større vektlegging av at Norge bidrar med relevant teknologi i alliansesammenheng vil bidra til å møte utfordringer med forsyningssikkerhet og beredskap.

1.2 Internasjonalt sikkerhets- og forsvarssamarbeid

I møte med et aggressivt Russland, og en verden preget av større konkurranse og konfliktpotensial, legger regjeringen avgjørende vekt på vestlig samhold. Norges hovedlinje er å bidra til en felles tilnærming blant allierte og likesinnede. En fast og felles tilnærming er viktig i møte med et bredt spekter av regionale og globale sikkerhetsutfordringer.

1.2.1 Utviklingen på vestlig side

Endringene i globale maktforhold påvirker europeisk sikkerhet. Kinas økende økonomiske og militære kapasitet representerer en sikkerhetspolitisk utfordring regionalt og globalt. Denne utviklingen har implikasjoner for de transatlantiske forbindelser og europeisk sikkerhet. Samtidig fører Russlands angrepskrig mot Ukraina og konfrontasjonen med Vesten til at den europeiske sikkerhetsarkitekturen er under press.

Den europeiske sikkerhetsarkitekturen består i hovedsak av organisasjoner (NATO, EU, OSSE) og et sett med rustningskontroll- og nedrustningsavtaler. Dagens rustningskontroll-arkitektur er sterkt svekket. USA og Russland har trukket seg fra eller suspendert deltakelse i flere sentrale avtaler. Sentrale komponenter i dagens europeiske sikkerhetsarkitektur har dermed falt bort. Kombinasjonen av globale endringer og maktforskyvninger, utfordrer det transatlantiske samarbeidet og europeisk sikkerhet.

Norsk sikkerhet er tjent med størst mulig grad av langsiktig stabilitet og forutsigbarhet i og rundt Europa. Det er i vår interesse å arbeide for opprettholdelse av velfungerende institusjoner og avtaler som regulerer forholdet mellom stater. Videre er norsk sikkerhet tjent med å bidra til forsterket norsk og europeisk evne til avskrekking. Særlig viktig er samarbeidet med Finland og Sverige. I kraft av sitt NATO-medlemskap vil disse bidra ytterligere til styrking av europeisk sikkerhet. Et samlet Norden i NATO medfører en betydelig styrking av den nordlige dimensjon i den europeiske sikkerhetsarkitekturen. Det vil være ønskelig fra norsk side å forsøke å opprettholde en dialog om rustningskontroll-regimer basert på gjensidighet, transparens og en felles alliert tilnærming.

I møte med en uforutsigbar verden med økt spenningsnivå er vestlig samhold avgjørende. NATO har utvist betydelig handlekraft og samhold etter Russlands angrep på Ukraina. NATOs strategiske konsept fra 2022 setter en tydelig kurs for å styrke evnen til kollektivt forsvar, og stiller økte krav til medlemslandenes bidrag.

USA spiller en avgjørende rolle for norsk og europeisk sikkerhet. Amerikansk militært nærvær og engasjement i Europa er et konkret uttrykk for transatlantisk solidaritet. Press mot USAs globale posisjon vil trolig øke. USA er ikke lengre like dominerende i internasjonal politikk, og vil i større grad være avhengig av å samarbeide med allierte og partnere for å nå sine mål. Vi må legge til grunn at forventningene til europeiske lands evne og vilje til å ivareta forsvar og sikkerhet på eget kontinent vil fortsette å øke.

USA har inntatt en lederrolle i møte med Russlands angrep mot Ukraina, men hovedutfordringen vil fra USAs perspektiv fortsatt være Kina. Etter hvert som USA i enda større grad må prioritere tilstedeværelse i Indo-Stillehavsområdet, vil dette påvirke USAs militære avtrykk og tilnærming i Europa og i norske nærområder.

Krigen i Ukraina har virket samlende på Europa og har styrket samarbeidet i NATO. Trusselen fra Russland har dempet interne spenninger mellom europeiske land. I NATO-fora og blant allierte er det en bred erkjennelse av behovet for å øke alliansens og medlemslandenes kollektive forsvarsevne betraktelig. Dette har medført en økt vilje til satsing på forsvar hos europeiske medlemsland. NATO vektlegger forbedret reaksjonstid, volum og utholdenhet.

EU har etablert seg som en sterk økonomisk, politisk, lovgivende og normativ institusjon, og har i økende grad blitt en sikkerhetspolitisk aktør. Vi har sett et taktskifte i samarbeidet, og Ukraina-krigen har medført at arbeidsdelingen mellom NATO og EU er blitt tydeligere.

Europeiske land står i en krevende situasjon der de forsøker å håndtere ringvirkningene av Russlands angrep på Ukraina, Kinas fremvekst, svak økonomisk vekst, en historisk satsing på forsvar, migrasjonsutfordringer fra det globale sør, økt terrortrussel og innenrikspolitiske spenninger.

Et velfungerende, velregulert internasjonalt samfunn er i Norges interesse. Å forsvare og styrke en internasjonal rettsorden er derfor av vesentlig sikkerhetspolitisk betydning. Forsvaret av Norge er basert på erkjennelsen av at sikkerhetsutfordringene mot Norge overgår det Norge vil være i stand til å møte alene.

1.2.2 NATOs revitalisering

Fundamentet for norsk sikkerhet har siden andre verdenskrig vært vår alliansetilknytning i NATO. NATO er både en politisk og militær forsvarsallianse, der medlemslandene er solidarisk og gjensidig forpliktet til å bidra til å forsvare hverandres territorium, verdier og interesser. NATO har et integrert militært kommandoapparat, felles forsvarsplanlegging og permanent tilgjengelige mekanismer for å ta beslutninger. Det er derfor av avgjørende betydning for Norge at NATO har den nødvendige evne til avskrekking og forsvar for å ivareta sine kjerneoppgaver. Dette gjelder særlig kollektivt forsvar av medlemslandene.

NATO har revitalisert det kollektive forsvaret. Dette har også medført økt alliert interesse for situasjonsforståelse og tilstedeværelse i våre nærområder. Det helhetlige konseptet for avskrekking og forsvar av alliansen, besluttet i 2020, identifiserte Russland og terrorisme som hovedtrusler mot alliert sikkerhet. Dette følges opp gjennom NATOs operative planverk, NATOs felles kommandostruktur og gjennom koblingen til medlemslandenes militære styrker.

Endringene innebærer en ny tilnærming til alliansens kollektive forsvar. Behovet for koordinering av aktivitet i fredstid har økt, og større deler av landenes militære styrker er knyttet direkte til planverket. Dette gir økte forventninger til styrkenes beredskap og tilgjengelighet. For Norge medfører dette økte forventninger til kapasitet, volum, fleksibilitet, beredskap, tilgjengelighet, infrastruktur og vertslandsstøtte. Det stiller også andre krav til bemanning av stillinger i NATO, interoperabilitet og en tettere kobling mellom nasjonal og alliert kommandostruktur.

På toppmøtet i 2022 vedtok NATO et nytt strategisk konsept. Konseptet stadfester NATOs prioriteter i styrkingen av det kollektive forsvaret, og setter kursen for de neste ti årene. Sikkerhetslandskapet vurderes som preget av strategisk konkurranse mellom stormaktene, ustabilitet og økt fare for strategiske sjokk. Russland, samt ustabilitet i sydlige områder og en tilhørende terrortrussel, understrekes som konkrete, dimensjonerende trusler for NATO. For første gang omtales utfordringene som følger av Kinas fremvekst.

NATOs tre kjerneoppgaver er avskrekking og forsvar, kriseforebygging og krisehåndtering, og sikkerhetssamarbeid med partnere. Alle oppgavene skal underbygge NATOs evne til kollektivt forsvar. Internasjonale operasjoner utgjør en vesentlig mindre del av NATOs virksomhet etter uttrekningen fra Afghanistan, men det vil fortsatt stilles krav til alliansen og allierte om å opprettholde denne evnen.

NATO legger nå størst vekt på evnen til avskrekking og forsvar. Dette innebærer at NATO må ha et bredt sett av tilgjengelige styrker, med økt beredskap og større utholdenhet.

NATOs avskrekkingsstrategi bygger på kjernevåpen, konvensjonelle styrker og missilforsvar, støttet av kapabiliteter i det ytre og digitale rom. Kjernevåpen forblir den ultimate sikkerhetsgarantien for alliansen. Så lenge kjernevåpen eksisterer vil NATO også være en kjernefysisk allianse. Bedret integrasjon og sammenheng mellom ulike domener understrekes. Beskyttelse mot sammensatte trusler og bred virkemiddelbruk, strategisk kommunikasjon, militær mobilitet og mottak av allierte forsterkninger, samt evne til langtrekkende presisjonsangrep og forsvar mot luft- og missiltrusler, inngår også i NATOs kapabilitetsbehov. NATOs forventninger til alliansens forsvarsinnsats uttrykkes også gjennom økte forventninger til sivil motstandsdyktighet. Motstandsdyktighet på sivil side og evne til å understøtte Forsvaret er en forutsetning for å løse oppdrag effektivt i fred, krise og krig, og bidrar til konseptet om troverdig avskrekking. NATO-toppmøtet i 2023 bekreftet samholdet i alliansen og fastsatte felles allierte mål for å styrke medlemslandenes sivile motstandsdyktighet.

Viktige vedtak for Norge inkluderer en fortsatt omlegging av NATOs kollektive forsvar, medregnet de nye byrdefordelingsmålene for alliansen. Det ble også fattet vedtak om tettere samarbeid med Ukraina og om videre militær støtte. Landene ble enige om å øke motstandskraften i form av økt beskyttelse av undersjøisk infrastruktur og risikoreduserende tiltak, med et blikk på Kina.

Med krig i Europa som bakteppe, var det viktig at toppmøteerklæringen tydelig understreket artikkel 5-forpliktelsen i Atlanterhavspakten om at et angrep på en er et angrep på alle. Det samme var understrekingen av et felles verdigrunnlag basert på frihet, menneskerettigheter, demokrati, rettsstatsprinsipper, en regelbasert internasjonal orden og respekt for FN-pakten.

Et samlet NATO fortsetter den militære omstillingen for å møte trusselen fra Russland og internasjonal terrorisme i tråd med NATOs strategiske konsept og helhetlige konsept for avskrekking og forsvar.

1.2.2.1 Et samlet Norden i NATO gir nye muligheter

Et samlet Norden i NATO er i norsk interesse. Det gir nye muligheter for økt integrering og samarbeid, innenfor logistikk, luft- og landdomenet. Norske sikkerhets- og forsvarspolitiske veivalg må ta innover seg Norges nye rolle i forsvaret av vår region. Dette gjelder ansvaret for å ta imot, beskytte, understøtte og fremføre allierte styrker som skal forsvare Norge, Finland, Sverige og andre allierte i vår region. Dette har også betydning for arbeidet med motstandsdyktighet på sivil side og gir nye muligheter i videreutviklingen av totalforsvaret i en nordisk kontekst. Vi må styrke beredskapssamarbeidet mellom sivile aktører.

Finlands og Sveriges inntreden i NATO innleder en ny epoke i norsk, nordisk og europeisk sikkerhetspolitikk. Et samlet Norden i NATO vil påvirke dynamikken i NATO, i EU, vårt forhold til sentrale allierte, og vårt forhold til Russland.

Norden kan nå sees i sammenheng hva angår militær planlegging og kollektivt forsvar, noe som styrker NATOs evne til avskrekking og forsvar nord i Europa. Sammenknytningen av NATOs ansvarsområder i Nord-Europa vil øke den militære kapasiteten betraktelig og legge til rette for at Norden kan betraktes som ett sammenhengende område med felles planverk, kommandoforhold og styrkestruktur. Samtidig vil det ta tid å realisere det fulle potensialet i samarbeidet.

Medlemskapet åpner for et betydelig utvidet og mer forpliktende forsvarssamarbeid. Finland og Sverige legger opp til en transatlantisk innretning som NATO-medlemmer. Både USA og Storbritannia er sentrale aktører i forsvaret av Norden. I desember 2023 inngikk Finland, Sverige og Danmark bilaterale avtaler om forsvarssamarbeid, Defense Cooperation Agreements (DCAs), med USA. Disse avtalene har samme utgangspunkt som Norges avtale med USA, Supplementary Defense Cooperation Agreement (SDCA). Det vil ta noe tid før avtalene mellom våre nordiske naboland og USA vil kunne tre i kraft, men det ligger an til at det etableres en rekke omforente områder i Finland, Sverige og Danmark. Et samlet Norden i NATO vil bidra til styrket alliert forsvarssamarbeid.

Storbritannia har styrket forsvarssamarbeidet med Finland og Sverige de senere årene. Den britiskledede Joint Expeditionary Force (JEF) hvor Nederland, de nordiske og de baltiske landene inngår, vil få en sterkere tilknytning til NATO når alle JEF-landene er medlemmer av alliansen. JEF-samarbeidet retter seg mot krisehåndtering i en tidlig fase, før en NATO-ledet operasjon er etablert, og komplementerer dermed alliansen.

Forsterkning av allierte skjer i regi av NATO og i henhold til NATO-planverk. Dette vil nå også gjelde Finland og Sverige. Samling av Norden innenfor et felles ansvarsområde i NATO åpner for at Norge også får en mer fremtredende rolle i forsvaret av Finland og Sverige, samt bruk av finsk og svensk territorium for allierte styrker i forsvaret av Norge. Finsk, norsk og svensk territorium og infrastruktur får en styrket betydning i forsvaret av Nordkalotten. Dette danner også grunnlaget for å trene og øve mer i en nordisk ramme.

De nordiske landene vil videreutvikle forsvarssamarbeidet og evne til samvirke og integrasjon på tvers av landegrensene med utgangspunkt i NATOs regionale plan. Forsvar av Norden fordrer tett koordinering og synkronisering av nasjonale planverk, og vil fortsatt være helt avhengig av betydelig støtte fra øvrige allierte. På Nordkalotten er det i dag flere begrensninger i infrastrukturen, også på norsk side.

Finland og Sverige vil, som Norge, være avhengige av alliert tilstedeværelse i fredstid for effektiv avskrekking, og for rask unnsetning tidlig i en krise og krig. Forsvarsplanene i NATO vil legge opp til alliert mottak for forsterkning av Norden på flere steder. Norske havner og flyplasser i Oslofjordområdet, Trøndelag og i Ofoten vil være aktuelle områder for alliert mottak og må dimensjoneres for mottak av større allierte styrker som skal forsterke Norge, Finland og Sverige. Områdene er egnet til mottak av fartøy og har forbindelsesakser på vei og jernbane østover. Lette styrker kan settes inn luftveien, men det tyngre materiellet vil måtte transporteres sjøveien eller forhåndslagres. Det vil bli satt i gang utredning av permanente løsninger for grensepassering for militære styrker i Norden.

Norsk infrastruktur må i økende grad dimensjoneres for mottak og etterforsyninger for operasjonenes varighet. I tillegg vil evnen til beskyttelse av allierte under mottak og forflytning med maritime kapasiteter, langtrekkende luftvern og landstyrker bli viktigere. Begge deler forutsetter helhetlig og økt innsats samt betydelige ressurser fra totalforsvarsaktørene. NATOs evne til å kunne beskytte forsyningslinjer i Nordsjøen og Norskehavet vil være avgjørende for å kunne forsterke Norge, Finland og Sverige med landstridskrefter og andre strategiske kapasiteter.

Geografisk nærhet gjør det særlig interessant å samarbeide med Finland og Sverige om felles utnyttelse av infrastruktur som veier, jernbane og flyplasser. Regjeringen vil utvikle den militære evnen på Nordkalotten, med særlig vekt på tilstrekkelige land- og luftstyrker.

Utover de operative fordelene av et samlet Norden i NATO, vil planlegging knyttet til alliert mottak, beskyttelse, understøttelse og fremføring av styrker og totalforsvarssamarbeid, ha stor nytte av at de nordiske landene samarbeider under samme fellesoperative allierte kommando. Robuste kommandoforhold er avgjørende for effektiv avskrekking og rask og sømløs alliert forsterkning av Norden. Det er også svært viktig for å utnytte mulighetene som det fornyede nordiske forsvarssamarbeidet åpner for. JFC Norfolk er pekt på som alliert fellesoperativt hovedkvarter for de nordiske landene, og det er en felles målsetting for de nordisk land at dette realiseres.

Styrking av JFC Norfolk er derfor et viktig tiltak for å muliggjøre det nordiske forsvarssamarbeidet innenfor rammen av NATO. Regjeringen vil legge til rette for at Forsvaret tar nødvendig ansvar innenfor kommando og kontroll, ved at JFC Norfolk styrkes. Det blir viktig med relevant representasjon i de nye taktiske hovedkvarterene for å ha tilstrekkelig innflytelse på aktiviteten. Forsvarets operative hovedkvarter (FOH) må også kunne inneha funksjoner tilknyttet et eventuelt støttende hovedkvarter for JFC Norfolk.

Regjeringens målsetting er at Norden skal være den mest integrerte regionen i Europa innenfor forsvarsområdet. NORDEFCO vil fortsatt være den fremste plattformen for nordisk forsvarssamarbeid og det utvikles derfor en visjon for styrking av samarbeidet frem mot 2030. Samarbeidet vil innrettes i tråd med NATOs planer og doktriner. Den nylig avholdte øvelsen Nordic Response var en viktig test av evnen til å forsvare hele Norden i rammen av NATOs kollektive forsvar. Regjeringen vil videreutvikle det nordiske forsvarssamarbeidet om operasjonsplanlegging i en alliert ramme og trekke lærdommer fra den nylige avholdte øvelsen.

Det vil være viktig å videreutvikle det bilaterale samarbeidet med Finland og Sverige. Samarbeidet mellom landene på hær- og luftsiden er tett og vil være hensiktsmessig å styrke ytterligere. Fra norsk side vil det være ønskelig å etablere et felles luftoperasjonsenter for regionen som Norge tar ansvaret for. Med felles grense mot Russland på Nordkalotten fremstår Finland med stort potensial for et tettere forsvarssamarbeid, også grunnet allerede eksisterende samarbeid om forsvarsmateriell. Finsk anskaffelse av et betydelig antall F-35 kampfly øker dette potensialet. Samarbeidet er spesielt tett innenfor logistikk.

Forsvarets beredskap og forsyningssikkerhet vil også kunne styrkes med et samlet Norden i NATO. Der landene opererer samme type materiell vil det kunne være aktuelt med felles leverandørindustri med tilhold i Norden.

1.2.2.2 Økte krav og forventninger fra NATO og nære allierte

NATO har oppdatert sine operative planverk og utarbeidet nye regionale forsvarsplaner. Dette gir gode rammer for det kollektive forsvaret, helhetlige tilnærminger til geografien, og bedre muligheter for at tilstrekkelige militære ressurser blir identifisert og fordelt. Forsvaret har bidratt til utviklingen av NATOs nye planverk, og vil i løpet av 2024 oppdatere det nasjonale planverket.

Byrdefordeling

Byrdefordeling i NATO dreier seg om rettferdig fordeling av roller, risiko og ansvar mellom medlemslandene. Det er overordnet knyttet til i hvilken grad de ulike medlemsland bruker tilstrekkelig økonomiske ressurser på forsvarsformål, innfrir pålagte kapabilitetsmål, og bidrar til NATOs faste oppgaver og operasjoner. I NATO er det en bred erkjennelse av behovet for å øke den kollektive forsvarsevnen betraktelig. Dette har medført en styrket vilje til å satse på forsvar hos europeiske allierte og partnere. NATO vedtok i 2014 det såkalte Defence Investment Pledge (DIP), der allierte forpliktet seg til å bevege seg mot å bruke 2 prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP) til forsvarsutgifter, samt bruke 20 prosent av forsvarsbudsjettene på investeringer frem mot 2024.

USA står for rundt 70 prosent av de totale forsvarsutgiftene i NATO, og har over tid formidlet økt forventning om at europeiske allierte må bidra mer for egen sikkerhet. Europeiske medlemsland som Tyskland, Nederland, Baltikum og Polen har tatt nasjonale beslutninger om store økninger i sine forsvarsbudsjetter. På toppmøtet i 2023 ble alliansen enig om at alle medlemmer skal bruke minimum 2 prosent av sitt BNP på forsvarsutgifter. Minst 20 prosent av forsvarsutgiftene skal fortsatt brukes til materiellinvesteringer, forskning og utvikling. Det ble videre etablert en forpliktelse om å fremskaffe de nødvendige styrker og kapabiliteter basert på alliansens samlede behov, og forpliktelse om solide bidrag til NATOs operasjoner og misjoner. Dette er en skjerping av målene fra toppmøtet i 2014. Videre ble en handlingsplan om økt kapasitet i alliert forsvarsindustri vedtatt.

Det legges også opp til en betydelig økning av fellesfinansiering i NATO i de kommende årene. Fellesfinansiering er et strategisk virkemiddel for å understøtte NATOs mål, prioriteringer og tre kjerneoppgaver, og er et uttrykk for solidaritet mellom allierte. Norges linje har i mange år vært at NATOs politiske beslutninger må følges av tilstrekkelige ressurser. Norge er blant de land som har mottatt mest midler fra NATOs investeringsprogram (NSIP), og regjeringen vil jobbe aktivt med at dette skal fortsette. Fellesfinansiering er svært viktig for Norge, da det bidrar til infrastruktur for å ta imot allierte ved krise og krig.

Byrdefordeling er imidlertid mer enn et prosentmål. Det ligger også to andre viktige dimensjoner i begrepet. Den andre dimensjonen innebærer militære styrkebidrag fra Norge til allierte nasjoner, både som del av alliansens faste oppgaver, og bidrag til eventuelle pågående operasjoner. Dette er kjernen i alliansen. Fremover vil denne dimensjonen også måles mot nasjonale styrkeinnmeldinger til NATOs nye styrkemodell for å dekke behovene i de operative planene. Den tredje dimensjonen omhandler Norges evne og vilje til å fremskaffe de militære styrker og kapabiliteter som skal til for at alliansen skal kunne møte vedtatt ambisjonsnivå og andre politiske føringer for NATOs forsvarsplanlegging. Dette uttrykkes i form av definerte kapabilitetsmål.

Målene som tildeles Norge skal representere en rimelig andel av alliansens samlede kapabilitetsbehov. Medlemmene tar selvstendige avgjørelser om hvordan de innlemmer kapabilitetsmålene i sine respektive nasjonale planer, anskaffelsesprogrammer og budsjetter. Som følge av den sikkerhetspolitiske situasjonen er det imidlertid markant økte forventninger fra NATO og sentrale allierte om at kapabilitetsmålene Norge tildeles implementeres til rett tid og i sin helhet.

Kommando og kontroll

NATOs konsept for avskrekking, krisehåndtering og forsvar danner utgangspunkt for NATOs planverk for krise og krig. Dette omhandler også forsterkning av Norge og norske nærområder. En slik operasjon vil ledes av Supreme Allied Commander Europe (SACEUR) fra sitt strategiske hovedkvarter i Mons, med støtte fra de fellesoperative regionale kommandoene og domene- og funksjonskommandoene.

Norge tok tidlig en ledende rolle i oppbyggingen av JFC Norfolk og planlegger med en ytterligere økning av personell ved hovedkvarteret. Det er vesentlig at JFC Norfolk opparbeider god innsikt om operasjonsområdet det har ansvaret for. Det er JFC Norfolk som etter hvert vil overta ansvaret for å planlegge, lede og øve styrker som skal operere i Nord-Atlanteren, Norge og Norden. Kommandoen er samlokalisert med den reetablerte U.S. Navy Second Fleet. Dette er en stor fordel med hensyn til planlegging og ledelse av forsterkningsoperasjoner over Atlanterhavet.

Styrkestruktur

Med endrede planer og kommandoforhold følger endrede krav til styrkene som skal tilknyttes planene. NATOs nye styrkemodell tar sikte på å vesentlig øke antall styrker som kan reagere på kort tid, noe som i sin tur stiller store krav til nasjonene som skal levere styrkene. Norge har vært og vil fortsette å være en pålitelig bidragsyter til en slik styrkeinnmelding. I all hovedsak er samtlige norske styrker meldt inn til NATOs styrkemodell, primært for innsats i Norge og norske nærområder. For at en slik styrkemodell skal virke etter hensikten, kreves det at styrkene er trent og øvet i de oppgavene de er satt til å utføre. Alliert trening og øving i Norge og norske nærområder er derfor helt sentralt for vår forsvarsevne. Øvelse Nordic Response 2024 er et godt eksempel på dette.

Nye kapabilitetsmål

Tilslutning til nye NATO kapabilitetsmål (CT-25) forventes å skje i løpet av sommeren 2025. Disse målene vil ha et kortsiktig perspektiv fra 2026–2031, et midlere perspektiv fra 2032–2044 for kapabilitetsforbedringer og implementering av nye mål, og et langsiktig perspektiv etter 2044 for prioriterte utviklingsområder. Rammene for de nye kapabilitetsmålene baseres på overordnede politiske retningslinjer godkjent av NATOs forsvarsministre i 2023.

De nye kapabilitetsmålene fra NATO til Norge ventes å være en videreføring av gjeldende mål fra 2021. Det forventes imidlertid at både de kvalitative og kvantitative kravene til disse målene vil øke, og at Norge, som øvrige europeiske allierte, vil få tildelt betydelig flere nye kapabilitetsmål. Dette skyldes at skjerpede beredskapskrav i de operative planverkene setter høyere krav til tilgjengelighet på personell, materiell og logistikk, i tillegg til treningsstandard. Det må videre påregnes en betydelig oppmerksomhet og forventning om rask reduksjon av kritiske mangler innenfor kapabiliteter som både de operative planverkene og faste oppgavene forutsetter. Selv om styrkebehov knyttes til nye regionale forsvarsplaner, og utnyttelse av nasjonenes geografiske ekspertise, må også Norge påregne å få tildelt kapabilitetsmål innenfor hele SACEURs ansvarsområde.

Operasjoner

Samtidig som planverket oppdateres og NATOs kommandostruktur tilpasses en ny sikkerhetssituasjon, pågår det operasjoner og gjennomføring av faste oppgaver ledet av både NATO og andre allierte, både innenfor og utenfor NATOs kjerneområde. Dette omfatter en rekke fredstidsaktiviteter i alliansen. Regjeringen vil derfor vektlegge militær evne over tid til både å dekke våre nasjonale NATO-forpliktelser, samtidig som vi deltar med substansielle bidrag i operasjoner ledet av NATO eller andre allierte.

Norges bidrag i operasjoner kan endres på kort varsel. For tiden deltar Forsvaret med kapasiteter til det fremskutte nærværet i Baltikum, Enhanced Forward Presence (eFP) i Litauen, NATOs stående maritime gruppe 1, NATOs stående minerydderstyrke 1 og NATOs luftpatruljeringsstyrke på Island. I tillegg deltar vi med stabsoffiserer ved flere andre misjoner utenfor NATOs kjerneområde blant annet på Balkan og i Midtøsten.

1.2.3 Alliert og regionalt samarbeid blir viktigere

Samarbeid med allierte land, både bi- og multilateralt, bidrar til positiv utvikling av forsvarsevnen. Det gir blant annet tilgang til kapabiliteter og materiell, trening, øving, operasjoner og videreutvikling av evnen til samvirke. Bilateralt samarbeid, og samarbeid med sikte på forsterkning fra nære allierte, er en viktig del av den allierte dimensjonen i forsvaret av Norge.

For å legge til rette for mottak av allierte forsterkninger er det avgjørende å videreutvikle og styrke det operative samarbeidet med nære allierte i Norge og våre nærområder, også i fredstid. Dette samarbeidet understøtter NATO og bidrar til økt forsvarsevne i en alliert ramme. På grunn av den sterkt forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen vil regjeringen fortsette å styrke dette samarbeidet med nære allierte. Økt samtrening og felles konseptutvikling mellom norske og allierte styrker bidrar til å styrke Forsvarets operative evne og vår nasjonale forsvarsevne, og er et vesentlig bidrag til norsk sikkerhet.

1.2.3.1 USA

USA er Norges viktigste allierte. Det praktiske bilaterale forsvarssamarbeidet har utviklet seg i mer enn 75 år og baserer seg på både felles verdier og gjensidige sikkerhetspolitiske interesser. Samarbeidet kjennetegnes av god dialog og omfatter samtlige grener, nivåer og domener i Forsvaret.

USA har avgjørende betydning for forsvaret av Norge. Samarbeidet med USA vil fortsette å ha stor betydning for utvikling av Norges forsvarsevne, og vil i noen grad påvirke regionalt samarbeid med spesielt Storbritannia og de nordiske landene.

USA er den viktigste bidragsyteren til NATO og har avgjørende betydning for alliansens evne til avskrekking og militært forsvar av Europa. For å ha trygghet om fortsatt amerikansk engasjement i europeisk sikkerhet, er det avgjørende at Norge og Europa styrker den europeiske pilaren i NATO.

Materiell- og industrisamarbeidet mellom USA og Norge er en viktig del av myndighetsdialogen med USA. Det bilaterale materiell- og forsvarsindustrielle samarbeidet har økt over mange år, og bidrar til å styrke de forsvars- og sikkerhetspolitiske båndene. For eksempel er luftvernsystemet NASAMS et samarbeid mellom norske Kongsberg og Raytheon i USA. Det er solgt til en rekke land og har blant annet gitt et viktig bidrag til Ukrainas forsvarskamp. Samarbeidet bygger på en samarbeidsavtale som er utviklet i samforstand med Utenriksdepartementet med hensyn til eksportregelverket. Et annet eksempel er Kongsbergs sjømålsmissil Naval Strike Missile (NSM). At USA i noen slike sammenhenger satser på andre lands våpensystemer i stedet for å utvikle egne, er en forholdsvis ny utvikling. At dette omfatter flere norske våpensystemer, reflekterer amerikansk tiltro til norsk teknologi og til vårt bilaterale forsvarsmateriellsamarbeid.

USA er pådriver for utviklingen av operasjonskonsepter for fremtidens høyteknologiske og mer krevende operasjonsmiljøer. En annen sentral drivkraft i dette arbeidet er det trilaterale multidomenesamarbeidet mellom USA, Storbritannia og Norge. Også i de amerikanske forsvarsgrenene foregår det konsept- og doktrineutvikling som vil få betydning for Norges fremtidige samarbeid med USA, i en nasjonal, regional og bredere alliert ramme.

Amerikanske styrkers forhåndslagring i Norge er en nødvendig forutsetning for USAs bilaterale planverk for forsterkning og forsvaret av Norge, og understøtter også NATO-planverket. I denne sammenheng er avtalen med U.S. Marine Corps (marinekorpset) om forhåndslagring og forsterkning svært viktig. Videreutvikling av samarbeidet med marinekorpset vil fortsatt være viktig for forsvaret av Norge.

Regjeringen legger vekt på at Forsvaret skal bidra til at konseptutviklingen på amerikansk side også er relevant for amerikanske styrkers evne til å operere i Norge og våre nærområder. Evnen til å øve, trene og operere sammen med amerikanske styrker opprettholdes og videreutvikles.

Avtalen om samlokaliserte operasjonsbaser (Colocated Operating Bases) med det amerikanske luftforsvaret (U.S. Air Force Europe) består, og inkluderer forhåndslagring av utstyr for kampfly og tankfly i Norge. Omforente områder under Supplementary Defense Cooperation Agreement (SDCA) vil kunne anvendes for å videreutvikle amerikansk forhåndslagring i Norge, også i luftdomenet.

De siste årene er det iverksatt betydelige tiltak for å bedre fasilitetene for gjennomføring av trening for amerikanske styrker i Indre Troms.

Ordningen med forhåndslagring i Norge i regi av den amerikanske marinen (U.S. Navy) vil videreutvikles. Dette inkluderer lagringen av materiell for det oppdaterte feltsykehuskonseptet Expeditionary Medical Facility.

Tilleggsavtale mellom Norge og USA

Tilleggsavtalen mellom Norge og USA om forsvarssamarbeid (SDCA), legger til rette for videreutvikling av det bilaterale samarbeidet. Styrket forsvarssamarbeid med USA vil være positivt også i et nordisk og regionalt perspektiv, blant annet for understøttelsen av allierte og bilaterale forsterkninger til Norge, Norden og Baltikum. Vår evne til å ivareta forhåndslagring for, og motta og fremføre allierte forsterkningsstyrker, vil kunne få avgjørende betydning også for sikkerheten til våre nordiske og baltiske allierte.

Gjennom tilrettelegging for amerikanske investeringer i infrastruktur på de omforente områdene, vil SDCA også kunne bidra til å styrke den nasjonale evnen til mottak av allierte forsterkningsstyrker. Det vil også styrke vår evne til å understøtte NATOs regionale planverk, videreutvikle det nordiske forsvarssamarbeidet, samt legge til rette for alliert trening og øving.

Da Stortinget i juni 2022 samtykket til SDCA, ble det opprettet fire omforente områder, og avtalen åpner for at det kan opprettes flere. I lys av blant annet NATOs oppdaterte regionale planverk og de andre nordiske landenes bilaterale avtaler om forsvarssamarbeid med USA, vil regjeringen om kort tid be om Stortingets samtykke til inngåelse av en endringsavtale om opprettelse av åtte nye omforente områder. Utvidelsen vil styrke kapasiteten til mottak og fremføring av allierte styrker og forsyninger. Dette vil blant annet legge til rette for økt amerikansk forhåndslagring i Norge.

1.2.3.2 Storbritannia

Storbritannia er Norges viktigste europeiske allierte. Storbritannias betydning for norsk sikkerhet er økende og samarbeidet har akselerert ytterligere, i tråd med at Storbritannia vektlegger Nord-Atlanteren, Nord-Europa og Nordområdene sterkere. Denne strategiske dreiningen følges opp med konkrete ressurser og økt britisk aktivitet i våre nærområder. Dette gir stadig flere og bedre muligheter for operativt samvirke i nord, noe som er viktig for avskrekking og stabilitet.

Samarbeidet retter seg i økende grad inn mot beredskap, planverk og forsterkning, med konkrete ressurser. Materiellsamarbeidet med Storbritannia kan også vise til en god utvikling etter at Storbritannia blant annet har anskaffet NSM. Storbritannia er det viktigste landet i Europa for tidlig forsterkning av Norge i krise og krig.

Fortsatt prioritering av samarbeid med Storbritannia vil bli enda viktigere for vår sikkerhet i årene som kommer. Samarbeidet har utviklet seg til å omfatte også de mest moderne våpensystemene, såkalte femtegenerasjonsplattformer. Samarbeidet er særlig viktig innenfor det maritime domenet, innen områder som anti-ubåtoperasjoner, etterretningssamarbeid, maritim overvåking og tilstedeværelse. I tillegg kommer det langsiktige samarbeidet Norge og Storbritannia har innledet med Ukraina om oppbygging av det ukrainske sjøforsvaret.

Det trilaterale samarbeidet mellom Norge, USA og Storbritannia har utviklet seg videre fra samarbeid om planverk og forsterkning av Norge. De tre landene har nasjonale sikkerhetsinteresser i nordområdene og er nøkkelen til NATOs situasjonsforståelse og tilstedeværelse i regionen. I økende grad benyttes derfor dette samarbeidsformatet også til kalibrering av alliert aktivitet i Norge og norske nærområder. De siste årene har det trilaterale samarbeidet blitt stadig mer rettet inn mot integrert samarbeid innenfor våre mest avanserte og strategiske kapasiteter. Dette omfatter blant annet P-8 maritime patruljefly, avgjørende deler av det maritime domenet og ikke minst spesialstyrker og F-35 kampfly. Samarbeidet gjelder områder som konseptutvikling, trening og øving, operasjoner og forsterkning.

1.2.3.3 Tyskland

Norges sikkerhetspolitiske dialog med Tyskland er tett. Norge har over tid vektlagt båndene til Tyskland som en viktig sentral-europeisk forankring og et supplement til det tette samarbeidet med USA og Storbritannia. Tyskland anses som et av de mest sentrale NATO-landene og vil få enda større betydning når Tyskland nå øker sitt forsvarsbudsjett betydelig i årene som kommer.

Tyskland har tradisjonelt rettet sin interesse mot sikkerhetspolitiske utfordringer i Øst- og Sør-Europa, men har etter Russlands angrep på Ukraina tydelig kommunisert at landet vil øke sin oppmerksomhet nordover. Samarbeidet med Tyskland er sterkt, særlig innenfor forsvarsindustri, materiellsamarbeid og kapabilitetsutvikling. Fra tysk side er det tatt initiativ for å utvikle et strategisk partnerskap, med mål om et dypere og mer langvarig integrert samarbeid.

Tyskland forventes å ha en viktig rolle i eventuell forsterkning av Norge. Operativt har Forsvaret et tett samarbeid med Tyskland både med landstyrker og maritime styrker, spesielt gjennom det tysk-nederlandske korps, NATOs Very High Readiness Joint Task Force (VJTF) og Enhanced Forward Presence (eFP) i Litauen.

En rekke tyske styrker trener og øver i Norge, og Tyskland har inngått strategisk samarbeid med Norge gjennom felles anskaffelse av undervannsbåter og utvikling av et nytt langtrekkende missil. I tillegg vil anskaffelsen av nye stridsvogner styrke samarbeidet ytterligere innenfor landoperasjoner. Tyskland og Norge har videre stått i spissen for etableringen av et senter i NATO for å overvåke og beskytte kritisk undervannsinfrastruktur.

1.2.3.4 Andre sentrale allierte

Frankrike har styrket oppmerksomheten mot nordområdene og Nord-Atlanteren. Frankrike har stilt med noen av de største europeiske styrkebidragene til større øvelser i Norge og andre operasjoner i våre nærområder. I den forbindelse utvikles det operative samarbeidet med Frankrike fra år til år, noe som er med på å styrke vår nasjonale og vår felles sikkerhet. Regjeringen ønsker å fortsette utvikling av den sikkerhetspolitiske dialogen med Frankrike og utforske mulighetene for mer operativt samvirke, blant annet i nord.

Nederland har over tid har vært en viktig samarbeidspartner for Norge og har lang tradisjon for trening og øving i Norge med marineinfanteristyrker. Det er regelmessig nederlandsk nærvær i Norge, i noen tilfeller sammen med britiske og amerikanske marinestyrker. Et tettere norsk samarbeid med disse tre allierte knyttet til forsterkningsplanverk og marineinfanteri vil være et viktig bidrag til rettidig alliert forsterkning av Norge. I tillegg er det etablert tett samarbeid innenfor det tysk-nederlandske korps, samt på kampflysiden. Regjeringen ønsker å videreutvikle samarbeidet med Nederland.

Polen er sterkt påvirket av Russlands angrep på Ukraina. Landet har de siste årene igangsatt en omfattende investering i nasjonal forsvarsevne. Polens sikkerhetspolitiske rolle i Europa og NATO blir stadig større. Vi har mange felles interesser med Polen, og regjeringen ønsker å styrke det allerede gode forsvarssamarbeidet ytterligere.

1.2.4 EUs økte ambisjoner

NATO forblir grunnpilaren i norsk sikkerhetspolitikk. EU er fortsatt en begrenset militær aktør selv om EU spiller en viktigere rolle i europeisk sikkerhetspolitikk. Den forverrede sikkerhetssituasjonen i og rundt Europa har samtidig ført til større oppmerksomhet om EUs evne til å ivareta indre og ytre sikkerhet. For regjeringen er det viktig at utviklingen i EU på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området utfyller og ikke dupliserer NATO, og dermed bidrar til å styrke det transatlantiske samarbeidet.

EUs rolle i håndteringen av forholdet til Russland og Kina har styrket seg. Et nært samarbeid mellom NATO og EU bidrar til å løse dagens utfordringer. Dette samarbeidet har gått fremover, og det er viktig at utviklingen fortsetter.

Sikkerhetssituasjonen etter Russlands angrep på Ukraina bekrefter på mange måter at ansvaret for kollektivt forsvar må ligge i NATO. EUs militære rolle er hovedsakelig å utgjøre en viktig del av støttestrukturen, og å bidra innenfor begrensede krisehåndteringsoperasjoner.

EUs såkalte strategiske kompass legger rammene for utviklingen av EU som sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør frem mot 2030. Utviklingen på det forsvarsindustrielle området er dynamisk. Her inngår det europeiske forsvarsfondet (EDF), hvor Norge deltar, som har som formål å fremme flernasjonalt samarbeid om forskning og utvikling av forsvarskapasiteter i Europa.

EU har etablert nye mekanismer for å øke produksjonskapasiteten for ammunisjon (ASAP), og fellesanskaffelser av forsvarskapasiteter (EDIRPA). En rekke forsvarsprosjekter i rammen av permanent strukturert samarbeid (PESCO) tas også fremover. Videre har EU hevet ambisjonsnivået i det ytre rom, gjennom lanseringen av Secure Connectivity og tatt en større rolle innenfor samfunnssikkerhet og motstandsdyktighet.

Samarbeidet mellom Norge og EU har en politisk overbygning gjennom årlige sikkerhetspolitiske samtaler. Den største dynamikken i det bilaterale samarbeidet har vært på det forsvarsindustrielle området. I tråd med EØS-avtalen deltar Norge i det europeiske forsvarsfondet på linje med medlemslandene.

Norge deltar økonomisk og med personell til EUs treningsmisjon for ukrainsk personell (EU MAM), samt i European Defence Agencys (EDA) program for felles anskaffelse av ammunisjon. Norge har besluttet å delta i ASAP og EDIRPA, og arbeider for deltakelse i Secure Connectivity. Norge er en aktiv deltaker i EDA, samt PESCO-prosjektet om militær mobilitet. Norge deltar også i EUs krisehåndteringsøvelser.

1.2.5 FNs særstilling

De forente nasjoner (FN) har en særlig rolle i å ivareta den regelbaserte internasjonale orden og skal bidra til at staters opptreden baserer seg på respekt for folkeretten, samt opprettholde internasjonal fred og sikkerhet, staters likestilling og menneskerettighetene. For å ivareta norske interesser er det avgjørende for regjeringen at systemet av folkerettslige institusjoner og regler fungerer og respekteres. Respekten for folkeretten er avgjørende for å fremme en internasjonal rettsorden der bruk av makt er regulert og regelbunden.

FNs sikkerhetsråd har en særstilling i folkeretten med myndighet til å treffe folkerettslig bindende vedtak. I perioder med forhøyet internasjonal spenning er rådets evne til å håndtere globale og regionale utfordringer hemmet av indre uenighet blant rådets faste medlemmer, noe som gjør at Sikkerhetsrådet har vært handlingslammet etter Russlands angrep på Ukraina. Russland og Kina legger på sentrale områder i økende grad til grunn andre fortolkninger av folkeretten enn vestlige land. Videre kan de betydelige endringene i globale maktforhold bidra til å ytterligere svekke både Sikkerhetsrådets legitimitet og effektivitet.

I FN-sammenheng vil regjeringen legge stor vekt på en helhetlig tilnærming for å ivareta våre utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser, og ikke minst rette innsatsen mot områder hvor vi har nasjonale interesser – men også mot felt der Norge har ekspertise og erfaring. Regjeringen vil blant annet videreføre innsatsen for at Sikkerhetsrådet i større grad ser på hvordan klimaendringene påvirker internasjonal fred og sikkerhet.

FNs fredsoperasjoner bidrar til å forebygge, begrense og stanse konflikter. Regjeringen vil bidra til at FNs fredsoperasjoner forblir et sentralt virkemiddel for internasjonal fred og sikkerhet. Norge har både ansvar for og egeninteresse av å bidra til disse fredsoperasjonene med egne styrker og personell. Derfor skal Forsvaret fortsette å bidra med høyt kvalifisert personell, vektlegge kvinnedeltakelse og stille kandidater til lederstillinger, noe som vil kunne lede til mer effektive fredsoperasjoner og viderefører den sterke støtten til FN-sekretariatets reformarbeid.

Videre ønsker regjeringen å være en aktiv bidragsyter i FNs reformprosess for å gjøre FNs fredsoperasjoner mer moderne og relevante, blant annet i forbindelse med reformarbeidet til FNs generalsekretær og initiativet for å mobilisere ressurser til FNs fredsoperasjoner.

Når det gjelder militære styrkebidrag, skal Forsvaret fortrinnsvis stille styrkebidrag med allierte og nære partnerland. Regjeringen vil prioritere at Forsvaret stiller med etterspurte nisjekapasiteter som kan bidra til å styrke reform av FNs fredsbevarende operasjoner innenfor prioriterte områder. I denne sammenheng vektlegges bidrag som styrker personellsikkerhet og beskyttelse av sivile.

1.3 Implikasjoner for norsk sikkerhet

1.3.1 Intensivert stormaktsrivalisering

Russlands angrep på Ukraina har forsterket og aktualisert en sikkerhetspolitisk utvikling som ble varslet over flere år. Den økte rivaliseringen mellom Kina og USA, mellom autoritære og demokratiske stater, og nye konstellasjoner av samarbeidspartnere og støttespillere globalt og regionalt, gjør at regjeringens arbeid for fred, sikkerhet, verdier, og en folkerettsbasert verdensorden er uløselig knyttet til et sterkere og mer integrert vestlig samarbeid.

Rivalisering om verdenssyn og verdier blir mer fremtredende og truer den internasjonale rettsorden der rett går foran makt. Forholdet mellom NATO og Russland preges av konfrontasjon og griper inn i alle domener og geografiske områder der russiske og allierte interesser møtes. Krigen i Ukraina forsterker Russlands behov og ambisjoner om strategisk dominans i Arktis og evnen til global maktprojeksjon.

Russland benytter omfattende, hensynsløs og folkerettsstridig militærmakt for å nå sine mål. Utfallet av krigen i Ukraina er langt fra avgjort. Situasjonen er uoversiktlig og kan endre seg raskt. Regjeringen er forberedt på at konflikten blir langvarig og at de menneskelige lidelsene og materielle kostnadene blir enorme. Dette vil kreve langsiktighet og fleksibilitet i Norges politiske, sivile og militære støtte.

Russland har over tid og i økende grad utfordret den internasjonale rettsorden. Dette er en utvikling som med stor grad av sannsynlighet vil fortsette, også basert på et tettere russisk samarbeid med Kina. Utfordringen fra Kina er voksende, og Kina har ikke tatt avstand fra Russlands angrepskrig.

1.3.2 Ustabilitet og konfliktfare

Norge og våre allierte står i en situasjon preget av økt uforutsigbarhet, usikkerhet og ustabilitet som trolig vil vedvare. I tillegg står vi overfor økt evne og vilje til militær maktbruk for å nå politiske mål. Krigen i Ukraina, situasjonen i Midtøsten og økt spenning i Asia er eksempler på hvordan sikkerhetssituasjonen kan endre seg radikalt på kort tid, og hvordan langtidsperspektivet preges av ustabilitet og usikkerhet.

En betydelig større geopolitisk uforutsigbarhet medfører økt risiko for militær konflikt som berører Norge eller allierte, ved eskalering, eller ved at en konflikt sprer seg til norske nærområder. Et sikkerhetspolitisk klima preget av gjensidig mistro og reduserte kontaktflater øker risikoen for misforståelser, markeringsbehov, og utilsiktet eskaleringsdynamikk. Dette gjør også at risikoen for strategiske misforståelser øker.

Den russiske militærmakten forblir den dimensjonerende utfordringen mot norsk og alliert sikkerhet i Europa. Russland fremstår som en ustabil og uforutsigbar aktør med få tegn til politisk kursendring. Uvissheten om russiske intensjoner og vissheten om russisk vilje til å anvende makt for å oppnå sine strategiske målsettinger har økt. Det betyr at Norge må være bedre forberedt på et farligere og mer uforutsigbart Russland. Norske myndigheter må legge til grunn at allierte, som en del av avskrekkingen overfor Russland, vil være mer tilstede i norske nærområder, særlig i nord.

1.3.3 Sikkerhetspolitisk handlingsrom

Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom er under press. En hovedutfordring for norsk sikkerhet er økt risiko for å bli marginalisert, altså at våre interesser eller sikkerhet ikke blir tatt hensyn til. Når konfliktpotensialet i våre områder har økt, blir vår evne til å forstå, forme, koordinere og delta i aktivitet i våre områder viktigere. På den måten kan norske myndigheter hindre eskalering til nivåer der vår nasjonale handlefrihet og innflytelse reduseres markant. Sikkerhetsutfordringer vil utfordre nasjonal sikkerhet på flere områder til enhver tid, ikke bare i krise og krig. Endring kan og vil skje raskt, gjerne diktert av noen få, dominerende aktører. Dette inkluderer strategier for konkurranse og konfrontasjon under terskelen for direkte væpnet konflikt. Norske myndigheter kan raskt bli satt i uønskede valgsituasjoner som innskrenker norsk handlefrihet og evne til å forfølge og fremme norske sikkerhetsinteresser.

Sikkerhetssituasjonen preges også av at overgangen mellom fred, krise og krig blir mindre tydelig og mer dynamisk. I tillegg gir en rivende teknologisk utvikling Norge en rekke fordeler, men også økt sårbarhet. Ny og banebrytende teknologi kan forsterke denne utviklingen.

Forsvaret må forholde seg til utvidede og sammensatte operasjonsområder i stadig forandring. Klimaendringer vil åpne større operasjonsområder og skape nye utfordringer og muligheter for Norge, våre allierte og Russland. Sammenhengen mellom sikkerhetssituasjonen i Østersjøregionen og Nordområdene gjør at hele Norge og omkringliggende havområder er ett interesse- og operasjonsområde, som igjen inngår i et større interessefellesskap og alliert operasjonsområde i Europa og Nord-Atlanteren. Sikkerhetsutfordringene vil også påvirke nasjonal sikkerhet i det digitale og ytre rom.

Nordområdenes økte strategiske betydning har konsekvenser for Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom, og forsterker behovet og sannsynligheten for militær signalering og styrkedemonstrasjoner i våre nærområder både fra russisk og alliert side. Klimaendringer og Europas avhengighet av stabile energiforsyninger trekker også militær oppmerksomhet mot nordområdene. Samlet fører utviklingen til at norske myndigheters evne til å legge premisser, påvirke, forme aktivitet og øve innflytelse utfordres. For Norge er det av stor betydning at Forsvaret kan øve innflytelse på sikkerhetssituasjonen gjennom å forme, koordinere og delta i den økte allierte aktiviteten som skjer i våre nærområder.

NATO-utvidelsen knytter Norge og våre nærområder mer direkte til Østersjøregionen grunnet Nordkalottens strategiske beliggenhet. Dette forsterker nordområdenes betydning som et av Russlands viktigste operasjonsområder. Norsk og alliert handlefrihet til å operere på og ut fra norsk territorium og territorialfarvann blir viktigere, særlig i lys av et samlet Norden i NATO. Dette øker også betydningen av Norges maritime kapasitet i nord.

1.3.4 Styrket alliert samhold

I en forverret sikkerhetssituasjon er alliert samhold og NATO-samarbeidet styrket og helt avgjørende. Blant allierte er det en bred erkjennelse av behovet for å styrke alliansen og medlemslandenes kollektive forsvarsevne. Dette innebærer at norske myndigheter kan forvente mer fra allierte, men også at NATO og allierte forventer mer av Norge. Både når det gjelder hvordan vi styrker vår nasjonale forsvarsevne, og når det gjelder våre bidrag til felles alliert innsats.

Regjeringens hovedlinje er å bidra til en felles tilnærming blant allierte og likesinnede i håndteringen av Russland. Samtidig må norsk politikk når det gjelder Russland fortsette å være gjenkjennelig. Å være gjenkjennelig og forutsigbar betyr ikke nødvendigvis å gjøre akkurat det samme som før, når situasjonen har endret seg. Den strategiske utfordringen er følgelig hvordan Forsvaret fremover, sammen med allierte og med de sivile aktører i totalforsvaret, skal løse sine oppgaver i en sikkerhetssituasjon preget av rivalisering, uforutsigbarhet, ustabilitet og eskaleringsfare for å forsvare norsk sikkerhet og opprettholde norsk handlingsrom.

1.4 Utgangspunktet for denne langtidsplanen

1.4.1 Gjennomføring av tidligere planer

Regjeringen overtok i 2021 implementeringen av en langtidsplan som var ambisiøs, og som trekker i riktig retning på flere områder. Gjennomføring av tiltakene fra denne og tidligere langtidsplaner, med innfasing av nye materiellsystemer, etablering av nye avdelinger og gjennomføring av nødvendige oppdateringer, vil gradvis øke Forsvarets operative evne. Flere viktige milepæler for utviklingen av Forsvaret er oppnådd. F-35 kampfly har overtatt NATOs kampflyberedskap og P-8 maritime patruljefly har erstattet P-3C Orion. Kystvakten er tilført nye helikopterbærende fartøyer som erstatning for Nordkapp-klassen og det er inngått kontrakt for anskaffelse av nye ubåter. Moderniseringen av Hæren pågår med innfasing av nytt artilleri, innfasing av kampluftvern, flere kampvogner og nye stridsvogner. Etableringen av Finnmark landforsvar har kommet langt og har gitt økt permanent landmilitær tilstedeværelse i Finnmark. Regjeringen har i tillegg styrket Heimevernet utover den planlagte ambisjonen.

På flere områder er det imidlertid utfordringer med å nå fastsatte mål. Som regjeringen redegjorde for i Meld. St. 10 (2021–2022) var det betydelige svakheter ved flere sentrale forutsetninger i den foregående langtidsplanen. Det var planlagt med for lite ressurser til eiendom, bygg og anlegg og det var ikke satt av tilstrekkelige midler til vedlikehold. Materiell- og ammunisjonsbeholdningene var planlagt på et for lavt nivå for å ivareta fortsatt økt aktivitet.

Med dette utgangspunktet, og med forverringen i den sikkerhetspolitiske situasjonen, var det nødvendig med umiddelbar og målrettet satsing på Forsvaret. Dette har regjeringen gjennomført med flere konkrete tiltak som var viktig å prioritere, blant annet basert på vurderinger og råd fra forsvarssjefen. Det var avgjørende for regjeringen at tiltakene som ble iverksatt på kort sikt også bygger opp under utviklingen av Forsvaret i et lengre perspektiv. I tillegg til flere midlertidige styrkinger, har regjeringen gjennom de årlige budsjettene økt tildelingene til forsvarssektoren til et nivå som ligger 11,4 mrd. kroner over det som var forutsatt i 2024. Dette inkluderer støtten til Ukraina over forsvarsbudsjettet. Prioriteringene har vært rettet mot å styrke forsyningsberedskapen, økt vedlikehold av bygningsmassen, tilrettelegging for økt alliert tilstedeværelse, styrking av Heimevernet og Etterretningstjenesten og økte utdanningskvoter, samt å styrke bemanningen i Forsvaret.

Gjennomføringen av forrige langtidsplan er på etterskudd. Tiltakene for å rekruttere, utdanne og beholde personellet har ikke vært tilstrekkelige. Satsingen på å modernisere sektorens IKT-løsninger er betydelig på etterskudd. Det er utfordringer knyttet til manglende gjennomføringsevne og forsinket gevinstrealisering i forbedringsarbeidet. Forsvarssektoren har ikke lykkes med å frigjøre økonomiske gevinster i tråd med målsettingen på 2,3 mrd. kroner.

Krigen i Ukraina har bidratt til at gjennomføringen av tiltak fra forrige og tidligere planer på enkelte områder tar noe lengre tid enn forutsatt. Gjennom behandlingen av Prop. 78 S (2021–2022) bevilget Stortinget 3 mrd. kroner for å møte utviklingen i den sikkerhetspolitiske situasjonen med konkrete tiltak for å øke beredskap og tilstedeværelse i våre nærområder. Denne satsingen har gitt positive effekter. Støtten til Ukrainas forsvarskamp er viktig, også for Norges sikkerhet. Forsvarets bistand har vært betydelig og har gitt flere positive effekter. Innsatsen i forbindelse med donasjoner av materiell og utdanning av ukrainske soldater har også redusert vår egen operative evne på enkelte områder, og bundet opp ressurser i en presset personell- og kompetansesituasjon. Regjeringen mener at dette har vært en riktig prioritering.

Retningen som tidligere planer har lagt opp til har gitt et godt utgangspunkt for styrkingen av Forsvaret. Forsvarssjefen har gjennom sitt fagmilitære råd sluttet seg til innretningen til de tidligere planene. Det samme har Forsvarskommisjonen. Derfor vil regjeringen i denne langtidsplanen bygge videre på den utviklingsretningen som den foregående langtidsplanen la til grunn. Det er avdekket betydelige svakheter innenfor dagens organisasjon og struktur, som må utbedres, for at styrking av forsvarsevnen skal lykkes. Utbedring av disse svakhetene må etter regjeringens syn prioriteres, for å legge bedre til rette for at den strukturen Forsvaret har i dag, og fremtidige strukturer som allerede er vedtatt i forrige og tidligere planer, oppnår forventet operativ evne.

1.4.2 Forsvarets operative evne og beredskap

Forsvaret har økt både operativ aktivitet og tilstedeværelse i prioriterte områder de siste årene. Dette har medført en større belastning på strukturen som helhet. Et høyt operasjonstempo over tid har på enkelte områder medført personellslitasje, samt større behov for vedlikehold av materiellet. Kombinert med noe redusert tilgjengelighet på grunn av aldrende materiell og et generasjonsskifte innenfor flere materiellsystemer, utfordrer dette til tider Forsvarets evne til å gjennomføre den planlagte aktiviteten. Samlet sett har likevel evnen til å gjennomføre daglige nasjonale operasjoner så langt vært tilfredsstillende. Forsvaret har opprettholdt tilstedeværelse i prioriterte områder og bidratt til å etablere en god situasjonsforståelse. Økt alliert tilstedeværelse i våre nærområder har bidratt positivt og kompensert for varierende tilgjengelighet på norske kapasiteter, særlig til havs. God koordinering av alliert tilstedeværelse er viktig for å ivareta norske interesser.

Forsvaret har iverksatt skjerpet årvåkenhet og beredskap i tråd med nasjonalt og alliert planverk. Som del av dette ble det blant annet foretatt målrettet prioritering av Forsvarets operative innsats for å beskytte norsk energiproduksjon, i tett samvirke med allierte og sivile aktører.

En gradvis økt satsing på Forsvaret de senere årene har resultert i bedret reaksjonsevne og bedret evne til å gjennomføre nasjonale operasjoner. Økt samvirke med allierte, internasjonale bidrag og deltakelse i flernasjonale øvelser har også bidratt positivt. Samlet er det derfor tatt viktige steg i riktig retning for å øke den operative evnen. Det er likevel fortsatt betydelige utfordringer og operative svakheter som krever prioriteringer og videre målrettet innsats, blant annet knyttet til personell, materiellberedskap, ammunisjon, IKT og eiendom, bygg og anlegg. Strukturen er ikke robust nok, og har ikke det som skal til for å kunne løse pålagte oppgaver i en krigssituasjon. Forsvarets utholdenhet er begrenset grunnet mangelfulle beredskapslagre av ammunisjon til kampplattformer, reservedeler og andre forsyningsklasser. Utfordringene forsterkes av en marginalt bemannet struktur og aldrende materiell på flere områder.

Forsvarskommisjonen peker på at forsvarssjefens vurderinger av operativ evne (VOE) i større grad må baseres på realistiske vurderinger av forsvarsevnen, og at formål og metode må tydeliggjøres. Regjeringen støtter anbefalingen, og vil legge til rette for at Stortinget får presentert status i Forsvaret på en mer egnet måte. I tillegg til høygradert informasjon som presenteres i lukket format, vil Stortinget og offentligheten som tidligere bli informert skriftlig om status på overordnet og ugradert nivå gjennom tekst i den årlige budsjettproposisjonen.

1.4.3 Kritiske gap og mangler

1.4.3.1 Personell og kompetanse

Regjeringen har iverksatt og planlagt en rekke tiltak for å styrke Forsvarets reaksjonsevne og utholdenhet, inkludert en økt bemanning på utvalgte områder. Regjeringens ambisjoner om personellvekst reflekteres i forsvarsbudsjettene og i tiltak for økt utdanningskapasitet, tiltak for å rekruttere og beholde ansatte, og styrking av personellrelatert eiendom, bygg og anlegg. Tiltakene har forbedret personellsituasjonen i ønsket retning, og mot slutten av 2024 vil Forsvaret ligge i forkant av den allerede vedtatte personellopptrappingen.

Små og sårbare kompetansemiljøer og marginal tilgang på systemkompetanse innenfor flere områder innebærer samtidig en risiko for ikke å nå vedtatte ambisjoner. Dette forsterkes av en presset situasjon knyttet til eiendom, bygg og anlegg, særlig til bo-, utdannings- og arbeidsformål. Det tar tid å øke antall kandidater ved Forsvarets utdanningsinstitusjoner, og tiden det tar for nyutdannede å bygge praktisk erfaring er lang. Tilstrekkelig tilgang på folk med riktig kompetanse vil derfor være en flaskehals for styrking av Forsvaret, både på kort og lang sikt. Det burde vært skissert og planlagt for flere tiltak på dette området i foregående langtidsplaner, og denne planen må ta konsekvensene av at dette ikke har vært prioritert tilstrekkelig tidligere.

Kompetansegapene sektoren erfarer i dag og forventer i årene fremover er et resultat av både interne og eksterne utviklingstrekk som strekker seg flere tiår tilbake i tid. Forsvaret har vært gjennom en omfattende endring og omstilling der antallet stadig tjenestegjørende har blitt halvert fra drøye 50 000 i 1990 til drøye 25 000 i dag. I tillegg ble Forsvarets innretning endret fra å skulle forvalte en mobiliserbar krigsstruktur på om lag 320 000 personer, til å skulle levere etterspurte kapasiteter til internasjonal innsats. I sum har det medført behov for færre offiserer på midlere og høyere nivå og flere spesialister og befal med mer erfaring på lavere nivå.

Både innretning og kapasitet på Forsvarets utdanninger har blitt tilpasset disse nye behovene. Selv om Forsvaret over tid har styrket den operative delen av virksomheten, har Forsvaret fortsatt en for omfattende stabsstruktur. En utfordring med dette er at personellet raskt avanserer bort fra operative avdelinger ved at organisasjonen har uforholdsmessig mange stillinger på høyere nivå sammenholdt med de lavere nivåene.

Dette forholdet forsterker utfordringene knyttet til å bemanne deler av organisasjonen tilstrekkelig. Dagens personellsituasjon kjennetegnes også av at omfanget av tilfeldig avgang øker mer enn forventet på enkelte områder, en pågående aldersbølge med mange ansatte som går av med pensjon, og en lav arbeidsledighet gir forsvarssektoren sterk konkurranse om kompetanse og arbeidskraft. Til sammen betyr dette at sektoren står i en krevende situasjon, der omstendigheter påvirker både avgang og tilgang på personell og kompetanse i negativ retning. Regjeringens tiltak for å styrke personell- og kompetanseområdet fremkommer i kapittel 7.

1.4.3.2 Materiell- og ammunisjonsbeholdninger

Forsvarssektorens lagerbeholdning av kritiske forsyninger som materiell, drivstoff og ammunisjon er for lav og må styrkes for å oppnå bedret utholdenhet. Ved en konfliktsituasjon i våre nærområder vil Norge være avhengig av allierte forsterkninger. I en innledende fase, før de allierte forsterkningene har opprettet egne forsyningslinjer, må Norge bidra med kritiske forsyninger som eksempelvis drivstoff til luftstyrker. Norges forsyningsberedskap er derfor nødvendig for å bidra til beredskap og utholdenhet for egne og allierte styrker, særlig i en innledende fase av en konflikt. Det er store utfordringer knyttet til tilgjengelighet og ledetid for enkelte typer ammunisjon, og det er nødvendig å stoppe lagertæring. Behovet for å anskaffe kritiske forsyninger for å oppnå tilfredsstillende lagerbeholdninger har høy prioritet. Se mer om regjeringens plan for økt forsyningsberedskap i kapittel 3, 4, 5 og 8.

1.4.3.3 Forsvarssektorens eiendom, bygg og anlegg

Forsvaret må ha tilstrekkelig og funksjonell bygningsmasse og infrastruktur for å kunne ivareta og beskytte materiell og utstyr, understøtte operativ evne og innkvartere personell. Eiendom, bygg og anlegg har ikke blitt tilstrekkelig hensyntatt i utviklingen av Forsvaret. Det har ikke vært planlagt med nok bygningsmasse og det har ikke vært satt av tilstrekkelige midler til vedlikehold. Forsvaret har mye gammel bygningsmasse som ikke er tilpasset dagens krav til bostandard, arbeidsplasser og materiell. Dette har over tid ført til et betydelig vedlikeholdsetterslep, med stort behov for fornyelse og mer kapasitet i form av blant annet kaserner, boliger, undervisningslokaler, treningsfasiliteter og verksteder.

Mangelfull kapasitet på riktig og tilpasset eiendom og infrastruktur svekker forsvarssektorens operative evne. Utviklingen av bilateralt og kollektivt planverk har forsterket behovene for bygninger og infrastruktur knyttet til alliert mottak, øving og trening.

Kaserner og boliger er viktig for å rekruttere og beholde personell i hele landet. I dag er det store mangler på kaserner og boliger, og mye av det som eksisterer har et stort vedlikeholdsbehov. Boliger og hybler til forsvarsansatte og kaserner til vernepliktige i førstegangstjeneste har ikke blitt gitt tilstrekkelig prioritet. I tillegg må bygningskapasiteten ved utdanningsinstitusjonene økes for å kunne håndtere et økt utdanningsbehov. Det er derfor viktig å øke kapasiteten raskt, i tillegg til å opprettholde eller oppgradere kvaliteten på eksisterende anlegg, slik at byggene får økt levetid.

Eiendom, bygg og anlegg har vært lavt prioritert over tid og det har vært forutsatt gjenbruk av eksisterende bygningsmasse og infrastruktur ved investering i nye våpensystemer og personellopptrapping. Store baser som for eksempel Evenes, Setermoen og Terningmoen har fått utvidet aktivitet, uten tilsvarende vekst i bygningsmasse og infrastruktur.

Tilstandsgraden til forsvarsektorens eiendomsmasse har hatt en negativ utvikling, og deler av eiendomsporteføljen har et for lavt tilstandsnivå. En forringelse av tilstandsgraden kan på kort sikt føre til utilsiktet stans i virksomhet og restriksjoner på bruk, eller stenging av bygg av helsemessige årsaker. Dårlig tilstand øker oppdukkende behov for vedlikehold.

Forvaltningsmodellen for eiendom i forsvarssektoren innebærer at Forsvarsdepartementet eier sektorens eiendomsmasse, Forsvarsbygg er forvalter, og Forsvaret og øvrige etater er brukere. Dagens husleiemodell er basert på at Forsvarsbygg fakturerer Forsvaret og andre brukere av bygninger og annen eiendom. Husleien dekker ikke kostnadene til fornyelse, utskiftning og vedlikehold, og er således ikke bærekraftig. Forsvarsbygg har i dag en viktig rolle som rådgiver for Forsvarsdepartementet og Forsvaret og andre brukere. Denne rådgiverfunksjonen fungerer ikke optimalt i dag i hverken behovskartleggingen, investeringsprosjekter eller løpende forvaltning.

Dagens finansieringsmodell dekker ikke de reelle kostnadene til forvaltning, drift og vedlikehold. Det vil ikke være mulig å ta igjen dagens store vedlikeholdsetterslep uten endringer i dagens modell. Videre satsing på forsvarssektorens eiendom, bygg og anlegg beskrives i kapittel 9.

1.4.3.4 Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT)

Dagens forsvarssystemer er digitale, og effektiv utnyttelse setter krav til robuste kommunikasjonsløsninger og stor datakapasitet. Det innebærer også at forsvarssektoren må ha kompetanse til å ta i bruk og utnytte de mulighetene moderne IKT gir.

Gjennom de to foregående langtidsplanene har det vært planlagt for en vesentlig fornyelse av IKT i forsvarssektoren. Realisering av satsingen ligger betydelig bak forutsatt plan. Dette påvirker Forsvarets operative evne negativt, og videre styrking og utvikling av Forsvaret vil få redusert effekt dersom ikke nødvendig IKT kommer på plass. Tilgjengelige og robuste IKT-tjenester er nødvendig for at Forsvaret skal løse sine viktigste oppgaver, og er en forutsetning for evnen til å etablere situasjonsforståelse, lede militære styrker og oppnå full effekt av nye kapasiteter. Moderne IKT-løsninger er viktig for å samarbeide med allierte og med aktører i totalforsvaret. Det er også avgjørende for effektiv drift av virksomheten i forsvarssektoren. Helt eller delvis utdaterte IKT-systemer utgjør derfor en betydelig risiko for forsvarsevnen. Regjeringens satsing på IKT og digitalisering fremkommer av kapittel 4.

1.4.4 Økonomisk utgangspunkt for ny langtidsplan

De årlige bevilgningene fra Stortinget har i all hovedsak vært i tråd med den økonomiske opptrappingsbanen som Stortinget sluttet seg til ved behandlingen av Prop. 14 S (2020–2021). Foregående langtidsplan la til grunn et betydelig økonomisk løft, med særlig vektlegging av investeringer i nytt materiell, samt økt bemanning og en videreføring av nivået på trening og øving. Samtidig ble det pekt på flere risikoelementer som ville kunne påvirke forsvarsøkonomien og det økonomiske handlingsrommet. Eksempler er et mer valutaeksponert forsvarsbudsjett, og at raskere teknologisk utvikling stiller krav til mer fortløpende modernisering av Forsvarets struktur og kapasiteter. Den viktigste usikkerheten var knyttet til utviklingen i sikkerhetssituasjonen, og sikkerhetssituasjonens betydning for krav til klartider og forsvarsøkonomien. Flere av de nevnte forholdene har påvirket gjennomføringen og derigjennom utfordret det økonomiske handlingsrommet i sektoren. Det må forventes at mange av de samme risikoelementene også vil være til stede i denne langtidsplanen. En alvorlig forverret sikkerhetssituasjon danner et dystert bakteppe for de prioriteringer som er gjort i denne langtidsplanen. Det er nødvendig med et betydelig økonomisk løft for å ivareta nasjonal og alliert sikkerhet, forsvar og beredskap. Videre økonomisk opptrapping for realisering av denne planen beskrives i kapittel 6.