2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Litteraturens betydning og det litterære systemet
Språk og litteratur står i en særstilling når det gjelder overføring av kunnskap. Språket og litteraturen er likevel mer enn redskaper. Gjennom skrift har mennesker delt historier med hverandre, og historiene har blitt grunnlaget for kultur og identitet. Gjennom fortellinger, dikt, romaner og annen prosa har mennesker latt seg underholde, men også kjent seg igjen og funnet seg selv. Skriftkulturen er avgjørende for å styrke og opprettholde språk. Bruk av norsk skriftspråk er grunnleggende for at demokratiet vårt skal fungere. Evnen til å lese og prosessere tekst, både fysisk og digitalt, er avgjørende for å kunne orientere seg og delta som samfunnsborger. For barn og unge er lesing på eget språk avgjørende for å tilegne seg kunnskap, og grupper som vil organisere seg og påvirke prosesser, må kunne beherske den formelle skriftkulturen. Det store flertallet av lesere i Norge har norsk som sitt foretrukne språk, men påvirkningen fra engelsk språk og engelskspråklig litteratur, både i akademia og allmennmarkedet, kan gjøre det vanskeligere å produsere litteratur på norsk til alle formål. Et rikt litteraturtilbud på eget språk vil for mange senke terskelen for tilgang til kunnskap og opplevelser. Bokloven er i denne sammenhengen viktig for å sikre norsk som språk. Innbyggere i Norge skal gjennom bokloven sikres tilgang til en mangfoldig, bred og god litteratur som bidrar til at samfunnet fungerer demokratisk. Gjennom et mangfold av forfatterstemmer, bokhandler og forlag motvirkes monopoler, både de kommersielle og de som er knyttet til kjønn, klasse, seksualitet, etnisitet, geografi eller smak.
Gjennom å styrke skriftkultur og offentlig samtale på norsk, de samiske språkene og de nasjonale minoritetsspråkene, vil bokloven også være et viktig språkpolitisk tiltak som bidrar til å ivareta formålet med lov 21. mai 2021 nr. 42 om språk (språkloven). Videre vil bokloven legge til rette for at litteraturen er tilgjengelig overalt i landet. Prisen og utvalget skal også være så likt som mulig. Litteraturen skal være like tilgjengelig for den som leser bøker på papir, e-bøker eller lytter til lydbøker. Forfatterne skal vite at litteraturen deres får den samme muligheten til å nå leserne.
Norge har en litteratur som er mangfoldig, bred og suksessrik. Den norske Forleggerforenings bransjestatistikk for 2021 viser at det ble utgitt ca. 7800 nye titler i Norge, og av disse er om lag 6200 innenfor det såkalte allmennmarkedet. Resten av titlene er skolebøker, lærebøker, fagbøker og digitale læremidler. Det er i hovedsak norsk litteratur som leses i Norge, og både skjønnlitteratur og sakprosa leses av mange. Norge har et velutviklet nett av bokhandler og en rik flora av forlag. Det etableres stadig nye forlag, og noen av disse vokser seg store. Det gis ut bøker for barn og voksne i alle sjangre og med stor bredde, både i tema, form og målgruppe. Videre satser de fleste forlag på å skape en langsiktighet i litteraturen ved å gi ut bøker som normalt ikke selger mye i markedet, men som er sentrale for å bygge nye forfatterstemmer. Til sammen viser disse faktorene en litteraturpolitikk som lever opp til formålet om å produsere mangfold.
Norsk litteratur står også sterkt i det internasjonale markedet. I 2019, da Norge var gjesteland ved bokmessen i Frankfurt, ble 572 norske titler oversatt til totalt 47 språk. Mens boka, litteraturen og lesingen har kommet under press i mange land, har norsk litteratur holdt langt bedre stand.
Dette er ikke en utvikling som har kommet av seg selv. Siden 1960-tallet har det blitt bygget et litterært system i Norge som er basert på faste avtaler mellom forlag og bokhandel (bokavtalen) og mellom forlag og forfatter (normalkontrakter). Videre gis det fritak for merverdiavgift, unntak fra konkurranselovgivning for samarbeid ved omsetning av bøker og kompensasjon for bruk av verk i bibliotek, skole og utdanningsinstitusjoner gjennom bibliotekvederlaget og vederlag knyttet til kopiering av åndsverk. I tillegg kjøper Kulturrådet inn titler hvert år og gjør dem tilgjengelige via de offentlige bibliotekene gjennom innkjøpsordningene for litteratur. Innkjøp av bøker gjennom innkjøpsordningene og stimuleringsmidler utgjør sammen med bibliotekenes egne innkjøp en betydelig andel av omsetningen av norsk skjønnlitteratur og allmenn sakprosa.
Til sammen er dette et system som har vist seg å produsere en sterk og mangfoldig litteratur, og det er et system som har vokst fram gjennom samarbeid mellom de ulike partene. Litteraturens sterke posisjon i Norge henger sammen med dette litterære systemet.
En lovregulering av bokbransjen vil bevare balansen mellom aktørene i bokmarkedet slik at alle aktører får rimelige vilkår. Produksjonsleddet, med forfatterne i spissen, vil gjennom bokloven sikres en tryggere og mer forutsigbar økonomi. Leserne får lik tilgang til litteratur og kunnskap og lik pris på nye bøker, uavhengig av hvor i landet man bor. I tillegg vil loven være en av de første i Europa til å regulere det voksende lydbokmarkedet.
2.2 Samisk litteratur
Historisk sett har muntlig overføring av kultur og tradisjon stått sterkt blant det samiske folk. Samisk litteratur vokste frem på begynnelsen av 1900-tallet. Et av særtrekkene ved samisk litteratur er at den utøves på tvers av sjangrene, og flere kunstsjangre kan påvirke hverandre. Samisk litteratur har i dag en ledende posisjon innen urfolksspråklig litteratur. Dette kommer av finansieringsordninger som er en forutsetning for at bøkene skal kunne utgis på et urfolksspråk.
Litteratur på eget språk er viktig både for språkets status og for enkeltindividet. Litteraturen kan få fram hvordan ting endrer seg, at tankemåter og handlingsmønstre sjelden er naturgitt, den er med på å formidle felles verdier, utfordre, den bidrar til gjenkjennelse, kan binde folk sammen i forståelse og være med å bygge identitet. Derfor er det viktig for det samiske folket at det blir produsert og formidlet litteratur på samisk og at det sikres god tilgang til denne litteraturen.
I dag administreres støtten til samisk litteratur av Sametinget, som hvert år tildeler ca. 19 millioner kroner (2022) til samisk litteratur. Majoriteten av bevilgningene til litteratur går som direkte tilskudd til samiske forlag og til en søknadsbasert ordning for utgivelse av samisk litteratur. Det finnes flere etablerte samiske forlag som tar seg av både skolebokproduksjon og litterære utgivelser. Antall samiskspråklige bokutgivelser ligger et sted mellom 20 og 30 per år.
2.3 Litteratur på nasjonale minoritetsspråk
Som for andre språk, er litteratur på nasjonale minoritetsspråk viktig for språkbrukerne som uttrykk for kultur, kulturarv, tilhørighet og identitet.
Det finnes lite litteratur på de nasjonale minoritetsspråkene kvensk, romani og romanes. Kvensk litteratur har det største tilfanget. Kvensk litteratur kan deles i to hovedgrupper. Den tradisjonelle formen formidler overlevert folkediktning, fortellinger og folke-, barne- og sjømannssanger, religiøse tekster og sanger. Moderne kvensk skjønnlitteratur er skrevet både på norsk og kvensk, men har det til felles at den er basert på kvensk tematikk. Ruija forlag gir ut bøker om kvenske og norskfinske emner, på norsk og kvensk. Både bokhandel og utgivere opplever økt interesse for kvensk litteratur, noe som både har sammenheng med at det har kommet ut flere kvenske bøker og en økt interesse for minoriteter og minoritetsspørsmål i samfunnet. På romani og romanes er det kun gitt ut noen få bøker i Norge.
Kulturdirektoratet forvalter prosjektmidler som skal bidra til å styrke nasjonale minoriteters språk og kultur, herunder litteraturprosjekter. I 2022 satte Kulturrådet av 1,9 millioner kroner innenfor tilskuddsordningen for litteraturprosjekter til en satsing på litteratur på nasjonale minoritetsspråk og fra minoritetsspråklige forfattere i Norge. Ordningen skal fremme prosjekter på de nasjonale minoritetsspråkene og rekruttering av litterære stemmer som vil bidra til å utvide mangfoldet i norsk litteratur.
2.4 Utviklingstrekk
2.4.1 Digitaliseringen og lydmarkedet
Digitaliseringen har påvirket hvordan mennesker tilegner seg litteratur. Leksika, ordbøker og andre oppslagsverk som tidligere samlet og tilgjengeliggjorde kunnskap, er i stor grad erstattet av digitale ressurser. Digitaliseringen har ikke truffet skjønnlitteratur og allmenn sakprosa i samme grad. Befolkningen ser ut til å fortsatt foretrekke papirbøker.
Digitaliseringen av produksjon, kjøp og salg av bøker har, sammen med framveksten av internasjonale gigantaktører som Google og Amazon, endret spillereglene på flere felt. Endringene har imidlertid gått saktere innenfor litteratur sammenlignet med audiovisuell kunst og underholdning. Dette kan skyldes at konsum av bøker tradisjonelt ikke har vært digitalt og at det skrevne ord i stor grad er bundet til nasjonale språk. Det at endringene har gått saktere, gjør det mulig å lære av erfaringene i andre bransjer når bokbransjen skal reguleres. Læremidler i skolen og i høyere utdanning består av både digitale og fysiske utgivelser. Det investeres stort både nasjonalt og internasjonalt innenfor digitale læremidler og tjenester. Den videre utviklingen i disse markedene vil ha mye å si for helheten i rammevilkårene for boka og litteraturen i Norge.
Digital distribusjon av bøker er også forholdsvis nytt. Dette gjøres gjennom salg av bøker via «klikk og hent», hjemlevering fra kjede- og nettbokhandlene og distribusjon av digitale bøker. Digital distribusjon gir leserne enkel tilgang til et stort utvalg bøker, men det fjerner også kunder fra de fysiske bokhandlene. Erfaringsmessig vil en slik utvikling være kulturpolitisk negativ, da bokhandelbesøk, akkurat som bibliotekbesøk, eksponerer kunder og lånere for bøker de ikke kjente til, men gjerne vil ha glede av. I markedet for utenlandsk litteratur konkurrerer norske forhandlere med internasjonale aktører. Samtidig viser tall fra leserundersøkelsen til Den norske Forleggerforening og Den norske Bokhandlerforening for 2022 at en aktør som Amazon har en relativt liten markedsandel av salget av engelskspråklig litteratur i Norge.
Den største endringen som har fulgt med digitaliseringen, skjer i lydmarkedet. Norske lesere foretrekker fortsatt papirboka og den har derfor i liten grad blitt erstattet av e-bøker, spesielt i allmennmarkedet. Samtidig har en vesentlig del av bokkonsumet flyttet seg til lyd med utviklingen av digitale strømmetjenester for lydbøker. I 2022 var 15 prosent av alle leste bøker i lydformat, og en av fire boklesere hadde lest en lydbok det siste året. Ifølge Den norske Forleggerforenings bransjestatistikk rapporterer strømmetjenestene at det har vært totalt 8,2 millioner lyttinger i 2021, mot 2 millioner i 2017. Videre har strømmetjenestene Storytel, Nextory og BookBeat, som startet opp i Sverige, på kort tid bygget en omfattende internasjonal tilstedeværelse. Veksten i konsum av lyd kommer delvis som tillegg til lesing på papir. Tall fra strømmetjenestene viser at brukerne foretrekker underholdningslitteratur og bestselgende romaner.
Økningen i strømming av lydbøker har stor betydning for rammevilkårene i bokbransjen. To hovedtrekk følger av denne utviklingen. Det ene utviklingstrekket er at det kan bli mye mindre penger til forfatterne i strømmeøkonomien enn ved salg av papirbøker, fordi det garanterte minstebeløpet er vesentlig lavere per lytting enn per salg av papirbøker. Forlagsøkonomien rammes av det samme, med mindre forlaget selv eier strømmetjenesten. Konkurransen handler derfor først og fremst om å få kontroll over forhandlermarkedet for lyd ved å være først ute i markedet eller tilegne seg et tilnærmet monopol. Dette har vært utviklingen i eksempelvis musikkbransjen, representert hovedsakelig ved Spotify. I denne situasjonen kan det lett oppstå konflikter mellom partene i bokbransjen. På lang sikt kan også lytterne bli skadelidende fordi en monopolsituasjon kan medføre mindre mangfold og bredde, og være et hinder for innovasjon og utvikling.
Det andre utviklingstrekket knyttet til strømming handler om at strømmeplattformene kjøper opp produksjonsleddet eller starter sitt eget. Dette er utbredt innen strømming av film og tv-serier hos strømmeplattformer som Netflix. En ser tendenser, både nasjonalt og internasjonalt, til det samme i strømmemarkedet for lydbøker gjennom produksjon av eksklusivt innhold, og gjennom at forlag som eier strømmetjenester prefererer eget innhold i tjenesten. På denne måten blir forfattere og forlag «råvareprodusenter» for en tjeneste, og forhandlerleddet, representert ved strømmetjenestene, blir en større maktfaktor i systemet. Som forbruker ender man opp med å måtte abonnere på ulike tjenester for å få tilgang til bredden av det som produseres.
Endringene i lydmarkedet gjør at denne delen av bokbransjen utvikler seg raskt og i andre retninger enn det tradisjonelle bokmarkedet. Mens salg av lydbøker på CD kunne følge prinsippene for salg av papirbøker, må det etableres andre forretningsmodeller for omsetning av digitale lydbøker. I dag omfatter fastprisen alle bøker i alle format første gang de lanseres og alle salgs- og distribusjonsformer. Gjeldende praksis er derfor at lydbøker ikke blir tilbudt for strømming i strømmetjenestene før lydbokas fastprisperiode er over. Begrunnelsen for dette er at strømmetjenestenes abonnementsmodell ikke gjør det mulig å sette en fast pris på strømming av lydbøker, og aktørene må følgelig vente til lydboka ikke er bundet av en fast pris før boka kan tilbys i strømmetjenesten. Bibliotekene, som står for en stor andel av omsetningen på papir, har i mindre grad fått tilgang til å kjøpe digitale lydbøker.
2.4.2 Eierskapsutviklingen
Eierskapssiden av bokbransjen er i endring. Internasjonale aktører som Amazon og Google påvirker og overtar deler av bokomsetningen, men også norske forlag eies i stadig større grad av utenlandske konsern. Cappelen Damm er eid av danske Egmont, Strawberry forlag ble kjøpt av svenske Bonnier og danske JP Politikens forlag eier 70 prosent av aksjene i Kagge forlag. Internasjonale strømmetjenester som Storytel, BookBeat og Nextory har norske grener. Denne utviklingen kan medføre at beslutninger som påvirker det norske bokmarkedet, fattes lenger borte fra det litterære systemet og de avtalene det tradisjonelt har basert seg på.
Samtidig som internasjonalt eierskap har økt, har utviklingen av vertikal integrasjon blitt sterkere. Vertikal integrasjon innebærer at forlag også eier bokhandler, eller at forlag eier strømmetjenester for lydbøker og e-bøker. De siste årene har det også pågått en sentralisering av kjedemakt i det norske bokhandelleddet, der det i realiteten er to store aktører igjen, ARK og Norli, som helt eller delvis er eid av forlag. Dette forsterker oppmerksomheten rundt vertikal integrasjon og hvordan det påvirker maktfordelingen i bokbransjen. Mindre forlag uttrykker usikkerhet rundt hvorvidt de blir likebehandlet med de store forlagene som eier bokhandler. Forflytting av fortjeneste (avanse) fra forlag til bokhandel gjør at forlagene som ikke eier bokhandel, får mindre inntjening, mens de som eier bokhandel, kan beholde sin fortjeneste.
2.5 Aktørene
En boklov vil påvirke forfatternes vilkår positivt på flere måter. Fastpris på bøker vil gi forfatterne mer forutsigbare inntekter, og normalkontraktene mellom forlag og forfattere vil legge til rette for samme vilkår, uavhengig av status og salgspotensial. En boklov skal likevel ikke fastsette innholdet i normalkontrakter, men vil sikre at slike avtaler kan brukes. Plikten for bokhandel og forlag til å skaffe og levere bøker, vil sikre at forfatterne får solgt sine bøker i alle kanaler og i hele landet. Salg av papirbøker i fastprisperioden genererer i dag en inntekt til forfatteren på om lag 60 kroner per eksemplar. Strømming av bøker generer til sammenligning om lag 10 kroner per lytting. En videre utvikling i retning av mer strømming vil dermed kunne utarme forfatterøkonomien. Strømming av nye bøker i fastpris vil i mange tilfeller være ugunstig for forfatternes inntjening, men et tilbud om eksemplarsalg av lydbøker i strømmetjenestene innenfor fastprisperioden vil kunne virke positivt på forfatterøkonomien.
Leserne er målgruppen for all publisert litteratur. Befolkningen blir mer mangfoldig, og innvandring og internasjonalisering gjør et stadig større mangfold av fortellinger relevante og viktige for oss. Tilstedeværelse av bokhandler over hele landet og samme pris på bøker for alle og overalt, er grunnleggende forutsetninger for at alle skal ha samme tilgang til litteratur. Tilgang er viktig også i det digitale markedet. Særlig for lydbøker ser man en utvikling hvor innhold ofte utelukkende er tilgjengelig i en strømmetjeneste, og det finnes i liten grad funksjonelle muligheter for å kjøpe lydbøker uten å tegne seg som abonnent i en strømmetjeneste.
Forlagene utgjør en grunnstamme i det litterære systemet, i kraft av profesjonalitet og kompetanse, men også gjennom å opprettholde språk- og kulturpolitiske idealer, mangfold og ikke minst gjennom kontinuitet og miljøbygging. I dag er det noen få store forlagshus og mange mindre eller mellomstore. Dette mangfoldet skaper en sunn konkurranse om forfatterne og lesernes gunst og variasjon i den norske litteraturen. Dagens bokavtale er et resultat av forhandlinger mellom Den norske Forleggerforening og Den norske Bokhandlerforening, men disse er ikke lenger de eneste aktørene som er avgjørende i bokbransjen. Forhandlingene mellom forleggerne og forfatterne har stadig voksende betydning for helheten i bokøkonomien. Publisering utenom de eksisterende forlagene er blitt vanligere, og aktørene i den nye, digitale økonomien er bare delvis tilknyttet de etablerte institusjonene. Mens forlagenes posisjon tidligere i stor grad handlet om å tilby et produksjons- og distribusjonsapparat, er det i dag mulig for en forfatter å produsere og distribuere bøker selv. Selvpubliseringen har blitt profesjonalisert, og utgivelsene får mer oppmerksomhet. Forfatternes lojalitet mot forlagshusene ser ut til å bli lavere, og det er ikke uvanlig at etablerte forfattere skifter forlag. Konkurransen om forfatterne blir dermed skjerpet.
De store norske forlagene bygger redaktørkompetanse, og de har tradisjon for å la økonomisk lønnsomme forfatterskap og sjangre subsidiere utgivelsene av smalere titler og forfatterskap. Det å ha sterke norske forlagshus er en grunnforutsetning for at den norske bokbransjen skal kunne gjøre store og nødvendige investeringer når teknologi og markeder endrer seg.
Bokhandelen er den aktøren i bokbransjen som er mest svekket de siste årene. Selv om Norge har en av de beste bokhandlerdekningene per innbygger i Europa, har over hundre filialer og bokhandler forsvunnet de siste ti årene. Antallet bokhandlerkjeder er også redusert, hvor de to dominerende som gjenstår er ARK og Norli.
Bokhandelen rammes av flere ulike utviklingstrekk samtidig. Overgangen til netthandel er kjent i hele detaljisthandelen og har ført til nedleggelse av en rekke butikker. Videre fører overgangen til digitale produkter, særlig strømming av lyd, til redusert omsetning av litteratur i bokhandelen. I tillegg er det en generell nedgang i konsum av bøker. Samtidig har den samlede omsetningen for bøker på papir ligget stabilt i kroner og øre, noe som i realiteten betyr at markedet har blitt litt mindre år for år. Videre ble bokhandlenes monopol på omsetning av skolebøker avskaffet i 2006, og medførte et stort omsetningstap. Særlig for mange distriktsbokhandler var omsetningen av skolebøker en vesentlig inntektskilde.
Den fysiske bokhandelens rolle er en annen enn nettbokhandelens. Den fysiske bokhandelen er en kulturaktør i lokalsamfunnet som arrangerer forfattermøter, festivaler, foredrag og driver aktiv rekruttering av lesere. Bokhandelens rolle som distributør av boka, kan i stor grad erstattes av netthandel, men bokhandelens rolle som kulturaktør og formidler vil ikke kunne erstattes av netthandel. Det er derfor sentralt for oppnåelse av målene i litteraturpolitikken å ha et stort nett av fysiske bokhandler.
Bibliotekene er sammen med bokhandlene den viktigste formidleren av mangfoldet og bredden i norsk litteratur, og den gratis adgangen til litteratur befolkningen får via folkebibliotek, er en vesentlig del av den samlede tilgangen til litteratur i Norge. Bibliotek har en nøkkelrolle når det gjelder tilgang på litteratur for alle og litteraturformidling. Innkjøpsordningene utgjør grunnstammen i folkebibliotekenes boksamlinger, samtidig som de gir forlag og forfattere gode og forutsigbare rammevilkår. For mange forfattere og forlag er det kombinasjonen av fastpris, normalkontrakt og innkjøp til bibliotek som gjør det økonomisk mulig å utgi bøker. Bibliotekene står også for mange av arrangementene som gir forfattere ekstrainntekter og forfattere og forlag eksponering og reklame. Bibliotekene er knyttet til feltet som en boklov skal regulere. Det private markedet som reguleres av bokavtalen og det offentliges bidrag via bibliotek, samspiller tett. Tendensen til at det etablerte markedet for bøker på papir er velfungerende, mens forhold rundt nye digitale formater er uavklart, synliggjøres ved at bibliotekenes tilgang til og rammevilkår for utlån av digitale lydbøker og e-bøker fortsatt er omstridt.
2.6 Tidligere regulering og ny kunnskapsinnhenting
I 2013 vedtok Stortinget lov 21. juni 2013 nr. 96 om omsetning av bøker (bokloven), jf. Innst. 465 L (2012–2013). Loven var ment å erstatte daværende bransjeavtale (nå bokavtalen). Bokloven fra 2013 skulle regulere forholdet mellom de forskjellige aktørene i den litterære verdikjeden fra forfatter, via forlag, bokhandel og bibliotek, til leser. Målet var å opprettholde bredde, kvalitet og mangfold i boktilbudet, herunder et stort antall bokhandler. Loven ble opphevet etter forslag fra Solbergregjeringen, jf. Prop. 33 L (2013–2014) Oppheving av bokloven og Innst. 181 L (2013–2014), og ble derfor aldri iverksatt.
I stedet for boklov ble det fremforhandlet ny bokavtale som gjelder i dag. Bokavtalen er forankret i forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10, som gir partene unntak fra konkurranselovens forbud mot konkurransebegrensende samarbeid. Denne forskriften er vurdert av Menon Economics i deres rapport fra november 2021 med tittlen Utredning av unntaket fra konkurranseloven § 10 for samarbeid ved omsetning av bøker (Menon-publikasjon nr. 104/2021), som ble bestilt av Nærings- og fiskeridepartementet og Kultur- og likestillingsdepartementet i fellesskap. Oppdraget til Menon Economics ble gitt før Hurdalsplattformen ble framforhandlet, og har derfor kun relevans for deler av lovarbeidet.
Til grunn for dette lovforslaget ligger blant annet arbeidet som ble gjort i 2013 i forbindelse med framlegging av Prop. 144 L (2012–2013) Lov om omsetning av bøker (bokloven), erfaringer fra forskrift om unntak fra konkurranseloven § 10, dagens bokavtale og den nevnte utredningen fra Menon Economics.
I tillegg har departementet innhentet kunnskap gjennom bred dialog med bokbransjen. I perioden november 2021 til mars 2022 gjennomførte departementet i overkant av 50 møter med organisasjoner og aktører i bransjen. Disse arbeidsmøtene bidro til dybdekunnskap om en rekke problemstillinger. Departementet fikk også rundt 20 skriftlige innspill fra bransjeaktører i en tidlig fase av arbeidet.
Videre har departementet brukt bransjestatistikker og rapporter fra Den norske Bokhandlerforening, Den norske Forleggerforening, Statistisk sentralbyrå og Nasjonalbiblioteket som grunnlagsmateriale. Den norske Forleggerforening publiserte i 2021 flere utredninger om utviklingen av bokmarkedet, som også er benyttet i arbeidet. Departementet har selv bestilt et notat om avanseregulering i europeiske boklover fra Tore Slaatta, professor ved OsloMet, og Helge Rønning, professor emeritus, Universitetet i Oslo.
Arbeidet med kunnskapsinnhenting har særlig fokusert på tre områder: De store endringene i lyd- og bokmarkedet som følge av strømming, mulige konsekvenser av vertikal integrasjon, samt internasjonalisering og endringer i eierskapsforhold.
2.7 Internasjonale forhold
2.7.1 Mangfoldskonvensjonen
Norge ratifiserte i 2006 UNESCOs konvensjon av 20. oktober 2005 om vern og fremme av et mangfold av kulturuttrykk (mangfoldskonvensjonen). Konvensjonen forplikter statspartene å legge til rette for et mangfold av kulturuttrykk. Den understreker at et kulturelt mangfold som får utfolde seg i et klima med demokrati, toleranse, sosial rettferdighet og gjensidig respekt mellom folk og kulturer, er en absolutt nødvendighet for fred og sikkerhet på lokalt, nasjonalt og internasjonalt plan. Konvensjonen fastslår videre at kulturaktiviteter, -varer og -tjenester, som er bærere av identiteter, verdier og betydning, har både en økonomisk og en kulturell side og må derfor ikke behandles som om de utelukkende har kommersiell verdi. Konvensjonen fastslår også den retten statspartene har til å ta hensyn til kulturdimensjonen når de utformer kultur- og mediepolitiske tiltak. Forslaget til boklov må sees i en slik sammenheng.
2.7.2 Boklover i andre land
2.7.2.1 Innledning
En rekke land i EU har vedtatt lovgivning som regulerer forholdet mellom de forskjellige aktørene i den litterære verdikjeden. Boklover finnes blant annet i Tyskland, Frankrike, Spania, Portugal, Hellas, Østerrike, Italia, Slovenia, Nederland og Flandern i Belgia. Eksempler på land hvor det ikke eksisterer tilsvarende regulering i lov er Danmark, Sverige og Storbritannia. Et sentralt trekk ved alle boklovene i Europa er lovfesting av fastpris, altså forleggerens rett til å fastsette utsalgsprisen for en bok der hvor bøker selges. Hensikten er primært å sikre mangfold i bokmarkedet, herunder stor variasjon i antall titler, sjangre, boktyper og plattformer.
I rapporten Fastpris-regulering i Europa for omsetning av bøker i utvalgte land fra 2021, foretar Helge Rønning og Tore Slaatta en gjennomgang av de ulike boklovene i Europa og viser til en rekke argumenter for disse boklovene. For det første blir bøker betraktet som et kulturgode, og ikke som en vare i vanlig forstand. Dette tilsier at bokmarkeder bør reguleres etter andre prinsipper enn vanlige handelsreguleringer og ikke underlegges den vanlige konkurranselovgivningen. Lovene er regulert slik at de styrker mangfoldet innen bokbransjen når det gjelder antall bokhandler, også i distriktene, og innebærer en beskyttelse for bokhandler som kulturinstitusjoner. Boklovene skal også bidra til at det skrives nye bøker, og at lesing i landet oppmuntres. Et annet sentralt formål med de europeiske boklovene, er å forhindre at inntektene til forfattere, bokhandler og forlag undergraves ved at noen bøker selges til lave priser med svært høye rabatter. I små språkområder benyttes boklover også for å styrke og beskytte det nasjonale språket, i form av å sikre mangfold i markedet.
Det er stor variasjon i varigheten av fastprisen i de ulike landene. Flandern i Belgia og Slovenia har den korteste bindingstiden, som er på seks måneder. I Nederland er den på ett år, mens i Tyskland er fastprisen på minimum atten måneder, med mulighet til forlengelse. I de fleste landene er imidlertid bindingstiden to år.
Det er også stor variasjon mellom landene når det gjelder hvilke boktyper og publiseringsplattformer som er omfattet av fastprisen, og i hvilken grad bokhandlene har mulighet til å operere med rabatter. I de europeiske boklovene finnes det bestemmelser om at fastpriser kan avvikes med rabatt overfor forbrukere, oftest mellom fem og ti prosent, når bøker selges blant annet til bibliotek, spesielle bokkjøpere og lesergrupper, på festivaler, messer eller spesielle arrangementer eller ved særlige salgskampanjer. Hensikten og begrunnelsen er forskjellig for de ulike rabattordningene. Overfor bibliotekene er det snakk om salg av et stort antall eksemplarer, og det er forventninger fra selger om begrenset utlån og i noen tilfeller gjenkjøp av samme tittel dersom en bok blir mye utlånt. Når bøker selges på festivaler og messer, er det en anledning for promotering av forfatterskap, bøker og forlag, der det også påløper spesielle kostnader med å opprette et salgssted, som kan kompenseres ved boksalget.
Både den franske og tyske bokloven inneholder bestemmelser om hvordan rabatter kan gis til forhandlere. Detaljeringsgrad og praksis for rabatter varierer i de øvrige boklovene.
2.7.2.2 Frankrike
Den franske bokloven fra 1981 innførte en fast pris for nye bøker som selges i Frankrike. Enhver fysisk eller juridisk person som utgir eller importerer bøker, er forpliktet til å fastsette en utsalgspris på disse bøkene. Fastprisen skal gjelde i to år. Loven gjelder for alle formater. Strømming av lydbøker er imidlertid ikke særskilt regulert i loven.
Loven fastsetter at bokhandler ikke har lov til å tilby mer enn fem prosent rabatt til forbruker. I visse andre tilfeller kan bokhandler gi opptil ni prosent rabatt, blant annet ved salg til bibliotek og andre institusjoner, og for organiserte kjøpere av skolebøker.
I 2014 vedtok det franske parlamentet et tillegg til loven som forbyr nettbokhandler å tilby rabatt på frakt og porto, når bøker som er bestilt på nett bringes til forbruker. Dette skal medføre at fastprisen ikke blir uthulet, og at forskjellen mellom fysisk salg og nettsalg minimeres.
Den franske loven inneholder også regulering av rabatt til forhandler. Forlaget kan gi rabatt til bokhandelen som framforhandles på kontraktsbasis. Rabatten er vanligvis mellom 25 og 40 prosent av den offentlige salgsprisen på boka. En bokhandel har rett til å returnere en usolgt bok til forlaget.
2.7.2.3 Tyskland
I Tyskland er det faste priser på bøker. Dette er nærmere regulert i bokprisfastsettelsesloven fra 2002. Lovens formål er å beskytte bøker som et kulturelt gode. Formålsbestemmelsen understreker også fastprisordningens funksjon, nemlig å sikre at et bredt boktilbud kan bestå. Samtidig garanterer loven at dette tilbudet er tilgjengelig for et bredt publikum, ved at den fremmer eksistensen av et stort antall utsalgssteder.
Loven omfatter alle former for utgivelser som kan betraktes som bokutgivelser, herunder e-bøker. Lydbøker er imidlertid ikke omfattet.
Alle som utgir eller importerer bøker for salg til sluttkunder i Tyskland, må fastsette en sluttpris for boka. De som selger bøker til sluttkunder, må overholde den fastsatte prisen. Dette gjelder ikke ved salg av brukte bøker.
Fastprisens varighet er fastsatt til 18 måneder fra bokas utgivelse. Når fastprisperioden er over, må forlagene selv oppheve fastprisen på bøkene. Dersom fastprisen ikke oppheves, fortsetter den å være gjeldende så lenge boka er i salg. Tyske forlag opphever sjelden eller aldri fastprisen på bøker.
I tillegg til fastprisen, kan forlaget sette flere ulike særpriser på en utgivelse til sluttkunden når det foreligger saklig grunnlag. Dette gjelder blant annet for priser på serier, kvantumsrabatter, abonnementspriser, samt spesialpriser for institusjoner som har medvirket til bokas tilblivelse. Det er også detaljerte rabatter for massesalg av skolebøker direkte til skoler.
I utgangspunktet står forlag fritt til å bestemme størrelsen på rabatten til bokhandler. Forlagene må likevel ta hensyn til de små bokhandlene og vektlegge kvalitetsmessige kriterier ved bokhandlenes tjenester. Forlagene kan heller ikke beregne rabatter kun på grunnlag av omsetningen som oppnås med en forhandler eller gi lavere priser eller mer fordelaktige betingelser til forhandlere i andre bransjer, typisk supermarkedkjeder. Forlagene kan heller ikke fastsette høyere priser eller dårligere betingelser for distribusjonsselskaper, enn for sluttselgere som de leverer direkte til.
2.8 Høringen
Departementet sendte 18. august 2022 forslag til ny lov om omsetning av bøker (bokloven) på høring, med frist for merknader 18. november 2022. Høringsnotatet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Departementene
Arkivverket
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse
Diskrimineringsnemnda
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
KORO – Kunst i offentlige rom
Kulturtanken – Den kulturelle skolesekken
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Lotteri- og stiftelsestilsynet
Medietilsynet
Nasjonalbiblioteket
Nasjonalt fagskoleråd
Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT)
Nidaros domkirkes restaureringsarbeider
Norges forskningsråd
Norsk filminstitutt
Norsk kulturråd
Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek
Regelrådet
Riksteatret
Sikt – Kunnskapssektorens tjenesteleverandør
Språkrådet
Statped
Sysselmesteren på Svalbard
Utdanningsdirektoratet
Arkitektur- og designhøgskolen i Oslo
Forsvarets høgskole
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Molde – Vitenskapelig høgskole i logistikk
Høgskulen i Volda
Høgskolen i Østfold
Høgskulen på Vestlandet
Kunsthøgskolen i Oslo
Norges Handelshøyskole (NHH)
Norges idrettshøgskole
Norges musikkhøgskole
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
Nord universitet
Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU)
OsloMet – Storbyuniversitetet
Politihøgskolen
Sámi allskuvla/Samisk høgskole
Universitetet i Agder
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sørøst-Norge
Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet
Sametinget
Fylkeskommunene
Kommunene
Longyearbyen lokalstyre
Norsk rikskringkasting AS
Nynorsk kultursentrum, musea for skriftkultur
Advokatforeningen
Akademika AS
ABC-Company E-skuvla AS
Arve Juritzen
Bibelselskapet
Bibliotekarforbundet
Biblioteksentralen SA
Bokbasen
Bokkompaniet
Boklageret AS
Bonnier Norsk Forlag
BookBeat AB
Bookis
ČálliidLágádus
Davvi Girji AS
De norske Bokklubbene
Den norske Bokhandlerforening
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
eBokNorden
Egmont
Fabel/Lydbokforlaget AS
Fagbokforlaget
Foreningen !les
Forfatterforbundet
Forskerforbundet
Forlaget DAT
Forlagssentralen AS
Fri Bokhandel SA
Frisk forlag
Grafill – Norsk organisasjon for visuell kommunikasjon
Handel og Kontor i Norge
Helge Rønning
Hovedorganisasjonen Virke
Iđut AS
Kopinor
KS – kommunesektorens organisasjon
Kulturforbundet i Delta
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Leser søker bok
Litteraturselskapet Det Norske Samlaget
Mediebedriftenes Landsforening (MBL)
Mun dajan – Foreninga samiske forfattere
Nettverk for private høyskoler
No Comprendo Press
Noregs Mållag
NORLA – Senter for norsk litteratur i utlandet
Norsk barnebokinstitutt
Norsk Bibliotekforening
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO)
Norsk Forfattersentrum
Norsk Forleggersamband
Norsk Industri
Norsk kritikerlag
Norsk Målungdom
Norsk Oversetterforening
Norsk studentorganisasjon
Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere (NBU)
Norske Dramatikeres Forbund
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Olaug Nilssen
Podimo
Ruija Forlag
Sámi Girječálliid Searvi / Samisk Forfatterforening
Samisk faglitterær forfatter- og oversetterforening
Samisk Kunstnerråd
Samisk litteratursenter
Samskipnadsrådet
Sentraldistribusjon AS
Skolebibliotekarforeningen i Norge
Spartacus Forlag AS
Storytel AS
Studentmållaget i Oslo
Svalbard museum
Tore Slaatta
Tronsmo bokhandel
Vigmostad & Bjørke AS
Unio
Universitets- og høgskolerådet (UHR)
Velferdstinget i Oslo og Akershus
Følgende instanser har uttalt seg om forslagene i høringsnotatet:
Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse
Konkurransetilsynet
Norsk kulturråd
Norsk lyd- og blindeskriftbibliotek
Regelrådet
Språkrådet
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Østfold
Høgskulen på Vestlandet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU)
OsloMet – Storbyuniversitetet
Universitetet i Bergen
Universitetsbiblioteket i Tromsø
Sametinget
Bergen kommune
Bærum kommune
Drammen kommune
Kristiansand kommune
Lillehammer kommune
Lillestrøm kommune
Lørenskog kommune
Nesodden kommune
Nordre Follo kommune
Oslo kommune
Sandnes kommune
Senja kommune
Stavanger kommune
Tromsø kommune
Trondheim kommune
Tønsberg kommune
Vestby kommune
Øvre Eiker kommune
Ås kommune
Agder fylkeskommune
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Troms og Finnmark fylkeskommune
Trøndelag fylkeskommune
Vestfold og Telemark fylkeskommune
Vestland fylkeskommune
Viken fylkeskommune
Elverum bibliotek
Harstad bibliotek
Hole bibliotek
Innlandet fylkesbibliotek
Jevnaker folkebibliotek
Lunner bibliotek
Ringerike bibliotek
Voss herad bibliotek
Nynorsk kultursentrum, musea for skriftkultur
Advokatforeningen
Akademika AS
Allvit AS
Bibliotekarforbundet
Biblioteksentralen SA
Bokbasen
BoldBooks AS
Bonnier Norsk Forlag
BookBeat AB
Cappelen Damm
Coop Norge SA
Den norske Bokhandlerforening
Den norske Forfatterforening
Den norske Forleggerforening
Fagforbundet
Foreningen !les
Forfatterforbundet
Forskerforbundet
Fri Bokhandel SA
Frisk forlag
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Grafill – Norsk organisasjon for visuell kommunikasjon
H. Aschehoug & Co (W. Nygaard) AS
Hovedorganisasjonen Virke
Høyskolen Kristiania – Ernst G. Mortensens stiftelse
Kopinor
Kvensk Finsk Riksforbund
Leser søker bok
Litteraturselskapet Det Norske Samlaget
Memo forlag AS
Mun dajan – Foreninga samiske forfattere
Nextory AB
No Comprendo Press
Noregs Mållag
Norges Blindeforbund
NORLA – Senter for norsk litteratur i utlandet
Norsk Bibliotekforening
Norsk faglitterær forfatter- og oversetterforening (NFFO)
Norsk Forfattersentrum
Norsk Oversetterforening
Norsk studentorganisasjon
Norske Barne- og Ungdomsbokforfattere (NBU)
Norske Billedkunstnere
Norske Dramatikeres Forbund
Norske ord
Nynorsk forum
Pax Forlag og Dreyers Forlag
Ruija Forlag
Sálas – Samisk forlegger- og avisforening
Samskipnadsrådet
Skald forlag AS
Skrive Historie
Spartacus Forlag AS
Storytel AS
Studentsamskipnaden i Agder
Studentsamskipnaden i Innlandet
Studentsamskipnaden i Molde
Studentsamskipnaden i Stavanger
Studentsamskipnaden i Sørøst-Norge
Studentsamskipnaden i Østfold
Studentsamskipnaden i Ås
Studentsamskipnaden på Vestlandet
Tekstallianse
TSL Analytics
Universitets- og høgskolerådet (UHR)
Vigmostad & Bjørke AS
I tillegg har 52 privatpersoner uttalt seg om realiteten i forslaget.
Følgende instanser har uttalt at de ikke har noen merknader i saken:
Forsvarsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Hurdal bibliotek
I tillegg har ni privatpersoner uttalt at de ikke har merknader i saken.