1 Innledning og oppsummering

Virusutbruddet er alvorlig for liv og helse i Norge. Både vi og andre land er i en svært spesiell og vanskelig situasjon, som mangler sidestykke i moderne historie. Vi har innført de strengeste og mest inngripende tiltakene i fredstid for å hindre for rask smittespredning, slik at spesialisthelsetjenesten skal være i stand til å hjelpe de som blir svært syke, både av koronaviruset og andre sykdommer og skader.

Virusutbruddet er en global krise. Mange andre land har også iverksatt omfattende og akutte smitteverntiltak, og hendelsen har stor påvirkning på norsk og internasjonal økonomi. Aktiviteten i samfunnet er betydelig redusert.

Utbruddet startet i Kina i desember og spredte seg videre i Asia i januar og februar. I løpet av mars spredte viruset seg til resten av verden, og land over hele verden har sett seg nødt til å innføre strenge smittevernstiltak. De fleste har delvis stengte grenser, strenge karantenebestemmelser og begrensninger på hvilke tjenestetilbud som kan holde åpent. Mange land har stengt skoler, og noen land tillater kun salg i matvarebutikker og apoteker. Flere land har innført delvis portforbud. Dette innebærer at all aktivitet som krever fysiske møter mellom personer, og som ikke er helt samfunnskritisk, stopper opp.

I mange land har myndighetene vedtatt eller varslet omfattende tiltak for å redusere de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet, og sentralbanker benytter alle tilgjengelige verktøy for å lette pengepolitikken. Myndighetenes tiltak skal bidra til å sikre likviditet til bedrifter og husholdninger, bidra til livsopphold for personer som mister inntektene sine, og begrense tap av produksjonskapasitet ved at ellers sunne virksomheter legges ned. Så lenge de akutte smitteverntiltakene pågår, er det imidlertid begrenset mulighet for å stimulere økonomiene, all den tid det er nødvendig å begrense økonomisk aktivitet for å bremse smittespredningen. I de fleste OECD-land er 75–80 pst. av de sysselsatte i jobber innenfor tjenesteyting, og mange tjenester er vanskelige å yte uten tett menneskelig kontakt.

Utslagene i det norske arbeidsmarkedet er store. Antall permitterte har økt dramatisk. Siden torsdag 12. mars er det kommet inn totalt 336 300 søknader om dagpenger, hvorav 303 500 gjelder dagpenger ved permittering. Om lag 12 pst. av arbeidsstyrken i Norge har nå søkt om dagpenger i denne perioden. Veksten i antall søknader har avtatt markert, etter en eksplosiv økning de første dagene etter de strenge smitteverntiltakene ble introdusert 12. mars.

Så godt som alle næringer rammes av virusutbruddet. Enkeltbedrifter og -bransjer rammes hardt, blant annet de næringene som har fått pålegg fra myndighetene om å stenge ned virksomheten og servicenæringer som reiseliv, restauranter og idretts- og kulturarrangementer. Mange bedrifter som er avhengig av leveranser til eller fra utlandet, får ikke lenger produsert og levert det de skal. De negative virkningene på økonomien er blitt forsterket av at mange kommuner har vedtatt eller oppfordret til atferd som i noen tilfeller ytterligere drar ned den økonomiske aktiviteten. En del arbeidsgivere og organisasjoner har dessuten valgt egne og strengere regler enn det som følger av sentrale myndigheters pålegg og oppfordringer. Virusutbruddet omfatter nå de fleste land i verden, og det vil dra ned aktiviteten i verdensøkonomien i lang tid fremover. Usikkerheten har kraftig dempet privat konsum og gir store negative virkninger for næringslivet, finansmarkedene og enkeltmennesker, både i Norge og i andre land. Enkeltmennesker og bedrifter opplever stor usikkerhet om fremtiden.

Norsk økonomi rammes samtidig av lavere oljepris. Det gir lavere inntekter for staten og oljeselskapene. Oljeprisen var 2. april 29 dollar per fat. Både en lavere oljepris og driftsforstyrrelser på grunn av virusutbruddet, vil føre til at investeringer og vedlikehold på norsk sokkel skyves ut i tid. Allerede nå har vi sett permitteringer blant underleverandører til oljevirksomheten. Utslaget i investeringene kan bli større dersom oljeprisen blir liggende lav lenge.

Hvor store de økonomiske konsekvensene av virusutbruddet blir, avhenger særlig av tre forhold: styrken i det umiddelbare utslaget av strenge smitteverntiltak i Norge og utlandet, varigheten på tiltakene, og hvor lang tid gjenopphentingen vil ta. Fordi det knapt finnes historiske paralleller til det vi nå opplever, er det svært vanskelig å tallfeste disse forholdene. Den store usikkerheten har ført til at Finansdepartementet har justert anslagene sine mye og raskt, i tråd med utviklingen og omfanget av krisen.

Basert på en forutsetning om at den mest akutte situasjonen i Norge og andre land vedvarer i to måneder, og deretter at den økonomiske veksten gradvis vender tilbake til det normale, anslo Finansdepartementet i Prop. 67 S (2019–2020) at fastlands-BNP vil falle med 2 pst. i 2020. Selv om noen av smitteverntiltakene skulle bli redusert over påske, vil den akutte situasjonen kunne vare lenger og tilbakeslaget i økonomien bli større enn anslått i Prop. 67 S (2019–2020). De norske smitteverntiltakene er en del av et større bilde. Store deler av verden er nå så hardt rammet at vi vil kunne se et sterkere internasjonalt tilbakeslag og omfattende smitteverntiltak i mange land i mange måneder fremover. Et slikt scenario vil kunne dra BNP-veksten for Fastlands-Norge ytterligere ned. I Prop. 67 S (2019–2020) anslo Finansdepartementet at mulige forløp for fastlands-BNP, med ulik varighet på den akutte situasjonen i Norge og utlandet, kan tilsi et fall på mellom 1½–7 pst.

De tre siste ukene er det besluttet eller foreslått omfattende tiltak for å begrense skadevirkningene for norsk økonomi, bedrifter og arbeidsplasser. Hensikten er at produksjonskapasiteten ikke skal bli varig svekket, slik at produksjon og sysselsetting raskt kan komme tilbake. Målet er å bidra til at ellers sunne og levedyktige bedrifter ikke bukker under som følge av virusbekjempelsen, men kan bidra til å skape verdier og arbeidsplasser når situasjonen bedrer seg. Det er også satt inn tiltak for å kompensere de som nå opplever at inntekten faller bort fordi de blir permittert eller mister inntektsgrunnlaget som følge av de smittebekjempende tiltakene. Regjeringen er opptatt av at tiltakene skal bidra til å skape trygghet for husholdningene og bedriftene.

Regjeringen kommuniserte for tre uker siden at det jobbes med tiltak i tre faser, se Prop. 52 S (2019–2020). Vi holder oss til denne planen:

• I første fase ble det lagt frem en rekke strakstiltak for å unngå unødige oppsigelser og konkurser i levedyktige selskap som ble rammet av en akutt svikt i inntektene. I tillegg ble det innført ekstra inntektssikring for de som blir permitterte, mister jobben eller på annen måte mister inntektsgrunnlaget sitt.

• I fase to har regjeringen jobbet med ytterligere konkrete tiltak for bransjer, bedrifter og husholdninger som er spesielt hardt rammet av virusutbruddet. Disse tiltakene har regjeringen lagt vekt på å fremme raskt.

• I fase tre vil regjeringen kunne fremme forslag om bredere tiltak for å øke aktiviteten i økonomien, tilpasset omfanget av det økonomiske tilbakeslaget.

Vi er nå i fase to, og ytterligere tiltak legges frem i denne proposisjonen. Siden den reduserte økonomiske aktiviteten i all hovedsak er tilsiktet for å begrense smittespredningen, vil nå fase tre-tiltak for å øke etterspørselen foreløpig være lite målrettet og i noen tilfeller kunne motvirke virusbekjempelsen. Vi analyserer fortløpende situasjonen, og vil følge nøye med på effekten av tiltakene som er iverksatt. På bakgrunn av disse vurderingene, og utviklingen i situasjonen, vil vi foreslå tiltak vi mener er best tilpasset situasjonen fremover.

Flere tiltak har kommet til eller blitt forsterket gjennom Stortingets behandling av regjeringens forslag. Det er en styrke i denne situasjonen at det samarbeides godt mellom regjering og Storting, og at det er et bredt politisk samarbeid.

Regjeringen foreslår i denne proposisjonen nødvendige budsjettvedtak i forbindelse med opprettelsen av den nye kompensasjonsordningen for bedrifter med stort omsetningsfall på grunn av virusutbruddet. Hensikten med ordningen er at disse bedriftene skal få tilført midler så de er i stand til å dekke uunngåelige faste kostnader til husleie, gjeldsbetjening mv. i perioden med sterkt omsetningsfall. I ordningen legges det opp til en viss byrdefordeling. Fellesskapet kan ikke dekke alle tap som oppstår i den situasjonen norsk økonomi nå står i. Selve ordningen og de nødvendige avgrensningene er beskrevet i Prop. 70 LS (2019–2020), som legges frem samtidig med denne proposisjonen.

I tillegg fremmer regjeringen nødvendige budsjettvedtak for å kunne kompensere for bortfall av foreldrebetaling i forbindelse med stenging av skoler og SFO. Videre foreslås midlertidige kompensasjonsordninger for selvstendig næringsdrivende, frilansere og lærlinger, samt flere kompetansehevende tiltak og økte bevilgninger til kjøp av persontransport med tog. Det foreslås budsjettvedtak for midlertidige endringer i CO₂-avgiften og utsettelse av innbetaling av særavgifter som særlig berører bryggerinæringen og drivstoffbransjen. I tillegg foreslår regjeringen at totalisatoravgiften avvikles i 2020.

Samlet anslås de økonomiske tiltakene som så langt er fremmet eller varslet siden 12. mars å svekke budsjettbalansen med nær 140 mrd. kroner, se tabell 1.1. De største endringene siden Prop. 67 S (2019–2020) er kompensasjonsordningen for bedrifter med stor omsetningssvikt på grunn av virusutbruddet og økte bevilgninger til kommunesektoren. Tabellen omfatter enkelte varslede tiltak der det så langt ikke er fremmet formelt forslag til bevilgning.

I tillegg til de aktive tiltakene, kommer virkningen av automatiske stabilisatorer, dvs. reduserte skatter og økte utgifter i inntektssikringsordningene for permitterte, arbeidsledige og syke som følge av den underliggende utviklingen. Automatiske stabilisatorer anslås å svekke budsjettet med vel 60 mrd. kroner.

Samlet sett innebærer dette en svekkelse av den oljekorrigerte budsjettbalansen i 2020 på vel 200 mrd. kroner. Kostnadsanslagene er basert på en teknisk forutsetning om at perioden med sterk nedsatt aktivitetsvekst varer i to måneder, før økonomien gradvis vender tilbake til normalen.

Svekkelsen av budsjettet tilsvarer 6½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Den finanspolitiske impulsen anslås å øke med 4½ prosentenheter, målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Til sammenligning ble den finanspolitiske impulsen i mai 2009 i forbindelse med finanskrisen anslått til 2,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge.

Fondsuttaket øker med nesten 1½ prosentenhet, til nær 4 pst. Fondsuttaket måles som det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet som andel av verdien av Statens pensjonsfond utland ved inngangen til året. Ved inngangen til 2020 var fondet rundt 10 100 mrd. kroner. Uro i finansmarkedene har medført store svingninger i fondsverdien så langt i år og verdien endres nå betydelig fra dag til dag, og fra time til time. Samtidig medfører lavere olje- og gasspriser lavere tilførsel til fondet. Fall på verdens børser og i oljeprisen skaper usikkerhet om det fremtidige finansieringsbidraget fra pensjonsfondet.

Statens pensjonsfond utland gir Norge en handlefrihet i finanspolitikken som er få land forunt, og i den situasjonen vi nå står i er det fornuftig å innføre målrettede kompensasjonsordninger både overfor personer og bedrifter. I motsatt fall vil kostnadene ved nedskalering, konkurser og senere oppbygging av norsk økonomi kunne bli svært store. Å omstille arbeidskraft og kapital etter at bedrifter er gått konkurs og mange har mistet jobben, er kostbart både for økonomien og den enkelte. Å ta vare på humankapitalen er en viktig forutsetning for at økonomien skal komme raskt i gang igjen.

Allerede i utgangspunktet har Norge gode inntektssikringsordninger ved permittering, arbeidsledighet og sykdom. Disse ordningene er blitt vesentlig utvidet de siste tre ukene, samtidig som det er innført nye ordninger for å kompensere for inntektsbortfall både for husholdninger, bedrifter og organisasjoner. Dette vil gi en kraftig svekkelse av statsbudsjettet så lenge den akutte situasjonen og ordningene vedvarer. Hver ekstra måned med sterkt nedsatt aktivitetsvekst anslås på usikkert grunnlag å øke underskuddet med 57 mrd. kroner, se kolonnen Per måned, anslag i tabellen. Dette anslaget er basert på tekniske forutsetninger om at midlertidige kompensasjonsordninger blir forlenget så lenge den akutte situasjonen vedvarer. Av den anslåtte budsjettsvekkelsen på 200 mrd. kroner kan det aller meste henføres til inntektssikrings- og kompensasjonsordningene.

Vi må være forberedt på at jo lenger virusutbruddet varer, jo større er risikoen for at produksjonskapasitet går varig tapt. Det er nærmest umulig at fellesskapet skal kompensere for alle tap som måtte oppstå.

De økonomiske tiltakene som så langt er gjennomført, vil gi en svekkelse av statsbudsjettet uten historisk sidestykke. Vi har også i en krise et ansvar for å ta vare på fellesskapets verdier.

Det vil være svært vanskelig å øke aktiviteten i økonomien mye nå, uten at det innebærer økt smitte. Generelle tiltak for å øke etterspørselen vil først ha effekt når smitteverntiltak er opphevet eller myket opp. Regjeringen mener at en i hovedsak bør avvente med å iverksette fase tre-tiltak til en har bedre oversikt over i hvilke deler av økonomien det kan være særlig behov for etterspørselsstimulerende tiltak.

Regjeringen vil frem mot revidert nasjonalbudsjett lage en overordnet plan for tiltak som kan være aktuelle i fase tre.

I den fasen vi nå er, må det legges stor vekt på at tiltakene er målrettede. Utvidelsene i inntektssikringsordningene og kompensasjonsordningene må også være midlertidige og reverserbare, siden for høye kompensasjonsnivåer svekker insentivene for arbeidstakere til å jobbe og for arbeidsgivere til å få de ledige tilbake i jobb.

Regjeringens mål er at levedyktige bedrifter skal komme gjennom krisen, slik at arbeidsplasser trygges og at økonomien raskere henter seg inn igjen.