1 Proposisjonens hovedinnhold

1.1 Innledning

Ved kongelig resolusjon av 11. april 2014 nedsatte regjeringen et utvalg som skulle gå gjennom gjeldende lovgivning og rammebetingelser for kommunenes håndtering av overvann i byer og tettbebyggelser og utarbeide forslag til endringer og forbedringer. Overvannsproblematikken berører mange ulike parter og interesser i samfunnet, og utvalget ble derfor sammensatt av personer foreslått av berørte organisasjoner i tillegg til enkelte uavhengige eksperter.

Målene for overvannshåndtering er å forebygge skade på byggverk, helse og miljø, og å utnytte overvann som ressurs. En utfordring med overvann, er at problemene oppstår gradvis, ofte i tilknytning til utbygging i et mindre område. Hver for seg kan utbyggingene vurderes å ha liten betydning for overvann og behovet for sikkerhet mot skade. Over tid kan imidlertid den samlede effekten av fortetting og klimaendringer gjøre at overvann medfører betydelig skade. Etablering av overvannsanlegg, det vil si anlegg for oppsamling, avledning og eventuelt behandling av overvann, bør derfor vurderes i en mer helhetlig sammenheng og inngå som del av arealplanleggingen. Plassering, utforming og dimensjonering av overvannsanlegg vil ha direkte betydning for skaderisikoen og muligheten til å benytte overvann som en ressurs.

Overvannsutvalgets utredning NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder ble lagt frem 2. desember 2015. Utredningen har tatt utgangspunkt i Meld. St. 33 (2012–2013) om Klimatilpasning i Norge og NOU 2010: 10 Tilpassing til eit klima i endring. I Meld. St. 33 (2012–2013) s. 52–53 legges et særskilt ansvar for overvannshåndtering til kommunene. Her anbefales det at kommunene bør ha en overordnet strategi for overvannshåndtering og innarbeide dette i kommuneplanens arealdel, reguleringsplan og byggesak. Videre anbefales det at forventede nedbørs- og avrenningsforhold og akseptabel risiko for flomsituasjoner vurderes i strategien. Det anbefales også at det vurderes hva slags tiltak som bør vektlegges for å sikre en fremtidsrettet lokal overvannshåndtering.

Med utgangspunkt i kommunenes oppfølging av ansvar for håndtering av overvann i dag, har utvalget i NOU 2015: 16 vurdert gjeldende lovgivning og foreslått konkrete endringer i regelverket. Krav, virkemidler og andre rammebetingelser for håndtering av overvann bør bli mer målrettede, tydelige og effektive. Det er kommunene som har hovedansvar for overvannshåndtering. Flere myndigheter forvalter imidlertid regelverk og er ansvarlig for rammebetingelsene som gjelder for kommunenes håndtering av overvann i tettbygde områder.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 27. juni 2008 nr. 71 om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) som skal legge til rette for bedre håndtering av overvann i arealplanleggingen. Endringsforslagene følger opp Overvannsutvalgets forslag til lovendringer slik de fremgår av NOU 2015: 16. Forslagene gir kommunene flere muligheter og en tydeligere hjemmel til å ta i bruk kommuneplaner og reguleringsplaner for å ivareta hensynet til vanndisponering. I stortingsmeldingen om klimatilpasning påpekes det at plan- og bygningsloven er det viktigste virkemidlet kommunene har for å sikre at det tas tilstrekkelig hensyn til håndtering av økte mengder overvann. I tillegg uttales det at loven gir kommunene gode muligheter for å legge til rette for en god håndtering av overvann ved planlegging og nybygging i byer og tettbebyggelser.

I NOU 2015: 16 foreslår Overvannsutvalget endringer i plan- og bygningsloven §§ 11-7 andre ledd nr. 3 og 12-5 andre ledd nr. 3. Disse forslagene er allerede gjennomført ved endringer i kart- og planforskriften vedlegg I bokstav A som trådte i kraft 1. mars 2018. Endringsforslagene blir derfor ikke fremmet i denne proposisjonen.

Mange kommuner har allerede laget planer med prinsipper eller tiltak for håndtering av overvann. Av en spørreundersøkelse gjennomført av Overvannsutvalget fremgår at i utbyggingsområder har omtrent 60 prosent av kommunene innarbeidet prinsipper for overvannshåndtering i hovedplan for vann og avløp, 49 prosent i reguleringsplan og 33 prosent i kommuneplanens arealdel. For eksisterende bebyggelse har 56 prosent av kommunene prinsipper for overvannshåndtering i hovedplan for vann og avløp, 33 prosent i reguleringsplan og 24 prosent i kommuneplanens arealdel. 19 prosent av kommunene hadde derimot ikke relevante prinsipper for overvannshåndtering i noen planer. En særskilt utfordring er håndtering av overvann i allerede utbygde områder. Mange slike områder har utilfredsstillende system for overvannshåndtering og det er krevende å planlegge og gjennomføre gode løsninger i slike områder.

Overvannsutvalget anslår i sin utredning at de totale skadekostnadene som oppstår på grunn av overvann er i størrelsesorden 1,6 til 3,6 milliarder kroner per år. Både klimautviklingen og samfunnsutviklingen med økt fortetting kan hver for seg øke intensiteten i overvannsavrenningen. Uten forebyggende tiltak forventer utvalget at skadekostnadene vil følge samme utvikling. På dette grunnlag kan kostnadene forventes å bli betydelige. Det antydes kostnader i størrelsesorden 45 til 100 milliarder kroner i løpet av de neste 40 årene.

Endringene i plan- og bygningsloven som departementet nå foreslår har til hensikt å motvirke økte kostnader ved at det i planleggingen skal tas høyde for fremtidige klimaendringer med sikte på forebygging av skader. Forebygging av overvannsskader er langt rimeligere enn å reparere skadene i ettertid. Det er ikke mulig å fastslå hvor mye den enkelte grunneier, kommunen, forsikringsbransjen og samfunnet for øvrig kan spare som følge av bedre planlegging av overvannshåndtering, men departementet legger til grunn at det er snakk om betydelige beløp.

I denne proposisjonen foreslår departementet også en endring i lov 16. mars 2012 nr. 12 om kommunale vass- og avløpsanlegg (vass- og avløpsanleggslova). I NOU 2015: 16 utredet Overvannsutvalget behovet for og forslag til hvordan rettigheter og plikter som påligger kommunen som anleggseier og eier av eiendom (abonnent) kan avklares og klargjøres. I den forbindelse vurderte utvalget behovet for endring av bestemmelsene i vass- og avløpsanleggslova om kommunalt eierskap til avløpsanlegg. Overvannsutvalget anbefaler og foreslår en endring av vass- og avløpsanleggslovas regler om kommunalt eierskap til avløpsanlegg for å klargjøre at lovens regler ikke gjelder overvannsanlegg.

Endringsforslaget følger opp Overvannsutvalgets forslag til lovendring.

I tillegg foreslås en retting av noen mindre feil i lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkellova).

1.2 Endringsforslagene i plan- og bygningsloven

Departementet foreslår en presisering i § 1-8 femte ledd om at kommunene skal kunne ta hensyn til «vassdragets kapasitet» når den fastsetter en byggegrense på inntil 100 meter langs vassdrag. Konkretiseringen av hensynet til «vassdragets kapasitet» skal gi kommunene en vid hjemmel til å forby tiltak som kan få negativ betydning for vassdragets evne til å avlede overflatevann. Det er primært tenkt på tiltak som kan påvirke vannstanden ved en gitt vannføring, eller som kan påvirke strømningsmønsteret slik at faren for erosjon øker. Det sentrale med dette forslaget er at behovet for restriksjoner skal vurderes, ikke at det skal fastsettes grenser langs ethvert vassdrag.

Det er også behov for en presisering i § 3-1 første ledd bokstav g for å klargjøre at klimahensyn omfatter både utslippsreduksjon og tilpasning til forventede klimaendringer. Endringen er hovedsakelig pedagogisk begrunnet. Gjeldende bestemmelse er formulert generelt, samtidig som det er fremhevet at klimahensyn skal tas gjennom planers løsninger for energiforsyning og for areal og transport. Tilpasning til forventede klimaendringer er således et relevant hensyn etter gjeldende rett, og gjennom endringen fremheves dette i lovteksten.

I forslaget til ny bestemmelse i § 3-1 første ledd bokstav i blir det presisert at kommunene skal legge til rette for en helhetlig forvaltning av vannets kretsløp, med nødvendig infrastruktur. Planlegging skal med dette ta hensyn til planers innvirkning på vannbalanse og andre vannrelaterte miljøforhold. Helhetlig forvaltning vil kunne omfatte bruk av vann som ressurs for byutvikling, rekreasjon, helsefremmende tiltak og andre økosystemtjenester, samt ha som formål og naturlig konsekvens at skadepotensialet ved nedbør synliggjøres. Det er viktig å understreke at planlegging også omfatter nødvendig infrastruktur, slik som ledninger for vann og avløp, systemer for håndtering av overvann, og andre tiltak som skal ivaretas på planleggingsstadiet.

For å fremme en helhetlig forvaltning av vann som sentral oppgave i planleggingen, foreslår departementet en endring av § 11-9 nr. 3 slik at det kan stilles krav til nærmere angitte løsninger for «avrenning» i kommuneplanens arealdel. Hensikten er å styrke mulighetene for helhetlig forvaltning av vann i oversiktsplanleggingen. Bestemmelsen vil med endringen kunne dekke både mengde, hastighet og kvalitet på avrenning. Kommunen kan blant annet gi bestemmelser om at tette flater kompenseres gjennom fordrøyningstiltak, eller at det skal velges permeable dekker i visse områder.

1.3 Rettinger i matrikkellova

Departementet foreslår retting av enkelte mindre feil i lov 17. juni 2005 nr. 101 om eigedomsregistrering (matrikkellova), inkludert vedtatte endringer i matrikkellova som ikke er satt i kraft. Det gjelder

• en feil henvisning til hvilket organ som tildeler landmålerbrev

• en feil henvisning til henholdsvis eierseksjonsloven og personopplysningsloven

• konsekvent bruk av de offisielle kortformene for lover

• retting av et par skrivefeil

1.4 Endringsforslaget i vass- og avløpsanleggslova

Det foreslås en endring i vass- og avløpsanleggslova § 1 nytt andre ledd. Endringen innebærer en presisering av hvordan bestemmelsen forstås og praktiseres i dag. Ved å presisere at lovens regler om kommunalt eierskap ikke gjelder for overvannsanlegg, vil uklarheten som lovens definisjon av vann- og avløpsanlegg medfører bli rettet opp.