5 Økonomiske og administrative konsekvenser
5.1 Innlemmelse av maritim transport i klimakvotelovens virkeområde
5.1.1 Overordnet om konsekvenser
Overordnede nyttevirkninger ved innlemmelsen av maritim transport i klimakvoteloven forventes å være reduserte utslipp av klimagasser. Det vil bidra til oppnåelsen av klimautslippsmål og kan begrense konsekvenser av klimaendringene. I tillegg forventes at innføringen vil insentivere forbedring i teknologi for reduksjon av utslipp fra maritim transport. Reduksjoner i utslipp av klimagasser vil også kunne gi redusert luftforurensning og dermed redusere negative virkninger som følger av dette. Det er for øvrig bred støtte i skipsfartsnæringen, ikke bare for utvidelsen av systemet til å omfatte maritim transport, men også for at Norge bør tilstrebe å kunne delta fra oppstart 1. januar 2024.
De økonomiske og administrative konsekvensene av at maritim transport innlemmes i klimakvotesystemet er foreløpig ikke mulig å beskrive fullt ut. Det nye regelverket for maritim transport er ikke endelig vedtatt. Endringene i klimakvotedirektivet ble vedtatt i mai 2023, men det arbeides med utfyllende regelverk i form av gjennomføringsrettsakter som ikke er ferdigstilt i EU ennå. Detaljene ved reguleringen gjennomføres dessuten i forskrift på et senere tidspunkt, og følger ikke direkte av lovforslaget. Det følgende skisserer likevel overordnet hvilke økonomiske og administrative konsekvenser som forventes som følge av at maritim transport innlemmes i klimakvotesystemet og i klimakvotelovens virkeområde.
5.1.2 Konsekvenser for offentlige myndigheter
For offentlige myndighetsorganer som tildeles oppgaver etter loven forventes regelverket å gi en betydelig administrativ byrde. Dette vil i hovedsak være Miljødirektoratet, men andre organer, slik som Sjøfartsdirektoratet, vil også få oppgaver. Oppgavefordelingen er ikke endelig avklart.
Slik regelverket er utformet kreves omfattende innsats blant annet til etablering av systemer (blant annet registersystemer, systemer for søknader, rapportering og overvåking og kontroll) og samtidig utvikling, håndheving og veiledning om regelverket. I tillegg må myndighetene føre tilsyn og kontrollere at regelverket etterleves. Arbeidet med å sikre riktig rapportering og korrekte utslippstall, at kvoter blir innlevert (og eventuelt pålegge forvaltningstiltak og sanksjoner), samt å følge opp de uavhengige verifikatørene, vil også gi økt administrativ byrde.
I tillegg til regelverksendringene som følger direkte av endringene i klimakvotedirektivet og i MRV-forordningen, vil endringer i den tekniske gjennomføringen av disse bestemmelsene føre til betydelig økt arbeidsbyrde for registermyndigheten (delegert til Miljødirektoratet) som administrerer klimakvoteregisteret i Norge. Dette følger blant annet av det store antallet kontoer med tilhørende kontorepresentanter som skal opprettes og administreres.
Norge vil i den grad det er mulig og hensiktsmessig, basere seg på EUs systemer og digitale løsninger ved inkluderingen av maritim transport i EUs klimakvotesystem. I EU jobbes det parallelt med utarbeidelsen av gjennomføringsrettsakter til det endrede klimakvotedirektivet, også med de tekniske endringene som kreves etter regelverksendringene i digitale løsninger mv. Det er med bakgrunn i dette uvisst hvor ressurskrevende arbeidet med dette blir nasjonalt, og hvordan de nasjonale systemene må tilpasses til EUs systemer. Det må vurderes nærmere hva som eventuelt må utarbeides av nasjonale løsninger for å ha en forsvarlig og effektiv forvaltning av den nye sektoren, dersom behovene ikke ivaretas i EUs løsninger.
Med betydelig økt verifikasjonsaktivitet forventes det at de nasjonale akkrediteringsorganene i EU som akkrediterer verifikatørene vil få en økt arbeidsmengde. Det forventes at det blir flere verifikasjonsorganer å bedømme og følge opp, og generelt merarbeid med informasjonsutveksling og kontrollsystemer mellom nasjonale akkrediteringsorganer, administrerende myndighet og relevante verifikatører. Ingen norske verifikatører er i dag akkreditert av Norsk akkreditering for å verifisere maritim transportaktivitet under MRV-forordningen. Norske administrerende myndigheter må derfor antakelig, når maritim transportaktivitet kommer inn i EUs klimakvotesystem, følge opp utenlandske verifikatører og sikre hensiktsmessig dialog med utenlandske nasjonale akkrediteringsorganer i større grad enn det som er tilfellet for anlegg og luftfart i dag.
Antall skipsoperatører Norge blir ansvarlig for å administrere er utfordrende å anslå. Ut ifra eksisterende systemer er det ikke mulig å forutse presist hvordan skipsoperatørene skal fordeles mellom medlemsstatene, og dermed omfanget av norske myndigheters administrative ansvar. Dessuten er det ikke endelig avklart fra EUs side om skipsoperatøren er ISM-ansvarlig, eller om også skipseier uten ISM-ansvar kan være skipsoperatør. Antallet vil ha stor betydning for de økonomiske og administrative konsekvensene for norske myndigheter, men vil først bli klart når EU (innen 1. februar 2024) publiserer listen over skipsoperatører og hvilke medlemsstater som har administrativt ansvar for disse. Det er usikkert om listen også vil angi antall skip under hver skipsoperatør, eller om dette først vil klargjøres når skipsoperatørene sender inn overvåkningsplanene for sine skip.
Det er forventet at antall skipsoperatører norske klimakvotemyndigheter skal administrere blir betydelig, og høyt i forhold til andre stater i EØS fordi Norge er en betydelig skipsfartsnasjon i internasjonal sammenheng. Norge kan videre få ansvar for et bredt spekter av operatører, herunder norskregistrerte skipsoperatører som aldri har hatt maritim transportaktivitet i Norge, og ikke-EØS-registrerte skipsoperatører som ikke har annen norsk tilknytning enn ferdsel her.
Det forventes at det kan bli særlig krevende å administrere utenlandske skipsoperatører med liten eller ingen tilknytning til Norge. For skipsoperatører registrert i tredjeland vil det være færre reelle sanksjonsmuligheter. Samtidig forventes det at disse aktørene har lavere kunnskap om regelverket. Dersom skip ankommer Norge som første havneanløp i EØS uten tidligere å ha vært underlagt EUs klimakvotesystem, vil tidsfristen for å godkjenne skipets overvåkingsplan kunne være krevende. I noen tilfeller vil administrerende myndighet kun ha fire uker på å godkjenne skipets overvåkingsplan. Dette avhenger av at skipsoperatørene etterlever sine tidsfrister slik at administrerende myndighet skal kunne etterleve tidsfristene.
Basert på hvor den største andelen av internasjonal skipsfart ankommer Europa er det liten grunn til å tro at Norge skal bli administrerende myndighet for en stor andel av denne typen skipsoperatører. Det er snarere de store anløpshavnene som Rotterdam i Nederland, Hamburg i Tyskland og Antwerpen i Belgia som vil kunne oppleve et stort antall av utenlandske skipsoperatører med få anløp i EØS.
I EU-Kommisjonens konsekvensutredning fra 2021 er de anslåtte kostnadsintervallene brede, og det er ikke tydelig hvordan de er anslått eller hvilke EU-stater som forventes å få hvor store kostnader. Rapporten indikerer likevel at kostnadene forventes å korrelere med antallet årlige havneanløp av skip over 5 000 bruttotonn.
I EUs konsekvensutredning anslås administrative kostnader for nasjonale offentlige myndigheter, knyttet til å forberede og gjennomføre regelverket nasjonalt, veiledning, informasjons- og kommunikasjonsarbeid, og kvotesystemspesifikk kommunikasjon, å være mellom 5,3 og 15,7 millioner kroner per femårsperiode. Når det gjelder godkjenning av overvåkingsplaner, arbeid med å gå gjennom verifiserte utslippsrapporter, drifting og administrering av registeret, kontroll med overholdelse og håndheving av regelverket, er kostnadene anslått til mellom 5,3 og 68 millioner kroner per år.
Det offentliges kostnader til administrasjon og drift av klimakvotesystemet finansieres gjennom gebyrer.
Når EUs klimakvotesystem utvides til å omfatte maritim transportaktivitet vil statens inntekter fra auksjonering av klimakvoter øke med i størrelsesorden flere hundre millioner kroner i året, gitt dagens kvotepriser.
5.1.3 Konsekvenser for maritim transportnæring
Utgifter til kvotekjøp og til å gjennomføre utslippsreduserende tiltak vil være den største kostnaden for næringen. Denne kostnaden varierer med kvoteprisen, som det siste året har ligget stabilt over 75 euro per kvote. Senest i februar 2023 var kvoteprisen oppe i 100 euro per kvote. Basert på prisen på fremtidskontrakter i markedet, forventes kvoteprisen å ligge på rundt 90–100 euro per kvote fremover. Utviklingen i kvoteprisen fremover er usikker.
Aktørene vil stå overfor et valg om å redusere utslipp eller kjøpe kvoter. Når kostnaden ved å redusere utslippene overstiger kvoteprisen, forventes det at skipsoperatørene vil kjøpe kvoter som kan leveres inn til oppgjør. Likere prising av utslipp fra maritim transport i Europa vil bidra til likere konkurransevilkår, en mer effektiv ressursallokering og redusere utfordringer med karbonlekkasje fra denne næringen. Kostnadene ved kvoteplikten forventes i stor grad å veltes over til selskapenes kunder ved økt pris på transporttjenester, som igjen vil gi økt pris på varene som transporteres. Det forventes ikke at kostnadsøkningene vil utløse omfattende substitusjonsvirkninger mellom transportalternativer eller varegrupper.
Næringen vil i tillegg få en økt administrativ byrde. Denne byrden forventes å være mer krevende for små skipsoperatører som håndterer få skip, som følge av begrensede stordriftsfordeler og større administrativ byrde relativt til inntjening og administrativ kapasitet. På EU-nivå anslås det at avgrensningen på 5 000 bruttotonn ekskluderer 95% av de små- og mellomstore bedriftene (under 250 ansatte, omsetning under 50 millioner euro/år) slik at problemet reduseres i praksis, men om dette er representativt for Norge, er usikkert.
Både små og store skipsoperatører vil få krav om å blant annet rapportere på regelverket for flere skip enn i dag, sørge for å få godkjente overvåkingsplaner fra administrerende myndighet for alle skipene de har ansvar for (inkludert verifikasjon), melde fra og søke inn nødvendige endringer i overvåkingsplanene, gå til anskaffelse av kvoter, levere inn kvoter til oppgjør, sette seg inn i øvrige krav og plikter i EUs klimakvotesystem, og inngå flere nye privatrettslige kontrakter med øvrige aktører.
Alle skipsoperatører må rapportere aggregerte utslippsdata på selskapsnivå til administrerende myndighet hvert år. Dette vil øke byrden for de som blir omfattet av klimakvotesystemet.
Foruten at skipsoperatørene påvirkes, vil dette også påvirke byrden for det enkelte skip. Arbeids- og rollefordelingen innad mellom skipsoperatør og skip må gås opp internt.
Antallet norske skipsoperatører som vil omfattes av klimakvotesystemet er utfordrende å oppstille. Dette vet vi eksakt når EU publiserer sin liste i februar 2024. Antallet norskflaggede skip som har kvotepliktig aktivitet fra 2024 antas å være drøyt 300 skip, mens antallet norskflaggede offshoreskip som skal svare kvoter fra 2027 utgjør drøyt 130 skip. I forbindelse med utarbeidelse av EUs liste fremskaffes stadig mer informasjon i EU som tallfester omfanget av skipsoperatører og skip som omfattes av klimakvotesystemet, herunder andelen som tilfaller de enkelte statene.
I konsekvensutredningen fra EU-Kommisjonen fra 2021 er den administrative byrden for skipsoperatørene anslått til å være mellom 84 000 og 210 000 kroner for å gjøre seg kjent med klimakvotesystemet, kommunisere med offentlige myndigheter og å etablere de nødvendige administrative rutiner og funksjoner. Oppfølging av registerkonti og arbeid med kjøp og innløsing av kvoter til oppgjør er anslått til mellom 11 500 og 59 000 kroner per år. Gebyr for åpning av konti i registeret er anslått til mellom 3 150 til 9 100 kroner. Årlig gebyr på konto er anslått til å være mellom 3 150 til 39 000 kroner.
Innføring av kvoteplikt for maritim transport med skip på 5 000 bruttotonn og mer er estimert å ville føre til at ca. 35 prosent av de samlede utslippene fra norsk innenriks maritim transport blir kvotepliktige (basert på tall fra 2021). Dette er basert på AIS-data for de skipene som det antas inngår i det norske utslippsregnskapet. Disse tallene er usikre. Maritim transport med utenriksutslipp (mellom Norge og utenfor EØS, og mellom Norge og EØS) vil også kunne være kvotepliktige, men ikke nødvendigvis til Norge, og utenriksutslippene har ikke betydning for det norske utslippsregnskapet for innenriks sjøfart og fiske.
Inkluderingen av skip som ikke omfattes av klimakvotesystemet har noen konsekvenser for skipsoperatører med ansvar for disse skipene. En del av kravene til skipsoperatører vil bli de samme for skipsoperatører som har ansvar for aktiviteter som omfattes av § 3 a. Selv om byrden vil bli mindre for skipsoperatører som inntil videre kun er omfattet av MRV-forordningen, får de likevel nye plikter knyttet til å overvåke og rapportere utslipp fra skip, inkludert offshoreskip mellom 400–4 999 bruttotonn, og offshoreskip på 5 000 bruttotonn og over fra 2025. Det er sannsynlig at de fleste skipsoperatører som blir pliktsubjekt under klimakvoteregelverket har skip både over og under 5 000 bruttotonn, og at de dermed har ansvar for maritim transportaktivitet både innenfor og utenfor EUs klimakvotesystem. Videre antas all maritim transportaktivitet som omfattes av MRV-forordningen å skulle omfattes av EUs klimakvotesystem på kort eller lengre sikt. Disse operatørene vil derfor uansett kunne bli nødt til å sette seg inn i og forholde seg til EUs klimakvotesystem innen relativt kort tid.
Inkluderingen av maritim transport vil øke behovet for verifikasjon. De uavhengige tredjepartene (verifikatørene) som verifiserer utslipp og overvåkingsplaner under MRV-forordningen, eller verifiserer data under EUs klimakvotesystem i dag, forventes derfor også å få økt arbeidsmengde. Det vil i sin tur gi et større kunde- og inntektsgrunnlag.
Innlemmelsen av maritim transportaktivitet i EUs klimakvotesystem, og med det offshoreskip, kan påvirke aktiviteter i anlegg som allerede er med i klimakvotesystemet i dag. I dag er mobile rigger å anse som del av et anlegg når det ligger ved et felt og utfører aktiviteter omfattet av klimakvoteloven. Det er ingen signaler fra EU så langt som tilsier en praksisendring, men vi bemerker at det ikke foreligger en definisjon av hva som er å regne som «offshoreskip» i hverken klimakvotedirektivet eller MRV-forordningen.
Tilbydere av aktuelle teknologiløsninger og drivstoffalternativer kan oppleve økt etterspørsel. Det forventes at maritim transportaktivitet som omfattes av klimakvotesystemet får insentiver til å redusere sine utslipp gjennom for eksempel teknologiforbedring, drivstoffsubstitusjon eller ruteoptimalisering, så lenge det er mindre kostnadskrevende enn å kjøpe kvoter.
Slik det norske avgiftsregelverket er i 2023, vil maritim transport som omfattes av EUs klimakvotesystem og bunkrer drivstoff i Norge måtte betale både CO2-avgift på drivstoffet og kvoteprisen. Dette gir merkostnader og konkurransemessig ulempe mot maritim transport som kan bunkre drivstoff i land uten avgifter.
CO2-avgiften er i 2023 på 952 kroner per tonn CO2. Regjeringen planlegger å øke denne til kr 2000 2020-kroner i 2030. Kvoteprisen har så langt i 2023 ligget på rundt 80–100 euro per kvote, og som nevnt forventes det at den fremover vil ligge på rundt 90–100 euro.
I statsbudsjettet for 2024 (Prop. 1 LS (2023–2024)) foreslås det reduserte satser i CO2-avgiften på mineralske produkter for kvotepliktig innenriks sjøfart. Den samlede karbonprisen for kvotepliktig innenriks sjøfart vil da om lag tilsvare forslaget til ny generell sats for ikke-kvotepliktige utslipp på 1 176 kroner per tonn CO2.
5.1.4 Betydningen av rettidig gjennomføring i Norge
Klimakvotedirektivet og MRV-forordningen vil måtte innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett på kort tid om regelverket skal kunne tre i kraft i Norge samtidig som i EU. Dette vil bli spesielt utfordrende på grunn av prosessen med å innlemme nye rettsakter i EØS-avtalen. Det er en fordel om Norge lykkes med å gjennomføre regelverket innen 1. januar 2024.
Ved en forsinket gjennomføring av regelverket er det mulig at Norge, på grunn av geografisk beliggenhet, blir et attraktivt land å anløpe. Det skal svares kvoter for 50% av de rapporterte utslippene fra ferdsel inn til og ut fra EØS, og stopp innom Norge på veien kan derfor redusere antall kvoter som må leveres inn til oppgjør. For et skip som seiler direkte fra Canada til Nederland, skal det svares kvoter for 50% av utslippet for hele reisen. Dersom det legges inn et havneanløp i Norge på veien vil det – frem til Norge blir en del av systemet – kun måtte svares 50% kvoter for utslippene fra Norge til Nederland, mens utslippene fra Canada til Norge ikke vil omfattes av klimakvotesystemet.
Norge vil, med oppstart samtidig som de øvrige EØS-medlemsstatene, unngå at skip som ikke opprinnelig skal til Norge legger til her for å omgå/begrense kvoteplikten. Fordi antall havneanløp i Norge kan påvirke antallet skipsoperatører klimakvotemyndigheten får ansvar for på et senere tidspunkt, vil slike ekstra anløp i Norge øke den administrative byrden for norske myndigheter.
Om regelverket gjennomføres og trer i kraft i Norge på et senere tidspunkt enn i EU, vil Norge også gå glipp av auksjonsinntekter frem til regelverket gjøres gjeldende i Norge.
Skipsfartsnæringen har vært klar på at den anser det som viktig at regelverket trer i kraft samtidig i Norge og i EU. Dette er også kommet til uttrykk i høringen av lovforslaget. Se høringsuttalelsene fra Norges Rederiforbund og Maritimt forum. Departementet er kjent med at aktører i næringen, som Norges Rederiforbund, mener samtidig ikrafttredelse vil gi en rekke fordeler for næringen og være mer forutsigbart og samtidig mindre arbeidskrevende. Herunder har det overfor departementet vært pekt på at samtidig ikrafttredelse er viktig for å unngå behov for kompliserende overgangsordninger for maritim transportaktivitet mellom Norge og EU. Det er også påpekt at samtidig ikrafttredelse er viktig for å unngå forsinket innføring av viktig klimapolitikk.
5.2 Konsekvenser av øvrige endringer i klimakvoteloven
5.2.1 Deltakelse i klimakvotesystemet er ikke lenger betinget av å ha utslipp
At det ikke lenger forutsettes utslipp for å delta i klimakvotesystemet innbærer at anlegg med lav- og nullutslippsteknologier, som i dag ikke omfattes av klimakvotesystemet, fremover vil kunne delta. Et eksempel er produksjon av grønt hydrogen. Endringen vil være positiv for norsk næringsliv som vil starte opp eller innrette eksisterende anlegg med nullutslippsprosesser. De vil ikke få kvoteplikt fra utslipp, men likevel tilgang til å søke om vederlagsfrie klimakvoter. For disse anleggene er det uklart hvor stor den administrative byrden ved å være med i systemet vil være. Dette forventes klarlagt når underliggende rettsakter til klimakvotedirektivet er revidert.
Konsekvensen av endringen for anlegg med gammel teknologi og betydelige kvotepliktige utslipp kan bli svekket konkurransekraft mot konkurrenter i Europa som produserer med nullutslippsteknologi. Dette gir økt press for omstilling til teknologi med lavere utslipp. For de mer utslippsintensive anleggene kan endringen gi økte kostnader som følge av mindre vederlagsfri tildeling, da nivået på tildeling er knyttet til en utslippsstandard som blir mer ambisiøs når også bedrifter med lav- og nullutslippsteknologi inngår ved fastsettelsen av utslippsstandarden. Effekten avhenger imidlertid av hvor lenge EU vil fortsette med tildeling av vederlagsfrie kvoter.
Økt tilgang til vederlagsfrie klimakvoter for anlegg uten utslipp kan føre til raskere grønn omstilling, bidra til at det etableres nye lav- og nullutslippsanlegg, og bidra til at deltakerne i klimakvotesystemet gjør overgangen til lav- og nullutslippsløsninger raskere enn de ville gjort under gjeldende regelverk.
Den administrative byrden for myndighetene ved å forvalte regelverket for tildeling av vederlagsfrie klimakvoter har økt den senere tiden. Byrden kan øke ytterligere dersom den nye bestemmelsen fører til at flere anlegg kommer inn i systemet, og dermed flere aktører med rett til tildeling som må håndteres.
5.2.2 Håndtering av utslippsrapporter
Forslaget om at klimakvotemyndigheten ikke lenger skal godkjenne alle utslippsrapporter vil redusere den administrative byrden for myndighetene. Arbeidet med godkjenning er ressurskrevende og byrden dette innebærer vil, dersom alle rapporter fortsatt skal godkjennes, øke betraktelig med inkluderingen av maritim transport. Den totale arbeidsmengden ved håndtering av utslippsrapporter vil uansett øke siden det samlet sett blir vesentlig flere rapporter å kontrollere fremover med inkluderingen av maritim transport.
5.2.3 Mindre endringer og rettelser
Økonomiske og administrative konsekvenser av øvrige endringer som foreslås i klimakvoteloven forventes å være små for alle involverte parter.
5.3 Økonomiske og administrative konsekvenser av EØS-komitébeslutningen
5.3.1 Direktiv (EU) 2023/959 (om endringer i klimakvotedirektivet)
Direktivet som innlemmes i EØS-avtalen gjennom denne EØS-komitébeslutningen – det vil si direktiv (EU) 2023/959 (om endringer i klimakvotedirektivet og beslutning om markedsstabilitetsreserven) – gjelder blant annet fordeling av klimakvoter over en ti-årsperiode. Kvotene er verdipapirer som kan omsettes i et marked, og representerer store økonomiske verdier. Rettsakten har dermed omfattende økonomiske konsekvenser for virksomhetene som omfattes av regelverket, og også for staten som vil få inntekter fra auksjonering av klimakvoter. Rettsakten har også administrative konsekvenser. De fleste av disse økonomiske og administrative konsekvensene er redegjort for i gjennomgangen av konsekvenser av lovforslaget. Noen konsekvenser følger imidlertid av rettsakten i seg selv og innlemmelsen av den gjennom EØS-komitébeslutningen, og ikke av de foreslåtte lovendringene. Disse konsekvensene redegjøres det for i det følgende.
Direktivet legger opp til raskere nedtrapping og sletting av kvoter. Det vil isolert sett bidra til å øke prisen på klimakvoter. Dette vil gi staten høyere inntekter per auksjonerte klimakvote, samt at tildelinger av vederlagsfrie kvoter får høyere verdi per kvote. Høyere kvotepris gir sterkere insentiver til utslippskutt og kan bidra til oppnåelsen av klimautslippsmål. Reduksjoner i utslipp av klimagasser vil også kunne gi redusert luftforurensning og dermed redusere negative virkninger som følger av dette. Samtidig vil virksomhetene få høyere utgifter i form av kvotekjøp og/eller gjennomføring av utslippsreduserende tiltak. Dette kan øke risikoen for karbonlekkasje. Det vil si at virksomheter i områder med karbonprising (som Norge) flytter produksjon og utslipp til land med mindre streng klimapolitikk og lavere karbonpris. Dette er den primære grunnen til at mange konkurranseutsatte norske virksomheter mottar kvoter vederlagsfritt. Det er usikkert i hvilken grad det forsterkede klimakvotedirektivet, herunder økt ambisjonsnivå med raskere nedtrapping og reduksjon i antall kvoter, samt innstrammingen i systemet for tildeling av vederlagsfrie kvoter, vil øke risikoen for karbonlekkasje. Risikoen for karbonlekkasje henger også sammen med andre prosesser og regelverk, blant annet EUs innføring av en CO2-grensejusteringsmekanisme (CBAM). Karbonlekkasje kan gi lavere verdiskaping i norsk økonomi og en reduksjon i statens inntekter.
Den markedsstabiliserende reserven (MSR) endres både gjennom nevnte direktiv og gjennom Europaparlaments- og rådsbeslutning (EU) 2023/852 av 19. april 2023 om endring av beslutning (EU) 2015/1814 vedrørende antall klimakvoter som skal plasseres i den markedsstabiliserende reserven frem til 2030 – som også inngår i EØS-komitébeslutningen. Beslutning (EU) 2023/852 viderefører – helt frem til 2030 – unntaksregelen om at 24 prosent av de tilgjengelige kvotene (og minimum 200 millioner kvoter) skal settes inn på reserven, dersom terskelverdien på 833 millioner kvoter først overskrides. Videreføring frem til 2030 av regelen om at 24 prosent av kvoteoverskuddet skal settes inn på kvotereserven vil føre til en tilsvarende reduksjon i antall kvoter som medlemsstatene kan auksjonere. Dette vil isolert sett redusere medlemsstatenes auksjonsinntekter. Kommisjonen forventer imidlertid at denne effekten vil bli kompensert gjennom en økt kvotepris og ved at antall kvoter i klimakvotesystemet økes som følge av inkluderingen av utslipp fra maritim sektor.
Direktivet innfører et særskilt kvotesystem for veitrafikk, bygninger og deler av industrien (ETS2). Dette er inkludert i EØS-komitébeslutningen, men ikke i lovforslaget som fremmes i denne proposisjonen. Klima- og miljødepartementet vil komme tilbake til hvordan den delen av klimakvotedirektivet som gjelder ETS2 skal gjennomføres i norsk rett. Eventuelle lov- og forskriftsendringer som måtte være nødvendige for at Norge skal etterleve ETS2-regelverket vil bli sendt på offentlig høring.
ETS2 omfatter CO2-utslipp fra forbrenning av fossile brensler innenfor veitrafikk, oppvarming i bygninger og de delene av industrien som ikke omfattes av det øvrige klimakvotesystemet (EU ETS). Systemet omfatter anslagsvis 25 prosent av norske klimagassutslipp. At flere sektorer blir kvotepliktige vil øke de administrative konsekvensene for myndighetene, primært Miljødirektoratet. I likhet med det eksisterende klimakvotesystemet vil ETS2 kunne gi staten inntekter fra auksjonering av klimakvoter.
Kvoteplikten i ETS2 pålegges distributørene av fossilt brensel. Det antas at det i praksis vil innebære at kvoteplikten ilegges virksomhetene som er ansvarlige for å betale særavgifter for drivstoff i Norge. Totalt er det snakk om 12 norske aktører i dag. Dette innebærer at kvoteplikten ikke ilegges sluttbruker, men vil bli håndhevet samme sted i verdikjeden som den norske CO2-avgiften på fossile brensler. Innføringen av ETS2 forventes isolert sett å føre til økte kostnader og administrative konsekvenser for disse aktørene.
Distributørene som omfattes av ETS2 forventes å ville sende noen av sine økte kostnader videre i markedet ved å øke prisen på brenselet de selger. Kvoteprisen er usikker, men ved en pris på 45 EUR per kvote anslås det at ETS2 vil bidra til å øke prisen på diesel i veitrafikken med i overkant av 1,3 kroner per liter dersom hele kostnaden sendes videre til sluttbruker. Sluttbruker vil dermed stå overfor høyere utslippskostnader og få insentiv til å redusere forbruket av fossilt brensel. Norge har imidlertid allerede høye CO2-avgifter på utslippene som omfattes av ETS2. Regelverket åpner for at Norge dermed kan søke om unntak fra kvoteplikt slik at disse kostnadene fra ETS2 likevel ikke sendes videre til forbruker. Administrasjonskostnadene påvirkes lite av om Norge deltar fullt i ETS2 eller om vi søker unntak for kvoteplikt i henhold til artikkel 30e nr. 3 frem til og med 2030.
Ved norsk deltakelse i ETS2, vil kvoteplikten kunne kombineres med CO2-avgiftsplikt. Kombinasjonen kvoteplikt og avgiftsplikt vil øke de administrative kostnadene både for myndighetene og de kvotepliktige aktørene.
I forlengelsen av ETS2 har EU besluttet å opprette Det sosiale klimafondet for å legge til rette for en rettferdig omstilling. Fondet finansieres av auksjonering av klimakvoter til inntekt for fondet opp til et tak på EUR 65 000 000 000. Disse klimakvotene tas både fra EU ETS og ETS2. Finansieringen av fondet vil redusere medlemsstatenes inntekter fra auksjonering tilsvarende. Den norske andelen av kvotene som overføres til Det sosiale klimafondet er ifølge Kommisjonen verdt om lag 485 millioner 2020-euro over perioden 2025–2027, noe som tilsvarer ca. 5,5 milliarder norske kroner.
Virkningene av at det gjennom direktivet innføres kvoteplikt for maritim transport er omtalt i 2.3.1 og 2.3.2. Økonomiske og administrative konsekvenser er omtalt i 5.1.
5.3.2 Forordning (EU) 2023/957 (om endring av MRV-forordningen)
EØS-komitébeslutningen innlemmer også forordning (EU) 2023/957 (om endring av MRV-forordningen) i EØS-avtalen. De økonomiske og administrative konsekvensene av denne forordningen er behandlet i gjennomgangen av konsekvenser av lovforslaget.