1 Innledning og sammendrag
Regjeringen fremmer med dette en opptrappingsplan for rusfeltet som gir oversikt over hovedutfordringene og fastlegger både kortsiktige og langsiktige strategier for å møte dem.
1.1 Utfordringer og avgrensninger
Rus- og psykisk helsefeltet er et satsingsområde for regjeringen, og det er allerede igangsatt omfattende satsinger i påvente av opptrappingsplanen. Regjeringen har blant annet:
Gjeninnført det øremerkede tilskuddet til kommunalt rusarbeid
Øremerket midler til kjøp av behandlingsplasser hos private
Gjeninnført den gylne regel1
Innført fritt behandlingsvalg først for pasientgruppene innen rusbehandling og psykisk helsevern
Satsingen på rusfeltet har gitt resultater, blant annet ser vi en positiv utvikling gjennom en nedgang i ventetiden for tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Samtidig er det særskilte utfordringer på rusfeltet, som ikke i tilstrekkelig grad er møtt med konkrete tiltak og virkemidler. Denne planen definerer og konkretiserer prioriterte innsatsområder innenfor flere sentrale samfunnsområder, både gjennom videreføring av eksisterende tilbud og etablering av nye tiltak for å styrke kvaliteten og øke kapasiteten på rusfeltet.
Planen er i hovedsak innrettet mot personer som er i ferd med å utvikle (tidlig innsats), eller allerede har etablert, et rusproblem. For å lykkes med å gi personer med rusproblemer et bedre tilbud, er det nødvendig med gode tjenester i brukernes nærmiljø. Det er behov for å se nærmere på innsatsen etter behandling og skape muligheter for mestring, som meningsfulle aktiviteter og fritid eller sørge for en stabil og god bolig. Hovedinnsatsen i planen rettes derfor mot kommunesektoren, der utfordringene er størst.
Den primærforebyggende innsatsen handler i første rekke om en videreføring av dagens rusmiddelpolitikk gjennom befolkningsrettede tiltak, der perspektivet «helse i alt vi gjør» og tilgjengelighets- og etterspørselsreduserende virkemidler står sentralt. Den primærforebyggende innsatsen er både en del av folkehelsearbeidet og en viktig del av rusmiddelpolitikken. Hovedlinjene i den forebyggende rusmiddelpolitikken er, gjennom behandlingen av Meld. St. 30 (2011–2012) Se meg! og Meld. St. 19 (2014–2015) Folkehelsemeldingen – Mestring og muligheter, gitt bred tilslutning i Stortinget og er stadfestet i regjeringserklæringen. Det legges til grunn at det befolkningsrettede rusmiddelforebyggende arbeidet forsterkes og videreføres innenfor rammene av disse stortingsmeldingene.
Å oppdage, identifisere og iverksette effektive tiltak overfor personer som står i fare for eller er i ferd med å utvikle et rusproblem gjøres for sent i dag. Dette er godt dokumentert. Planen vil derfor omhandle hvordan samfunnet skal bli bedre til å utvikle og implementere effektive forebyggende tiltak på dette området. Dette innebærer at tiltak som retter seg mot individer som lever under en kjent økt risiko for å få problemer (sekundærforebygging) og tiltak som retter seg mot dem som allerede har definerte varige plager (tertiærforebygging) inngår i planen.
Mennesker som utvikler en spillavhengighet vil i mange tilfeller ha behov for behandling for dette. Ved siden av at spillavhengighet kan være alvorlig for den det gjelder, påvirkes også familie og pårørende i betydelig grad. Det er derfor viktig at spillproblemer forebygges og at mennesker med spillproblemer/spillavhengighet blir henvist til behandling i spesialisthelsetjenesten. I den nye legespesialiteten i rus- og avhengighetsmedisin inngår også at denne spesialiteten skal ha kompetanse i spillavhengighet.
Senere års innsats på rusfeltet har bidratt til å øke kunnskapen om rusproblematikk og styrke kapasiteten innen behandling og oppfølgingstjenester. Fortsatt mangler vi gode kvalitetsindikatorer og informasjon/kunnskap om effekten av tjenestene til personer med rusproblemer og ressursbruk. Det er behov for å bidra til at personer med rusproblemer får helhetlige og sammenhengende tjenester.
Opptrappingsplanen for rusfeltet skal bidra til en forbedret, forsterket, tverrsektoriell og samordnet innsats overfor grupper som står i fare for eller er i ferd med å utvikle eller har lettere/moderate rusproblemer og for personer med alvorlig rusavhengighet, samt deres pårørende.
1.2 Mål og tiltak
Brukernes og de pårørendes behov skal være utgangspunktet for omfang av og innhold i tjenestene. Regjeringen vil skape pasientenes og brukernes helse- og omsorgstjeneste. Det vil si en bedre og tryggere helse- og omsorgstjeneste der pasientene og brukerne står i sentrum. Ved å plassere dem i sentrum, er det noen avgjørende momenter som må være på plass, uavhengig av om man skal redusere eller hindre videre utvikling av rusproblemer, motivere til å komme seg ut av problemer, leve med rusproblemer/rusavhengighet på en bedre måte eller hindre tilbakefall. Det handler om å sette den enkelte i stand til å mestre eller oppnå best mulig kontroll over viktige forhold i sitt liv. Grunnleggende betingelser som et trygt bosted, et sosialt nettverk og arbeid eller meningsfylte aktiviteter er avgjørende for alle mennesker. Uten at disse elementene er på plass, har den enkelte dårlige forutsetninger for et godt liv og for å kunne nyttiggjøre seg av helse-, omsorgs- og velferdstjenester.
Tiltakene som fremmes i denne opptrappingsplanen er ikke begrenset til spesifikke grupper eller bestemte type rusmidler. Planen har konkrete mål innen sentrale levekårsområder som arbeid, økonomi, sosiale forhold, skole, utdanning, bolig, barnevern, ernæring og helse- og omsorgsfeltet. Planen inneholder en rekke tiltak for å styrke brukernes innflytelse, møte de pårørendes behov og skape en tjeneste der hjelpen kommer tidlig inn og er preget av lett tilgjengelighet, helhet og kvalitet.
Regjeringen ønsker en helhetlig opptrappingsplan som tar for seg de tre innsatsområdene tidlig innsats, behandling og ettervern/oppfølgingstjenester, med følgende fem hovedmål:
Sikre reell brukerinnflytelse gjennom fritt behandlingsvalg, flere brukerstyrte løsninger og sterkere medvirkning ved utforming av tjenestetilbudet.
Sikre at personer som står i fare for å utvikle et rusproblem skal fanges opp og hjelpes tidlig.
Alle skal møte et tilgjengelig, variert og helhetlig tjenesteapparat.
Alle skal ha en aktiv og meningsfylt tilværelse.
Utvikle og øke bruken av alternative straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer.
Regjeringen vil foreslå å øke bevilgningene til rusfeltet med 2,4 mrd. kroner i perioden 2016–2020. I tillegg kommer veksten i tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB), som sikres gjennom høyere prioritet av TSB enn somatikk, beregnet til om lag 185 mill. kroner i 2016 inkludert ordningen fritt behandlingsvalg. Som et ledd i satsingen har regjeringen for budsjettåret 2016 foreslått følgende tverrdepartementale satsing:
400 mill. kroner av veksten i de frie inntektene begrunnes med en økt satsing på rusfeltet.
30 mill. kroner til utvikling av forpliktende samarbeidsmodeller, herunder utvikling av mottaks- og oppfølgingssentre og etablering av flere lavterskel substitusjonsbehandlingssentre, for eksempel etter modell av LASSO i Oslo.
30 mill. kroner til permanent etablering og utvidelse av Narkotikaprogram med domstolskontroll.
20 mill. kroner til styrking av tilskudd til arbeidstrening og aktivisering i regi av frivillige organisasjoner og sosialt entreprenørskap.
15 mill. kroner til styrking av tilskuddsordningen til oppfølging av barn av psykisk syke og barn av personer med rusproblemer, basert på erfaringene fra modellkommuneforsøket.
Regjeringen foreslår at følgende tiltak/målsetninger prioriteres i løpet av planperioden:
Bidra til at flere rusavhengige får et egnet sted å bo (500 mill. kroner).
Øke antall tiltaksplasser for de med nedsatt arbeidsevne med 500 plasser (75,5 mill. kroner).
Utvikle og øke bruken av alternative straffereaksjoner og straffegjennomføringsformer (93 mill. kroner).
Åpne mottakssentre i de største byene og sørge for økt utbygging av oppsøkende behandlingsteam etter modell av ACT-team, lavterskel substitusjonsbehandling etter modell av LASSO og lavterskeltilbud etter modell av Gatehospitalet (100 mill. kroner).
Økt kompetanse om rus- og avhengighetsproblematikk i alle sektorer (100 mill. kroner).
Regjeringen vil trappe opp bevilgningene til rusfeltet i tråd med de langsiktige mål og tiltak som følger av denne opptrappingsplanen. Det er behov for forutsigbarhet knyttet til særskilte, prioriterte områder. Disse fremkommer av listen over. Samtidig må planen sikre tilstrekkelig fleksibilitet for å fange opp endrede behov, nødvendig fornyelse og god fremdrift. Derfor inneholder planen også langsiktige mål og tiltak som ikke er beløpsfestet.
Tiltakene som er nevnt i opptrappingsplanen vil bli vurdert opp mot den økonomiske rammen for planen. For flere av tiltakene er det behov for nærmere vurderinger av innretning og økonomiske og administrative konsekvenser. Regjeringen vil i de årlige budsjettforslagene vurdere innfasing og prioritering av enkelttiltak innenfor planrammen.
Virkemiddelbruk og resultatoppfølging
Regjeringen legger til grunn at gjennomføringen av mål og tiltak rettet mot kommunene som hovedregel skal skje gjennom frie inntekter, jf. kapittel 3.4.1. Satsing gjennom kommunenes frie inntekter bidrar til forenkling og forutsigbarhet for kommunene, og stimulerer til effektiv ressursutnyttelse i tråd med lokale behov, slik at kommunene kan se sine velferdsoppgaver i sammenheng.
Det er viktig å måle utviklingen på rusfeltet i planperioden. Departementet vil gjennom etablerte rapporteringsordninger følge nøye med på utviklingen i sektoren, og om kommunene følger opp regjeringens satsing med tiltak innenfor rusområdet. Vi mangler gode data om rus- og psykisk helsearbeid i kommunene. For å følge innsatsen i kommunene, vil vi derfor benytte oss av Helsedirektoratets skjema IS-24/8 for å følge kommunenes ressursinnsats.
Brukerplan2 er et verktøy for kommuner som ønsker å kartlegge omfang og karakteren av rusmiddelbruk i kommunen. Kommunene får ved bruk av Brukerplan kartlagt både livssituasjonen til den enkelte rusavhengige og russituasjonen generelt i kommunen. Resultatet av dette er at de ulike kommunale tjenestene også begynner å samhandle bedre rundt den enkelte bruker. At kommunene benytter seg av Brukerplan er også svært nyttig for spesialisthelsetjenesten i kvalitetssikringsarbeid og for å dimensjonere tjenestene riktig.
Gjennom Brukerplan-rapportene vil departementet kunne følge opp endringer på brukernivå. I Brukerplan benyttes en tredelt skala for funksjonsnivå – grønn, gult og rødt. Dette gir et relativt detaljert og oppdatert bilde av både antall brukere, deres funksjonsnivå og hvilke tjenester de mottar. Dette vil gi en god indikasjon av effekten av kommunale tiltak. Det er et mål for regjeringen at en økt andel personer med rusproblemer oppnår bedre skår på samlet funksjonsnivå i Brukerplan, og på sentrale levekårsvariabler som arbeid, aktivitet og bolig. På bakgrunn av Brukerplan-rapporten vil vi kunne se endringer og måle effekten av kommunale tiltak. I tillegg til tall fra Brukerplan, vil Ungdata og lignende kilder gi oss verdifull informasjon om situasjonen i kommunene og om brukerne.
Dersom resultatrapporteringen viser manglende oppfølging i kommunene, vil regjeringen vurdere å ta i bruk sterkere virkemidler.
Tilsvarende skal finansieringen av spesialisthelsetjenesten skje gjennom de årlige økonomiske oppleggene for helseforetakene. Regjeringen vil videreføre styringskravet overfor de regionale helseforetakene om at veksten innen psykisk helsevern og tverrfaglig spesialisert rusbehandling skal være høyere enn for somatikk på regionnivå (den gylne regel).
Enkelte prioriterte satsinger vil imidlertid kreve særskilt finansiering, i form av øremerkede midler.
1.3 Arbeidet med planen
Regjeringen har vært opptatt av en åpen dialog med alle berørte parter i arbeidet med opptrappingsplanen; brukere, pårørende, lokalpolitikere og fagfeltet. Derfor ble det i arbeidet med opptrappingsplanen gjennomført tre åpne rådslag. Det ble gjennomført to rådslag i regi av Helsedirektoratet om ambulante og oppsøkende tiltak og om tidlig innsats. Det tredje rådslaget ble gjennomført av bruker- og pårørendeorganisasjonene på rus- og psykisk helsefeltet, i samråd med Helsedirektoratet og omhandlet bruker- og pårørendeperspektivet.
I tillegg ble det opprettet en egen innspillside på regjeringens nettsider, hvor organisasjoner og privatpersoner har hatt mulighet til å sende inn sine innspill til planen. Våren 2015 ble det også gjennomført et toppmøte om planen i regi av regjeringspartiene og samarbeidspartiene Kristelig Folkeparti og Venstre.
Responsen var overveldende, og det ble mottatt en rekke gode innspill til tiltak og løsninger. Denne planen er et resultat av alle gode innspill.
1.4 Strukturen i planen
Kapittel 2 er en beskrivende faktadel. I kapittelet gis et kort overblikk over dagens situasjon, med hensyn til omfang av forbruk, forekomst av rusproblemer og sentrale kjennetegn ved tjenestene. For nærmere omtale av trender og utvikling i alkoholkonsum og narkotikabruk, vises det til den årlige publikasjonen fra Statens institutt for rusmiddelforskning (Sirus), Rusmidler i Norge3. For mer utfyllende omtale henvises det til blant annet Brukerplan-rapportene og øvrige kilder som framgår av teksten.
Selve opptrappingsplanen med tiltakene og oppfølgingspunkter er samlet i kapittel 3, Opptrappingsplan for rusfeltet (2016–2020). Her framgår regjeringens satsinger og målsettinger for opptrappingsplanperioden, fra 2016 til og med 2020.
I kapittel 4 omtales de økonomiske virkemidlene som skal understøtte de overordnede målene i opptrappingsplanen. Videre omhandler kapittelet hvilke rapporteringsrutiner som legges til grunn for oppfølging av planen.