5 Krav til overvasshandtering i byggjesak

5.1 Innleiing

Utgangspunktet er at den enkelte grunneigar har ansvar for å handtere overvatn på eigen grunn. Grunneigaren skal også forhindre at oppsamla overvatn frå eigen grunn medfører ulemper for omgjevnadene. Byggjetiltak har ofte ikkje blitt planlagde og dimensjonerte for å handtere dei aukande overvassmengdene, og skadane aukar i tal og omfang. Utbygde område oppfyller ofte ikkje dagens krav til handtering av overvatn. Leidningsnettet blei bygd i ei anna tid med andre krav til kapasitet.

Plan- og bygningsloven og byggteknisk forskrift stiller krav til tiltak som blir omfatta av lova. Krava er i stor grad utforma med tanke på nye byggverk og passar ikkje alltid for eksisterande byggverk. Vidare gjeld krava først ved byggjetiltak, altså når grunneigaren sjølv tek initiativ til arbeid. Plan- og bygningslovgjevinga inneheld likevel enkelte føresegner som gjeld for eksisterande byggverk uavhengig av om grunneigaren sjølv tek initiativ til arbeidet. Dette er reglar som skal vareta sikkerheit mot skadar og ulemper for omgjevnadene.

Gjeldande reglar gjev ikkje kommunane tilstrekkelege verkemiddel til å handtere dei aukande overvassmengdene, både overvassmengdene i dag og forventa overvassmengder i framtida. Det er særleg behov for å styrkje verkemiddel for å forbetre overvasshandteringa ved eksisterande byggverk. I utbygde problemområde, der infiltrasjon av overvatn eller avleiing i røyr er utilstrekkeleg, kan det vere behov for at kommunane pålegg ulike overvasstiltak.

5.2 Endringar i § 28-3 om tiltak på nabogrunn

5.2.1 Gjeldande rett

Plan- og bygningsloven § 28-3 første ledd gjev kommunen høve til å tillate nødvendige førebyggjande tiltak på nabogrunnen dersom byggverk kan bli utsette for skade ved vassig, ras eller utgliding frå nabogrunnen.

Dette betyr at ein nabo må tole inngrep på sin eigedom for å førebyggje skade på eigedommen til ein annan. Føresegna byggjer på ei interesseavveging mellom naboane der omsynet til tryggleik er avgjerande. For å verne sin eigen eigedom mot fare for skade ved vassig, ras eller utgliding frå nabogrunnen kan altså eigaren av den utsette eigedommen få løyve frå kommunen til å gjere inngrep på nabogrunnen. Faren kan vere naturgjeven eller komme av menneskeskapte tiltak. Kommunen kan berre gje løyve til nødvendige tiltak av førebyggjande karakter. Har skade allereie skjedd, er ein utanfor bruksområdet til føresegna med mindre det ligg føre fare for ytterlegare skade.

Fjerde ledd i føresegna regulerer kven som har ansvar for å dekkje kostnadene ved nødvendige tiltak. Kostnadene ved inngrepet vil i utgangspunktet kvile på den som har behov for inngrepet. Under visse omstende kan likevel eigaren av nabogrunnen, der inngrepet blir gjort, vere erstatningsansvarleg. Eit slikt ansvar kan oppstå dersom sikringstiltaket er nødvendig som følgje av forsømming på nabogrunn. Erstatning kan fastsetjast ved skjønn.

5.2.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo ei mindre endring i første ledd slik at føresegna også omfattar overvatn. Forslaget tydeleggjer at kommunen kan gje løyve til inngrep på nabogrunnen for å verne byggverk mot fare for skade ved overvatn.

Det ble også foreslege ei presisering i fjerde ledd for å klargjere kven som har ansvar for å dekkje utgiftene ved nødvendige tiltak.

I høyringa vurderte departementet om føresegna bør gje heimel til at eigaren av den skadevaldande eigedommen kan gjennomføre tiltak på den utsette eigedommen. Føresetnaden for ein slik heimel er at dette vil vere meir formålstenleg og kostnadseffektivt. Departementet foreslo ikkje ein heimel ettersom ei slik ordning kan bli komplisert og vanskeleg å gjennomføre. I høyringa bad departementet likevel høyringsinstansane vurdere om dette likevel er noko som departementet bør greie ut nærmare.

5.2.3 Dette meiner høyringsinstansane

24 høyringsinstansar har uttalt seg til forslaget til endringar i første ledd. Trøndelag fylkeskommune, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Trondheim kommune, Moss kommune, Kristiansand kommune, Bergen kommune, KS og Norsk Kommunalteknisk Forening støttar forslaget. Norsk Vann og Rådgivende Ingeniørers Forening oppfattar forslaga som ei nyttig presisering av dagens føresegn. Reint språkleg foreslår dei at ordet «ved» blir erstatta med «som følge av». Også Oslo kommune er positiv til forslaga, men meiner at innhaldet i omgrepet «byggverk» bør avklarast. Finans Norge støttar forslaget, føresett at vurderingane byggjer på tilgjengelege ROS- og kost-nytte-vurderingar som kan etterprøvast, og for å unngå konflikt knytt til bevis og ansvarstilhøve.

Advokatforeningen og Fylkesmannen i Oslo og Viken har ingen innvendingar til forslaget og vektlegg dei samfunnsøkonomiske effektane av forslaget. Dei påpeiker likevel at forslaget kan medføre noko meir uvisse for grunneigarar, som no risikerer å få overvasstiltaket til naboen plassert på sin grunn.

Heller ikkje Asker kommune og Statsbygg har innvendingar mot forslaget. Byggenæringens Landsforening, Boligprodusentenes forening og Norske Boligbyggelags Landsforbund har ingen merknader.

Huseierne er negativ dersom forslaget medfører at det blir tillate sikringstiltak der det ikkje er strengt nødvendig, men meir formålstenleg og kostnadseffektivt for å forhindre skade med tiltak på eigedommen til den skadelidne. Huseierne meiner vidare at forslaget kan vere konfliktdrivande. Dei viser til at dersom eit overvasstiltak medfører avgrensingar i utnyttingsmoglegheitene til eigedommen, kan det vere store summar å tene på å få lagt anlegget på naboeigedommen, og tilsvarande tap for den som får anlegget plassert på sin eigedom.

Advokatforeningen, Oslo kommune, Norsk Bondelag, Huseierne, Norsk Vann og Justis- og beredskapsdepartementet har vurdert om departementet bør innføre ein heimel for at eigaren av den skadevaldande eigedommen skal få moglegheit til å gjennomføre tiltak på den utsette eigedommen, der det er meir formålstenleg og kostnadseffektivt. Ingen av høyringsinstansane meiner dette bør vurderast nærmare.

5.2.4 Vurderinga frå departementet

På bakgrunn av høyringsfråsegnene held departementet fast ved forslaget om å utvide første ledd i føresegna slik at denne også omfattar overvatn. Forslaget tydeleggjer at kommunen kan tillate nødvendige tiltak i situasjonar der byggverk kan bli utsette for skade på grunn av overvatn. Dette gjeld uavhengig av om overvatnet blir handtert på eigen grunn eller på grunnen til naboen. Det vil komme an på dei konkrete omstenda kva slags tiltak eit løyve kan omfatte. Dersom overvatn eller dreneringsvatn renn mot naboeigedom, kan vatnet føre til vasskadar på byggverk. Aktuelle tiltak kan til dømes vere å leie overflatevatn bort frå den utsette eigedommen eller etablere vern mot vassig frå denne eigedommen.

Departementet støttar forslaget til Norsk Vann om å erstatte ordet «ved» med «som følge av» i første ledd i føresegna. Dette gjer lovteksten klarare og medfører ikkje realitetsendringar.

Oslo kommune ber om at departementet presiserer omgrepet «byggverk». Departementet reknar med at innspelet kjem av at det ikkje er klart nok kva som er omfatta av omgrepet i dag. Etter vår vurdering gjeld føresegna berre når skaderisikoen er retta mot byggverk. Dette inneber at fare for vassig, overvatn, ras eller utgliding ned mot eigedom utan byggverk på, ikkje er omfatta. Omgrepet «byggverk» skal tolkast vidt. Departementet viser til at det går fram av NUT 1960:2 Utkast til lov om bygningsvesenet med motiver – Innstilling fra komiteen til revisjon av bygningsloven, at bygningsloven av 1924 «bare taler om ‘bygning’ som gjenstand for beskyttelse, [så] bruker utkastet det mer omfattende uttrykk ‘byggverk’ som også tar med forstøtningsmur o. lign. og likeledes de konstruksjoner og anlegg som er nevnt i §§ 81 og 82». Omgrepet er også beskrive i Prop. 64 L (2020–2021) side 17.

Departementet held fast på forslaget om å presisere fjerde ledd i føresegna, som tydeleggjer kven som har ansvar for å dekkje utgiftene ved nødvendige tiltak. Forslaga fekk i all hovudsak støtte frå høyringsinstansane. Departementet meiner at det ikkje er grunn til å gå vidare med forslaget om heimel for at eigaren av den skadevaldande eigedommen kan gjennomføre tiltak på den utsette eigedommen. Departementet viser til vurderinga i høyringsnotatet, innvendingane mot forslaget i høyringa og at ingen høyringsinstansar støttar endringa.

Departementet gjer merksam på at § 28-3 må sjåast i samanheng med forslaget til ny § 31-14.

5.3 Endringar i § 28-6 om forbod om å påleggje attfylling av brønn eller vatn

5.3.1 Gjeldande rett

Plan- og bygningsloven § 28-6 stiller krav om sikring av basseng, brønn og dam og regulerer også høvet kommunen har til å påleggje sikring. Det er berre for basseng og brønn at føresegna stiller opp ei ufråvikeleg plikt til sikring. Basseng og brønn skal til kvar tid vere sikra forsvarleg for å hindre at personar fell i dei. Relevante sikringstiltak er normalt at basseng, eller område med basseng, blir gjerda inn eller tildekte, og at brønnar blir utstyrte med lokk.

Kommunen kan gje pålegg om attfylling eller andre sikringstiltak dersom ein brønn eller dam medfører særleg fare for ungar. Dette kan til dømes vere tilfellet når brønnen eller dammen ligg i nærleiken av bustadområde, leikeplass, barnehage eller andre stader der det er pårekneleg at ungar oppheld seg. Kommunen må vurdere risikoen konkret, jf. Ot.prp. nr. 45 (2007–2008) punkt 18.5.3.

Kommunen kan ikkje påleggje attfylling dersom brønnen eller dammen er nødvendig av omsyn til vassforsyninga. Dette omfattar vassforsyning både til drikkevatn, brannsløkking og alminneleg vassbehov.

5.3.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å utvide føresegna til å omfatte eit forbod mot pålegg om attfylling når brønnen eller dammen er nødvendig for overvasshandtering, og ikkje berre vassforsyning.

5.3.3 Dette meiner høyringsinstansane

17 høyringsinstansar har uttalt seg til forslaget. Trondheim kommune, Trøndelag fylkeskommune, Klima- og miljødepartementet, Moss kommune, KS, Norges Bondelag, Norsk Vann, Rådgivende Ingeniørers Forening og Bergen kommune støttar forslaget. Også Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap er einig i dei foreslegne endringane, føresett at det blir pålagt andre adekvate sikringstiltak.

Kristiansand kommune, Norsk Kommunalteknisk Forening, Asker kommune, Advokatforeningen, Oslo kommune og Statsbygg har uttalt at dei ikkje har merknader til forslaget.

Oslo kommune, Norsk Vann og Rådgivende Ingeniørers Forening meiner at det er behov for å sjå på krava til sikring av dammar for å harmonisere desse mot krav om sikring av til dømes vassdrag. Dei viser til at overvassdammar kan vere ein ressurs for nærmiljøet, ikkje minst der busetnaden er tett, men det føreset at sikringskravet ikkje øydelegg kvalitetane til dammane.

Huseierne meiner at endringsforslaget vil verke inn på moglegheitene til å utnytte ein eigedom slik ein grunneigar ønskjer, i og med at endringa i tredje punktum står fram som eit sjølvstendig forbod mot attfylling av denne typen «anlegg».

5.3.4 Vurderinga frå departementet

Departementet held fast ved høyringsforslaget. Forslaget fekk i all hovudsak støtte frå høyringsinstansane.

Forslaget synleggjer at handtering av overvatn skal vektleggjast når kommunen vurderer pålegg om sikringstiltak. Dette vil bidra til å styrkje måla om betre overvasshandtering, skadeførebygging og utnytting av overvatn som ressurs.

Departementet er einig med Huseierne i at ordlyden både i dagens føresegn og høyringsforslaget kan verke som eit sjølvstendig forbod mot å fylle att brønnar eller dammar. Slik departementet vurderer det, medfører likevel tredje punktum i forslaget berre ei innskrenking i høvet kommunen har til å påleggje sikringstiltak. Forslaget inneber altså ikkje noko generelt forbod. For å få dette klarare fram foreslår departementet å endre ordlyden i tredje punktum. Departementet foreslår å tydeleggjere at kommunen ikkje kan gje pålegg om attfylling av brønn eller dam dersom brønnen eller dammen er påkravd av omsyn til vassforsyning eller overvasshandtering.

Nokre høyringsinstansar påpeiker at det er behov for å sjå på krava til sikring av dammar for å harmonisere desse mot krav om sikring av til dømes vassdrag. Dette er tilhøve som ikkje har vore på høyring. Departementet vil eventuelt greie ut dette seinare.

5.4 Handtering av overvatn ved byggjetiltak i ny § 28-10

5.4.1 Gjeldande rett

Utgangspunktet i plan- og bygningslovgjevinga er at den enkelte grunneigar har ansvar for å handtere overvatn på eigen eigedom, og hindre at oppsamla overvatn frå eigen eigedom medfører skader eller ulemper for omgjevnadene.

For nybygg skal overvatn som hovudregel handterast på den enkelte eigedommen. Det går fram av § 27-2 femte ledd at avleiing av grunn- og overvatn skal vere sikra før det blir gjeve løyve til oppføring av bygning. Vidare følgjer det av byggteknisk forskrift § 15-8 første ledd at overvatn og drensvatn i størst mogleg grad skal infiltrerast eller på annan måte handterast lokalt.

Vannressursloven § 7 andre ledd seier at utbygging og anna grunnutnytting fortrinnsvis bør skje slik at nedbøren framleis kan infiltrerast gjennom grunnen. Føresegna rettar seg særleg mot tettbygde strøk, og føreset at tette flater bør unngåast der det er mogleg. Sjølv om føresegna ikkje inneheld eit påbod, uttaler forarbeida at ho bør takast i betraktning når ein utformar arealplanar og uteareal. Kommunen er vassdragsmyndigheit etter vannressursloven § 7. Føresegna gjev kommunen heimel til å påleggje tiltak for å betre infiltrasjon i grunnen dersom det kan gjennomførast «uten urimelige kostnader». Forarbeida legg til grunn at krav om infiltrasjon bør innførast i reguleringsplanane til kommunen. Vidare gjev føresegna heimel til å gje pålegg i samband med at det blir gjeve løyve. Påleggsheimelen gjeld også for eksisterande busetnad, men forarbeida uttaler at vilkåra sjeldnare vil vere oppfylte i slike tilfelle. Sjå elles forslaget til ny § 31-14.

5.4.2 Høyringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste gjeldande forskriftskrav om at tiltak skal gjennomførast slik at overvatn i størst mogleg grad blir infiltrert eller på annan måte handtert på eigedommen. Forslaget inneber at kravet blir flytta frå byggteknisk forskrift § 15-8 første ledd til ny § 28-9 i plan- og bygningsloven. Ny føresegn blir ein parallell til vannressursloven § 7. For å understreke samanhengen mellom arealbruk og overvasshandtering meiner departementet at det er praktisk og symbolsk viktig at kravet også går fram av plan- og bygningsloven. Regelen gjeld både for tiltakshavarar og som ei retningslinje for kommunen, men er ikkje eit absolutt påbod sidan infiltrasjon med vidare ikkje alltid er mogleg.

Vidare blei det foreslege at det skal gå fram av føresegna at forsvarleg avrenning skal sikrast og opparbeidast der det er nødvendig. Kravet om at avrenning skal vere sikra, følgjer allereie av § 27-2 femte ledd. Sidan § 27-2 også omfattar krav til grunnvatn, foreslo departementet at § 27-2 og ny § 28-9 skal verke ved sida av kvarandre. Departementet la opp til at grunneigar skal handtere overvatn generert av nedbørhendingar opp til 200-års gjentaksintervall. Dette beskriv eit estimat av kva for nedbørintensitet som kan forventast å bli overskriden éin gong i løpet av 200 år.

Krav til overvasshandtering bør i utgangspunktet følgje av arealplan. Departementet foreslo derfor å presisere at dei generelle krava i § 28-9 berre gjeld så lenge kommunen ikkje har stilt andre krav i arealplan. Arealplanen kan stille krav som gjeld for tiltaket, og som dermed inngår i prosjekteringa. Det kan samtidig tenkjast at planen ikkje regulerer alle tilhøva som blir omfatta av § 28-9, slik at føresegna vil gjelde ved sida av arealplanen.

Det kan tenkjast at kommunen meiner den løysinga det er søkt om, ikkje er god nok, eller ser behov for ei bestemt løysing. Forslaget inneheldt derfor ein heimel til å stille vilkår om handtering av overvatn i eit løyve. Dette vil gjere det mogleg for kommunen å stille vilkår om spesifikke løysingar for overvasshandtering.

Forslaget innebar, etter høyringsnotatet, heimel for å avslå søknad om løyve der det ikkje er mogleg å handtere overvatnet på eigedommen eller sikre forsvarleg avrenning.

5.4.3 Dette meiner høyringsinstansane

33 høyringsinstansar har uttalt seg til forslaget.

Asker kommune, Bergen kommune, Bjørn Sederholm, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Fylkesmannen i Oslo og Viken, Huseierne, Klima- og miljødepartementet, KS, Maskinentreprenørenes Forbund, Miljødirektoratet, Moss kommune, Noregs vassdrags- og energidirektorat, Oslo kommune, Rådgivende Ingeniørers Forening, Stavanger kommune, Trondheim kommune, Trøndelag fylkeskommune, Norsk Vann og Aaltvedt Betong AS støttar i hovudsak forslaget. Fleire av høyringsinstansane har likevel merknader til forståinga og rekkjevidda av forslaga.

Norsk Vann og Rådgivende Ingeniørers Forening meiner at det ikkje bør gjevast opp eit konkret sikkerheitsnivå for nedstraums busetnad, og at «forsvarlig avrenning» gjev tilstrekkeleg rettleiing. Det vil alltid vere nødvendig å sikre forsvarleg avrenning, og kriteriet «der det er nødvendig» bør ikkje knytast til dette kravet. Vidare peiker Norsk Vann på at omfanget av føresegna bør gjevast opp betre, særleg om ho også gjeld overvatn tilført frå andre eigedommar, om ho gjeld alt overvatnet på eigedommen, om overvatnet må komme av tiltaket, og om tilstanden kan krevjast å bli betre enn før byggjetiltaket. Norsk Vann meiner også at det er behov for å avklare omgrepsbruken, sidan både bortleiing, avleiing og avrenning blir nytta. Elles bør det vurderast om reguleringa av overvatn i § 27-2 femte ledd bør flyttast til § 28-9.

Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap er bekymra for at heimlane i § 28-9 vil vere utfordrande å følgje opp for mange kommunar, sidan det blir stilt krav om vurdering av kompliserte løysingar. Dei meiner at det er heilt nødvendig med opplæring og gode rettleiingar.

Huseierne meiner «overvann» må presiserast nærmare. Dei spør også om det er nødvendig å krevje sikkerheit for 200-års nedbørsintervall, både ved fordryging og avleiing, sidan svært få bustader blir så gamle.

Maskinentreprenørenes Forbund meiner forslag til nye overvasskrav føreset tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet i kommunane. Dei ber om at det blir utarbeidd gode og brukarvennlege rettleiingar for kommunane og brukarane av regelverket. Dei foreslegne krava må også opne for fleksibilitet ved at løysingane kan tilpassast lokale tilhøve og behov.

Oslo kommune meiner lovteksten bør nemne dei enkelte stega i treleddsstrategien for overvasshandtering for å sikre at han blir brukt. Kommunen uttaler at 200-års nedbørsintervall må greiast ut nærmare før det kan brukast som kriterium. Det bør fortrinnsvis leggjast inn i føresegna at ein kan bruke et «klimapåslag for fremtidig nedbør». Vidare bør det klargjerast kva som blir omfatta av «sikret forsvarlig avrenning». Det må også avklarast kva som ligg i høvet til å stille vilkår, særleg om kommunen kan stille andre krav til dei blågrøne løysingane enn evna til å handtere overvatnet. Elles peiker kommunen på at også krav om handtering av drensvatn må takast inn i ny § 28-9 når byggteknisk forskrift § 15-8 blir oppheva. Kommunen ønskjer i tillegg at føresegna har med retningslinjer for plassering av byggverk, flaumsikring og at overvatn fortrinnsvis skal utnyttast som ein ressurs.

Stavanger kommune meiner at høvet til å stille vilkår bør formulerast meir utførleg, i tråd med beskrivinga i høyringsnotatet.

Moss kommune meiner at krava som blir stilte overfor tiltakshavar, samla sett ikkje bør gå over det som ville vore den naturlege evna til å ta opp overvatn på tomta dersom tiltaket ikkje hadde vore gjennomført. Kommunen peiker på at tilsvarande bør gjelde for avrenning. Vidare meiner kommunen og KS at krav til sikkerheitsnivå for nedstraums busetnad er problematisk, fordi det knyter seg for stor uvisse til dataa for berekninga. Desse instansane spør også om kva ansvar kommunen tek på seg dersom det blir stilt vilkår om ei løysing som ikkje er god nok, og KS meiner at eit høve til å stille vilkår føreset kompetanse hos kommunen. Vidare går KS ut frå at tiltakshavar ikkje kan forventast å ha oversikt over korleis infiltrasjon best skal løysast. Dette vil by på utfordringar og kan mellom anna resultere i skadar som følgje av at det blir valt for dårlege løysingar.

Bergen kommune meiner det er urealistisk at nedbør med 200-års gjentaksintervall blir handtert på den enkelte eigedom i bystrøk. For slike vassmengder må eigedommen vere sikra avrenning gjennom ein trygg flaumveg. Kommunen viser vidare til at datagrunnlaget for kva nedbørsmengder som skal infiltrerast eller fordrygast på den enkelte eigedommen, er av varierande kvalitet, både mellom ulike kommunar og innanfor den enkelte kommunen. Kartlegging av kor mykje overvatn som kan infiltrerast og handterast på den enkelte eigedommen, er også ressurskrevjande og påhefta med stor uvisse.

Norsk Kommunalteknisk Forening og Kristiansand kommune uttaler at omgrepet «i størst mulig grad» kan bli eit diskusjonsemne. Dei peiker på at det kan bli krevjande å stille vilkår utover eigedomsgrensene til tiltaket i byggjesaker. Vidare kan det vere ei stor utfordring å vurdere om det er eigna massar for infiltrasjon, og om infiltrasjon kan medføre ulemper for omkringliggjande bygg/eigedommar. Det er ein fordel om føresegna inkluderer ei vurdering av infiltrasjonskapasiteten og moglege konsekvensar av infiltrasjon.

Fylkesmannen i Rogaland meiner heimlane som er foreslegne, føreset tilstrekkeleg kunnskap hos kommunane. Kompetanse og kunnskap vil variere mellom kommunane, og det er viktig at det blir utarbeidd godt rettleiingsmateriale dersom lovendringane blir vedtekne. Elles blir det påpeikt det at blågrøne løysingar baserte på infiltrasjon ofte krev store flater, noko som kan vere ei utfordring i sentrale område. Fylkesmannen ber om konkrete retningslinjer i regelverk eller utfyllande rettleiingar om minimumskrav til blågrøn faktor.

Fylkesmannen i Oslo og Viken spør om det følgjer tilstrekkeleg klart av ordlyden at § 28-9 i visse tilfelle kan vere heimel for avslag, og ser det som fornuftig å drøfte med kva intensitet prøvinga skal skje.

Statens vegvesen og Nye Vegar AS meiner strengare krav enn dagens praksis vil påverke vegbygginga, sidan det gjev eit auka arealbehov for å etablere tilfredsstillande løysingar i byar og tettbygde strøk. Det kan bety meir kompliserte tekniske løysingar. Det er viktig at kommunen presenterer og avklarer krav om overvasshandtering tidleg i planprosessen og reguleringsfasen. Statens vegvesen stiller spørsmål ved det valde gjentaksintervallet og om dette er godt nok grunngjeve. Nye Vegar AS påpeiker behov for å tydeleggjere korleis dei foreslegne endringane i ny §§ 28-9 og 31-9 vil påverke etablering, kostnader og drift av anlegg knytte til ny infrastruktur i form av veg, bane med meir.

Noregs vassdrags- og energidirektorat meiner at det ikkje bør setjast eit krav om 200-års gjentaksintervall på noverande tidspunkt. Vidare uttaler direktoratet at det bør tydeleggjerast kva overvassmengder som skal handterast. Krav om trygg bortleiing til resipient bør også tydeleggjerast.

Gunnar Mosevoll peiker på at ny busetnad i tettbygd strøk kan sperre for den naturlege avrenninga frå område som ligg ovanfor, og at ny busetnad også må handtere dette. Sivilingeniør Christian Ræstad uttaler at det må avklarast om kommunen også kjem i ansvar dersom pålagde løysingar ikkje fungerer, slik at vasskadar oppstår. Bjørn Sederholm meiner det er formålstenleg å leggje til grunn 200-årsnedbør dersom heile treleddsstrategien blir lagd til grunn.

Noregs miljø- og biovitskaplege universitet meiner forslaget til ny § 28-9 i plan- og bygningsloven og ny § 22 a i forurensningsloven må sjåast i samanheng.

OBOS uttaler at forslaget går for langt i å overføre kostnadsansvaret frå kommunen til den enkelte grunneigaren. Dei meiner det ofte vil vere umogleg å handtere overvatn utan svært inngripande og kostbare tiltak.

Byggenæringens Landsforening ser det slik at kunnskapsgrunnlaget for nedbørsbelastning må forsterkast betrakteleg for at dei skal kunne støtte forslaget.

Norske Boligbyggelags Landsforening støttar ikkje forslaget. Dei meiner kunnskapsgrunnlaget om dimensjonerande nedbør er for svak, og mange kommunar har ikkje den kompetansen som krevst. Forslaget inneber at kommunen kan overprøve kompetansen til tiltakshavar og prosjekterande. Dei meiner eit slikt forslag kan fremjast dersom det byggjer på etablert kunnskap og utprøvd praksis.

Advokatforeningen har ingen innvendingar mot dei foreslegne endringane.

5.4.4 Vurderinga frå departementet

5.4.4.1 Innleiing

Departementet foreslår å halde fast ved forslaget frå høyringa med nokre justeringar. Endringa inneber å lovfeste forskriftskravet om at tiltak skal gjennomførast slik at overvatn i størst mogleg grad blir infiltrert eller på annan måte handtert på eigedommen. Føresegna blir ny § 28-10 i staden for ny § 28-9 som i høyringsforslaget.

Ordlyden i høyringsforslaget var at «forsvarlig avrenning» skal sikrast og opparbeidast. Omgrepet «avrenning» beskriv likevel den naturlege vegen vatnet tek når det ikkje blir gjennomført tiltak på tomta. Departementet endrar derfor omgrepet til «avledning», som føreset tiltak som styrer kva veg vatnet skal ta.

Etter byggteknisk forskrift § 15-8 første ledd skal overvatn og drensvatn infiltrerast eller fordrygast ved nye tiltak. Det følgjer av plan- og bygningsloven § 27-2 femte ledd at avleiing av grunn- og overvatn skal vere sikra. Etter byggteknisk forskrift § 15-8 andre ledd skal bortleiing av overvatn og drensvatn skje slik at det ikkje oppstår overfløyming eller andre ulemper ved dimensjonerande nedbør. Innføring av ny § 28-10 endrar derfor ikkje gjeldande rett.

Eit slikt krav følgjer også allereie av vannressursloven § 7. Olje- og energidepartementet og Noregs vassdrags- og energidirektorat, som er ansvarlege myndigheiter etter denne lova, ønskjer å behalde heimelen i eige regelverk. Bakgrunnen for dette er at infiltrasjon er viktig for grunnvatn og det hydrologiske krinsløpet. Etter vårt syn bør likevel eit krav som skal stillast i byggjesaker, følgje direkte av plan- og bygningsloven. Departementet foreslår derfor at det skal vere parallelle heimlar i vannressursloven og plan- og bygningsloven.

5.4.4.2 Nærmare om kravet til overvasshandtering

Utgangspunktet i forslaget er at overvatn på eigen eigedom skal handterast etter treleddsstrategien. Det betyr at vatnet i første rekkje skal infiltrerast på eigedommen. Deretter skal vatnet så langt som mogleg fordrygast. Det attståande vatnet skal sikrast ei forsvarleg avleiing. Oslo kommune meiner lovteksten bør nemne dei enkelte stega i treleddsstrategien. Departementet er einig i dette og har derfor justert lovteksten.

Sidan alt overvatn sjeldan kan infiltrerast eller fordrygast på eigen eigedom, blir spørsmålet kor mykje vatn som skal avleiast på ein sikker måte. Bergen kommune meiner det er urealistisk at nedbør med 200-års gjentaksintervall blir handtert på den enkelte eigedom i bystrøk. Dei peiker på at eigedommane må vere sikra avrenning gjennom ein trygg flaumveg ved slike vassmengder. Slik departementet ser det, følgjer dette av forslaget. Overvatn skal så langt mogleg infiltrerast eller fordrygast. Overvatn som ikkje blir handtert på denne måten, må avleiast på forsvarleg måte gjennom ein trygg flaumveg.

Det klare utgangspunktet er at den enkelte sjølv har ansvar for å handtere overvatn frå eige tiltak og hindre at slikt vatn gjev vesentlege ulemper for omgjevnadene ut over akseptabel naturleg avrenning. Det inneber at den enkelte i utgangspunktet er ansvarleg for å vurdere tiltak og etablere, drifte og halde ved like dei overvasstiltaka som er nødvendige.

Der det er mogleg, vil infiltrasjon eller fordryging på den enkelte eigedommen ofte vere den mest kostnadseffektive løysinga for å handtere overvatn. Alternativet er infrastruktur for avleiing av overvatn. Slik infrastruktur kan vere kostnads- og arealkrevjande. Vidare vil mengda overvatn som følgjer infrastruktur for avleiing, påverke skadepotensialet og behovet for anlegg seinare i vassløpet. Det vil i dei fleste tilfella vere behov for avleiing sjølv om overvatn blir infiltrert og fordrygt, og ved store vassmengder kan større anlegg for forsvarleg avleiing vere det mest kostnadseffektive tiltaket. Infiltrasjon og fordryging vil likevel uansett redusere presset på infrastrukturen for avleiing. Prinsippet om at overvatn som følgjer av tiltaket, så langt som mogleg skal infiltrerast eller fordrygast på eigen eigedom, bør derfor komme klart fram av regelverket.

Oslo kommune ønskjer at føresegna er retningsgjevande for flaumsikring, og at overvatn fortrinnsvis skal utnyttast som ein ressurs. Etter departementet si meining legg forslaget i stor grad opp til dette. Flaumsikring blir dels vareteken av at overvatn skal handterast, og dels av det spesifikke kravet om forsvarleg avleiing. At overvatn skal utnyttast som ressurs, er likevel ikkje eit krav etter forslaget. Krav om sikker avleiing, samtidig som kommunen kan nekte påkopling på kommunale overvassrøyr, kan likevel fordre opne løysingar. Kommunen kan samtidig ikkje nytte § 28-10 for å krevje spesifikke løysingar ut over at overvatnet har ei forsvarleg avleiing. Særskilde krav til estetikk eller annan funksjonalitet, til dømes som rekreasjonstiltak, må eventuelt krevjast i plan.

5.4.4.3 Plassering av tiltak og krav til overvasshandtering

I høyringa stilte Oslo kommune spørsmål om føresegna opnar for at kommunen kan krevje ei bestemt plassering av tiltaket på tomta. Spørsmålet om plassering av tiltaket kan vere relevant for infiltrering eller fordryging på tomta, til dømes dersom ønskt plassering på ei tomt, som består av både fjell og lause massar, inneber at dei lause massane blir bygde ned. Tilsvarande kan plasseringa ha betydning for forsvarleg avleiing av overvatnet dersom plasseringa tiltakshavar ønskjer, i realiteten blokkerer løpet for forsvarleg avleiing.

Departementet legg til grunn at føresegna ikkje i seg sjølv gjev heimel for at kommunen kan krevje ei bestemt plassering. Føresegna skal i første rekkje gje ei plikt for tiltakshavar til å oppfylle visse krav. Overvatn skal i størst mogleg grad handterast på tomta, og overvatn elles skal sikrast ei forsvarleg avleiing. Det er opp til tiltakshavar korleis dette skal gjerast, og rolla til kommunen avgrensar seg i hovudsak til å vurdere om krava til infiltrasjon, fordryging og forsvarleg avleiing er oppfylte. Kommunen kan likevel vise til at vilkåra i føresegna ikkje er oppfylte, noko som i ytste konsekvens kan føre til avslag på søknaden om løyve til tiltaket. Departementet viser vidare til at kommunen etter plan- og bygningsloven § 29-4 skal godkjenne plasseringa på tomta. Der kommunen har sakleg grunn, kan ein søknad godkjennast med ei anna plassering. Føresegna blir vanlegvis nytta for å vareta omsyn til naboar, men også andre omsyn kan vere relevante. Rundskriv H-8/15 seier i punkt 3.2.3 mellom anna:

Plan- og bygningsloven § 29-4 forutsettes praktisert slik at tiltakshavers ønske imøtekommes der ikke avgjørende grunner taler imot dette. Med avgjørende grunner sikter en særlig til plassering og høyde som medfører betydelig ulempe for f. eks. naboeiendommer og/eller omkringliggende miljø. Det er kun i tilfeller der det objektivt sett kan konstateres betydelig ulempe for naboeiendommer eller omkringliggende miljø at kommunen kan utøve «kan»- skjønnet etter plan- og bygningsloven § 29-4 første ledd (fritt skjønn).

Departementet meiner at omsynet til overvasshandtering kan vere relevant for vurderinga etter § 29-4. Dette gjeld særleg der alternativet kan vere avslag på søknaden om løyve, fordi overvatnet ikkje kan handterast i tråd med krava i § 28-10.

5.4.4.4 Kva slags overvatn skal handterast etter føresegna

Departementet meiner at noko naturleg avrenning må aksepterast. Som Overvassutvalet viser til, må omgjevnadene finne seg i og tole naturleg avrenning. Det er typisk vatn som renn frå areal som ikkje er utbygde. Føresegna rettar seg derfor mot overvatn som fell på eigedommen, og som renn av denne som følgje av tiltak. I høyringsnotatet blei det vidare lagt til grunn at føresegna ikkje gjeld overvatn som renn inn frå andre eigedommar. Grunngjevinga var at dette kan medføre at ein tiltakshavar får ansvar for å handtere overvatn frå andre eigedommar som sjølve burde handtert det. I slike tilfelle kan kommunen eventuelt stille krav om opparbeiding av offentlege anlegg etter § 18-1 eller private fellesanlegg etter § 18-2. Det blei i høyringsnotatet også peikt på moglegheita for å stille krav om tiltak på heilt eller delvis utbygde eigedommar som slepper ut overvatn, jf. forslaget til ny § 31-14.

Norsk Vann uttaler at omfanget av føresegna bør gjevast opp betre. Dei stiller spørsmål om krava i føresegna også gjeld overvatn tilført frå andre eigedommar. Dei spør vidare om alt overvatn på eigedommen skal handterast, eller om det berre er overvatnet som følgjer av tiltaket, som må handterast. Norsk Vann spør også om tilstanden kan krevjast å bli betre enn før tiltaket.

Departementet meiner framleis at føresegna ikkje skal stille krav om handtering av overvatn som renn inn frå andre eigedommar. Det er eit grunnleggjande prinsipp for forslaget at kvar enkelt er ansvarleg for å bidra til handtering av overvatn med opphav i tiltak på eigen eigedom. Det er overvatnet som følgjer av tiltaket, som skal handterast. Overvasstiltaka må handtere avrenning frå til dømes tak eller parkerings- og uteareal. Føresegna heimlar altså ikkje tiltak for overvatn som allereie renn frå andre stader på eigedommen. Det vil seie vatn frå delar av eigedommen som ikkje blir påverka av oppføringa av tiltaket. Dersom det er behov for å handtere vatn frå andre eigedommar eller andre delar av eigedommen, må dette heimlast i andre føresegner. Departementet viser til at kommunane gjennom arealplan kan stille krav om overvasstiltak, til dømes som rekkjefølgjekrav. Vidare kan § 28-3 heimle tiltak på nabogrunn. Det blir også vist til at § 28-1 føreset at busetnaden som blir oppført, er sikra mot naturskade. Dette omfattar også skade frå overvatn.

Forslaget til ny § 28-10 erstattar gjeldande byggteknisk forskrift § 15-8 første og andre ledd, som stiller krav til handtering av drensvatn i tillegg til overvatn. Krav til handtering av drensvann blir foreslege flytta til § 27-2 femte ledd, som stiller krav om handtering av grunnvatn. Vi viser til omtalen av denne føresegna i punkt 5.4.4.9.

5.4.4.5 Spørsmål om kravsnivå – nedbørintensitet

Det blei i høyringa lagt opp til at grunneigar gjennom treleddsstrategien skal handtere overvatn generert av nedbørhendingar opp til 200-års gjentaksintervall. Dimensjonerande nedbør blir ofte presentert som såkalla IVF-kurver. Desse beskriv nedbørintensitet (I) som for ulike varigheiter (V) kan forventa å førekomme med ei viss hyppigheit/frekvens (F). Hyppigheita kan uttrykkjast som gjentaksintervall. Verdiar for ulike gjentaksintervall gjev estimat av kva for nedbørintensitet som kan forventast å bli overskriden éin gong i løpet av ein gjeven tidsperiode. 200-års gjentaksintervall har fått nemninga IVF₂₀₀. Gjentaksintervall blir vurderte lokalt og kan variere frå stad til sted avhengig av nedbørtilhøva.

Forslaget var delvis basert på anbefalinga frå Overvassutvalet.

Ei rekkje høyringsinstansar har peikt på moglege problem knytte til ein slik grensegang. Mange viser til eit for lågt kunnskapsnivå når det gjeld forventa nedbør og konsekvensane lokalt. Oslo kommune meiner kriteriet bør greiast ut nærmare. Noregs vassdrags- og energidirektorat uttaler at det ikkje bør stillast eit krav om 200-års gjentaksintervall på noverande tidspunkt, men at det bør tydeleggjerast kva for overvassmengder som skal handterast. Andre meiner 200-års gjentaksintervall er for krevjande for den enkelte grunneigar å handtere på eigen eigedom. Moss kommune uttaler at krava, som blir stilte overfor tiltakshavar, ikkje samla sett bør overgå det som ville vore den naturlege evna til opptak av overvatn og avrenning på tomta om tiltaket ikkje hadde vore gjennomført.

Departementet meiner at det lovfesta kravet til overvasshandtering så langt mogleg bør knytast til ei gjeven grense, og er einig med Noregs vassdrags- og energidirektorat i at det bør tydeleggjerast kva for overvassmengder som skal handterast. Regelverk som fastset krav til fysiske tiltak og anlegg, bør i så stor grad som mogleg kunne vurderast på førehand. Vidare kan moglege konfliktar mellom tiltakshavar og kommunane unngåast ved eit bestemt nivå, sjølv om det er uvisse knytt til kvar nivået ligg i den konkrete saka. Departementet er derfor ikkje einig i at nivået aleine bør knytast til eit skjønnsmessig omgrep, til dømes «forsvarlig avrenning», slik Norsk Vann meiner.

Departementet foreslår å knyte krava til eit gjentaksintervall, slik at tiltaket på ein forsvarleg måte skal handtere vatn opp til eit fastsett forventa nivå. Basert på tilbakemeldingar i høyringa meiner departementet at 200-års gjentaksintervall er lite formålstenleg. Mellom anna er datagrunnlaget for å fastsetje nivået for dårleg. Uvissa ved 200-års gjentaksintervall (IVF₂₀₀) er i dag så stor at noverdiberekningar på framtidige inntekter og kostnader blir usikre, jf. Lutz, Grinde og Dyrrdal (2020): «Estimating Rainfall Design Values for the City of Oslo, Norway—Comparison of Methods and Quantification of Uncertainty». Det eksisterer ikkje høgoppløyselege nedbørdata lenger tilbake enn cirka 50 år. Det gjer at dei berekna nivåa for korte varigheiter og lange gjentaksintervall blir for usikre.

Departementet foreslår derfor å setje nivået til klimajustert 100-års gjentaksintervall, også kalla klimajustert IVF₁₀₀. Dette er ei betydeleg regnhending, som kan vere større enn dagens IVF₂₀₀, men med lågare uvisse. Det eksisterer som nemnt betre data for denne grensa. Vidare nyttar ei rekkje andre land denne grensa, mellom anna Sverige og Danmark. Dette gjev også betre grunnlag for utveksling av erfaringar og data. I rettleiinga si om handtering av overvatn i arealplanane til kommunane legg også Noregs vassdrags- og energidirektorat til grunn at reguleringa til kommunen for sikre flaumvegar bør baserast på sensitivitetsanalysar rundt eit klimajustert 100-årsregn.

Departementet har vurdert om kravet bør komme direkte fram av lovteksten. For eit meir fleksibelt system blir det foreslege at grensa heller blir regulert i forskrift. Kunnskapsgrunnlaget og metodikken for berekning av overvatn utviklar seg stadig, og departementet går ut frå at det kan utviklast ny og meir utfyllande metodikk som gjev opp eit ønskt nivå for overvasshandtering. Forskrifter kan enklare og raskare justerast for å tilpassast utviklinga. Departementet foreslår derfor ein forskriftsheimel i ny § 28-10. Samtidig blir det foreslege at byggteknisk forskrift § 15-8 skal gje opp at overvassløysinga skal sikrast til 100-års gjentaksintervall.

Departementet understrekar at det ikkje er intensjonen at denne overvassmengda skal handterast på den enkelte eigedommen, slik fleire høyringsinstansar er bekymra for. Føresegna inneber i dei fleste tilfelle eit krav om forsvarleg avleiing av overvatn til dei vassvegane kommunen har gjeve opp for området. Kravet er altså basert på at kommunen har ein overordna plan for vegane som avleidd overvatn skal ta.

5.4.4.6 Kva er meint med å sikre forsvarleg avleiing

I kravet om å sikre forsvarleg avleiing ligg det to føresetnader. For det første må vatnet bli leidd i ei retning som gjer at vatnet blir ført til ein eigna resipient eller til ein flaumveg som kan ta imot vatnet. For det andre må avleiinga skje på ein måte som avverjar fare for skade eller vesentleg ulempe. Avleiinga må altså utførast slik at vatnet følgjer den ønskte retninga, og at grunnen ikkje blir vaska ut der vatnet renn. Dette følgjer også implisitt av byggteknisk forskrift § 15-8 andre ledd.

Departementet understrekar at det ikkje er intensjonen at alt overvatn, som kan komme frå nedbør tilsvarande 100-års gjentaksintervall, berre følgjer sporet for avleiing. Ved ekstrem nedbør må det forventast at vatn også renn andre stader. Kravet til forsvarleg avleiing vil innebere at det ikkje skal renne av så store mengder vatn at det oppstår uakseptabel fare for skade. Det vil komme an på ei konkret vurdering i dei enkelte områda om overvasstiltak fører til ei akseptabel, forsvarleg avleiing for 100-års gjentaksintervall.

At forsvarleg avleiing skal «sikres», inneber i første rekkje at tiltakshavar må ha dei nødvendige juridiske rettane for å avleie overvatnet. Tiltakshavar må ha faktisk og rettsleg moglegheit til å føre vatnet til vassdrag, kommunalt anlegg eller liknande. Kravet er aktuelt der vatnet skal leiast over andre eigedommar. Det kan bli nødvendig å ekspropriere rett til å føre overvatnet over grunnen til naboen. Der vatnet skal førast i røyr, kan ekspropriasjon mellom anna gjennomførast etter § 16-4. Der vatnet skal leiast i ei open, blågrøn løysing, må ekspropriasjon skje etter føresegner i oreigningslova.

Overvatn skal etter føresegna sikrast forsvarleg avleiing «så langt det er nødvendig». Det betyr at det berre er vatnet som ikkje blir infiltrert eller fordrygt, som skal avleiast. Vidare er det ikkje alt resterande vatn som skal avleiast. Noko naturleg avrenning må aksepterast, jf. punkt 5.4.4.4.

Som nemnt bestemmer § 27-2 femte ledd at avleiing av grunn- og overvatn skal vere sikra før det blir gjeve løyve til oppføring av bygning. Føresegna overlappar altså med forslaget til ny § 28-10 på dette punktet. Etter § 27-2 femte ledd gjeld kravet om sikring av avleiing også ved vedlikehald av drenering for eksisterande byggverk. Departementet ser at det kan vere uheldig å ha to føresegner i lova med innhald som delvis overlappar. Krav til handtering av overvatn vil etter gjeldande forslag regulerast av § 28-10. Departementet foreslår derfor å fjerne det spesifikke kravet om overvasshandtering frå § 27-2 femte ledd. Føresegna elles blir vidareført.

5.4.4.7 Krav i arealplan til handtering av overvatn

Kommunen kan stille krav i arealplan om tiltak for handtering av overvatn. Etter plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 3 kan kommunen i føresegner til arealdelen til kommuneplanen stille krav til nærmare oppgjevne løysingar for «avrenning». Dette inneber at kommunen kan gje planføresegner «med tak for tilførsel av overvann til ledningsnettet, om at nye tette flater kompenseres gjennom fordrøyningstiltak, eller at det skal velges permeable dekker i visse områder», jf. Prop. 32 L (2018–2019) om endringer i plan- og bygningsloven m.m. (håndtering av overvann i arealplanleggingen mv.) side 13. Vidare følgjer det av forskrift av 26. juni 2009 om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister vedlegg 1 bokstav A at reguleringsplan kan gje opp overvassnett som teknisk infrastruktur, og at reguleringsplan kan regulere overvasstiltak for «infiltrasjon/fordrøyning/avledning».

Departementet anbefaler at kommunen tek konkret stilling til overvasshandtering i arealplan og gjev bindande føresegner med krav om overvasstiltak, som eventuelt kan knytast til rekkjefølgjeføresegner. Der kommunen har fastsett andre krav i arealplan, vil desse krava gjelde. Det vil komme an på ei tolking av føresegnene i planen om dei fullt ut erstattar krava i ny § 28-10.

5.4.4.8 Forslag om særskild heimel for kommunen til å stille vilkår blir ikkje vidareført

Departementet går ikkje vidare med forslaget om ein særskild heimel for kommunane til å stille vilkår i løyve om handtering av overvatn. Ei rekkje høyringsinstansar har peikt på moglege problem med ein slik heimel. Høyringsinstansane viser til at kompetansen i kommunane varierer. Vidare følgjer det av systematikken i plan- og bygningslovgjevinga at det er den prosjekterande som skal finne konkrete tekniske løysingar. I høyringa har fleire dessutan stilt spørsmål om kva ansvar kommunen kan få dersom dei konkrete løysingane som kommunen stiller opp som vilkår, ikkje viser seg å vere gode nok. Vilkår med konkrete krav til løysing i enkelttilfelle vil også vere lite konsistente og kan, slik departementet ser det, verke forvirrande.

Departementet legg elles til grunn at det i liten grad er nødvendig med ein eigen heimel, sidan kommunen uansett kan stille saklege vilkår innanfor rammene av føresegna. Vilkåra kan ikkje gjelde konkret teknisk utforming av ei løysing. Derimot kan det tenkjast at det blir føreset at til dømes «forsvarlig avledning» går til ein kommunal bekk. Kommunen kan vidare ha med retningslinjer for overvasshandtering i arealplanar.

5.4.4.9 Endringar i § 27-2 femte ledd

Heimlane for å krevje overvasshandtering i høvesvis § 27-2 femte ledd og byggteknisk forskrift § 15-8 første ledd og andre ledd blir overførte til ny § 28-10. Krav om overvasshandtering blir derfor teke ut av desse føresegnene.

Gjeldande byggteknisk forskrift § 15-8 stiller også krav til handtering av drensvatn. Oslo kommune uttaler at krav om handtering av drensvatn må takast inn i føresegnene til lova når gjeldande § 15-8 første og andre ledd blir oppheva. Overvassutvalet definerte «drensvann» som «vann som ledes bort fra grunnen under terrengoverflaten». Drensvatn kan altså vere same vatn som overvatn og kan, avhengig av korleis vatnet blir avleidd, gå frå å vere klassifisert som overvatn til drensvatn, og motsett. Ny § 28-10 er meint å fange opp overvatn som renn som drensvatn, fordi avleiing av overvatn i røyr, bekk eller på annan måte blir omfatta av føresegna. Om vatnet kan definerast som overvatn eller drensvatn, er mindre viktig. Det blir derfor ikkje foreslege at § 28-10 skal nemne drensvatn i tillegg til overvatn.

Drensvatn treng ikkje nødvendigvis å komme frå overvatn. For å vise at også drensvatn skal avleiast på ein forsvarleg måte, blir drensvatn teke inn i § 27-2 femte ledd, som etter endringa vil krevje forsvarleg avleiing av drens- og grunnvatn. Dette er ikkje meint å endre gjeldande rett. Departementet peiker på at føresegna også vil fange opp drensvatn, som er ei følgje av overvatn, dersom det i særskilde tilfelle skulle oppstå tvil om drensvatn blir omfatta av ny § 28-10.

5.5 Krav til handtering av overvatn på helt eller delvis utbygd eigedom i ny § 31-14

5.5.1 Gjeldande rett

Overvatn frå heilt eller delvis utbygde eigedommar er ofte eit problem. Etter dagens reglar i plan- og bygningsloven kan ikkje bygningsmyndigheitene på eige initiativ stille krav om overvasshandtering på heilt eller delvis utbygd eigedom. Krav i plan- og bygningslovgjevinga blir berre utløyste dersom det skal gjerast tiltak på eksisterande busetnad, jf. § 31-2. Desse gjeld da berre for dei delane av byggverket som det aktuelle tiltaket omfattar, og det er berre relevante krav som gjeld. Krav om infiltrasjon, fordryging og avleiing av overvatn vil ofte ikkje vere relevante krav ved tiltak på eksisterande byggverk.

Dersom avløps- og dreneringsanlegg, også overvassanlegg, er til ulempe for omgjevnadene, kan bygningsmyndigheitene påleggje eigaren å gjere nødvendige tiltak. Dette følgjer av plan- og bygningsloven § 29-6 tredje ledd.

Etter vannressursloven § 7 kan vassdragsmyndigheita påleggje tiltak for å betre infiltrasjon av vatn i grunnen. Føresegna rettar seg først og fremst mot nye tiltak, men kan i enkelte tilfelle også nyttast på utbygde eigedommar. Føresegna gjev likevel ikkje heimel til å påleggje etablering av overvassanlegg.

5.5.2 Høyringsforslaget

Overvassproblemet er gjerne størst i område som er husa opp. Det er særleg fordi mykje av den eksisterande busetnaden er bygd utan at ein har kunna sett for seg klimaendringar og fortetting. Departementet foreslo derfor ei ny føresegn i § 31-9, som gjer det mogleg for kommunen å sikre forsvarleg overvasshandtering på heilt eller delvis utbygd eigedom.

I første ledd blei det foreslege at kommunen får heimel til å påleggje eigar av «bebygd eiendom» å sørgje for betre handtering av overvatn på eigen eigedom eller ei forsvarleg avrenning av overvatnet frå eigedommen. Vilkåra for å gje pålegg er at det er nødvendig for å unngå skade eller ulempe frå overvatnet, og at pålegget kan gjennomførast utan mishøveleg stor kostnad. Skaden eller ulempa må etter forslaget ha eit visst omfang for at føresegna kan komme i bruk. Departementet foreslo ikkje ei konkret øvre grense for kostnaden, men la til grunn at det ikkje må medføre ein «uforholdsmessig stor kostnad». Dette er eit skjønnsmessig omgrep, og departementspraksis knytt til unntaket for tilknytingsplikt til kommunale vass- og avløpsleidningar etter § 27-1 andre ledd og § 27-2 andre ledd vil vere rettleiande for skjønnet. Kostnaden må samanliknast med kostnaden for tilsvarande tiltak på andre eigedommar i området, og målast opp mot overvassproblemet som skal løysast.

I andre ledd i føresegna foreslo departementet at kommunen kan krevje at ein eller fleire av grunneigarane ervervar, sikrar og opparbeider privat fellesanlegg for overvasshandtering. Vilkåra er at det er nødvendig for å unngå vesentleg skade eller ulempe frå overvatn, og at anlegget for handtering og avleiing av overvatn for oppgjevne eigedommar følgjer av bindande arealplan.

I tredje ledd foreslo departementet ein refusjonsrett for den som gjennomfører pålegget etter andre ledd. Det betyr at det kan krevjast refusjon frå grunneigarar som etter reguleringa skal nytte anlegget. Refusjonen skal baserast på den delen av behovet for fellesanlegget som den enkelte eigedom representerer. Dersom det ikkje blir oppnådd einigheit om fordelinga av kostnadene, blei det foreslege at kostnadene og fordelinga skal avgjerast ved skjønn.

5.5.3 Dette meiner høyringsinstansane

Björn Sederholm, Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet, Stavanger kommune og Trøndelag fylkeskommune støttar forslaget utan merknader.

Fylkesmannen i Oslo og Viken, Fylkesmannen i Rogaland, KS, Kristiansand kommune, Moss kommune, Norsk Kommunalteknisk Forening, Norsk Vann, Norges vassdrags- og energidirektorat, Oslo kommune, Rådgivende Ingeniørers Forening, Sivilingeniør Christen Ræstad og Statens vegvesen støttar forslaget, men alle ber om ein omtale og ei presisering av korleis vilkåret «uforholdsmessig stor kostnad» skal forståast.

KS, Moss kommune, Norsk Vann, Oslo kommune og Rådgivende Ingeniørers Forening meiner at praksisen tilknytt vilkåret «uforholdsmessig stor kostnad» etter § 27-1 og § 27-2 ikkje passar, da typar av overvasstiltak i stor grad vil variere. Etter deira syn er det derfor vanskeleg å samanlikne kostnadene mellom desse tiltaka for å anslå ein terskel. Fylkesmannen i Rogaland meiner praksisen kan gje rettleiing, men har utover dette den same oppfatninga som dei andre. Norsk Vann, KS, Moss kommune og Rådgivende Ingeniørers Forening meiner kostnaden må vurderast opp mot risikoen for skade utan tiltaket eller alternative tiltak for å hindre skade.

Norsk Vann og Rådgivende Ingeniørers Forening meiner det er utenkjeleg at 200-års nedbør kan handterast på eigen eigedom, slik at det alltid vil vere behov for trygg avleiing. Dei saknar at føresegna inneheld mishøveleg stor ulempe slik Overvassutvalet foreslo. Kor stor ulempe som må tolast, må sjåast i samanheng med at naboar må tole det naturlege løpet til vatnet over eigedommen. Oslo kommune meiner føresegna kan få uheldige konsekvensar for kulturminne og derfor bør vise til § 31-1.

Asker kommune og Statens vegvesen støttar forslaget, men ønskjer ein meir utfyllande omtale av vilkåra i føresegna. Asker kommune meiner overvasspålegg på eksisterande busetnad bør innlemmast i tilsynsordninga framfor i byggjesak. Oslo kommune meiner at unnlaten oppfølging av pålegget må kunne sanksjonerast etter §§ 32-5 flg. Kommunen meiner også at departementet bør vurdere om det skal gjevast ei føresegn om tidsfrist for pålegg. Vidare går dei ut frå at § 32-7 vil komme i bruk, slik at kommunen også kan gjennomføre pålegget og krevje refusjon. Kommunen ber departementet vurdere dette i forarbeida. Den meiner manglande vedlikehald på overvassanlegg kan følgjast opp med heimel i § 31-3, eller ved å innføre ei eiga føresegn i samband med endringane.

Bergen kommune, Norsk Vann, KS og Rådgivende Ingeniørers Forening meiner terskelen for å bruke føresegna vil vere høg, fordi det vil vere behov for planendringar i eldre planar. Bergen kommune ber departementet vurdere om pålegg om opparbeiding av fellesanlegg kan gjevast for eksisterande område utan heimel i plan, eventuelt om det kan gjevast ei overgangsføresegn som tek omsyn til den same problemstillinga. Norsk Vann, Oslo kommune og Rådgivende Ingeniørers Forening påpeiker at sidan nedbørsfelt, og dermed skaderisikoen, ofte strekkjer seg over område for fleire reguleringsplanar, må avrenningslinjer og behov for førebyggjande tiltak gjerne forankrast i arealdelen til kommuneplanen, for deretter å konkretiserast i reguleringsplanane. Fylkesmannen i Rogaland saknar ei klargjering av kva for detaljeringsgrad som krevst for at planen kan gje tilstrekkeleg grunnlag for opparbeiding etter andre ledd, og i kva grad eldre planar kan danne eit slikt grunnlag. Fylkesmannen meiner føresegna er best tilpassa nye planar.

Kristiansand kommune og Norsk Kommunalteknisk Forening meiner ein diskusjon om bidrag og samhøve vil inngå som ein del av vurderinga ved pålegg om fellesanlegg etter andre ledd. Det kan medføre ein økonomisk konsekvens for kommunen. Dei meiner det bør utarbeidast rettleiingsmateriale som omset dei nye reglane til praktiske hjelpemiddel. Trondheim kommune støttar forslaget, men meiner rundskriv eller liknande bør nemne at eventuelle utgifter til eit skjønn etter tredje ledd inngår som ein del av kostnadene som skal fordelast mellom dei som skal nytte anlegget.

Justis- og beredskapsdepartementet meiner tilhøvet mellom forslaget i § 28-9 og § 31-9 er uklart i høyringsnotatet. Dei går ut frå at samhøvevurderinga i § 31-9 første ledd ikkje gjeld for moglegheita til å stille vilkår etter § 28-9 fjerde punktum. Merknaden til § 31-9 første ledd er elles misvisande når han viser til «stille vilkår», sidan føresegna er ein påleggsheimel. Departementet spør også om føresegna kan komme i konflikt med Grunnlova § 97 eller analogislutningar etter Grunnlova § 105, og meiner proposisjonen bør omtale dette.

NITO meiner det må gjevast moglegheit for å klage på eit pålegg. Eit pålegg kan utgjere ein betydeleg kostnad, og det vil vere vanskeleg å fastslå kva som er nødvendig tiltak på eigedommen samanlikna med det omkringliggjande overvassystemet.

Advokatforeningen og Norges bondelag støttar forslaget under tvil. Dei meiner sterke samfunnsmessige omsyn gjer at det er behov for føresegna, men meiner forslaget utfordrar tilhøvet til grunnleggjande rettstryggleiksprinsipp, fordi det blir lite føreseieleg for eigarar av heilt eller delvis utbygde eigedommar. Det same meiner Finans Norge. Finans Norge meiner også vilkåret «uten uforholdsmessig stor kostnad» må vere opent, tilgjengeleg og mogleg å etterprøve. Finans Norge er kritiske til om arealplanane til kommunen gjev eit godt nok grunnlag for kven eit pålegg om etablering av overvassløysing skal rettast mot. Samtidig meiner Finans Norge at samarbeid om overvasstiltak vil verke konfliktfremjande for grunneigarar.

Boligprodusentenes Forening, Byggenæringens Landsforening, Huseierne, Norsk Boligbyggelags Landsforbund og OBOS støttar ikkje forslaget. Dei meiner forslaget ikkje tek omsyn til kva som er gjennomførleg og rimeleg, samt føreseielegheita og kostnadane for grunneigarar. Forslaget går for langt i å overføre overvassproblematikken til private. Det offentlege må ta meir ansvar for overvatn i eksisterande busetnad. Huseierne meiner overvassproblematikk, som ikkje kjem av tiltak på ein eigedom, må vere ansvaret til kommunen og finansierast gjennom gebyr. Alternativt må det setjast ei øvre grense for kor store kostnader ein grunneigar kan risikere å bli pålagt. Boligprodusentenes Forening, Byggenæringens Landsforening og OBOS saknar betre utgreiing av alternative løysingar. Forslaget fokuserer for mykje på einsidige pålegg for å tvinge igjennom tiltak hos grunneigarar. Slik dei vurderer det, kan ei alternativ løysing til dømes vere at skadar frå overvatn blir rekna som «berettiget til støtte fra naturskadefondet eller et klimatilpasningsfond».

5.5.4 Vurderinga frå departementet

På bakgrunn av høyringsinnspela held departementet fast ved forslaget i § 31-9 første ledd med enkelte justeringar. Departementet går likevel ikkje vidare med forslaget til andre og tredje ledd om rett til å påleggje eigarar av eksisterande busetnad å opparbeide innregulert fellesanlegg for overvatn, og ordning om refusjonsoppgjer etter skjønn. På bakgrunn av andre nyleg vedtekne lovendringar i kapittel 31 blir paragrafnummeret endra frå § 31-9 til § 31-14.

Føresegna gjev kommunen kompetanse til å påleggje eigar av heilt eller delvis utbygd eigedom å handtere eige overvatn. Dette er i samsvar med forslaget frå Overvassutvalet om å gje kommunane eit verkemiddel for å handtere overvatn i typiske problemområde med store utfordringar med ukontrollert avrenning, sjå NOU 2015: 16 side 149–150. Formålet med føresegna er først og fremst å vareta omsyna til helse og sikkerheit, ved å hindre at overvatn i problemområde fører til skade på og vesentleg ulempe for person, eigedom eller miljø. På same måten som vannressursloven § 7 vil føresegna også leggje til rette for og ta omsyn til det hydrologiske krinsløpet i område som er husa opp. Bruk av føresegna kan vidare avlaste avløpssystema. Ved overbelastning på avløpssystemet aukar faren for overløp, noko som inneber at ureinsa avløpsvatn får renne ut i omgjevnadene.

5.5.4.1 Vilkåra for å gje pålegg retta mot den enkelte eigedom

I høyringa blei det foreslege at kommunen kan gje pålegg der det er «nødvendig for å unngå skade eller ulempe fra overvann», og at pålegget må kunne gjennomførast «uten uforholdsmessig stor kostnad». På bakgrunn av høyringsinnspela foreslår departementet å justere ordlyden i det første vilkåret, slik at pålegget skal vere «nødvendig for å avverge fare for skade eller vesentlig ulempe på person, eiendom eller miljø».

«Avverge fare for skade eller vesentlig ulempe»

«Avverge fare for» inneber at det må vere ein påviseleg fare for skade eller vesentleg ulempe. For heilt eller delvis utbygde eigedommar kan dette ofte basere seg på eit kjent og gjentakande problem med overvatn. Kriteriet er oppfylt dersom det er kjent at større nedbørsmengder fører til skade eller vesentlege ulempe på ein eller fleire eigedommar. Det er likevel ikkje ein føresetnad at skade eller vesentleg ulempe allereie har oppstått, så lenge det kan visast til at overvatn som renn av, kan medføre desse konsekvensane.

Med «skade» er det meint fysiske skadar. Det kan vere vatn som trengjer inn i bygning, grunn som rasar ut, eller mur som sprekkjer opp. Føresegna vil både omfatte dei tinglege skadane og personskade.

At pålegget skal vere nødvendig for å avverje «vesentlig ulempe», inneber at ulempa må kunne konstaterast objektivt. Til dømes medfører overvatnet at byggverket eller eigedommen elles ikkje kan brukast over ei viss tid, utan at det kan påvisast ein direkte skade. Departementet meiner hyppigheita av ulempa kan få betydning for om ho kan reknast som vesentleg. Det same gjeld i kva grad ulempa påverkar brukarar av eigedommen og miljøet på eigedommen. Omfanget og mengda av overvatnet kan også spele inn. Døme på «vesentlig ulempe» kan vere ei vegstrekning som fløymer over slik at framkomsten blir hindra fullstendig over eit visst tidsrom.

Pålegget må vere «nødvendig»

Vilkåret om at pålegget må vere «nødvendig», betyr at det må gjevast for å hindre skade eller vesentleg ulempe på person, eigedom eller miljø. Eit pålegg som berre skal betre det hydrologiske krinsløpet i område som er husa opp, eller skape grønare og trivelegare omgjevnader, vil ikkje vere «nødvendig».

I nødvendigheitsvilkåret ligg eit krav om årsakssamanheng. Kommunen må kunne påvise ein årsakssamanheng mellom faren for skade eller den vesentlege ulempa, og overvatnet som renn frå den heilt eller delvis utbygde eigedommen pålegget skal rettast mot. Årsakssamanheng kan konstaterast til dømes gjennom erfaringar eller kotekart som viser vassløpet, eller ved bruk av nasjonal detaljert høgdemodell. Pålegget kan baserast på at den aktuelle eigedommen er den einaste, eller ein av fleire, som gjev frå seg overvatnet som medfører fare for skade eller vesentleg ulempe. Når overvassproblemet er eit resultat av avrenning frå fleire eigedommar, inneber kravet om årsakssamanheng at pålegget mot den enkelte eigar må avgrensast til den delen av overvatnet som renn av eigedommen til vedkommande.

Kommunen kan heller ikkje påleggje større overvasstiltak enn det som må til for å vareta omsyna bak føresegna. Er det til dømes nok å fjerne delar av eit asfaltert dekke, kan kommunen ikkje påleggje opparbeiding av eit større fordrygingsbasseng. Kommunen skal ikkje foreslå konkrete overvasstiltak, men må fastsetje kva slags nedbørintensitet overvasstiltaket må vere dimensjonert for. Slik departementet vurderer det, vil kravet for mengda overvatn som skal handterast ved nybygg, også vere retningsgjevande for pålegg retta mot eigedom med eksisterande byggverk, sjå punkt 5.4.4.5. Dette betyr at eit klimajustert 100-års gjentaksintervall for overvassløysinga vil utgjere den øvre terskelen for kva kommunen kan påleggje etter føresegna. Kva nedbørsmengd overvassløysinga skal handtere, blir avgjort i den konkrete saka.

«Uten uforholdsmessig stor kostnad»

Vilkåret «uten uforholdsmessig stor kostnad» skal beskytte eigarar av heilt eller delvis utbygd eigedom mot for kostbare pålegg. Eigarane kan ofte ikkje sjølv bebreidast for overvassproblemet som har oppstått. Sjølv om overvatn frå eigedommen beviseleg påfører skade, må det vere ei grense for kva den enkelte grunneigar kan påleggjast.

I høyringa blei det foreslege å leggje til grunn to utgangspunkt for vurderinga av om pålegget kan gjennomførast utan mishøveleg stor kostnad. For det første at kostnaden skal samanliknast med kostnaden for overvassløysing på andre eigedommar i området. For det andre at kostnaden skal høve med skaden eller ulempa som skal avverjast. Fleire høyringsinstansar har innvendingar mot desse to utgangspunkta. Dei meiner det er lite formålstenleg at kostnadene for liknande overvasstiltak skal fastsetje terskelen for kostnaden som må tolast ved eit pålegg, og viser til at typar av tiltak varierer mykje. Departementet er einig i at ei samanlikning med kostnader for andre overvasstiltak blir lite treffsikker. Departementet er også einig i at det i staden må gjerast ei konkret vurdering i kvart enkelt tilfelle, der forventa skade eller vesentleg ulempe vil avgjere kor høge kostnader som eigar eller festar må tole ved eit pålegg.

Departementet er ikkje einig i innspelet frå Norsk Vann og Rådgivende Ingeniørers Forening om at ulemper for eigar utover kostnader bør takast med i samhøvevurderinga. Eit pålegg vil innebere at det må utførast eit overvasstiltak, og dei aller fleste ulemper for eigar kan kostnadsreknast. Å operere med kostnader gjev ei enklare og objektiv vurdering. Slik departementet ser det, kan det verke prosessdrivande å opne for at det også skal takast omsyn til ulemper eigaren har utover kostnader.

Kostnaden ved gjennomføring av pålegget skal altså høve med faren for skade eller den ulempa som skal avverjast. Ved vurderinga vil fleire moment vere relevante. Utgangspunktet er at jo sterkare formålet bak føresegna gjer seg gjeldande, desto meir må tolast. Mengd og omfang av overvatn, kva ein vil hindre skade eller ulempe på, og om skaden er irreversibel, vil vere moment som må vurderast. Kostnadene ved å gjennomføre pålegget vil også kunne vere avhengig av grunntilhøva på eigedommen og korleis eigedommen er utnytta. Vidare kan det redusere kostnadene der kommunen rettar eit pålegg samtidig som eigar eller festar skal gjennomføre eit anna tiltak på eigedommen.

Kostnadene som inngår i vurderinga, er alle nødvendige kostnader for å gjennomføre pålegget, som til dømes anleggskostnader og kostnader til ein eventuell ekspropriasjon. Vel kommunen å ha ei tilskotsordning, vil eit slikt økonomisk bidrag kunne trekkjast frå.

Huseierne meiner det bør setjast ei øvre grense for kor store kostnader ein eigar av utbygd eigedom kan bli pålagd. Departementet meiner det er vanskeleg og lite formålstenleg å fastsetje eit øvre kostnadstak i lova eller antyde dette i forarbeida. Det er store variasjonar i geografiske, topografiske og klimatiske tilhøve, og dette kan endrast over tid. Det kan også vere stor forskjell på kor store problem med overvatn eigedommane skapar, og kva for beløp som står i høve for den enkelte grunneigar.

5.5.4.2 Kva for overvatn skal handterast etter føresegna

Departementet meiner at noka naturleg avrenning må aksepterast. Som Overvassutvalet viser til, må omgjevnadene finne seg i og tole naturleg avrenning. Det er typisk vatn som renn frå areal det ikkje er oppført byggverk på. Føresegna rettar seg derfor mot overvatn som fell på «bebygd eiendom», og som renn av denne som følgje av byggverk som står på plassen. Tilsvarande som ved forslaget til ny § 28-10, sjå punkt 5.4.4.4, legg departementet til grunn at føresegna ikkje gjeld for overvatn som renn inn frå andre eigedommar. Grunngjevinga er at det kan medføre at eigar eller festar får ansvar for å handtere overvatn frå andre eigedommar som sjølve burde handtert det. Departementet har derfor valt å justere ordlyden i føresegna frå «på eiendommen» til «på egen eiendom». Er det til dømes behov for å beskytte heilt eller delvis utbygd eigedom mot overvatn som renn frå eigedom utan byggverk på, må dette søkjast løyst ved å nytte plan- og bygningsloven § 28-3. Kommunen kan også gjennom arealplanar ta omsyn til overvatn i eksisterande busetnad ved fortetting av område som alt er husa opp.

Med «bebygd eiendom» etter forslaget i ny § 31-14 er det meint eigedommar som reint faktisk er heilt eller delvis utbygde med småhus eller næringsbygg, eller der det er etablert konstruksjonar, anlegg og andre typar av byggverk. Til dømes kan det rettast pålegg mot eigedom med asfaltert parkeringsplass der det skjer ei ukontrollert avrenning. Føresetnaden er som nemnt at overvassproblemet kan knytast til byggverka.

5.5.4.3 Treleddsstrategien skal følgjast

Overvatn skal så langt det er mogleg handterast på eigen grunn før avleiing blir vurdert. Samtidig hindrar ikkje føresegna ein kombinasjon av infiltrasjon, fordryging og avleiing. Departementet meiner at moglegheita for å kombinere tiltak bør komme betre fram av ordlyden. Vidare foreslår departementet at uttrykket «bedre håndtering» blir erstatta med «forsvarlig håndtering». Sistnemnde formulering fastset formålet med føresegna meir presist. Det er den ukontrollerte avrenninga som skal forhindrast.

Utgangspunktet for forslaget er at overvatn så langt mogleg skal handterast på eigen eigedom etter treleddsstrategien, sjå punkt 2.1.3. Å krevje «forsvarlig håndtering av overvann på egen eiendom» inneber at overvatnet først skal søkjast infiltrert i grunnen på den enkelte eigedom, og deretter om nødvendig i kombinasjon med fordryging. Dette samsvarer også med utgangspunktet i vannressursloven § 7 andre ledd og forslaget til ny § 28-10 om krav til overvasshandtering ved nybygg. Betring av infiltrasjon i grunnen kan til dømes skje ved å fjerne delar av asfaltert dekke. Dersom infiltrasjon i seg sjølv ikkje er nok for å handtere overvatnet, kan det gjennomførast fordrygingstiltak, som til dømes etablering av regntønner.

Andre alternativ i føresegna opnar opp for å krevje «forsvarlig avledning av overvann fra eiendommen». Dette vil vere aktuelt for overvatn som ikkje kan handterast på eigedommen. Overvatnet blir i staden ført til annan resipient med kapasitet for infiltrering eller fordryging. Avleiing av overvatnet vil som oftast vere nødvendig der grunnen ikkje har hydraulisk kapasitet. I høyringa la departementet opp til at det kan krevjast forsvarleg «avrenning». Omgrepet «avrenning» beskriv likevel den naturlege vegen vatnet tek når det ikkje blir gjennomført tiltak på tomta. Omgrepet blir derfor endra til «avledning», som føreset tiltak som styrer kva veg vatnet tek.

For ei oversikt over eit utval av forskjellige overvasstiltak og beskriving av desse, viser departementet til NOU 2015: 16 side 68–70.

5.5.4.4 Den pålegget blir retta mot

Departementet foreslår å justere ordlyden slik at pålegget kan rettast mot eigar eller festar av eigedommen. Dette er fordi festar som regel har same råderett over festetomta som eigar. Festeavtalen vil også vere grunnlaget for at arealet er heilt eller delvis utbygd.

5.5.4.5 Førebuing og utforming av pålegget med meir

Eit pålegg etter § 31-14 er eit enkeltvedtak som må følgje reglane i forvaltningsloven. Eit pålegg skal som hovudregel varslast på førehand. Departementet foreslår at det går fram av nytt andre ledd i § 31-14 at pålegg skal varslast på førehand etter reglane i § 32-2. Eit varsel etter § 32-2 skal vere skriftleg, og den som får varselet, skal få anledning til å uttale seg innan ein frist som ikkje skal vere kortare enn tre veker. Dette bidreg til å vareta alminnelege forvaltningsrettslege prinsipp, som kontradiksjon og plikt til å sørgje for at saka blir så godt opplyst som mogleg før det blir gjeve pålegg.

Asker kommune har peikt på at pålegg etter forslaget i ny § 31-14 bør vere ein del av tilsynsordninga framfor byggjesak. Departementet er einig i at bruken av føresegna ligg nærmare det kommunale tilsynet. Samtidig vil saker etter føresegna skilje seg frå ordinært tilsyn fordi det ikkje dreier seg om å følgje opp ei byggjesak eller avdekkje tilhøve i strid med lova. Vil kommunen ha behov for å gjere undersøkingar før pålegget blir gjeve, gjev plan- og bygningsloven § 33-2 om undersøking på fast eigedom heimel til dette. Kostnader ved slik undersøking av eigedom kan innhentast gjennom byggjesaksgebyra.

Eit pålegg må utformast klart og utvitydig, sjå mellom anna Rt. 1992 side 154. Det kan likevel tenkjast forskjellige typar pålegg, avhengig av tilhøva i området og på tomta. Til dømes kan eit pålegg gå ut på at vatnet som medfører skade, ikkje lenger skal renne av eigedommen. Det blir da opp til eigaren om vatnet skal handterast gjennom infiltrasjon og fordryging eller skal avleiast på ein forsvarleg måte. Det kan også tenkjast meir spesifikke pålegg, som at vatnet skal leiast til ein bestemt bekk eller liknande. Føresetnaden må uansett vere at kommunen fastset kva gjentaksintervall for nedbøren overvasstiltaket skal dimensjonerast for.

5.5.4.6 Tilhøvet til andre føresegner i kapittel 31 og 32 i lova

Departementet ser det ikkje som formålstenleg å innføre ei generell plikt for eigar til å handtere overvatn på eigen eigedom. Ei slik plikt vil vere vanskeleg å vurdere og følgje opp. Det same gjeld innføring av eiga føresegn om vedlikehald av overvassanlegg, som Oslo kommune har foreslege. Å innføre ei slik generell vedlikehaldsplikt vil slik departementet ser det, innebere at ein går inn i ei generell eigedomsforvaltning, noko som i all hovudsak ligg utanfor verkeområdet til plan- og bygningsloven.

Oslo kommune meiner at pålegg etter føresegna kan få konsekvensar for kulturminne, og at føresegna bør vise til § 31-1 om varetaking av kulturell verdi. Kommunen meiner kulturminne og verneverdige byggverk må takast omsyn til ved bruken av § 31-14. Departementet meiner samhøvevurderinga i ny føresegn varetek slike omsyn. Fare for skade på kulturminne kan såleis innebere behov for meir omfattande pålegg.

Oslo kommune viser vidare til at fleire av føresegnene i kapittel 32 om oppfølging av lovbrot kan komme i bruk ved manglande oppfylt pålegg etter § 31-14. Departementet er einig i dette. Oslo kommune foreslår også at det bør takast med ei føresegn om at kommunen skal setje ein frist for oppfylling av pålegget. Departementet er einig i dette, og foreslår derfor å lovfeste at det skal fastsetjast ein frist for oppfylling av pålegget. Det er kommunen som skal fastsetje lengda på fristen.

5.5.4.7 Tilhøvet til anna regelverk m.m.

Føresegna må sjåast i samanheng med forslag til ny § 22a i forurensningsloven, som Miljødirektoratet har hatt på høyring. Etter ny § 22a kan kommunen påleggje eigaren av ein eigedom å kople overvatn frå leidningsnettet til kommunen, og sørgje for tiltak på eigen eigedom for å handtere overvatnet som blir kopla frå. Pålegg etter § 31-14 vil ofte vere aktuelt der det er behov for tiltak for handtering av overvatn uavhengig av, eller i tillegg til, eit pålegg om fråkopling av overvatn frå leidningsnettet til kommunen. Føresegna har også ein parallell i vannressursloven § 7 andre ledd. I motsetning til denne føresegna, kan § 31-14 omfatte meir enn berre tiltak som betrar infiltrasjonen i grunnen.

Justis- og beredskapsdepartementet meiner tilhøvet til Grunnlova § 97 og analogislutningar etter § 105 bør kommenterast i proposisjonen. Departementet er einig i dette. Grunnlova § 97 stiller opp eit forbod mot tilbakeverkande lover. I juridisk litteratur og rettspraksis er det oppstilt eit skilje mellom «egentlig» og «uegentlig» tilbakeverknad. Eigentleg tilbakeverknad vil seie at lova knyter nye byrder til tidlegare (avslutta) handlingar eller hendingar, medan ueigentleg tilbakeverknad vil seie at lova grip inn i allereie opparbeidde rettar og rettsposisjonar med verknad for framtida. Skiljet har betydning for spørsmålet om grunnlovsstrid, jf. Rt. 2010 side 143 avsnitt 153:

Spørsmålet om ei lov som knytter verknader til tidlegare hendingar eller grip inn i etablerte rettsposisjonar, er i strid med Grunnlova § 97, er avhengig av kor sterkt tilbakeverknadselementet er. Dersom lova direkte knyter tyngjande rettsverknader til eldre hendingar, er lova som hovudregel grunnlovsstridig. Om lova derimot berre gir reglar om korleis ein etablert rettsposisjon skal utøvast for framtida, er hovudregelen den motsette.

Sjølv om pålegg etter ny § 31-14 grip inn i eigedomsretten eller andre etablerte rettar til eigar eller festar, er formålet med pålegget å regulere overvasshandtering framover i tid. Departementet meiner derfor at føresegna gjev «uegentlig» tilbakeverknad.

For inngrep i allereie opparbeidde rettar og rettsposisjonar med verknad for framtida («uegentlig» tilbakeverknad), har Høgsterett i Rt. 1996 side 1415 (Borthen) formulert norma for grunnlovsvernet slik at tilbakeverknad som er «særlig urimelig eller urettferdig», vil vere grunnlovsstridig. Moment for denne avveginga vil vere «hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte eller en gruppe har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig eller betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt».

Departementet viser til at føresegna skal gjelde i område der overvassutfordringane er store. Departementet meiner derfor at inngrepet i eigedomsretten eller andre rettar ikkje kan vere slik at det kjem bardus på for ein eigar eller festar. Vidare vil byrdefordelinga ramme alle eigarar og festarar i område med overvassproblem like hardt. I lys av avvegingsmomenta oppstilte av Høgsterett meiner derfor departementet at føresegna ikkje kjem i konflikt med Grunnlova § 97.

Det følgjer av Grunnlova § 105 at det skal gjevast full erstatning ved ekspropriasjon. Ved råderettsinnskrenkingar er hovudregelen det motsette, jf. Rt. 2005 side 469:

Rådighetsregulering av eierrådigheten til fast eiendom er noe den enkelte normalt må finne seg i uten å ha krav på erstatning, på samme måte som når staten regulerer tillatt atferd ved påbud og forbud på andre samfunnsområder. Offentlig regulering av fast eiendom ses således som utslag av den alminnelige lovgivningskompetanse som er tillagt Stortinget i Grunnloven § 75 bokstav a, på linje med statens styring av samfunnsutviklingen ellers, jf. bl.a. Rt-1970-67 (Strandlovdommen) på side 72 flg.

Erstatning på grunn av råderettsinnkrenkingar kan unntaksvis førekomme fordi det følgjer av formell lov sjølv eller på bakgrunn av analogislutningar etter § 105. Skal det komme på tale med erstatning på bakgrunn av analogislutningar etter § 105, er det ikkje tilstrekkeleg at det dreier seg om eit vesentleg inngrep overfor eigar. «Inngrepet må ha en slik karakter at det ut fra en helhetsvurdering fremstår som sterkt urimelig om det må tåles», jf. Rt. 2004 side 1092. Moment i heilskapsvurderinga vil vere kor vesentleg inngrepet er, formålet med inngrepet, om det rammar individuelt eller generelt, om det vil ramme etablert eller framtidig bruk. Etablert bruk vil kunne nyte eit sterkare vern enn framtidig bruk, men sjølv vesentlege inngrep i etablert bruk må tolast erstatningsfritt om samfunnsinteressene er sterke.

Etter departementet si meining inneber ny § 31-14 ei råderettsinnskrenking som festar eller eigar som utgangspunkt må finne seg i. Pålegg med heimel i ny § 31-14 vil variere i omfang, avhengig av overvassutfordringane i det aktuelle området. Slik departementet ser det, vil dei fleste overvassløysingane likevel utgjere avgrensa inngrep i rettane til eigar eller festar. Departementet viser til at det er stor variasjon i typar av overvassløysingar. I mange tilfelle vil enkle løysingar gje god overvasshandtering, og det er ofte mogleg å kombinere ulike bruksområde. Til dømes vil byte av asfalt med permeabelt dekke på ein parkeringsplass framleis gjere det mogleg å bruke arealet til parkering. Føresegna legg opp til ei samhøvevurdering som også styrer styrken på inngrepet overfor grunneigar eller festar. Formålet med føresegna er å gje kommunen eit verkemiddel for å handtere overvatn i typiske problemområde. Handtering av overvatn vil antakeleg også bli ei samfunnsutfordring framover i tid. Føresegna vil av den grunn også bli eit verkemiddel for å møte desse utfordringane. Departementet meiner derfor at § 31-14 ikkje vil gje grunnlag for erstatning på bakgrunn av analogibetraktningar etter Grunnlova § 105, ettersom det store fleirtalet av inngrep i rettane til eigar og festar vil vere av ein slik karakter at det ikkje verkar som «sterkt urimelig» å tole råderettsinnskrenkinga.

5.5.4.8 Forvaltningsskjønn

Etter § 31-14 «kan» kommunen gjere vedtak med pålegg om overvasstiltak på heilt eller delvis utbygd eigedom. Det betyr at det er opp til skjønnet til kommunen om pålegg skal gjevast dersom vilkåra i føresegna er oppfylte. Dette vil også innebere at ingen har eit rettskrav på at kommunen gjer vedtak om pålegg.

Dei nærmare vilkåra i føresegna er underlagt eit rettsbruksskjønn som domstolane kan prøve fult ut.

5.5.4.9 Fellesanlegg og kostnadsfordeling ved skjønn

Ei rekkje høyringsinstansar er negative til forslaget om ein heimel til å påleggje opparbeiding av innregulert fellesanlegg for overvasstiltak i eksisterande busetnad, og refusjon ved slik opparbeiding. Hovudinnvendingane er at for mykje ansvar med handtering av overvatn blir velta over på private eigarar. Det blir ikkje teke nok omsyn til føreseielegheit, om handteringa er gjennomførleg, kostnader og rimelegheit for dei som får eit slikt pålegg.

Departementet er einig i synspunkta som har komme fram i høyringa, og finn ikkje grunn til å halde fast ved forslaget i andre og tredje ledd i føresegna.