1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Rammer for finanspolitikken

Regjeringen Solberg består av Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti etter at Fremskrittspartiet gikk ut av regjering i januar. Regjeringens politikk baseres på Granavolden-plattformen. I forståelse med Stortinget legger regjeringen frem Revidert nasjonalbudsjett 2020 etter ordinær tidsplan. Regjeringen vil legge frem en ny proposisjon i slutten av mai om veien videre, herunder om overgangen fra akutte krisetiltak til mer vekstfremmende tiltak.

Verden er i en svært spesiell og vanskelig situasjon, som mangler sidestykke i moderne historie. Virusutbruddet er alvorlig for liv og helse. I Norge har vi innført de strengeste og mest inngripende tiltakene i fredstid, slik at spesialisthelsetjenesten skal være i stand til å hjelpe de som blir svært syke, både av koronaviruset og andre sykdommer og skader.

Verdiskapingen i norsk økonomi har falt kraftig som følge av koronapandemien og omfattende smitteverntiltak både her hjemme og i resten av verden. Store deler av norsk næringsliv er eller har vært rammet. Siden 12. mars har regjeringen i fem omganger, inkludert nå i revidert budsjett, fremmet økonomiske tiltak for å motvirke krisen. Virusutbruddet og de økonomiske tiltakene gir en historisk budsjettsvekkelse i 2020. Et stort samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond i høst er nå snudd til et underskudd.

Produksjonsfallet i norsk økonomi er det bratteste og dypeste vi har hatt i fredstid. Veien tilbake til hverdagen kommer til å bli lang, og den vil kreve mye av oss som samfunn. Men Norge har et bedre utgangspunkt for å lykkes enn de aller fleste andre land. Før krisen hadde vi høy sysselsetting, lav arbeidsledighet, høy produktivitet, robuste banker, handlingsrom i pengepolitikken og en velfungerende økonomi. Vi har også mer solide statsfinanser enn de fleste andre land. Målet er å unngå at tilbakeslaget blir for stort, slik at vi også fremover kan ha høy sysselsetting, lav arbeidsledighet, sunne offentlige finanser og et solid grunnlag for fortsatt gode velferdsordninger.

Det vises til Meld. St. 2 (2019–2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020 for nærmere omtale av den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi. Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i Prop. 107 LS (2019–2020) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I beregningen korrigeres det blant annet for virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter, renter og dagpenger til arbeidsledige. Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for fastlandsøkonomien, ofte kalt budsjettimpulsen, er en enkel indikator for budsjettets virkning på aktiviteten i økonomien.

I Saldert budsjett 2020 utgjorde det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 243,6 mrd. kroner. I regjeringens forslag til revisjon av 2020-budsjettet utgjør det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 419,6 mrd. kroner. Det er 176 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Det aller meste av budsjettsvekkelsen kan tilskrives virusutbruddet. Økningen i underskuddet skyldes særlig økte utgifter, men også lavere strukturelle skatte- og avgiftsinntekter, lavere utbytteinntekter og lavere inntekter fra salg av klimakvoter.

Med utsikter til god vekst i fastlandsøkonomien og fortsatt svak nedgang i arbeidsledigheten, ble det i fjor høst lagt opp til en nøytral finanspolitikk for 2020. Siden den gang er situasjonen endret betydelig som følge av koronavirusutbruddet og de strenge smitteverntiltakene som ble innført fra 12. mars i år. Budsjettimpulsen i 2020 anslås nå til 5,1 pst., mot -0,2 pst. i saldert budsjett.

Bruken av oljeinntekter tilsvarer 4,2 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2020, mot 2,6 pst. i saldert budsjett.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2020 anslås nå til 479,6 mrd. kroner, mot 241,1 mrd. kroner i saldert budsjett. Dette underskuddet motsvares av en overføring fra Statens pensjonsfond utland, slik at statsbudsjettet er i balanse.

Økningen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet på 238,5 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett, skyldes særlig at utgiftene øker med til sammen 174,2 mrd. kroner. Videre er anslaget for skatte- og avgiftsinntekter redusert med 73,1 mrd. kroner. Inntektene utenom skatter og avgifter anslås samlet sett å øke med 8,8 mrd. kroner.

I anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet inngår nye anslag for rentene på statens innskudd i Norges Bank mv. og statsgjelden. For disse størrelsene og overføringen fra Statens pensjonsfond utland vil det eventuelt bli fremmet forslag om endrede bevilgninger i nysalderingen.

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond

Det samlede overskuddet i statsbudsjettet i 2020, inklusive oljeinntektene og renter og utbytter mv. i Statens pensjonsfond, ble i høst budsjettert til 255,2 mrd. kroner. Dette er nå snudd til et underskudd på 123,8 mrd. kroner, tilsvarende nesten 4 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Selv inklusive oljeinntekter og fondsinntekter har vi nå et stort underskudd, som vi ikke har hatt siden starten på 1990-tallet, etter den norske bankkrisen. Det er summen av to forhold som bidrar – kraftig svekkelse av den oljekorrigerte budsjettbalansen og kraftig nedgang i kontantstrømmen fra oljevirksomheten dels som følge av lavere olje- og gasspriser og dels som følge av omfattende midlertidige skatteutsettelser for oljeselskapene.

Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2019 til 2020 anslås til 12,1 pst., mot 0,8 pst. i saldert budsjett.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

Etter salderingen av 2020-budsjettet er det fremmet forslag om bevilgningsendringer utenom skatt mv. som samlet utgjør 120,6 mrd. kroner, jf. tabell 1.1. Det fremmes nå forslag som øker utgiftene med 30,3 mrd. kroner og øker inntektene med 3,6 mrd. kroner. Da er petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og enkelte endringer som inngår i korreksjonene ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, holdt utenom. Medregnet oppdaterte anslag for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter mv. øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 176 mrd. kroner fra saldert budsjett.

Regjeringen foreslår å bevilge 10 mrd. kroner for å ta høyde for eventuelle tap under GIEKs alminnelige garantiordning, i tråd med forventninger om utvikling i porteføljen. GIEK har vesentlig eksponering mot oljeservicenæringen, der enkelte markedssegmenter har betydelig overkapasitet. Porteføljen påvirkes også i stor grad av koronakrisen, svingninger i valutakurs og fall i oljepris.

Økte utgifter til allerede vedtatte utvidelser av dagpengeordningen og nye forslag i denne proposisjonen anslås til 6,3 mrd. kroner. Økningen skyldes i stor grad at det legges til grunn flere mottakere av dagpenger enn i tidligere anslag, derfor øker også kostnaden av tiltakene.

Regjeringen foreslår å øke basisbevilgningene til de regionale helseforetakene med 5,5 mrd. kroner. Helseforetakene får også redusert arbeidsgiveravgift med om lag 0,5 mrd. kroner. Dette gir de regionale helseforetakene et økt handlingsrom på totalt 6 mrd. kroner.

Avinor AS har hatt betydelig inntektstap i andre kvartal 2020, og utviklingen videre er usikker. Regjeringen foreslår derfor å bevilge 4 270 mill. kroner for å ta høyde for tilskudd til selskapet for å avhjelpe situasjonen.

Regjeringen foreslår en ny garantiordning i GIEK for re-forsikring av kredittforsikring som utstedes av private tilbydere. Mange bedrifter er avhengige av kredittforsikring for å få solgt sine varer. Ordningen skal bidra til å opprettholde tilbudet om kredittforsikring i en periode der markedet opplever større usikkerhet og økt risiko for tap. Forslaget innebærer at staten kan dekke inntil 20 mrd. kroner av kredittforsikringsselskapenes tap i 2020. Det foreslås en bevilgning på 1 620 mill. kroner for å ta høyde for erstatningsutbetalinger. Det budsjetteres også med inntekter på 195 mill. kroner.

Kollektivselskapene opplever en betydelig nedgang i antall passasjerer som følge av virusutbruddet. Regjeringen foreslår å bevilge 1,5 mrd. kroner over rammetilskuddet til fylkeskommunene for å kompensere for bortfall av billettinntekter for kollektivtransporten.

Regjeringen foreslår at kommuner og fylkeskommuner med havbruksvirksomhet tilføres 1 mrd. kroner fra årets kapasitetsjustering i oppdrettsnæringen gjennom Havbruksfondet. I tillegg kommer 21,4 mill. kroner i forventede utbetalinger fra grønne oppdrettstillatelser.

Regjeringen vil opprette en låneordning for pakkereisearrangører forvaltet av Innovasjon Norge. Ordningen skal legge til rette for tilbakebetaling av lovpålagte refusjoner til forbrukerne og for at konkurser blant pakkereisearrangører unngås. Lånerammen foreslås satt til 2 mrd. kroner, med en tapsavsetning på 1 mrd. kroner.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til jernbaneinvesteringer med 826 mill. kroner som følge av at utgiftene øker i flere igangsatte jernbaneprosjekter. Bevilgningen til jernbaneplanlegging foreslås redusert med 278 mill. kroner som delvis inndekning for dette.

Merverdiavgiftskompensasjonen til kommuner og fylkeskommuner øker som følge av høyere utgifter i kommunesektoren enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til Arbeids- og velferdsetaten med 700 mill. kroner for å håndtere merbelastningen i møte med virusutbruddet. Dette kommer i tillegg til de 200 mill. kroner som tidligere er bevilget.

Regjeringen foreslår 690 mill. kroner til byggeprosjekter utenfor husleieordningen.

Regjeringen foreslår å forlenge kompensasjonsordningene for arrangører på kultur-, frivillighets- og idrettsfeltet til 15. juni. Ordningen for frivillighets- og idrettsformål foreslås også utvidet til å dekke flere typer inntektstap. Bevilgningen til formålet foreslås økt med 620 mill. kroner.

Som følge av virusutbruddet mener regjeringen det er behov for forsterket innsats på kompetanse. Regjeringen foreslår derfor 500 mill. kroner til blant annet 4 000 nye studieplasser og 250 rekrutteringsstillinger ved universiteter og høyskoler, samt 1 000 nye studieplasser ved fagskolene. I tillegg foreslås 170 mill. kroner til forsterket innsats i grunnskolen, 140 mill. kroner til digitale læremidler og digitaliseringstiltak i skolen og 65 mill. kroner til folkehøyskolene. Det foreslås også å redusere bevilgningen til gjennomføring av eksamen med 100 mill. kroner som følge av avlyst eksamen.

Regjeringen foreslår over 400 mill. kroner til tiltak for å bedre situasjonen for sårbare barn og unge i forbindelse med virusutbruddet. Tiltakene inkluderer blant annet økt oppfølging av barn med lav progresjon i grunnopplæringen, økt tilgjengelighet i helsestasjons- og skolehelsetjeneste, aktivitetstiltak for barn og unge med store behov og tilskudd til ferie- og fritidsaktiviteter for utsatte og sårbare barn og familiene deres.

Regjeringen foreslår 300 mill. kroner til en midlertidig ordning som kompenserer for en andel av medienes omsetningsfall fra 1. mars til 15. juni.

Som følge av økt kontingent og svakere kronekurs enn lagt til grunn i Saldert budsjett 2020, foreslås det å øke bevilgningen til EUs rammeprogram for forskning og innovasjon med 288 mill. kroner.

Det foreslås 266 mill. kroner til Helsedirektoratet, Folkehelseinstituttet og Statens legemiddelverk for merutgifter knyttet til håndteringen av virusutbruddet.

Regjeringen foreslår å øke og endre indre innretningen på basistilskuddet til fastleger fra 1. mai 2020. I tillegg foreslås innført et toårig grunntilskudd for fastleger som ufrivillig har under 500 pasienter på listen. Samlet foreslås bevilgningen økt med 267 mill. kroner.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningen til kjøp av riksveiferjetjenester med 200 mill. kroner for å kunne kompensere for inntektstap i samband som opplever en betydelig reduksjon i inntekter som følge av virusutbruddet.

Det foreslås å redusere bevilgningen til tilskudd til bygging av studentboliger med 271 mill. kroner, fordi flere prosjekter enn tidligere budsjettert fikk utbetalt tilskudd i 2019, i stedet for i 2020.

På bakgrunn av regnskapstall og forventet utvikling foreslås bevilgningen til nettoføringsordningen for statlig betalt mva. økt.

Som oppfølging av anmodningsvedtak nr. 423 foreslår regjeringen å etablere en kompensasjonsordning for arbeidsgivere i tiltakssone V og på Svalbard. Det vises til nærmere omtale i Prop. 107 LS (2019–2020).

Regjeringen foreslår å tilføre Nysnø Klimainvesteringer AS 300 mill. kroner i egenkapital. Forslaget skal bedre kapitaltilgangen for vekstbedrifter som bidrar til reduserte klimagassutslipp.

Det foreslås 80 mill. kroner til praksiskompensasjon til fastleger som ikke har forsikring for sykefravær i arbeidsgiverperioden hvis legen under legearbeid er blitt smittet av koronavirus eller som følge av risiko for ha fått smitte må ut av jobb og i karantene.

Det foreslås 70 mill. kroner til geologisk kartlegging og kunnskapsutvikling om havbunnsmineraler.

Det foreslås en midlertidig tilskuddsordning på 50 mill. kroner som skal bidra til å opprettholde aktivitet i skogbruket.

Regjeringen foreslås 50 mill. kroner til særlige utsatte grupper under pandemien, herunder rusavhengige, ROP-pasienter og hjemløse.

Bevilgningen til NRK foreslås redusert med 200,4 mill. kroner som følge av at den lave merverdiavgiftssatsen er redusert til 6 pst. fra 1. april til 31. oktober.

Bevilgningen til kjøp av persontransport med tog foreslås redusert med 230 mill. kroner på grunn av mindre usikkerhet om utbetalinger til togselskapene. Blant annet er krav om kompensasjon for infrastrukturproblemer blitt lavere enn forventet.

Det pågående virusutbruddet ventes å gi redusert investeringsnivå blant private og ideelle virksomheter. Det innebærer lavere merverdiavgiftskompensasjon til virksomhetene.

Det forventes lavere utbetalinger under EØS-finansieringsordningene, hovedsakelig som følge av forsinkelser i oppstart av programmer og godkjenning av styrings- og kontrollsystemer i enkelte land.

Utgiftene til folketrygden ekskl. dagpenger mv. anslås nå 3,7 mrd. kroner lavere enn vedtatt budsjett. Sammenlignet med Saldert budsjett 2020 øker utgiftene med 18,9 mrd. kroner. Av dette utgjør bevilgningsendringer så langt i år 22,5 mrd. kroner, mens lavere anslag for lønnsvekst og folketrygdens grunnbeløp reduserer anslagene med i overkant av 7,4 mrd. kroner.

Inntekter fra salg av økt produksjonskapasitet i oppdrettsnæringen anslås å bli i størrelsesorden 5,1 mrd. kroner.

Summen av utbytter fra selskaper som forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet øker noe. Anslag for de børsnoterte selskapene er basert på offentlig tilgjengelig informasjon om hvilke utbytter selskapene planlegger utbetalt i 2020. Anslagene er usikre som følge av koronakrisen.

Regjeringen legger ikke opp til utbytte fra Kommunalbanken, Avinor og Vy i 2020, og foreslår derfor at disse inntektsbevilgningene settes ned til null.

Inntektene fra salg av klimakvoter foreslås redusert som følge av oppdaterte anslag for kvotepris og valutakurs.

1.3 Statsbudsjettets stilling

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet var 241,1 mrd. kroner i Saldert budsjett 2020. Nå anslås underskuddet til 479,6 mrd. kroner. Da inngår de samlede endringene i budsjettet så langt i år, nye anslag for skatter og avgifter og renter på statens gjeld og kontantbeholdning mv., og forslag om endrede bevilgninger i denne proposisjonen.

Statsbudsjettets stilling fremgår av tabell 1.2 og 1.3.

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond består av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, samt rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge.

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2020 forventes å bli 97,8 mrd. kroner, som er 147,2 mrd. kroner lavere enn i Saldert budsjett 2020. Av reduksjonen skyldes 100,1 mrd. kroner lavere anslag for skatte- og avgiftsinntekter, hvorav 29,5 mrd. kroner er knyttet til den midlertidige endringen i skattesystemet for petroleumsvirksomheten. Videre er anslaget for netto inntekter fra SDØE redusert med 42,4 mrd. kroner, mens anslaget for utbytte fra Equinor er redusert med knapt 4,7 mrd. kroner. Fratrukket overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, innebærer dette en negativ nettoavsetning til Statens pensjonsfond utland på 381,8 mrd. kroner. Samlede rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond anslås å utgjøre 258 mrd. kroner i 2020, hvorav 249 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet. Det samlede underskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås dermed til 123,8 mrd. kroner i 2020, mens det i saldert ble budsjettert med et samlet overskudd på 255,2 mrd. kroner.

En endelig fastsettelse av tilbakeføringen til statsbudsjettet fra Statens pensjonsfond utland vil bli foreslått i forbindelse med nysalderingen.

Staten lånefinansierer ikke utgifter til drift, investeringer eller overføringer til private, kommuner og fylkeskommuner. Det oljekorrigerte underskuddet, hvor disse utgiftene inngår, finansieres av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettet gjøres dermed opp i balanse før lånetransaksjoner.

Statsbudsjettets lånetransaksjoner omfatter blant annet utlån til husholdninger og næringsliv, salg og kjøp av aksjer og innskudd i foretak og fond. Investeringer i selskaper regnes som lånetransaksjoner dersom forventet avkastning minst tilsvarer avkastningen på alternative plasseringer. Med avkastning på alternative plasseringer menes finansiell avkastning som svarer til risikoen ved plasseringen. Lånetransaksjoner inngår verken i det oljekorrigerte, eller det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov for 2020 anslås nå til 74,5 mrd. kroner, jf. tabell 1.3. Endringene fra saldert budsjett gjelder blant annet kapitalinnskudd i Statens obligasjonsfond, økte utlån under Statens lånekasse og Husbanken og lån til likviditetsbehov i GIEK.

Statens faktiske lånebehov og forslag om lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet som fremgår av tabell 1.3. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men ikke har likviditetseffekt. Dette gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank.

Equinor gjennomførte tilbakekjøp av egne aksjer i markedet fra september 2019 til tidlig februar 2020. I henhold til avtalen mellom Equinor og staten ved Olje- og energidepartementet vil den norske staten delta i tilbakekjøp av et proporsjonalt antall aksjer slik at statens prosentvise eierandel i selskapet forblir 67 pst. Når kapitalnedsettelsen trer i kraft i juli 2020, er det anslått at staten vil få utbetalt om lag 9,1 mrd. kroner. Inntektene blir overført til Statens pensjonsfond utland.

1.4 Anmodningsvedtak