1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Rammer for finanspolitikken

Den utvidede regjeringen Solberg består av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti og baserer sin politikk på Granavolden-plattformen av 17. januar 2019.

Regjeringen vil skape et bærekraftig velferdssamfunn gjennom å omstille norsk økonomi, skape vekst og flere jobber og sikre flere ben å stå på. Bruken av oljepenger vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Det bidrar til å styrke og sikre vår fremtidige velferd.

Det går godt i norsk økonomi. Veksten er sterk, stadig flere kommer i jobb og den registrerte arbeidsledigheten har ikke vært lavere på ti år.

Regjeringen tilpasser den offentlige pengebruken til situasjonen i økonomien, i tråd med handlingsregelen. Med god utvikling i norsk økonomi har regjeringen de siste årene holdt igjen i utgiftene på statsbudsjettet, for å legge til rette for vekst og nye arbeidsplasser i næringslivet. Samlet sett har finanspolitikken de siste årene virket om lag nøytralt på aktiviteten i økonomien. Det gjelder også for 2018 og 2019 når vi ser de to årene under ett.

Det vises til Meld. St. 2 (2018–2019) Revidert nasjonalbudsjett 2019 for nærmere omtale av den økonomiske politikken og utsiktene for norsk økonomi. Skatte- og avgiftspolitikken er nærmere omtalt i Prop. 115 LS (2018–2019) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga.

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. I beregningen av underskuddet korrigeres det blant annet for virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter, renter og ledighetstrygd. Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, ofte kalt budsjettimpulsen, er en enkel indikator for budsjettets virkning på aktiviteten i økonomien.

I Saldert budsjett 2019 utgjorde det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 231,2 mrd. kroner. I regjeringens forslag til revisjon av 2019-budsjettet utgjør det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet 238,1 mrd. kroner. Det er 6,8 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i fjor høst. Økningen i underskuddet skyldes blant annet lavere strukturelle skatte- og avgiftsinntekter og mindre inntekter fra salg av klimakvoter enn tidligere lagt til grunn. Høyere utgifter bidrar også til å øke underskuddet sammenlignet med saldert budsjett, mens økte utbytteinntekter trekker i motsatt retning.

Med utsikter til en høyere vekst i fastlandsøkonomien enn den beregnede trendveksten og videre nedgang i arbeidsledigheten, ble det i fjor høst lagt opp til en nøytral finanspolitikk for 2019. Etter dette har utviklingen i statens inntekter og utgifter for både 2018 og 2019 endret bildet av de årlige vekstimpulsene fra finanspolitikken. Budsjettimpulsen anslås nå til -0,4 pst. i 2018 og 0,5 pst. i 2019. Ser vi de to årene under ett, er finanspolitikken om lag nøytral.

Bruken av oljeinntekter tilsvarer 2,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til 2019, mot 2,7 pst. i saldert budsjett.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2019 anslås nå til 229,2 mrd. kroner, mot 232,5 mrd. kroner i saldert budsjett. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet motsvares av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland, slik at statsbudsjettet er i balanse.

Reduksjonen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet skyldes blant annet økte inntekter utenom skatter og avgifter på 2,3 mrd. kroner, hvorav økte utbytteinntekter utgjør 1,6 mrd. kroner. Anslaget for skatte- og avgiftsinntekter er økt med 2,5 mrd. kroner. Utenom lånetransaksjoner og petroleumsvirksomhet øker utgiftene med til sammen 1,6 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett.

I anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet inngår nye anslag for rentene på statens innskudd i Norges Bank mv. og statsgjelden. For disse størrelsene og overføringen fra Statens pensjonsfond utland vil det eventuelt bli fremmet forslag om endrede bevilgninger i nysalderingen.

Veksten i statsbudsjettets utgifter

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2018 til 2019 anslås til 2,0 pst., mot 1,4 pst. i saldert budsjett. Den nominelle utgiftsveksten anslås til 4,9 pst.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

Etter salderingen av 2019-budsjettet er det fremmet forslag om bevilgningsendringer som samlet øker utgiftene med 0,3 mrd. kroner, jf. tabell 1.1. Det fremmes nå forslag som øker utgiftene med 2,9 mrd. kroner og reduserer inntektene med 0,3 mrd. kroner. Da er petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og enkelte endringer som inngår i korreksjonene ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, holdt utenom. Medregnet oppdaterte anslag for strukturelle skatte- og avgiftsinntekter mv. øker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med 6,8 mrd. kroner fra saldert budsjett.

Tilskuddet til Statens pensjonskasse foreslås økt. Økningen skyldes både lavere premieinntekter enn ventet og økte utgifter dels til sluttoppgjør og dels på grunn av flere alderspensjonister enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Det foreslås å øke bevilgningen til riksveiinvesteringer. Økningen gjelder blant annet innfrielse av bompengeselskapets forpliktelser på strekningen E134 Dagslett – Linnes og planlegging og grunnerverv i prosjektet E18 Lysaker – Ramstadsletta.

Kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner øker som følge av høyere utgifter i kommunesektoren enn lagt til grunn i saldert budsjett. Videre øker også utgiftene under nettoordningen for statlig betalt mva.

KNM Helge Ingstad kolliderte 8. november 2018 med et tankskip utenfor Bergen. Det foreslås å øke bevilgningene til Sjøforsvaret for å dekke utgifter til sikring, heving og transport av skipet. Videre foreslås det å gjenanskaffe reservedelspakken, som må anses tapt i forliset. For å kompensere for en del av det operative tapet som forliset innebærer, foreslår regjeringen videre å seile KNM Maud med dobbel besetning.

Utgiftene til utdanningsstøtte øker primært som følge av økt antall mottakere av flyktningstipend og stipend til personer med nedsatt funksjonsevne, samt høyere avskrivning av studiegjeld blant uføre.

Som følge av ekstrem varme og tørke sommeren 2018 kom det inn svært mange søknader om erstatninger for avlingsskader. Noen av søknadene blir først behandlet i 2019. Det foreslås derfor å øke bevilgningen til avlingsskadeerstatninger.

Utgiftene under Forsvarsdepartementet øker mot tilsvarende inntekter, i hovedsak som følge av øvelsen Trident Juncture i 2018.

For jernbanen foreslås det å øke bevilgningene til vedlikehold og mindre investeringstiltak. Tiltakene legger til rette for økt kapasitet og bedre punktlighet.

Det er økt behov for midler til videreføring av byggeprosjekter utenfor husleieordningen. Dette gjelder i hovedsak nybygg for Campus Ås (Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU) og Veterinærinstituttet), og nytt Livsvitenskapsbygg ved Universitetet i Oslo.

Fremdriften i ordinære og brukerfinansierte byggeprosjekter innenfor statens husleieordning tilsier også økt bevilgningsbehov i 2019. Dette gjelder blant annet prosjektene nytt nasjonalmuseum og sikker teknisk infrastruktur i nytt regjeringskvartal.

Det foreslås å øke bevilgningene til Utlendingsdirektoratet (UDI), i hovedsak som følge av økte utgifter til drift av asylmottak. Økningen skyldes blant annet at behovet for mottaksplasser har økt og at de forventede utgiftene per beboer i mottak er høyere enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Bevilgningen til det statlige barnevernet foreslås økt. Årsaken er hovedsakelig at flere barn har behov for mer ressurskrevende tiltak og at behovet for akuttiltak har økt.

Det foreslås midler til en ekstraordinær nedbetaling av bompengegjeld. Forslaget gjelder utvalgte fylkesveiprosjekter.

Det foreslås et tilskudd til å oppkapitalisere Rygge 1 AS, som skal etablere en testcelle for flymotorene til de nye kampflyene på Rygge flystasjon.

Det foreslås økte midler til PST for en investering for økt tilgang på informasjon for å avdekke og forhindre spionasje, sabotasje og påvirkningsoperasjoner mot Norge. Investeringen støtter også opp om PSTs arbeid mot terror.

Nedstenging av reaktorene i Halden og på Kjeller fører til bortfall av inntekter til Institutt for energiteknikk (IFE) samtidig som utgiftene til sikringstiltak øker. Det foreslås derfor å øke driftstilskuddet til IFE.

Det foreslås midler for å opprettholde fremdriften i fullskalaprosjektet for karbonfangst, transport og -lagring. Bevilgningen skal dekke statens andel av kostnadene til en undersøkelsesbrønn for et CO₂-lager.

Utgiftene til EUs rammeprogram for forskning og innovasjon økes som følge av oppdatert kontingentanslag basert på vedtatt budsjett fra EU-kommisjonen, samt valutakursjusteringer.

Utgiftene på integreringsområdet øker. Den største utgiftsøkningen er knyttet til integreringstilskuddet, og skyldes hovedsakelig oppjusterte anslag for bosatte overføringsflyktninger og utbetalinger av tilskudd for flyktninger med nedsatt funksjonsevne og/eller atferdsvansker.

Det foreslås å øke tilskuddet til etablering i bolig. Økningen skal bidra til at vanskeligstilte skal kunne etablere seg i og beholde egen bolig.

Det foreslås mer midler til merverdiavgiftskompensasjon ved bygging av idrettsanlegg. Med økningen legges det til rette for at alle godkjente søknader vil kunne innvilges fullt ut i 2019.

Politiet har behov for investeringer i blant annet politibiler og mobile voldsalarmer. Reformarbeid legger beslag på en betydelig del av politiets ressurser, og kan gjøre det utfordrende å prioritere slike investeringer. Det foreslås å øke politiets bevilgning til utstyrsanskaffelser.

Det foreslås å øke bevilgningen til investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser. Bevilgningen skal dekke første års utbetaling av tilskudd til ytterligere 900 heldøgns omsorgsplasser og innebærer økte tilsagn på om lag 1,6 mrd. kroner i 2019. Bevilgningen og tilsagnsrammen fordeles likt mellom tilskudd til rehabilitering og tilskudd til netto tilvekst.

Det foreslås en ny, midlertidig støtteordning for godsoverføring fra vei til jernbane, under forutsetning av at ordningen godkjennes av ESA. Ordningen skal gjelde for inntil tre år.

Tilskuddet til bredbåndutbygging foreslås økt for å gi flere husstander og virksomheter tilbud om bredbånd i områder hvor det ikke er kommersielt grunnlag for utbygging.

Det foreslås å øke bevilgningen til Enova. Midlene skal prioriteres til tiltak for å redusere utslipp i ikke-kvotepliktig sektor, herunder støtte til nullutslippsteknologi innen næringstransport.

Det foreslås å redusere bevilgningen til laboratorie- og radiologiske undersøkelser på bakgrunn av oppdaterte anslag for utbetalinger i 2019. Reduksjonen skyldes hovedsakelig at regnskap for 2018 ble lavere enn lagt til grunn i Saldert budsjett 2019.

Det foreslås lavere utgifter til EUs romprogrammer som følge av oppdaterte anslag for programmene.

Basert på forventet utbetalingstakt foreslås det å redusere bevilgningen til Klimasats. Tilskuddene betales etterskuddsvis, og erfaringsmessig går det om lag to år fra det gis tilsagn til tilskudd blir utbetalt.

Det foreslås å redusere bevilgningen til skredsikring av riksveier. Reduksjonen skyldes at sluttoppgjør på E6 Indre Nordnes – Skardalen ikke forventes utbetalt i 2019 og at enkelte 2019-tiltak ble gjennomført i 2018.

Det foreslås å redusere tilskuddet til utleieboliger som følge av lavere etterspørsel etter tilskuddet og mindreforbruk av tilsagnsrammen for tidligere år.

Utgiftene til barnetrygd og kontantstøtte anslås redusert sammenlignet med Saldert budsjett 2019. Utgiftsreduksjonen skyldes hovedsakelig lavere anslag for antall mottakere av de to støtteordningene samt mindre omfang av etterbetaling av kontantstøtte enn tidligere lagt til grunn.

Bevilgningen til bygging av studentboliger foreslås redusert som følge av at det ifb. utlysningen av nye tilskudd i 2019 kom inn færre søknader enn det Stortinget bevilget midler til i Saldert budsjett 2019.

Det foreslås å redusere bevilgningen til OPS-prosjekter på vei. Forslaget skyldes redusert utgiftsbehov til rv. 3/rv. 25 Ommangsvollen – Grundset/Basthjørnet i Hedmark og tunnelutbedringstiltak på E39 Klett – Bårdshaug i Trøndelag.

Bevilgningen til redningshelikopteranskaffelsen foreslås redusert, i hovedsak fordi forsinkelser hos leverandør medfører en forskyvning av utgifter til senere år.

Planleggingen av fellesprosjektet Ringeriksbanen og E16 har tatt lengre tid enn antatt, slik at bevilgningsbehovet til videre planlegging er redusert i 2019. Det foreslås derfor å redusere bevilgningen til planlegging av jernbaneinvesteringer.

Det forventes lavere utbetalinger under EØS-finansieringsordningene. Dette skyldes at forhandlingene med Ungarn og utviklingen i programmene i Polen går saktere enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Utgiftene under folketrygden foreslås redusert, blant annet som følge av lavere utgifter til arbeidsavklaringspenger og foreldrepenger. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger reduseres som følge av færre antall mottakere enn tidligere lagt til grunn. Færre mottakere av arbeidsavklaringspenger blir delvis motvirket av flere mottakere av uføretrygd. Utgiftene til foreldrepenger reduseres hovedsakelig som følge av at anslagene for antall mottakere, omfanget av etterbetalinger og gjennomsnittlig ytelse per mottaker er satt vesentlig ned. Videre er anslagene for overgangsstønad, hjelpemidler og helsetjenester også nedjustert.

Utbyttene fra selskaper som forvaltes av Nærings- og fiskeridepartementet øker som følge av oppdatert informasjon fra selskapene. Det anslås at de største utbyttene vil komme fra Statkraft, Telenor og DNB.

ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge øker, i hovedsak som følge av økte utgifter til asylmottak. Som følge av økning på utgiftssiden, økes også refusjonene av ODA-godkjente flyktningutgifter.

Inntektene under folketrygden foreslås nedjustert, hovedsakelig som følge av lavere refusjonsinnbetalinger for yrkesskader.

Inntektene fra auksjon av klimakvoter foreslås redusert som følge av at deler av salget blir forskjøvet. EU-kommisjonen har nå kommet til at Norges beholdning av usolgte kvoter skal spres over auksjoner i både 2019 og 2020. I saldert budsjett var det forutsatt at hele det oppsamlede volumet skulle selges i 2019.

1.3 Statsbudsjettets stilling

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet var 232,5 mrd. kroner i Saldert budsjett 2019. Nå anslås underskuddet til 229,2 mrd. kroner. Da inngår de samlede endringene i budsjettet så langt i år, nye anslag for skatter og avgifter og renter på statens gjeld og kontantbeholdning mv., og forslag om endrede bevilgninger i denne proposisjonen.

Statsbudsjettets stilling fremgår av tabell 1.2 og 1.3.

Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond består av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fratrukket overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, samt rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge.

Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2019 forventes å bli 262,9 mrd. kroner, som er 23 mrd. kroner lavere enn i Saldert budsjett 2019. Av reduksjonen skyldes 20,6 mrd. kroner lavere anslag for skatte- og avgiftsinntekter fra petroleumsvirksomhet. Videre er anslaget for netto inntekter fra SDØE redusert med 5,2 mrd. kroner. I motsatt retning trekker økt utbytte fra Equinor med knapt 2,9 mrd. kroner. Fratrukket overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, innebærer dette at nettoavsetningen til Statens pensjonsfond utland anslås til 33,6 mrd. kroner. Samlede rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond anslås å utgjøre 229,4 mrd. kroner i 2019, hvorav 221,1 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond anslås dermed til 263 mrd. kroner i 2019.

Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 9 553 mrd. kroner ved utgangen av 2019. Av dette er 9 300 mrd. kroner i Statens pensjonsfond utland.

En endelig fastsettelse av tilbakeføringen til statsbudsjettet fra Statens pensjonsfond utland vil bli foreslått i forbindelse med nysalderingen.

Staten lånefinansierer ikke utgifter til drift, investeringer eller overføringer til private, kommuner og fylkeskommuner. Det oljekorrigerte underskuddet, hvor disse utgiftene inngår, finansieres av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettet gjøres dermed opp i balanse før lånetransaksjoner.

Statsbudsjettets lånetransaksjoner omfatter blant annet utlån til husholdninger og næringsliv, salg og kjøp av aksjer og innskudd i foretak og fond. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov for 2019 anslås nå til 73,9 mrd. kroner, jf. tabell 1.3. Endringene fra saldert budsjett gjelder blant annet økte utlån under Husbanken og i boliglånsordningen i SPK. I motsatt retning trekker blant annet lavere avdrag på statsgjeld i 2019 enn lagt til grunn i saldert budsjett.

Statens faktiske lånebehov og forslag om lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet i tabell 1.3. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet i tabell 1.3, men ikke har likviditetseffekt. Dette gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder blant annet renter og overføringer fra Norges Bank.

1.4 Anmodningsvedtak