3 Endringer i skatte- og avgiftsopplegget for 2016

3.1 Innledning

Som en del av inndekningen foreslår Regjeringen å øke skatteinntektene med om lag 2,2 mrd. kroner påløpt og om lag 1,8 mrd. kroner bokført i forhold til skatteopplegget i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016. I hovedsak gjelder det justering av lettelser i personskattene. Regjeringen foreslår å øke de fire satsene i trinnskatten med 0,1 prosentenheter og å opprettholde formuesskattesatsen på 0,85 pst. Regjeringen legger stor vekt på å opprettholde reduksjonen i skattesatsen på alminnelig inntekt til 25 pst. og fastholder ambisjonsnivået i skattereformen. Det er nødvendig for å fremme arbeid, aktivitet og omstilling i en krevende omstillingsperiode for norsk økonomi.

I tillegg vil skatteinntektene midlertidig bli noe høyere i 2016 som følge av at dom i EFTA-domstolen nødvendiggjør suspensjon av en særregel i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, samt at det ikke kan innføres fritak for merverdiavgift for elektroniske nyhetstjenester så tidlig som forutsatt i 2016.

Med forslagene til inndekning opprettholdes en god fordelingsprofil av skatteopplegget, jf. omtale under punkt 3.1.2. Om lag 85 pst. av skattyterne får lavere eller om lag uendret skatt. Om lag 1,2 pst. av skattyterne får en skjerpelse over 4 000 kroner. Disse har en gjennomsnittlig inntekt på om lag 1,7 mill. kroner.

3.1.1 Provenyvirkninger av justert forslag til skatte- og avgiftsendringer

Tabell 3.1 gir en oversikt over provenyvirkningene av endringene i skatte- og avgiftsopplegget som følge av regjeringens justerte forslag. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg 2016 i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016.

Tabell 3.2 gir en samlet oversikt over provenyvirkningene av regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer i 2016 inkludert justerte forslag. Provenyvirkningene er beregnet i forhold til referansesystemet for 2016. Det vises til Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016, punkt 1.4, for en nærmere beskrivelse av referansesystemet.

3.1.2 Fordelingsprofilen på justert skatteopplegg

Endringene i trinnskatten og i formuesskatten har betydning for de beregnede fordelingsvirkningene av forslaget til skatteopplegg for 2016. Beregningene i dette avsnittet viser virkningene av forslaget til skatteopplegg presentert i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 og forslagene til justeringer i trinnskatten og formuesskatten samlet. Beregningene inkluderer alle skatteendringer som det er mulig å regne på i LOTTE-Skatt, herunder endringer i satser og grenser i inntektsbeskatningen av personer og endringer i formuesskatten. Beregningene omfatter en netto lettelse på om lag 2,6 mrd. kroner påløpt, av netto 6,9 mrd. kroner i samlede lettelser. Redusert skatt på alminnelig inntekt for selskap og avgiftsendringer inngår ikke. I tillegg viser beregningene kun virkninger på kort sikt. Virkninger over tid ved bedre insentiver til arbeid, investering og sparing er ikke tatt hensyn til. Det vises til Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016, punkt 1.5, for en nærmere beskrivelse av hvilke endringer som inngår.

Beregningene på LOTTE-Skatt av virkninger på kort sikt viser at alle inntektsgrupper unntatt de med bruttoinntekt over 2 mill. kroner, får skattelettelser, jf. tabell 3.3. Om lag 60 pst. av lettelsene går til personer med bruttoinntekt mellom 350 000 og 750 000 kroner.

Figur 3.1 viser beregnet økt nettoinntekt i 2016 som andel av (ekvivalent) bruttoinntekt for ulike inntektsdesiler som følge av endringer i personskattene. Desil 1 er de 10 pst. med lavest inntekt blant alle personer, mens desil 10 er de 10 pst. med høyest inntekt. Figuren skiller mellom lettelser i inntektsskatten og i formuesskatten.

De 10 pst. med lavest inntekt får en lettelse på om lag 0,1 pst. av inntekten. Denne gruppen betaler i utgangspunktet lite skatt. De 10 pst. med høyest inntekt får en lettelse på om lag 0,05 pst. av inntekten. Som andel av inntekten varierer skattelettelsen for de øvrige gruppene mellom 0,13 pst. (desil 2 og 3) og 0,18 pst. (desil 9). Hoveddelen av lettelsen for alle desilene kommer i inntektsskatten.

¹ Beregningen i figuren følger standard metode for fordelingsanalyser ved at alle personer, både de med og uten inntekt (inkludert barn), får tildelt en andel av samlet husholdningsinntekt. Denne inntekten justeres noe for å ta hensyn til at det er stordriftsfordeler ved at flere bor sammen. Det innebærer at den enkelte i en flerpersonshusholdning tilordnes en høyere inntekt enn husholdningens faktiske inntekt per person. Denne forhøyde inntekten anses som «ekvivalent» med inntekten til en enslig person (selv om faktisk inntekt er lavere).

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Tabell 3.3 viser anslåtte fordelingsvirkninger av de samlede skatteendringene av det justerte skatteopplegget for alle personer 17 år og eldre. Samlet sett gir forslagene i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 og endringene i denne proposisjonen redusert skatt i gjennomsnitt for alle grupper med under 2 mill. kroner i bruttoinntekt. Skattelettelsen som andel av bruttoinntekten er mellom 0,1 og 0,2 pst. for de fleste grupper. Gjennomsnittlig skjerpelse for de med bruttoinntekt over 2 mill. kroner er om lag 0,3 pst. av bruttoinntekten. I absolutt verdi stiger gjennomsnittlig lettelse med inntekten til og med de med bruttoinntekt mellom 1 og 2 mill. kroner.

Virkningen for den enkelte skattyter vil avhenge av sammensetningen av inntekter og fradrag. Personer med bruttoinntekt over 2 mill. kroner vil i gjennomsnitt få netto skjerpelser på om lag 9 300 kroner. Innstrammingen skyldes hovedsakelig forslaget om å øke skatten på utbytte. Denne gruppen vil også få økt formuesskatt i gjennomsnitt fordi økt verdsettelse av sekundærbolig og næringseiendom slår kraftigere ut enn økningen i bunnfradraget.

I gjennomsnitt for alle reduseres skatten med om lag 600 kroner, hvorav redusert formuesskatt utgjør om lag 100 kroner. Gjennomsnittlig lettelse utgjør om lag 0,1 pst. av gjennomsnittlig bruttoinntekt.

Selvstendig næringsdrivende kommer som gruppe godt ut av skatteendringene. For personer som har hovedinntekten fra selvstendig næringsvirksomhet, utgjør samlede lettelser om lag 270 mill. kroner. Dette innebærer en gjennomsnittlig lettelse på om lag 2 400 kroner, hvorav 100 kroner kan tilskrives formuesskatten.

Lønnstakere (de med lønn som hovedinntekt) får også en skattelettelse med det justerte forslaget til skatteopplegg for 2016. De foreslåtte endringene som kan beregnes i LOTTE-Skatt, gir en samlet lettelse for denne gruppen på om lag 1,5 mrd. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på 700 kroner per lønnstaker, herav om lag 100 kroner i redusert formuesskatt.

Alderspensjonister får samlet sett en skattelettelse på om lag 410 mill. kroner. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig skattelettelse på om lag 500 kroner, herav 300 kroner i lavere formuesskatt. Tabell 3.4 viser gjennomsnittlig skattelettelse for AFP- og alderspensjonister etter størrelsen på bruttoinntekten. I tillegg vil regjeringens forslag om en reduksjon i avkortingen med 5 pst. av grunnpensjonen for gifte/samboende fra 1. september 2016 gi en økning i bruttoinntekten per person på om lag 1 550 kroner i 2016. Helårsvirkningen er om lag 4 600 kroner.

Beregningene ovenfor viser hvordan skatteendringene slår ut i gjennomsnitt for ulike inntektsgrupper. Beregningene på individnivå viser at om lag 85 pst. av skattyterne får lettelser eller om lag uendret skatt, mens om lag 15 pst. av skattyterne får en skatteøkning. Andelen personer som får skatteskjerpelse, stiger med bruttoinntekten, hovedsakelig som følge av økt skatt på utbytte. I de laveste inntektsgruppene får en stor andel av personene om lag uendret skatt. Det må ses i sammenheng med at disse betaler relativt lite skatt. Samlet anslås det at om lag 3 pst. av skattyterne får en skatteøkning på mer enn 2 000 kroner. Disse har i gjennomsnitt en bruttoinntekt på over 1 mill. kroner og får en gjennomsnittlig skatteskjerpelse på vel 9 000 kroner. Om lag 1,2 pst. av skattyterne får en skjerpelse på mer enn 4 000 kroner. Disse har en gjennomsnittlig inntekt på om lag 1,7 mill. kroner og får en gjennomsnittlig skjerpelse på om lag 18 000 kroner.

3.2 Endring i trinnskatten og skattefradraget for pensjonister

Regjeringen foreslår å øke satsene i trinnskatten med 0,1 prosentenheter til henholdsvis 0,9 pst. i trinn 1, 1,7 pst. i trinn 2, 10,7 pst. i trinn 3 (8,7 pst. i Finnmark og Nord-Troms) og 13,7 pst. i trinn 4. Forslaget vil isolert sett øke provenyet med om lag 1 130 mill. kroner påløpt og 900 mill. kroner bokført sammenlignet med regjeringens forslag i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016. Provenyet øker med om lag 18,6 mrd. kroner påløpt og 14,9 mrd. kroner bokført i 2016 sammenlignet med referansealternativet for 2016.

Regjeringen foreslår i skattemeldingen at satsene i trinnskatten settes slik at skattesatsene reduseres med 0,8 prosentenheter for de fleste etter reformperioden 2016–2018. Med regjeringens justerte forslag vil reduksjonen være 0,3 prosentenheter i 2016, jf. tabell 3.5. Regjeringens justerte forslag er derfor fremdeles godt i tråd med ambisjonene i skattemeldingen.

Departementet viser til forslag til endring av forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2016 § 3–1.

Med økt sats i trinn 1 i trinnskatten vil skatten beregnet etter ordinære skatteregler økes for pensjonister med minste pensjonsnivå sammenlignet med regjeringens opprinnelige forslag. Skattefradraget bør da tilpasses slik at intensjonen bak skattefradraget fortsatt ivaretas. Gitt regjeringens forslag om å redusere skattesatsen på alminnelig inntekt for personer til 25 pst. og å innføre ny trinnskatt med justert sats, foreslås det at maksimalt skattefradrag for pensjonister økes fra 29 980 kroner i regjeringens opprinnelige forslag til 30 010 kroner. Grensen for å betale inntektsskatt for de som kun har pensjonsinntekt, opprettholdes dermed på om lag dagens nivå. Departementet viser til forslag til endring av forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2016 § 6–5.

3.3 Endring i formuesskatten

Regjeringen foreslår å reversere forslaget i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 om å redusere formuesskattesatsen fra 0,85 pst. til 0,8 pst. Forslagene om å øke bunnfradraget fra 1,2 mill. kroner til 1,4 mill. kroner per skattyter samt å øke ligningsverdiandelene for sekundærbolig og næringseiendom fra 70 til 80 pst. av beregnet markedsverdi endres ikke. Å opprettholde formuesskattesatsen på 0,85 pst. vil redusere lettelsen i formuesskatten med om lag 730 mill. kroner påløpt og 550 mill. kroner bokført sammenlignet med regjeringens forslag i Prop. 1 LS (2015–2016). Lettelsen i formuesskatten blir dermed om lag 390 mill. kroner påløpt og 310 mill. kroner bokført i 2016 sammenlignet med referansealternativet for 2016.

Departementet viser til forslag til endringer av forslag til Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2016 §§ 2–1 og 2–2.

3.4 Innføring av merverdiavgiftsfritak for elektroniske nyhetstjenester

I Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 ble det foreslått å innføre fritak for merverdiavgift (nullsats) for elektroniske nyhetstjenester. Det ble lagt til grunn at fritaket må notifiseres til EFTAs overvåkingsorgan (ESA). Fordi det ikke er klart om og når fritaket kan tre i kraft ble det foreslått at det trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det ble budsjettert med innføring 1. januar 2016. Provenytapet av å innføre fritaket var da anslått til om lag 350 mill. kroner påløpt og 290 mill. kroner bokført i 2016.

Finansdepartementet i samråd med berørte departementer er nå i sluttfasen med å utarbeide notifikasjon til ESA. Endelig notifikasjon er foreløpig ikke sendt, men det har vært omfattende dialog med ESA. Før fritaket kan iverksettes må utkast til forskrift med nærmere avgrensninger av fritaket mv. på høring med minst seks ukers høringsfrist. Forslaget i høringsnotatet vil avhenge av ESAs tilbakemelding. Arbeidet med disse prosessene innebærer at fritaket trolig ikke kan innføres fra 1. januar 2016 og at et mer realistisk iverksettingstidspunkt er 1. mars 2016.

På denne bakgrunn legges det til grunn at innføring av merverdiavgiftsfritak for elektroniske nyhetstjenester tidligst kan skje 1. mars 2016. Fritaket er foreslått å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer, og det er derfor ikke behov for ytterligere lovendring.

Endringen vil gi et økt proveny i 2016 på 60 mill. kroner påløpt og bokført sammenlignet med regjeringens budsjettforslag i Prop. 1 LS.

3.5 Midlertidig endring av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift for ambulerende virksomhet

3.5.1 Innledning og sammendrag

EFTA-domstolen opphevet ved dom 23. september 2015 deler av EFTAs overvåkningsorgan ESAs vedtak 18. juni 2014 om å godkjenne ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift for perioden 1. juli 2014 til 31. desember 2020. Opphevelsen gjelder en særregel om arbeidsgiveravgiftssats for ambulerende virksomheter.

Som en konsekvens av dommen må ESA nå gjennomføre nye undersøkelser av den delen av ordningen som ikke lenger er godkjent. Norge er forpliktet til å suspendere støtten etter denne delen av ordningen mens undersøkelsene pågår, og støtten kan tidligst gjeninnføres når endelig vedtak om godkjennelse foreligger.

ESA har i brev av 15. oktober 2015 bedt norske myndigheter om informasjon til bruk i deres undersøkelser. Etter ESAs syn gjelder opphevelsen den delen av særregelen som på visse vilkår gir ambulerende virksomhet rett til å bruke lavere avgiftssats enn satsen i sonen virksomheten er registrert («unntaksregelen»).

Det følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen at støtten etter denne unntaksregelen (adgangen til å benytte lavere sats enn det som følger av hovedregelen) må stanses så raskt som mulig. Dette kan gjøres med virkning fra og med 1. januar 2016, ved å endre § 1 fjerde ledd første punktum i forslaget til stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2016 som ble lagt fram i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016.

Unntaksregelen som tillater lavere sats enn i registreringssonen gjelder også ved arbeidsutleie, jf. § 1 fjerde ledd annet punktum. Etter departementets vurdering er arbeidsutleie en form for ambulerende virksomhet. Det er derfor ikke behov for en egen bestemmelse om dette. Punktet er derfor overflødig og foreslås fjernet.

ESA viser i ovennevnte brev til at saksøker har reist tvil om ESAs tolkning av dommen og hvilke deler av reglene om ambulerende virksomhet som rammes av opphevelsen. Tvilen er reist for den del av særregelen som pålegger foretak registrert i soner med redusert sats å anvende den høyere satsen som gjelder i sonen hvor arbeidet utføres («omgåelsesregelen»). ESA har lagt til grunn at denne omgåelsesregelen ikke rammes av opphevelsen, men har varslet at de vil be EFTA-domstolen om en fortolkning av dommen som kan avklare dette spørsmålet. Etter departementets vurdering er omgåelsesregelen nødvendig for å motvirke uheldige tilpasninger, som kan føre til at det tildeles støtte i strid med EØS-avtalen. For det tilfellet at domstolen skulle komme til at dommen også rammer denne omgåelsesregelen foreslår regjeringen at Stortinget gir Kongen myndighet til å gi forskrift om endringer i særreglene for ambulerende virksomhet. På denne måten kan det raskt gjøres endringer som begrenser risikoen for tvil om hvorvidt ordningen for øvrig er forenlig med EØS-avtalen. I ytterste konsekvens kan det bli nødvendig å suspendere adgangen for foretak med ambulerende virksomhet til å benytte redusert avgiftssats uansett hvor virksomheten utøves og uansett hvor foretaket er registrert.

Det antas at ESAs endelige vedtak i saken ikke vil foreligge før tidligst høsten 2016, og at støtten derfor bør suspenderes for hele 2016. På svært usikkert grunnlag anslås det at provenyvirkningen av suspensjonen av regelen om lavere arbeidsgiveravgiftssats for arbeidsutleie og ambulerende virksomhet kan utgjøre i størrelsesorden 300 mill. kroner påløpt og 250 mill. kroner bokført i 2016.

Det vises til forslag til endring av forslag til stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2016 § 1 fjerde ledd og forslag til § 1 nytt sjette ledd. Forslaget får virkning for inntektsåret 2016.

3.5.2 Bakgrunn

Ordningen med geografisk differensiert arbeidsgiveravgift er et regionalpolitisk virkemiddel for å bidra til å motvirke eller redusere befolkningsnedgang i tynt befolkede områder. Ordningen, som omfatter arbeidsgivere med økonomisk aktivitet i de fleste sektorer, innebærer at arbeidsgivere med virksomhet i de tynt befolkede områdene i Norge betaler arbeidsgiveravgift med lavere sats enn den generelle satsen som gjelder i sentrale strøk og for foretak i sektorer som ikke omfattes av ordningen.

Arbeidsgivere betaler arbeidsgiveravgift med satser som er geografisk differensierte. Landet er delt inn i geografiske soner, der avgiftssatsen i de ulike sonene varierer mellom 14,1 pst. og 0 pst. Den generelle satsen er 14,1 pst. I de tynt befolkede sonene varierer satsen mellom 10,6 pst. og 0 pst.

Beregningsgrunnlaget er lønnskostnadene i foretaket. I utgangspunktet er det foretakets registreringssted som er avgjørende for hvilken sats det skal betales avgift med. For ambulerende virksomhet (bygg/anlegg, transport og arbeidsutleie mv.) gjelder imidlertid særregler. Dersom hoveddelen av en arbeidstakers arbeid utføres i en sone med en annen sats, er det denne andre sonens sats som skal benyttes på lønnskostnadene knyttet til dette arbeidet.

Adgangen til å betale arbeidsgiveravgift med redusert sats eller 0-sats innebærer statsstøtte for foretak som driver økonomisk aktivitet. Etter EØS-avtalen kan slik støtte bare tildeles dersom den på forhånd er godkjent av ESA. Ordningen ble notifisert til ESA og godkjent ved vedtak 225/14/COL av 18. juni 2014 for perioden 1. juli 2014 til 31. desember 2020 etter ESAs retningslinjer for regional statsstøtte.

I desember 2014 ble ESA stevnet for EFTA-domstolen av et foretak lokalisert i Finnmark, som krevde at ESAs godkjenningsvedtak skulle oppheves. Grunnlaget for kravet var at foretaket mente at ESA ikke hadde fulgt korrekte prosedyrer ved vurderingen av særregelen som innebærer at foretak som er registrert utenfor virkeområdet for differensiert arbeidsgiveravgift på visse vilkår kan benytte redusert avgiftssats for ansatte som er leiet ut til foretak innenfor virkeområdet.

I dom av 23. september 2015 slo EFTA-domstolen fast at ESAs undersøkelser av særregelen ikke hadde vært tilstrekkelige. Foretaket fikk likevel ikke medhold i at godkjenningen for hele ordningen måtte oppheves. Saksøker ble i stedet gitt delvis medhold ved at domstolen opphevet den del av vedtaket som gjelder godkjenning av særregelen om avgiftssats for ambulerende virksomhet.

Domstolen presiserte at den ikke har tatt stilling til om særregelen er forenlig med EØS-avtalen, og derved heller ikke lovligheten av støtten tildelt etter bestemmelsen.

ESA informerte i brev av 15. oktober 2015 norske myndigheter om dommen, og at ESA som en konsekvens av denne ville iverksette nye undersøkelser av den delen av ordningen som ikke lenger er godkjent. ESA gjorde også oppmerksom på at fraværet av godkjenning innebærer en plikt for norske myndigheter til å suspendere tildeling av støtte etter denne delen av ordningen mens undersøkelsene pågår. Norske myndigheter ble samtidig bedt om ytterligere informasjon om den aktuelle delen av ordningen.

ESA skriver i brevet at EFTA-domstolen identifiserte en hovedregel for ordningen og et unntak. Hovedregelen beskrives å innebære at et foretak som er registrert i virkeområdet for ordningen automatisk kan benytte redusert arbeidsgiveravgiftssats. Unntaket fra denne hovedregelen beskrives slik at ordningen også gjelder for foretak som er registrert utenfor virkeområdet hvis de leier ut eller utplasserer ansatte innenfor virkeområdet («unntaksregel»).

ESA viser til at dommens slutning opphevet godkjenningsvedtaket «i den grad det avsluttet den innledende undersøkelsen av § 1 fjerde ledd i Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2014». (Departementets oversettelse.)

ESA slår fast at unntaksregelen fremgår av denne bestemmelsen, og at det er klart at opphevelsen gjelder denne.

ESA viser videre til at bestemmelsen i stortingsvedtaket § 1 fjerde ledd også omfatter en «omgåelsesregel» som er utformet for å hindre at foretak krever støtte under ordningen bare ved å registrere virksomheten innenfor virkeområdet, mens de leier ut eller utplasserer ansatte utenfor virkeområdet. Uten denne omgåelsesregelen ville resultatet kunne bli at det ble gitt mer støtte.

På bakgrunn av ovennevnte, og flere prosessuelle hensyn, uttrykker ESA sterk tvil om domstolen kan ha ment at opphevelsen også skal ramme omgåelsesregelen, selv om den for så vidt er inkludert i bestemmelsen domstolen viser til i sin slutning. ESA bemerker imidlertid at motparten i rettssaken har gjort det kjent at de er uenige i ESAs syn på dette. For å sikre forutsigbarhet om spørsmålet, varslet ESA at de ville be EFTA-domstolen om en fortolkning av dommen.

3.5.3 Departementets vurderinger og forslag

Som det framgår av punktet ovenfor er deler av ESAs godkjenningsvedtak opphevet, og det innebærer at norske myndigheter er forpliktet etter EØS-avtalen til å suspendere støtten etter den del av ordningen som nå mangler godkjenning og skal undergis nye undersøkelser fra ESAs side.

I punktene nedenfor gjøres det rede for gjeldende ordning, hvilke deler av ordningen som nå anses å mangle godkjenning, og hvilke konsekvenser dette får for ordningen og de foretakene som berøres.

Gjeldende rett

Reglene om valg av avgiftssats følger av Stortingets vedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2015 § 1.

Det følger av § 1 første ledd at «arbeidsgiveravgift beregnes som hovedregel etter satsen som gjelder i den sonen hvor arbeidsgiver anses å drive virksomhet». Etter annet ledd første punktum følger det at et «foretak som er arbeidsgiver, anses å drive virksomhet i den kommunen hvor foretaket skal være registrert etter enhetsregisterloven». Hovedregelen er altså at en arbeidsgiver skal beregne arbeidsgiveravgift etter avgiftssatsen som gjelder i sonen der foretaket er registrert.

Driver foretaket ulike former for økonomisk aktivitet og/eller aktivitet på ulike steder, skal det som utgangspunkt registreres egne underenheter for hver enkelt aktivitet og hvert sted virksomheten utøves. Slike underenheter anses som egne beregningsenheter for arbeidsgiveravgift, jf. tredje ledd.

I stortingsvedtaket § 1 fjerde ledd er det gitt en særregel som avviker fra hovedregelen. Denne særregelen gjelder for foretak som driver såkalt ambulerende virksomhet. Dette er virksomhet som etter sin art drives på andre steder enn der foretaket er registrert, herunder bygg-, anleggs- og transportvirksomhet samt arbeidsutleie. Fjerde ledd første til tredje punktum lyder:

«Utføres hoveddelen av arbeidstakerens arbeid i en annen sone enn der virksomheten drives, jf. annet ledd, og enhetsregisterreglene på grunn av virksomhetens art ikke påbyr at underenhet registreres i sonen hvor arbeidet utføres (ambulerende virksomhet), benyttes likevel satsen i denne andre sonen hvor arbeidet utføres på den del av lønn mv. som knytter seg til dette arbeidet. Det samme gjelder ved arbeidsutleie, dersom arbeidstakeren utfører hoveddelen av sitt arbeid i en annen sone enn i den sonen arbeidsgiver anses å drive virksomhet. Med hoveddelen av arbeidet menes her mer enn halvparten av antall arbeidsdager arbeidstakeren har gjennomført for arbeidsgiveren i løpet av avgiftsterminen.»

Særregelen for ambulerende virksomhet ble innført fra og med inntektsåret 2007, jf. St.prp. nr. 1 (2006–2007) punkt 2.5.2.6. Med virkning fra inntektsåret 2010 ble den gjort gjeldende også ved arbeidsutleie, jf. Prop. 1 S (2009–2010) punkt 2.7.3.

Den virker dels som et lempelig unntak fra hovedregelen, som gjør det mulig for foretak med ambulerende virksomhet i soner med lavere sats enn der det er registrert å benytte denne lavere satsen på lønn for det arbeidet som utføres der. Den virker imidlertid også som en omgåelsesregel, ved at den pålegger foretak med ambulerende virksomhet i soner med høyere sats å benytte denne høyere satsen på lønn for det arbeidet som utføres der.

Behovet for og gjennomføring av suspensjonen

Departementet slutter seg til ESAs vurderinger av hvilken del av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift som rammes av opphevelsen. Det vil si at departementet legger til grunn at støtte etter unntaksregelen for foretak med ambulerende virksomhet, som på visse vilkår åpner for at det kan brukes lavere avgiftssats enn i registreringssonen, ikke lenger har den nødvendige godkjenning.

Dette innebærer at Norge er forpliktet til å suspendere tildeling av støtte etter denne unntaksregelen. Plikten til å stanse tildeling av støtte som ikke lenger har den nødvendige godkjenning gjelder i prinsippet umiddelbart.

I tilfeller som dette, hvor støtten gis i form av redusert avgiftsplikt under en selvdeklarasjonsordning der arbeidsgivere selv beregner avgiften, antar vi likevel at det kan innrømmes en viss tidsperiode for praktisk gjennomføring av suspensjonen. En slik periode vil være nødvendig for å kunne gjennomføre endringer i lønnssystemer mv. som arbeidsgiverne benytter til beregning og oppgjør av arbeidsgiveravgift. Dette bør særlig gjelde i en situasjon der støtten tidligere har vært godkjent.

Departementet legger derfor til grunn at det er tilstrekkelig å suspendere støtten etter unntaksregelen med virkning fra 1. januar 2016.

Gjeldende unntaksregel følger som nevnt av stortingsvedtaket om fastsetting mv. av avgifter til folketrygden for 2015 § 1 fjerde ledd. Unntaksregelen har vært innholdsmessig den samme siden vedtaket for inntektsåret 2010, men vedtas altså på nytt for hvert budsjettår.

I Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2016 i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016 er det tatt inn forslag til en tilsvarende unntaksbestemmelse som i vedtaket for 2015. Dette skyldes at dommen kom på et så sent tidspunkt i budsjettprosessen at det ikke var mulig å inkludere de nødvendige endringer i forslaget.

Regjeringen foreslår derfor endringer i forslaget til stortingsvedtak om fastsetting av avgifter mv. til folketrygden for 2016 som ble fremmet i Prop. 1 LS (2015–2016) Skatter, avgifter og toll 2016. Endringene innebærer blant annet at unntaksregelen oppheves, slik at foretak med ambulerende virksomhet må benytte avgiftssatsen i registeringssonen for alt arbeid som utføres i registreringssonen eller i soner med lavere avgift enn i registreringssonen. Dette gjennomføres ved en endring av forslaget til vedtak § 1 fjerde ledd første punktum.

Omgåelsesregelen videreføres imidlertid uendret, slik at foretak med ambulerende virksomhet, der de ansatte utfører hoveddelen av arbeidet i en sone med høyere avgiftssats enn i registreringssonen, fortsatt må benytte denne høyere satsen på lønn for dette arbeidet. Se likevel punktet om hjemmel til Kongen nedenfor om tvilen som er anført om virkningen av dommen for omgåelsesregelen.

I tillegg til ovennevnte materielle endring foreslås det også en teknisk forenkling av avgiftsvedtaket. Særreglene om avgiftssats for ambulerende virksomhet følger av vedtakets § 1 fjerde ledd første punktum. I annet punktum heter det at det samme gjelder «ved arbeidsutleie, dersom arbeidstakerne utfører hoveddelen av sitt arbeid i en annen sone enn i den sonen arbeidsgiver anses å drive virksomhet.»

Det har tidligere vært noe usikkert om arbeidsutleie i registreringssammenheng vurderes på samme måte som øvrig ambulerende virksomhet. Etter forskrift om registrering av juridiske personer m.m. i Enhetsregisteret kapittel 4 synes nå alle former for ambulerende virksomhet, herunder arbeidsutleie, å bli vurdert på samme måte. Etter departementets vurdering er det etter dette ikke relevante forskjeller mellom arbeidsutleie og andre former for ambulerende virksomhet som tilsier at det er nødvendig med en slik særskilt regulering for arbeidsutleie.

Det foreslås derfor å fjerne § 1 fjerde ledd annet punktum i forslaget til stortingsvedtak om fastsetting av avgift mv. til folketrygden for 2016 i Prop. 1 LS (2015–2016). Departementet presiserer for ordens skyld at dette er ment som en ren teknisk forenkling, og at arbeidsutleie skal behandles på samme måte som øvrige former for ambulerende virksomhet i relasjon til bestemmelsen i § 1 fjerde ledd.

Hjemmel til Kongen til å gi forskrift

ESA har som nevnt i punkt 3.5.2 varslet at de vil be EFTA-domstolen om en fortolkning av dommen for å få en endelig avklaring av om dommen også rammer omgåelsesregelen. For det tilfellet at dommen må anses også å ramme omgåelsesregelen, vil det være nødvendig å gjennomføre ytterligere midlertidige endringer av reglene for ambulerende virksomhet mens ESAs undersøkelser pågår.

I utgangspunktet vil det være tilstrekkelig å utvide suspensjonen av unntaksregelen til også å gjelde omgåelsesregelen, slik at særreglene for ambulerende virksomhet etter stortingsvedtaket § 1 fjerde ledd suspenderes i sin helhet. Departementet er imidlertid i tvil om dette vil være tilstrekkelig. Dette skyldes at hovedregelen kan føre til at det gis støtte også for ambulerende virksomhet som i sin helhet skjer utenfor virkeområdet, eller i en sone med høyere sats enn der det ambulerende foretaket er registrert.

Suspensjon av omgåelsesregelen kan derfor føre til at det gis støtte som det kan reises tvil om er i samsvar med EØS-avtalen. Dette kan i ytterste konsekvens føre til at det oppstår tvil om ordningen totalt sett er forenlig med EØS-avtalen. Hovedregelen om registreringssted som eneste kriterium for valg av avgiftssats for ambulerende virksomhet, kan bli ansett utilstrekkelig for å begrense støtteordningen i tråd med forutsetningene bak tillatt regionalstøtte. Dette kan føre til at ESA åpner ny undersøkelse av hele ordningen, og at ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift som sådan må suspenderes.

Dersom omgåelsesregelen må suspenderes, kan det derfor bli nødvendig med ytterligere endringer for å begrense risikoen for at ordningen for øvrig blir satt i fare. Departementet antar at en mulig løsning kan være å ta ambulerende virksomhet ut av ordningen med differensiert avgift, slik at det må svares arbeidsgiveravgift med full sats for all ambulerende virksomhet uavhengig av hvor foretaket er registrert eller hvor arbeidet utføres. Derved fjernes mulighetene for uønskede tilpasninger for foretak med ambulerende virksomhet.

Det er usikkert når en fortolkning fra EFTA-domstolen vil foreligge. Det vil imidlertid være behov for raskt å kunne følge opp med endringer i ordningen dersom det konkluderes med at også omgåelsesregelen rammes av opphevelsen. Regjeringen foreslår derfor at Stortinget gir Kongen fullmakt til å gi forskrift om avgiftssats for ambulerende virksomhet. Fullmakten bør åpne for å gjøre unntak fra de reglene om avgiftssats for ambulerende virksomhet som følger av stortingsvedtaket § 1, herunder eventuelt å suspendere adgangen for ambulerende virksomhet til å benytte redusert sats. Kongen kan da raskt gjennomføre de endringene som måtte anses nødvendig for å redusere risikoen for at hele ordningen må suspenderes.

Fullmakten til Kongen etter Regjeringens forslag til vedtak vil gjelde for satser for inntektsåret 2016. Stortinget vil ved behandlingen av statsbudsjettet for 2017 kunne vurdere behovet for å gi en ny fullmakt.

Tidspunkt og varighet

Regjeringen foreslår at suspensjonen og de øvrige endringene gis virkning fra 1. januar 2016.

Suspensjonen må minst gjelde til det foreligger et endelig vedtak fra ESA på bakgrunn av de undersøkelsene som nå må gjennomføres. Det er uklart hvor lang tid undersøkelsene vil vare. Dette gjelder ikke minst på grunn av den usikkerhet som er reist med hensyn til omgåelsesregelen og den varslede anmodningen til EFTA-domstolen om en fortolkning av dommen. Departementet anser det derfor ikke realistisk at endelig vedtak foreligger før tidligst høsten 2016.

Som departementets arbeid med suspensjonen har vist, kreves det noe tid for å gjennomføre endringer i ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Selv med et vedtak fra ESA som godkjenner unntaksregelen høsten 2016, anses det derfor som lite sannsynlig at det er praktisk mulig å gjeninnføre unntaksregelen med virkning før utgangen av 2016. Dette ville i så fall antagelig medført behov for korrigeringer og etteroppgjør.

Departementet har vurdert om en eventuell gjeninnføring av unntaksregelen burde gjøres med tilbakevirkende kraft, gitt at ESA i sitt endelige vedtak konkluderer med at støtte etter unntaksregelen er forenlig med EØS-avtalen. En slik tilbakevirkning ville i hovedsak være positivt for de berørte foretakene, selv om det ville påført arbeidsgiverne og skatteetaten et omfattende arbeid med korreksjoner av a-meldinger mv. Samtidig ville en tilbakevirkning skape en usikkerhet som kan være uheldig ved kalkulering av tilbud mv.

Regjeringen har derfor, etter en samlet vurdering, kommet til at suspensjonen bør gjelde for hele inntektsåret 2016, og uten at det legges opp til noen tilbakevirkning for 2016 ved en eventuell gjeninnføring av unntaksregelen.

3.5.4 Økonomiske og administrative virkninger

Regjeringen foreslår som nevnt at suspensjonen skal gjelde for hele inntektsåret 2016. Dette innebærer en direkte økt avgiftsbelastning for berørte foretak. Avgiftsøkningen antas, avhengig av konkurransesituasjonen, i noen grad å kunne overveltes til kunder i virkeområdet i form av høyere priser for ambulerende tjenester i virkeområdet. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å gi nærmere anslag over effekten av en slik overveltning. Foretakene kan i noen grad også tilpasse seg ved å etablere underenheter i form av lokale avdelingskontor mv.

På svært usikkert grunnlag anslås provenyvirkningen til om lag 300 mill. kroner påløpt i 2016, mens den bokførte virkningen anslås til 250 mill. kroner.

Dersom systemleverandørene og de berørte foretakene gjennomfører de nødvendige endringer i lønns- og personalsystemer mv. antas suspensjonen å kunne gjennomføres uten manuelle operasjoner eller korreksjoner i ettertid. De administrative konsekvensene bør da være begrenset. Det samme gjelder for skattemyndighetene.